23 Cdo 1051/2022-187
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jiřího Němce a soudců
JUDr. Pavla Příhody a Mgr. Vladimíra Berana ve věci žalobců žalobkyně ISS
stavtrade s.r.o., se sídlem v Brně, Březinova 745/27a, identifikační číslo
osoby 29303192, zastoupené Mgr. Janem Seidelem, advokátem se sídlem v Praze 7,
Dělnická 213/12, proti žalovanému Statutárnímu městu Brno, se sídlem v Brně,
Dominikánské náměstí 196/1, identifikační číslo osoby 44992785, zastoupené
JUDr. Ludvíkem Ševčíkem mladším, advokátem se sídlem v Brně, Kobližná 47/19, o
zaplacení částky 500 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Městského soudu v Brně
pod sp. zn. 36 C 122/2019, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 24. 11. 2021, č. j. 70 Co 10/2021-167, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 11. 2021, č. j. 70 Co 10/2021-167,
se ruší a věc se vrací Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně se v řízení domáhala po žalovaném zaplacení částky 500 000
Kč s příslušenstvím jako nároku na vrácení peněžní jistoty, kterou složila u
žalovaného v rámci podlimitního řízení na veřejnou zakázku s názvem
„Rekonstrukce objektu Cejl 68 v Brně“ podléhajícího režimu zákona č. 134/2016
Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 31. 1. 2019 (dále též
jen „ZZVZ“), jehož se žalobkyně účastnila. Žalobkyně tvrdila, že ji žalovaný
(jednající jeho městskou částí Brno-sever jako organizační jednotkou – poznámka
Nejvyššího soudu) jako zadavatel z veřejné zakázky vyloučil z důvodu
nepředložení požadovaných dokumentů ve stanovené lhůtě a z důvodu, že některé
předložené materiály nesplňovaly zadávací podmínky. Skutečný důvod pro
vyloučení spočíval podle žalobkyně v tom, že nebyla prokázána kvalifikace podle
§ 48 odst. 2 písm. a) ZZVZ. Namítala, že zadávací řízení mělo být zrušeno pro
nedodržení pravidel stanovených zákonem (stanovení zadávacích podmínek v
rozporu se zákonem). Žalobkyně se podle svých tvrzení v zadávacím řízení nikdy
nestala vybraným dodavatelem, nemohl být proti ní uplatněn postup dle § 122
odst. 3 a 7 ZZVZ a nebyly proto splněny podmínky § 41 odst. 8 ZZVZ zakládající
právo žalované na plnění z jistoty, kterou si ponechala neoprávněně.
2. Městský soud v Brně rozsudkem ze dne 11. 9. 2020, č. j. 36 C
122/2019-123, zamítl návrh žalobkyně, aby jí žalovaný zaplatil 500 000 Kč s tam
specifikovaným úrokem z prodlení (výrok I), a uložil žalobkyni povinnost
zaplatit žalovanému náhradu nákladů řízení (výrok II).
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalovaný jako zadavatel
zahájil dne 15. 1. 2018 zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku s
názvem „Rekonstrukce objektu Cejl 68 v Brně“. Žalobkyně se zadávacího řízení
zúčastnila a složila peněžní jistotu ve výši 500 000 Kč. Během zadávacího
řízení byla vyzvána k objasnění nabídky podle § 46 odst. 1 ZZVZ, kdy jedním z
dotazů žalovaného bylo, zda bude prokazovat kvalifikaci sama nebo
prostřednictvím jiných osob. Na tuto výzvu žalobkyně přípisem ze dne 5. 3. 2018
sdělila, že bude prokazovat kvalifikaci samostatně, bez prostřednictví jiných
osob. Žalovaný vyjasnění nabídky akceptoval a v souladu s hodnotícími kritérii
žalobkyni vybral jako vybraného dodavatele, tj. jako účastníka zadávacího
řízení, jehož nabídka byla vyhodnocena jako ekonomicky nejvýhodnější a byla
schválena Radou městské části Brno-sever dne 7. 3. 2018. Následně zaslal
žalovaný žalobkyni dne 8. 3. 2018 výzvu k předložení informací a dokladů
prokazujících splnění kvalifikace a splnění požadavků dle § 122 odst. 3 ZZVZ, v
níž požadoval doložení základní způsobilosti, profesní způsobilosti a technické
