ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a
soudců Mgr. Petra Krause a Mgr. Zdeňka Sajdla ve věci žalobkyně FB LODŽIE
s.r.o., IČO 292 23 041, se sídlem v Brně, Musilova 1638/9, zastoupené JUDr.
Radkem Adámkem, advokátem se sídlem v Brně, Cihlářská 643/19, proti žalovanému
statutárnímu městu Brno, IČO 449 92 785, se sídlem v Brně, Dominikánské náměstí
196/1, o 200.000 Kč s příslušenstvím, vedené u Městského soudu v Brně pod sp.
zn. 72 C 1/2021, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 10. října 2023, č. j. 15 Co 104/2023-138, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
1/2021-114, zamítl žalobu o 200.000 Kč s příslušenstvím (výrok I.) a rozhodl o
náhradě nákladů řízení (výrok II.). Žalobkyně se dané částky domáhala z titulu
vrácení jistoty složené při účasti na veřejné zakázce. Soud prvního stupně
vyšel ze zjištění, že v návaznosti na zveřejnění zadávací dokumentace (výzvy k
podání nabídky k veřejné zakázce) podala žalobkyně nabídku k uvedené zakázce a
zároveň poskytla zadavateli (žalovanému) jistotu ve výši 200.000 Kč. Žalovaný
poté oznámil výběr žalobkyně jako dodavatelky veřejné zakázky a vyzval ji k
součinnosti a podpisu smlouvy o dílo, žalobkyně však součinnost pro uzavření
smlouvy neposkytla a formou písemného oznámení (po předchozím utvrzení, že svým
povinnostem dostojí) odmítla smlouvu o dílo se zadavatelem uzavřít, pročež ji
zadavatel dle § 124 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávaní veřejných
zakázek, ve znění do 15. 7. 2023 (dále též jen „ZZVZ“), vyloučil z další účasti
na zadávacím řízení. Následně žalovaný z ekonomických důvodů zrušil zadávací
řízení veřejné zakázky a oznámil žalobkyni, že uplatňuje právo z plnění jistoty
dle § 41 odst. 8 ZZVZ. Soud prvního stupně posoudil charakter jistoty dle
citovaného zákona a došel k závěru, že daný institut slouží k zajištění
zadavatele vůči účastníkovi zadávacího řízení s tím, že nedojde-li k uzavření
smlouvy z předem zákonem jasně stanovených důvodů na straně účastníka, je
zadavateli umožněno ponechat si jistotu v celé výši. Žalobu tedy neshledal
důvodnou.
2. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 10. 10. 2023, č. j. 15 Co
104/2023-138, k odvolání žalobkyně rozhodnutí soudu prvého stupně potvrdil
(výrok I.) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II.). Odvolací soud
se ztotožnil se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně, přičemž
zdůraznil, že jistota dle ZZVZ neslouží jako „vratná záloha“ na úhradu případné
škody, ale je ji nutné v rámci řečeného zákona chápat šířeji. V daném případě
lze jistotu vnímat i jako zákonnou sankci za porušení povinností dle § 122
odst. 7 a § 124 odst. 2 ZZVZ. Právě tím je dána odlišnost institutu jistoty
použité v ZZVZ od jistoty dle jiných právních předpisů. Vyjádřil rovněž
přesvědčení, že ponechání shora uvedené částky žalovaným nelze posuzovat za
rozporné s dobrými mravy.
II. Dovolání a vyjádření k němu
3. Proti rozsudku Krajského soudu v Brně v celém jeho rozsahu podala
žalobkyně dovolání, v němž dovolacímu soudu předkládá dosud neřešené otázky
hmotného práva. Předně se táže, jaká je povaha právního institutu jistoty
zakotveného v § 41 ZZVZ. V návaznosti na uvedené pokládá otázku, zda z § 41
odst. 8 ZZVZ vyplývá, že si zadavatel veřejné zakázky může ponechat jistotu bez
dalšího, aniž by ji musel jakkoliv vyúčtovat, tzn. zda jistota fakticky propadá
zadavateli jako smluvní pokuta, a otázku vlivu zrušení zadávacího řízení z vůle
zadavatele bez udání důvodů na jeho povinnost vrátit složenou jistotu i tomu
uchazeči, který byl dříve ze zadávacího řízení vyloučen.
4. Domnívá se, že by jistota neměla mít sankční charakter. K výkladu
daného institutu přitom dle jejího názoru nelze bezpečně dospět toliko
gramatickým výkladem s tím, že je nutno použít i jiné typy právních výkladů.
