ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a
soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka v právní věci žalobkyně:
RPIC-ViP s. r. o., IČO 25826051, se sídlem Výstavní 2224/8, Ostrava - Mariánské
Hory, zastoupená Mgr. Petrem Burzanovským, advokátem se sídlem V Parku 2323/14,
Praha 4, proti žalované: Česká republika - Úřad práce České republiky, IČO
72496991, se sídlem Dobrovského 1278/25, Praha 7, o 21.675.000 Kč s
příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 18 C 22/2012, o
dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 2017,
č. j. 57 Co 558/2016-318, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího
řízení 300 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
rozhodl o náhradě nákladů řízení. Rozhodl tak o nároku na náhradu škody
způsobené tím, že žalobkyně jako uchazečka o veřejnou zakázku byla žalovanou
jako zadavatelkou neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, přičemž pokud by
vyloučena nebyla, s vysokou mírou pravděpodobnosti by byla její nabídka vybrána
jako nejlepší a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci. Škoda ve formě
ušlého zisku měla spočívat v rozdílu mezi tržbami z předpokládané veřejné
zakázky a náklady vynaloženými v souvislosti s její realizací. Soud vyšel ze
zjištění, že žalovaná v červenci 2009 vyhlásila nadlimitní veřejnou zakázku na
služby zadávané v otevřeném řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, s předpokládanou hodnotou veřejné zakázky ve výši 42.521.000 Kč bez
DPH. Žalovaná v rozporu se zmíněným zákonem vyloučila žalobkyni ze zadávacího
řízení, jak bylo konstatováno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10.
2011, č. j. 62 Af 50/2010-104, a posléze i rozhodnutími předsedy Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, a uzavřela smlouvu na realizaci veřejné zakázky s
jedinou konkurující uchazečkou, společností COFET, a. s. Ve vztahu k hodnotícím
kritériím, obsaženým v zadávací dokumentaci, žalobkyně podala ve všech bodech
(nabídková cena, zprostředkování pracovních míst, vytvoření středisek pro
účastníky projektu) lepší nabídku než společnost COFET, a. s. Soud dospěl k
závěru, že žalobkyně neprokázala příčinnou souvislost mezi protiprávním
jednáním žalované a potenciálním ušlým ziskem žalobkyně, tedy jeden z
předpokladů odpovědnosti za škodu podle § 373 a násl. zákona č. 513/1991 Sb.,
obchodní zákoník (dále též „obch. zák.“). Žalobkyně nemůže předjímat, jakými
úvahami by se žalovaná jako zadavatel veřejné zakázky při výběru nejvhodnější
nabídky zaobírala a zda by skutečně její nabídku vybrala. Zákon o veřejných
zakázkách dle soudu prvního stupně negarantuje uchazeči právo na to, aby se
stal vítězným uchazečem, kterému bude veřejná zakázka přidělena, ani právo na
vlastní uzavření smlouvy, a to ani za situace, že dle hodnotících kritérií,
uvedených v zadávacím řízení, předloží nejvýhodnější nabídku.
2. K odvolání žalobkyně Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 23. 6.
2017, č. j. 57 Co 558/2016-318, rozsudek okresního soudu potvrdil a rozhodl o
náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního
stupně a uzavřel, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek
vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s
žalobkyní smlouvu, pokud by taková povinnost vyplývala ze zákona o veřejných
zakázkách. Jestliže však neexistuje subjektivní právo uchazeče na přidělení
veřejné zakázky, ani na uzavření smlouvy, nelze považovat protiprávní vyloučení
žalobkyně ze zadávacího řízení za postup vedoucí k odpovědnosti žalované za
škodu. Odvolací soud dále uvedl, aniž by tím byla zpochybněna věcná správnost
rozsudku soudu prvního stupně, že věc nelze posuzovat podle zákona č. 513/1991
Sb., a to s ohledem na jeho § 757, nýbrž podle zákona č. 40/1964 Sb.,
občanského zákoníku (dále též „obč. zák.“), a v něm obsažených obecných
ustanovení o náhradě škody.
3. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání s tím, že
rozsudek závisí na vyřešení právních otázek, které ve vztahu k zadávání
veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb. nebyly v rozhodování dovolacího
soudu dosud řešeny, a to zda má zadavatel veřejné zakázky povinnost vybrat
nabídku uchazeče, která je dle hodnotících kritérií nejvhodnější, a s tímto
uchazečem následně uzavřít smlouvu a jaký je hmotněprávní režim odpovědnosti za
škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zmíněného zákona. Uvedla,
že posouzení věci podle § 420 a násl. obč. zák. je nesprávné, za rozhodnou
právní úpravu považuje § 373 a násl. obch. zák. Nesouhlasí s názorem
odvolacího soudu, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek
vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s
dovolatelkou smlouvu. Má za to, že příčinná souvislost mezi neoprávněným
vyloučením dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána.
Poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí (zde odkazuje na rozhodnutí
Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1462/2003, 25 Cdo 818/2005 a nález Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 3109/08) a skutečnost, že pokud by nebyla žalovanou
neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, s velkou mírou pravděpodobnosti by
byla její nabídka vybrána jako nejvhodnější. Žalovaná by s ní následně uzavřela
smlouvu, jelikož zadavatel veřejné zakázky má dle dovolatelky povinnost uzavřít
smlouvu s tím uchazečem, jehož nabídka byla vybrána jako nejvhodnější. Zakázku
by tedy v případě obvyklého chodu věcí realizovala. Navrhla, aby byl rozsudek
odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušen a věc vrácena soudu
prvního stupně k dalšímu řízení.
4. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že v čase vyloučení
dovolatelky ze zadávacího řízení postupovala dle zákonných norem a v souladu s
názorem vysloveným v rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jakožto
dozorového orgánu. Byla tedy v dobré víře, že její postup je správný. Je
přesvědčena, že učinila vše, co bylo v jejích možnostech, aby předcházela
škodám. V zadávacím řízení pak řádně pokračovala a vybrala nejvhodnější nabídku
od společnosti, se kterou následně uzavřela smlouvu a zakázku realizovala.
Názor dovolatelky by dle žalované stavěl zadavatele veřejné zakázky do
neřešitelné situace, kdy v případě vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení,
které je zároveň v souladu s rozhodnutím dozorového orgánu, nemohou veřejnou
zakázku zrušit z důvodu opatrnosti, aby takové rozhodnutí nebylo později soudem
zrušeno. Pokud by bylo zadávací řízení bez legitimního důvodu takto zrušeno,
mohli by vůči zadavateli požadovat náhradu škody ti uchazeči, kteří vyloučeni
nebyli. K otázce příčinné souvislosti žalovaná tvrdí, že řetězec příčin nebyl
ve vztahu k tvrzené škodě natolik propojen a nemusel nutně vést k následku v
podobě ušlého zisku dovolatelky. Podstatnou příčinu realizace zakázky s jiným
uchazečem žalovaná spatřuje právě v postoji dozorového orgánu, kterým se
řídila. Zdůrazňuje rovněž, že správní soud později nekonstatoval, že by se
žalovaná dopustila flagrantního porušení zákona o veřejných zakázkách, nýbrž
šlo dle něj o významná specifika stavu, k němuž v zadávacím řízení došlo a na
němž se nadto svým pochybením při podání nabídky podílel i vyloučený uchazeč.
Ztotožnila se s právním názorem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání
žalobkyně bylo zamítnuto.
5. Rozhodné znění občanského soudního řádu pro dovolací řízení se
podává z čl. II bodů 1 a 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bodu 2 zákona č.
293/2013 Sb. Nejvyšší soud tedy o dovolání rozhodl podle ustanovení občanského
soudního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (dále jen „o. s.
ř.“).
6. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že
dovolání bylo podáno v zákonné lhůtě oprávněnou osobou – účastníkem řízení (§
240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem (§ 241 o. s. ř.), shledal dovolání
přípustným podle § 237 o. s. ř. pro řešení právní otázky, jež v rozhodování
dovolacího soudu nebyla zatím řešena, a to otázky hmotněprávního režimu
odpovědnosti za škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zákona č.
137/2006 Sb. Dovolání není důvodné.
7. Vzhledem k ustanovení § 3079 odst. l zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku, účinného od 1. 1. 2014, se věc posuzuje podle dosavadních
předpisů.
8. Veřejné zakázky, upravené zákonem č. 137/2006 Sb. (dále též „ZVZ“),
jsou obchodem, a tedy veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazeči jsou činěny v
obchodněprávních vztazích (srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. 4.
vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2015, s. 1). A jelikož se jedná o
vzájemná práva a povinnosti stran, byť do značné míry svázané formalizovaným
kogentním postupem dle ZVZ, jde o vztahy závazkové. Uchazeči o veřejné zakázky
v nich vystupují jako podnikatelé a jednají v rámci své podnikatelské činnosti,
přičemž závazkové vztahy mezi nimi a státem nebo samosprávnou územní jednotkou,
jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb, se řídí částí třetí
obchodního zákoníku (srov. § 261 odst. 2 obch. zák.). Z uvedeného vyplývá, že
pokud ZVZ možnost uplatnění nároku uchazeče na náhradu škody vůči zadavateli
sám speciálně neupravuje a předmětem veřejné zakázky je zabezpečování veřejných
potřeb, je třeba v takovém případě aplikovat ustanovení o náhradě škody
obsažené v obchodním zákoníku, tedy jeho § 373 a násl. Jelikož se však kromě
možného porušení závazkového vztahu bude v takových případech jednat zejména o
porušení povinností zadavatele stanovených zákonem, je třeba přihlédnout k §
757 obch. zák., který stanoví, že pro odpovědnost za škodu způsobenou porušením
povinností stanovených obchodním zákoníkem platí obdobně ustanovení jeho § 373
a následující. Pokud se tedy uchazeč o veřejnou zakázku domáhá náhrady škody,
která mu vznikla porušením právní povinnosti zadavatele veřejné soutěže stanové
ZVZ, je takto uplatněný nárok třeba posuzovat podle obecných ustanovení o
náhradě škody obsažených v občanském zákoníku.