kvalifikace celkem 81 doklady. V návaznosti na tuto výzvu žalobkyně přípisem ze
dne 19. 3. 2018 doručila žalovanému doklady, vysvětlení a informace s tím, že
body 14 - 19, 21 - 22, 32 - 44, 46 - 49, 53 - 61, 63, 64, 65, 67 - 76, 78 a 79
prokazovala prostřednictvím jiných osob, u kterých však nedoložila požadované
doklady dle § 83 odst. 1 písm. a), c) a d) ZZVZ prokazující splnění základní a
profesní způsobilosti jiné osoby a písemný závazek jiné osoby k poskytnutí věci
nebo práv, s nimiž bude žalobkyně oprávněna disponovat v rámci plnění veřejné
zakázky alespoň v rozsahu, v jakém jiná osoba prokázala kvalifikaci za
dodavatele. Soud prvního stupně proto považoval body 14 - 19, 21, 22, 32 - 44,
46 - 49, 53 - 61, 63, 64, 65, 67 - 76, 78 a 79 za nedoložené podle výzvy
učiněné dle § 122 odst. 3 ZZVZ. Usnesením schůze Rady 7/72 ze dne 22. 3. 2018
byla žalobkyně podle § 122 odst. 7 ZZVZ vyloučena z účasti v zadávacím řízení,
o čemž ji žalovaný informoval rozhodnutím o vyloučení ze dne 23. 3. 2018. Poté
žalovaný uplatnil s odkazem na § 41 odst. 8 ZZVZ právo na plnění z jistoty
včetně úroků zúčtovaných peněžním ústavem, o čemž žalobkyni informoval
oznámením ze dne 24. 4. 2018.
4. Soud prvního stupně uzavřel, že postup žalovaného byl souladný se
zákonem a právo na plnění z peněžní jistoty mu vzniklo. Uvedl, že jistota má
mimo jiné sloužit k tomu, aby zajistila povinnost dodavatele předložit
požadované údaje, doklady nebo vzorky před uzavřením smlouvy a zároveň slouží
jako prostředek k pokrytí případné újmy zadavatele způsobené účastníkem
zadávacího řízení v důsledku porušení jeho povinností vyplývajících z účasti v
zadávacím řízení. Ustanovení § 41 odst. 8 ZZVZ stanoví taxativní výčet případů,
kdy má zadavatel právo na plnění z účastníkem poskytnuté jistoty. Podmínkou
vzniku nároku je kumulativní splnění čtyř předpokladů, které v dané věci byly
splněny (1. zánik účasti účastníka v zadávacím řízení, 2. v zadávací lhůtě, 3.
v důsledku jeho vyloučení zadavatelem, 4. výlučně z důvodu, že účastník na
výzvu zadavatele nepředložil údaje, doklady nebo vzorky, pokud si zadavatel
vyhradil, že jejich předložení je podmínkou uzavření smlouvy, nebo pokud
výsledek zkoušek vzorků neodpovídá zadávacím podmínkám, nebo pokud účastník po
uplynutí blokační lhůty bez zbytečného odkladu se zadavatelem neuzavřel smlouvu
na plnění předmětu veřejné zakázky). Neztotožnil se s tvrzením žalobkyně, že
skutečným důvodem pro její vyloučení bylo neprokázání kvalifikace podle § 48
odst. 2 písm. a) ZZVZ. Žalobkyně již byla žalovaným vybrána jako dodavatel a
uplatnil se proto postup podle § 122 ZZVZ. Jelikož žalobkyně nedoložila přes
výzvu žalovaného doklady prokazující její kvalifikaci a celou řadu bodů
prokazovala prostřednictvím jiných osob (ačkoli dříve uvedla, že bude
prokazovat kvalifikaci samostatně), měl žalovaný povinnost vyloučit žalobkyni
podle § 122 odst. 7 ZZVZ. Žalovaný sice v rámci výzvy v bodech 50 a 77
požadoval technické plnění, které prokazatelně nebylo možné (v tomto ohledu
nepostupoval správně), tato skutečnost však neměla vliv na to, že z 81
požadovaných dokladů doložila žalobkyně pouze 25 dokladů a 56 nikoli. Žalobkyní
tvrzená povinnost žalovaného zadávací řízení zrušit podle soudu prvního stupně
nevyplývá ze žádného ustanovení ZZVZ a ani z rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže (dále též jen „Úřad“) a jeho předsedy o spáchání přestupku
žalovaným podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ, jichž se žalobkyně dovolávala,
když navíc řízení před Úřadem byla vedena na základě podnětu třetí osoby, a
nikoliv žalobkyně.