Konkrétně navrhuje aplikaci výkladu systematického – posouzení pojmu jistoty
dle jiných právních předpisů, což by též odpovídalo principu jednoty a
bezrozpornosti právního řádu. Nelze si potom nevšimnout, že v ostatních
případech napříč právním řádem je termín jistoty použit, jde-li o formu
zajištění závazku, jež nemá povahu pokuty. Doplňuje, že ekonomickým smyslem
jistoty by mělo být vytvoření pohodlného nástroje pro zadavatele, aby si
nahradil marně vynaložené náklady, které mu případně v souvislosti se zadávacím
řízením vzniknou.
5. Dovolatelka má dále za to, že ponechání si jistoty žalovaným za shora
zmíněných okolností se zjevně příčí dobrým mravům a veřejnému pořádku.
6. Z naznačených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
7. Vyjádření k dovolání nebylo podáno.
III. Přípustnost dovolání
8. Při rozhodování o dovolání bylo postupováno podle zákona č. 99/1963
Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „o. s.
ř.“.
9. Nejvyšší soud se jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že
dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou a zastoupenou podle
§ 241 odst. 1 o. s. ř., zabýval jeho přípustností.
10. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
11. Rozhodovací praxe Nejvyššího soudu se ohledně otázky rozporu výkonu
práva s dobrými mravy (§ 2 odst. 3 o. z., shodně jako ve smyslu § 3 odst. 1
zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013)
konsolidovala v názoru, že jde o právní normu s relativně neurčitou
(abstraktní) hypotézou, tj. o právní normu, jejíž hypotéza není stanovena přímo
právním předpisem, a která tak přenechává soudu, aby ji podle svého uvážení v
každém jednotlivém případě vymezil sám ze širokého, předem neomezeného, okruhu
okolností. Pro použití korektivu dobrých mravů zákon nestanoví, z jakých
hledisek má soud vycházet; vymezení hypotézy právní normy tedy závisí v každém
konkrétním případě na úvaze soudu. Odpovídající úsudek soudu však musí být
podložen relevantními skutkovými zjištěními a dokládat, že tato zjištění
dovolují v konkrétním případě závěr o rozpornosti s dobrými mravy (srovnej
např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2020, sen. zn. 24 ICdo 63/2020,
či ze dne 23. 6. 2020, sp. zn. 28 Cdo 1022/2020). Úzká provázanost s
konkrétními skutkovými zjištěními pak brání tomu, aby Nejvyšší soud, mající
postavení pouze přezkumné instance, korigoval v tomto směru závěry nalézacích
soudů, nelze-li jim vytknout zjevnou nepřiměřenost v jejich úvahách (srov.
například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2016, sp. zn. 28 Cdo
1151/2015, nebo ze dne 8. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1003/2014).
12. Jestliže odvolací soud, vycházeje z individuálních skutkových
okolností případu s přihlédnutím ke konkrétnímu chování účastníků i k právně
významným skutečnostem, neshledal v ponechání si jistoty žalovaným výkon práva
v rozporu s dobrými mravy, nenachází ani Nejvyšší soud v jeho úvahách zjevnou
nepřiměřenost či odklon od ustálené judikatury. V situaci, v níž se odvolací
soud s vznesenou námitkou rozporu s dobrými mravy (založenou na skutkových
okolnostech případu) náležitě vypořádal, jevilo by se navíc nepřípadným, aby
dovolací soud (nacházející se v postavení přezkumné instance hodnotící toliko
správnost právního posouzení věci) jeho úsudek, který se zakládá na přímé
obeznámenosti se skutkovými specifiky případu a vyhovuje požadavkům na
přesvědčivost, potažmo racionalitu svého zdůvodnění, nahrazoval vlastním
posouzením. Dovolání proto nelze v dané části shledat přípustným.
13. Dovolání je však přípustné pro řešení otázek povahy právního
institutu jistoty dle ZZVZ a vzniku práva zadavatele na plnění z řečeného
institutu, které nebyly doposud rozhodovací praxí Nejvyššího soudu vyřešeny.
IV. Důvodnost dovolání
14. Podle § 41 odst. 8 ZZVZ zadavatel má právo na plnění z jistoty
včetně úroků zúčtovaných peněžním ústavem, pokud účastníku zadávacího řízení v
zadávací lhůtě zanikla účast v zadávacím řízení po vyloučení podle § 122 odst.
7 nebo § 124 odst. 2.