9. Jestliže se v daném případě dovolatelka domáhala náhrady škody po
žalované, která jí způsobila škodu neoprávněným vyloučením ze zadávacího
řízení, tedy porušením povinnosti stanovené ZVZ, je věc třeba posuzovat podle
zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013, a
nikoliv podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku.
10. Dovolatelka dále nesouhlasila s názorem odvolacího soudu, že
protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody,
by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s ní smlouvu o realizaci
veřejné zakázky. Namítá, že příčinná souvislost mezi neoprávněným vyloučením
dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána, přičemž
poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí.
11. K tomu je třeba uvést, že jestliže se v řízení o náhradu škody
zjišťuje, zda protiprávní úkon škůdce, případně právem kvalifikovaná okolnost,
a vzniklá škoda na straně poškozeného jsou ve vzájemném poměru příčiny a
následku, je otázka existence příčinné souvislosti otázkou skutkovou (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, Soubor C
1025, nebo rozsudek ze dne 26. 4. 2007, sp. zn. 25 Cdo 915/2005). Právní
posouzení příčinné souvislosti pak spočívá ve stanovení, mezi jakými skutkovými
okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou
způsobilé tento vztah vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 11.
2007, sp. zn. 25 Cdo 3334/2006, Soubor C 5514). Dovolatelkou předložená otázka,
zda v dané věci jsou okolnosti vylučující příčinnou souvislost mezi jednáním
státu a vznikem tvrzené škody (jak se domnívá odvolací soud), tedy představuje
přípustný dovolací důvod nesprávného právního posouzení (§ 241a odst. 1 o. s.
ř.).
12. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem
protiprávního úkonu škůdce, tedy je-li jeho jednání a škoda ve vzájemném poměru
příčiny a následku, tudíž je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu, ke
škodě by nedošlo (conditio sine qua non). Není pochyb o tom, že dovolatelce by
nevznikla škoda v podobě ušlého zisku, nebýt jejího neoprávněného vyloučení ze
zadávacího řízení a za předpokladu, že by její nabídka byla vybrána jako
nejvhodnější a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci veřejné zakázky,
ze které by dovolatelce vznikl zisk. Odpovědnost však nelze neomezeně činit
závislou na kauzalitě, neboť by to mohlo vést k zákonu neodpovídajícímu a ve
společenských poměrech neúnosnému ukládání povinnosti nahradit škodu (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 8. 2017, sp. zn. 25 Cdo 3285/2015).
13. Je-li příčin, které z časového hlediska působí následně (jde o tzv.
řetězec postupně nastupujících příčin a následků), více, musí být jejich vztah
ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně
dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 26. 5. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3585/2007, Soubor C 8673).
Právně relevantními příčinami tedy nemohou být kterékoli faktické příčiny,
sebevíce vzdálené od škodního následku, nýbrž je třeba vyčlenit (izolovat) jen
ty příčiny, s nimiž právo spojuje vznik odpovědnosti (tzv. umělá izolace jevů),
které jsou pro způsobení následku významné (tzv. gradace příčinné souvislosti)
a které podle obvyklého chodu věcí i podle obecné zkušenosti mají zpravidla
(typicky) za následek způsobení určité škody (tzv. adekvátní příčinná
souvislost). Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů
odpovědnosti za škodu je tedy dána tehdy, je-li škoda podle obvyklého
(přirozeného) chodu věcí i obecné zkušenosti, respektive poznatků adekvátním
následkem protiprávního úkonu či škodní události. Základním kritériem, ze
kterého vychází teorie adekvátnosti, je objektivní předvídatelnost škodního
následku. Smyslem subjektivní odpovědnosti za škodu je totiž uložení povinnosti
k náhradě škody tam, kde škůdce škodu způsobil, ačkoli mu lze vytknout, že ji
způsobit nemusel, že mohl jednat jinak (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1.
11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uveřejněný pod č. 177/2007 Sbírky nálezů a
usnesení Ústavního soudu, nebo v literatuře Knappová, M., Švestka, J. a kol.:
Občanské právo hmotné, svazek II, 3. vydání, Praha, ASPI, 2002, s. 459, a
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 2. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1222/2012).