5. Krajský soud v Brně v záhlaví označeným rozhodnutím potvrdil rozsudek
soudu prvního stupně ve výroku I (první výrok), změnil jej ve výroku II ohledně
výše nákladů řízení (druhý výrok) a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit
žalované náhradu nákladů odvolacího řízení (třetí výrok).
6. Odvolací soud dovodil, že je v dané věci dána pravomoc soudu, neboť
předmětem řízení je spor o vydání bezdůvodného obohacení (vrácení jistoty ve
výši 500 000 Kč, kterou žalobkyně zaplatila žalované), a z obsahu žaloby je
zřejmé, že žalobkyně se domáhá ochrany svého soukromého práva. Odvolací soud
vyšel ze skutečností pro účastníky nesporných, za sporné měl otázky, zda se
žalobkyně stala vybraným dodavatelem, zda byly splněny podmínky pro vyloučení
žalobkyně ze zadávacího řízení podle § 122 odst. 7 ZZVZ, zda mohl žalovaný
pokračovat v zadávacím řízení nebo zda jej měl zrušit a zda skutečnost, že byl
žalovaný rozhodnutím Úřadu ze dne 24. 9. 2018, č. j. ÚOHS-
S0314/2018/VZ-27896/2018/513/JLí, ve spojení s rozhodnutím předsedy Úřadu ze
dne 14. 12. 2018, č. j. ÚOHS-R0165/2018/VZ-36976/2018/322/JSu, uznán vinným ze
spáchání přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ, má význam pro povinnost
vrátit žalobkyni jistotu či nikoliv. Oproti soudu prvního stupně odvolací soud
neměl za nutné zodpovězení předběžné otázky, zda došlo k vyloučení žalobkyně
žalovaným po právu a zda si tak mohl žalovaný ponechat složenou jistotu či
nikoliv. Zdůraznil, že žalobkyně mohla podat námitky proti rozhodnutí žalované
o vyloučení, což je podmínkou pro zahájení správního řízení před Úřadem, který
měl pravomoc k řešení otázek popsaných v žalobě, kdy rozhodnutí Úřadu by
následně mohl přezkoumat pouze správní soud. Pokud žalobkyně této speciální
právní úpravy nevyužila, pak se nemůže nyní domáhat v řízení o vydání
bezdůvodného obohacení před obecným soudem v civilním řízení posouzení stejných
otázek (zda žalobkyně byla vybraným dodavatelem a zda její vyloučení žalovaným
podle § 122 odst. 7 ZZVZ bylo po právu), které měly být vyřešeny ve správním
řízení, neboť by se jednalo o obcházení zákona. Uzavřel, že civilní soud nemůže
posuzovat otázky, které byl oprávněn při využití zákonem stanovených prostředků
zodpovědět správní orgán, případně správní soud. Odvolací soud v tomto směru
odkázal na možnost přiměřené aplikace judikatury Nejvyššího soudu a Ústavního
soudu, podle níž není možné se domáhat podle obecných předpisů určení
vlastnického práva k nemovitostem, jejichž vydání bylo možné se domáhat podle
restitučních předpisů, když žalobou o určení vlastnického práva nelze obcházet
smysl a účel restitučního zákonodárství.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Proti rozsudku odvolacího soudu (v rozsahu jeho prvního výroku)
podala žalobkyně včasné dovolání. Namítla nesprávné právní posouzení věci
odvolacím soudem, a co do přípustnosti dovolání uvedla, že napadené rozhodnutí
závisí na vyřešení otázky hmotného a procesního práva, při jejímž řešení se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, resp.
která dosud nebyla dovolacím soudem v úplnosti vyřešena, „zda je podmínkou
úspěšného uplatnění nároku na vydání jistoty za nabídku složené dodavatelem v
zadávacím řízení předchozí podání námitek proti vyloučení ze zadávacího řízení
a zahájení řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže“. Navrhla, aby
dovolací soud napadený rozsudek změnil tak, že žalobě vyhoví a současně
žalované uloží povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.