15. Podle § 124 odst. 1 ZZVZ po uplynutí lhůty zákazu uzavřít smlouvu
podle § 246 jsou zadavatel a vybraný dodavatel povinni bez zbytečného odkladu
uzavřít smlouvu.
16. Podle § 124 odst. 2 ZZVZ vybraného dodavatele, který nesplnil
povinnost podle odstavce 1, může zadavatel ze zadávacího řízení vyloučit.
17. Institut jistoty ukotvený v § 41 ZZVZ je spjat se zadávací lhůtou
dle § 40 odst. 1 věty první ZZVZ, po kterou účastníci zadávacího řízení nesmí
ze zadávacího řízení odstoupit. Jejím účelem je stanovení časového úseku, v
rámci nějž jsou účastníci svými nabídkami vázáni. Důvodem pro možnost
zadavatelů zabránit účastníkům zadávacího řízení z něj v zadávací lhůtě
odstoupit je to, aby nedošlo ke zmaření účelu samotného zadávacího řízení tím,
že by vybraný dodavatel odstoupil v některé z jeho závěrečných fází, případně
by porušil povinnost podle § 124 odst. 1 ZZVZ, tedy by se zadavatelem neuzavřel
smlouvu. Benefitem pro účastníky zadávacího řízení je naopak skutečnost, že
zadávací lhůtou (jejíž délka musí být stanovena přiměřeně s ohledem na druh
zadávacího řízení a na předmět veřejné zakázky, viz § 40 odst. 1 věta druhá
ZZVZ) je vázán i zadavatel a účastníci zadávacího řízení tak mají reálný časový
rámec, ve kterém mohou očekávat jeho výsledek (k tomu srovnej namátkou rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2023, č. j. 5 As 256/2022-67, bod 33).
18. Co se pak týče samotné jistoty dle ZZVZ odborná literatura se
přiklání k názoru, že jejím smyslem je zajistit vázanost účastníka zadávacího
řízení nabídkou a jeho součinnost při uzavírání smlouvy (srov. KRČ, Robert,
VANĚČEK, Jan. In: KRČ, Robert, VANĚČEK, Jan. Zákon o zadávání veřejných
zakázek. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 242). Měla by tedy sloužit k
tomu, aby účastníci zadávacího řízení dostáli svým povinnostem, které jim z
jejich účasti vyplývají. Je nesporné, že dalším smyslem poskytnutí jistoty je
určitá forma selekce opravdových zájemců o veřejnou zakázku. Mezi další
důležité funkce jistoty patří funkce sankční a uhrazovací, tedy možnost
zadavatele sankcionovat účastníka jejím prostřednictvím (resp. výkonem práva z
poskytnuté jistoty) za porušení zákonem stanovené povinnosti a dosáhnout
náhrady případné újmy mu takto způsobené v průběhu zadávacího řízení. Uvedený
institut díky své zajišťovací povaze poskytuje zadavateli vyšší míru jistoty,
že účastník po podání nabídky na plnění veřejné zakázky dostojí svým
povinnostem předložit údaje, doklady nebo vzorky odpovídající zadávacím
podmínkám, resp. že uzavře se zadavatelem smlouvu (srov. ŠEBESTA, Milan,
NOVOTNÝ, Petr, MACHUREK, Tomáš, DVOŘÁK, David a kol. Zákon o zadávání veřejných
zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 309).
19. Autoři komentáře od nakladatelství Wolters Kluwer potom zastávají
názor, že jistota je druhem zajišťovacího institutu, který plní následující
funkce: a) účinný prostředek selekce, který oddělí dodavatele se skutečným
zájmem o plnění veřejné zakázky od dodavatelů, jejichž záměry jsou čistě
spekulativní; b) zajišťovací instrument, který zadavateli poskytuje vyšší míru
právní jistoty a zejména účinně motivuje účastníky zadávacího řízení k plnění
jejich povinností vyplývajících z účasti v zadávacím řízení; c) prostředek
pokrytí případné újmy zadavatele způsobené účastníkem zadávacího řízení v
důsledku porušení jeho povinností vyplývajících z jeho účasti v zadávacím
řízení; d) způsob prověření schopnosti dodavatele dostát svým závazkům ze
smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky, což vychází z předpokladu, že není-
li dodavatel schopen složit jistotu ve výši do 2 % (do 5 % v případě, že bude
použita elektronická aukce) z předpokládané hodnoty veřejné zakázky, lze
zásadně pochybovat o jeho finanční stabilitě, a tedy i způsobilosti splnit
řádně a včas veřejnou zakázku (srov. PODEŠVA, V. a kol. Zákon o zadávání
veřejných zakázek. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, kom. k § 41).