14. Při úvaze o předvídatelnosti vzniku škody jde vždy o posouzení
skutečností, jež jsou v době protiprávního jednání či škodní události do jisté
míry potenciální. V souvislostech daného případu je třeba z hlediska zjištěného
skutkového stavu, jehož správnost nepodléhá dovolacímu přezkumu, uzavřít, že
bezprostřední příčinou tvrzené újmy je skutečnost, že žalovaná uzavřela smlouvu
a veřejnou zakázku realizovala s jinou společní, a nikoliv s dovolatelkou. Za
zásadní okolnost, která mohla vést ke zmíněnému stavu, přitom lze považovat i
neoprávněné vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení, čímž jí bylo
znemožněno, aby při rozhodování o výběru nejvhodnější nabídky konkurovala
vítězné nabídce. Že v takových případech může vzniknout vyloučenému uchazeči
škoda, lze v zásadě považovat za okolnost pro zadavatele veřejné soutěže
předvídatelnou a pravděpodobnou.
15. V dané věci je však třeba zohlednit, že postup žalované, kterým
vyloučila dovolatelku ze zadávacího řízení, byl původně potvrzen rozhodnutími
Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“).
16. Podle § 2 písm. b) zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, ÚOHS vykonává dohled
při zadávání veřejných zakázek. Podle § 112 odst. 1 písm. a), b) a d) ZVZ, pak
vykonává dohled nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek a
soutěži o návrh, při kterém vydává předběžná opatření, rozhoduje o tom, zda
zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s
tímto zákonem a kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek
podle zvláštního právního předpisu.
17. Jestliže tedy ÚOHS potvrdil, že postup žalované při vyloučení
dovolatelky ze zadávacího řízení byl v souladu se zákonem o veřejných
zakázkách, přičemž zamítl návrh dovolatelky na vydání předběžného opatření,
jímž mělo být žalované zakázáno uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, nelze jí
vytýkat, že v zadávacím řízení pokračovala a vybrala nabídku jiné společnosti,
se kterou následně uzavřela smlouvu a realizovala veřejnou zakázku. V takové
situaci nelze po žalované spravedlivě požadovat, aby nadále předcházela vzniku
škody u vyloučeného uchazeče, jehož vyloučení může být soudem dodatečně
prohlášeno za protiprávní, zvláště nemá-li k tomu jakýkoli zákonný či jiný
nástroj. Zákon o veřejných zakázkách nedával žalované prostor vyčkat s
pokračováním v zadávacím řízení až do rozhodnutí soudu. Nemohla ani zrušit
zadávací řízení (např. právě z důvodu předcházení škodám), neboť to lze učinit
pouze v taxativně vymezených případech uvedených v § 84 ZVZ. Pokud by žalovaná
zadávací řízení bez zákonného důvodu zrušila, případně v něm byla dlouhodobě
svévolně nečinná, mohla by se vystavit požadavku na náhradu škody od toho
uchazeče, který nebyl vyloučen ze zadávacího řízení a legitimně očekával jeho
pokračování. V dané věci tedy nelze požadovat náhradu škody po žalované, neboť
nelze dovodit, že ji způsobit nemusela, respektive že mohla jednat jinak.
Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů odpovědnosti za škodu
tím není dána, neboť ušlý zisk dovolatelky není adekvátním následkem jednání
žalované.
18. S ohledem na výše uvedené je právní závěr odvolacího soudu o
neexistenci příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním žalované a škodou
dovolatelky v podobě ušlého zisku v souladu s ustálenou rozhodovací praxí
dovolacího soudu, přičemž není důvod, aby vyřešená právní otázka byla posouzena
jinak.
19. Nejvyšší soud tak dospěl k závěru, že se dovolatelce nepodařilo v
rozsahu přípustnosti dovolání prostřednictvím uplatněných dovolacích důvodů a
jejich obsahové konkretizace úspěšně zpochybnit správnost napadeného rozsudku
odvolacího soudu. Proto dovolání podle § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl, aniž
nařizoval k projednání dovolání jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.).
20. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl dle § 243c
odst. 3, § 224 odst. 1, § 151 odst. 3 a § 142 odst. 1 o. s. ř. Náklady
dovolacího řízení, které žalované vznikly v souvislosti s podáním vyjádření k
dovolání, sestávají z paušální náhrady za jeden úkon (tj. vyjádření k dovolání,
které bylo sepsáno dne 8. 12. 2017) ve výši 300 Kč (§ 1 odst. 3 písm. a) a § 2
odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely
rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského
soudního řádu a podle § 89a exekučního řádu).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 17. 5. 2018
JUDr. Robert Waltr
předseda senátu