8. Žalobkyně odvolacímu soudu vytýká, že se odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe dovolacího soudu, pokud jde o hodnocení povahy právních
vztahů mezi dodavatelem a zadavatelem v zadávacím řízení a pravomoci civilních
soudů, a také, že na věc aplikoval nepřiléhavou judikaturu týkající se
restituce majetku podle restitučních předpisů. Podle žalobkyně jsou v příkrém
rozporu s § 135 občanského soudního řádu úvahy odvolacího soudu, podle kterých
se žalobce nemůže domáhat před civilním soudem posouzení otázek vymezených v
žalobě a nemůže být úspěšný v řízení o vydání bezdůvodného obohacení, pokud
nepodal námitky proti rozhodnutí o vyloučení (nevyužil speciální právní úpravu
obsaženou v zákoně o zadávání veřejných zakázek), jejichž podání bylo podmínkou
pro zahájení správního řízení před Úřadem, který měl pravomoc k řešení takových
otázek a jehož pravomoc by následně mohl přezkoumat pouze správní soud.
Zdůrazňuje, že soud si může sám posoudit otázky, o nichž přísluší rozhodnout
jinému orgánu s tím, že bylo-li o takové otázce vydáno příslušným orgánem
rozhodnutí, soud z něho vychází. Odkazuje přitom na nález pléna Ústavního soudu
ze dne 17. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 24/21), podle něhož civilní soudy rozhodují
o náhradě škody způsobené porušením povinnosti zadavatele při zadávání veřejné
zakázky a jsou přitom kompetentní k posouzení otázky, zda byly porušeny
povinnosti zadavatele vyplývající ze zákona o zadávání veřejných zakázek.
Podotýká, že měl-li soud pochybnosti o své pravomoci k projednání žaloby, měl
postupovat podle § 104 odst. 1 občanského soudního řádu. Odkazuje též na nález
Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. III. ÚS 2451/18, kterým byl zrušen
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 5. 2018, sp. zn. 25 Cdo 54/2018 (ve věci
náhrady škody, jíž se domáhal vyloučený účastník zadávacího řízení po
zadavateli), a podle jehož závěrů nemůže být protiprávní postup zadavatele v
zadávacím řízení ospravedlněn aprobací jeho protiprávnosti správním orgánem.
Vyjadřuje přesvědčení, že pokud nebrání skutečnost, že byl v předchozím
přezkumném řízení před Úřadem aprobován postup zadavatele jako zákonný,
vyslovení závěru o protiprávnosti postupu zadavatele v civilním řízení o
soukromoprávním nároku, pak tím spíše vyslovení tohoto závěru nebrání
skutečnost, že přezkumné řízení neproběhlo.
9. Žalovaný navrhl dovolání odmítnout pro nepřípustnost, případně
zamítnout pro nedůvodnost. Podle něj se odvolací soud od ustálené rozhodovací
praxe neodchýlil. Napadené rozhodnutí považuje za věcně správné a spravedlivé.
Poukazuje na to, že žalobkyní označená rozhodnutí se týkají nároku na náhradu
škody, nikoli na vydání bezdůvodného obohacení. Podle žalovaného je zákon o
zadávání veřejných zakázek speciálním právním předpisem, žalobkyní tvrzený
nárok vychází z této speciální právní úpravy a v rámci této úpravy se žalobkyně
mohla svého nároku domáhat. Ztotožňuje se s názorem odvolacího soudu, že
civilní soud nemůže posuzovat otázky, které byl oprávněn při využití speciálním
zákonem stanovených prostředků zodpovědět správní orgán, případně správní soud.
Žalovaný též považuje za správné (byť s ohledem na shora uvedené důvody
nadbytečné) závěry soudu prvního stupně ohledně tvrzeného nároku na vydání
bezdůvodného obohacení (tj. že vyloučení žalobkyně bylo po právu a právo na
plnění z jistoty vzniklo).
III. Přípustnost dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
[srov. čl. II bod 1 zákona č. 286/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963
Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb.,
o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších
zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony], dále jen „o. s.
ř.“.
11. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
12. Nejvyšší soud shledal dovolání přípustným podle § 237 o. s. ř. pro
řešení otázky, zda může soud v civilním řízení o vydání jistoty za nabídku
složené účastníkem zadávacího řízení jako předběžné posuzovat otázky, které by
posuzoval při podání námitky proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení účastníka
ze zadávacího řízení správní orgán (Úřad), případně správní soud, pokud
účastník takové námitky proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení ze zadávacího
řízení nepodal a nezahájil řízení (o přezkoumání úkonů zadavatele) před Úřadem.
13. Byť takto výslovně žalobkyně otázku v dovolání neformulovala, tato
je zřejmá z dovolací argumentace, v níž ve vztahu k jí formulované otázce, „zda
je podmínkou úspěšného uplatnění nároku na vydání jistoty za nabídku složené
dodavatelem v zadávacím řízení předchozí podání námitek proti vyloučení ze
zadávacího řízení a zahájení řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské
soutěže“, odvolacímu soudu vytýká nesprávnost (rozpor s § 135 odst. 2 o. s. ř.)
jeho právního závěru, že předběžné otázky, které byl oprávněn při využití
zákonem stanovených prostředků zodpovědět správní orgán, případně správní soud,
nemůže posuzovat civilní soud, pokud žalobkyně nevyužila možnost podat námitky
(a následně zahájit řízení před Úřadem), přičemž právě na základě tohoto
právního závěru odvolací soud konstatoval, že žalobkyně nemůže být v řízení o
vydání jistoty úspěšná.
14. Žalobkyně primárně spatřovala předpoklad přípustnosti dovolání v
tom, že se odvolací soud při řešení této otázky odchýlil od shora citovaného
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/21, podle kterého soud v civilním
řízení o náhradu škody způsobené porušením povinností zadavatele při zadávání
veřejné zakázky může posuzovat, zda byly porušeny povinnosti zadavatele
vyplývající ze zákona o zadávání veřejných zakázek. V citovaném nálezu však
Ústavní soud řešil otázku částečně odlišnou a nehodnotil, jaký vliv má
skutečnost, že účastník se zodpovězení takových otázek nedomáhal ve správním
řízení před Úřadem. Jde proto o otázku procesního práva v rozhodování
dovolacího soudu dosud výslovně neřešenou.
IV. Důvodnost dovolání
15. Dovolání je důvodné.
16. Podle § 41 odst. 8 ZZVZ zadavatel má právo na plnění z jistoty
včetně úroků zúčtovaných peněžním ústavem, pokud účastníku zadávacího řízení v
zadávací lhůtě zanikla účast v zadávacím řízení po vyloučení podle § 122 odst.
7 nebo § 124 odst. 2.
17. Podle § 122 odst. 7 ZZVZ zadavatel vyloučí účastníka zadávacího
řízení, který nepředložil údaje, doklady nebo vzorky podle odstavce 3 nebo 5
nebo výsledek zkoušek vzorků neodpovídá zadávacím podmínkám.
18. Podle § 135 o. s. ř. soud je vázán rozhodnutím příslušných orgánů o
tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt
postižitelný podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i rozhodnutím o
osobním stavu; soud však není vázán rozhodnutím v blokovém řízení (odstavec 1).
Jinak otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit
sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z
něho vychází (odstavec 2).
19. Z ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu se podává, že je-li v
konkrétním sporu dána pravomoc civilních soudů (§ 7 odst. 1 o. s. ř.), pak jsou
tyto soudy v souladu s § 135 odst. 2 o. s. ř. oprávněny posuzovat předběžné
otázky, na kterých závisí posouzení oprávněnosti žaloby (vyjma těch, jež jsou
uvedeny v § 135 odst. 1 o. s. ř.), a to i přesto, že rozhodování o těchto
otázkách náleží do pravomoci jiných (správních) orgánů. Civilní soud však není
oprávněn o nich vydávat autoritativní rozhodnutí – toto právo je omezeno jen na
věci náležející do „civilní“ pravomoci, vymezené v ustanovení § 7 o. s. ř.
(srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 3. 2016, sp. zn. 22 Cdo
1235/2014, uveřejněný pod č. 68/2017 Sb. rozh. obč., nebo rozsudky Nejvyššího
soudu ze dne 25. 3. 2002, sp. zn. 26 Cdo 2127/2001 a ze dne 30. 6. 2016, sp.
zn. 29 Cdo 1376/2014). Obdobně je i v komentářové literatuře zdůrazňováno, že
vymezení pravomoci soudu v § 7 o. s. ř. neznamená, že by soud nebyl při výkonu
své pravomoci oprávněn posuzovat i otázky zasahující do oboru správního práva.
Pokud tak rozhodnutí o soukromoprávním nároku závisí na posouzení otázky
zasahující do oboru správního práva, je oprávněn tuto otázku posoudit i civilní
soud. Soud však není oprávněn z určitých skutečností vyvozovat důsledky
stanovené správním právem. Jinými slovy, soud si může uvedené otázky
nespadající do jeho pravomoci sám posoudit jako předběžné pro své rozhodnutí,
nemůže však o nich autoritativně rozhodovat [srov. například DAVID, Ludvík. §
135 (Vázanost rozhodnutím jiného orgánu). In: DAVID, Ludvík a kol. Občanský
soudní řád: Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2009; nebo BUREŠ,
Jaroslav. § 135 (Vázanost rozhodnutím jiného orgánu). In: DRÁPAL, Ljubomír,
BUREŠ, Jaroslav a kol. Občanský soudní řád I, II. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2009, s. 932–933].
20. Oprávnění civilního soudu posuzovat jako předběžné otázky, jejichž
řešení přísluší jinému orgánu, je tedy v § 135 odst. 2 o. s. ř. omezeno pouze
tím, že pokud již o takových otázkách jiný orgán rozhodl, soud z jeho
rozhodnutí vychází. V případě, že jiný orgán o otázkách, jejichž vyřešení je
nezbytné pro posouzení oprávněnosti žaloby, dosud nerozhodl, oprávnění soudu k
jejich řešení v § 135 odst. 2 o. s. ř. omezeno není, a to ani tím, že by
účastník řízení před civilním soudem musel již dříve uplatnit takové otázky k
řešení v řízení před jiným (správním) orgánem.
21. Je namístě dodat, že zadávání veřejných zakázek není výkonem veřejné
moci. Jedná se o civilní kontraktační proces, který je, s ohledem na nakládání
s veřejnými prostředky, modifikován předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a
další subjekty (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 4 As 249/2014 - 43). Vztah mezi zadavatelem a uchazeči o veřejnou zakázku
nespadá do okruhu těch vztahů, v nichž jeden ze subjektů práva vystupuje jako
silnější vůči druhému; v zadávacím řízení se autoritativně nezakládají, nemění,
neruší ani závazně neurčují uchazeči žádná subjektivní oprávnění ani povinnosti
v materiálním slova smyslu. Úkony zadavatele tak nejsou autoritativními akty
veřejné moci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, č.
j. 9 Afs 5/2013 - 32). Úkony zadavatele (tj. i rozhodnutí o vyloučení
účastníka ze zadávacího řízení) proto nelze považovat za rozhodnutí jiného
orgánu ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř., z nějž by soud byl povinen vycházet.
22. Výše uvedené závěry týkající se oprávnění civilního soudu posuzovat
předběžné otázky ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. se tedy uplatní i ve vztahu k
otázkám souvisejícím s postupem zadavatele při zadávání veřejné zakázky,
jejichž přezkum (zejména v průběhu zadávacího řízení) spadá do pravomoci Úřadu.
Ostatně, jak bylo uvedeno již výše, též Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 11.
2021, sp. zn. Pl. ÚS 24/21, uzavřel, že civilní soudy jsou v řízení o náhradě
škody způsobené porušením povinnosti zadavatele při zadávání veřejné zakázky
kompetentní k posouzení otázky, zda byly porušeny povinnosti zadavatele
vyplývající ze zákona o zadávání veřejných zakázek, byť přezkum úkonů
zadavatele před uzavřením smlouvy a rovněž v řízení o návrhu na uložení zákazu
plnění smlouvy po jejím uzavření přísluší Úřadu (srov. § 248 ZZVZ). Skutečnost,
že účastník zadávacího řízení proti postupu zadavatele neuplatnil námitky
(srov. § 241 ZZVZ) a nepodal u Úřadu návrh na zahájení řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele (srov. § 249 a násl. ZZVZ) tedy nebrání tomu, aby si civilní
soud v řízení o žalobě, k jejímuž projednání je dána jeho pravomoc podle § 7
odst. 1 o. s. ř. sám podle § 135 odst. 2 o. s. ř. posoudil otázky nezbytné pro
posouzení oprávněnosti žaloby, které by ve správním řízení řešil Úřad. Jejich
posouzením v civilním řízení však účastník zadávacího řízení nemůže dosáhnout
autoritativního rozhodnutí, kterého by mohl dosáhnout v řízení před správním
orgánem.
23. V nyní projednávané věci odvolací soud shledal svou pravomoc k
projednání věci a rozhodnutí o ní podle § 7 odst. 1 o. s. ř. (srov. bod 12
napadeného rozhodnutí), neboť dovodil, že pravomoc k projednání žaloby o vydání
bezdůvodného obohacení (jistoty ve výši 500 000 Kč, kterou žalobkyně zaplatila
žalovanému a ten si ji ponechal na základě tvrzeného uplatnění práva na plnění
z ní), tj. žaloby, jíž se žalobkyně domáhá ochrany svého soukromého práva,
přísluší civilním soudům. Otázka pravomoci soudu nebyla dovoláním zpochybněna,
neboť i žalobkyně zjevně vychází z toho, že pravomoc soudu k projednání její
žaloby je dána (k otázce pravomoci soudu k projednání soukromoprávního vztahu
mezi potencionálním dodavatelem a zadavatelem ostatně srov. usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 18. 9. 2019, sp. zn. 32 Cdo 2300/2019, příp. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 27. 10. 2021, sp. zn. 29 Cdo 1675/2019, v němž byl věcně
projednáván obdobný spor o vydání bezdůvodného obohacení).
24. Pro posouzení důvodnosti nároku žalobkyně na vrácení jistoty (nároku
na vydání bezdůvodného obohacení) bylo rozhodné řešení předběžné otázky, zda
žalovaný uplatnil právo na plnění z jistoty, aniž k tomu byly splněny podmínky
stanovené v § 41 odst. 8 ZZVZ, tj. zejména, zda žalovaný vyloučil žalobkyni ze
zadávacího řízení v souladu s § 122 odst. 7 ZZVZ. Třebaže k rozhodování o
zákonnosti postupu zadavatele v zadávacím řízení je dána pravomoc správního
orgánu (Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), byl odvolací soud podle § 135
odst. 2 o. s. ř. oprávněn posoudit takovou předběžnou otázku sám (ostatně soud
prvního stupně tak učinil) i v situaci, kdy žalobkyně proti postupu žalované,
která ji vyloučila ze zadávacího řízení, neuplatnila námitky a nepodala ke
správnímu orgánu návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele.
Řešení takových otázek soudem za dané situace přitom není obcházením zákona,
neboť prostřednictvím rozhodnutí o této žalobě žalobkyně nemůže docílit
výsledků, jichž by mohla docílit v rámci přezkumného řízení před Úřadem, tj.
nemůže docílit zrušení svého vyloučení ze zadávacího řízení, příp. zrušení
zadávacího řízení. Jestliže tedy odvolací soud závěr o nedůvodnosti žaloby
odůvodnil tím, že civilní soud nemůže v řízení o vydání bezdůvodného obohacení
posuzovat stejné otázky, které měly být vyřešeny ve správním řízení (před
Úřadem), pokud by žalobkyně využila prostředky stanovené zákonem o zadávání
veřejných zakázek limitované zákonem stanovenými lhůtami, a jestliže se proto
nezabýval vlastním posouzením prejudiciálních otázek, o nichž nadto ani nebylo
rozhodováno žádným správním orgánem, je jeho právní posouzení věci nesprávné.
25. Podle § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. je-li dovolání přípustné,
Nejvyšší soud přihlíží též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2
písm. a) a b) a § 229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za
následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žádné takové vady řízení žalobkyní
tvrzeny nebyly a Nejvyšší soud je v projednávané věci neshledal.
26. Jelikož rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním
posouzení věci a podmínky pro jeho změnu dány nejsou, Nejvyšší soud bez
nařízení jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.) rozsudek odvolacího soudu
zrušil (včetně výroků o nákladech řízení závislých na dovoláním napadeném
prvním výroku) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 243e odst. 1, odst. 2 věta
první a třetí o. s. ř.).
27. Odvolací soud je ve smyslu § 243g odst. 1, části první věty za
středníkem, o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázán právním názorem
dovolacího soudu v tomto rozsudku vysloveným.
28. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení rozhodne
odvolací soud v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 4. 2023
Mgr. Jiří Němec
předseda senátu