20. K sankční povaze jistoty se přiklonil Nejvyšší správní soud v již
citovaném rozsudku ze dne 18. 12. 2023, sp. zn. 5 As 256/2022, v bodě 34, v
němž uvedl, že smyslem jistoty je zajištění dodržení zadávacích podmínek
(zejména zadávací lhůty) reálným závazkem. Zadavatel má podle § 41 odst. 8 ZZVZ
právo na plnění z jistoty v případě, že účastníku zadávacího řízení zanikla
účast po vyloučení podle § 122 odst. 7 nebo § 124 odst. 2 ZZVZ. Účastníci
zadávacího řízení jsou tak nuceni dostát svým povinnostem vyplývajícím z jejich
účasti i pod hrozbou sankce spočívající v plnění z jistoty ve prospěch
zadavatele.
21. V jakých případech má zadavatel právo na plnění z poskytnuté
jistoty, vyplývá poté z dikce § 41 odst. 8 ZZVZ. Zákonná úprava poskytuje
zadavateli právo na plnění z jistoty po dobu zadávací lhůty a po předchozím
vyloučení účastníka ze zákonem stanovených důvodů v § 122 odst. 7 ZZVZ nebo
podle § 124 odst. 2 ZZVZ, tedy v případě nepředložení požadovaných údajů,
dokladů nebo vzorků vybraným dodavatelem, dále za situace, že výsledek zkoušek
vzorků neodpovídá zadávacím podmínkám, nebo při neposkytnutí součinnosti k
uzavření smlouvy se zadavatelem vybraným dodavatelem. U ostatních důvodů pro
vyloučení účastníků řízení nemá zadavatel na plnění z jistoty nárok.
22. Dovolací soud se po zvážení všech shora předestřených důvodů
přiklonil k závěru, že jistotu zakotvenou v § 41 ZZVZ nelze vykládat tak, že by
jejím smyslem mělo být toliko zajištění sloužící k úhradě případné škody, která
by zadavateli mohla chováním dodavatele vzniknout. Jistotu je třeba vnímat
šířeji, jak uvedl i odvolací soud – plní hned několik funkcí. Vedle toho, že
slouží jako (již zmíněný) zajišťovací instrument k úhradě případně vzniklé
škody, plní také úlohu účinného prostředku selekce dodavatelů, přičemž nelze
odhlédnout také od jejího sankčního charakteru sloužícího zadavateli k
poskytnutí vyšší míry jistoty, že účastník po podání nabídky na plnění veřejné
zakázky dostojí svým povinnostem. Právo na plnění z účastníkem poskytnuté
jistoty vzniká přitom zadavateli pouze ze zákonem jasně stanovených důvodů (dle
§ 41 odst. 8, v němž je zakotven jejich taxativní výčet), které jsou účastníkům
předem známy. Podmínkou vzniku nároku je tedy kumulativní splnění čtyř
předpokladů: 1. zánik účasti účastníka v zadávacím řízení, 2. v zadávací lhůtě,
3. v důsledku jeho vyloučení zadavatelem, 4. výlučně z důvodu, že účastník na
výzvu zadavatele nepředložil údaje, doklady nebo vzorky, pokud si zadavatel
vyhradil, že jejich předložení je podmínkou uzavření smlouvy, nebo pokud
výsledek zkoušek vzorků neodpovídá zadávacím podmínkám, nebo pokud účastník po
uplynutí blokační lhůty bez zbytečného odkladu se zadavatelem neuzavřel smlouvu
na plnění předmětu veřejné zakázky. V dané kauze byly naznačené podmínky
splněny, žalovanému tedy vznikl nárok na plnění z jistoty, a to bez dalšího,
dále se tedy již nezkoumá, zda zadavateli např. vznikla škoda způsobená
dodavatelem, či zadavatel následně z jeho vůle zrušil zadávací řízení.
23. K námitce zohlednění principu jednoty (vnitřní nerozpornosti)
právního řádu se pro úplnost sluší uvést, že dovolatelka správně uvádí, že
jedním z atributů právního státu je jednota právního řádu, jež je v rovině
právního jazyka kromě jiného spjata s konstantností významů přisuzovaných
jazykovým výrazům. Výjimkou je pouze rozlišování samotným zákonodárcem, a to
explicitně formou legální definice nebo implicitně, tj. když je odlišnost
významů přisuzovaných jednomu výrazu zřejmá z kontextu (srov. stanovisko
Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. Cpjn 200/2012, i usnesení
Ústavního soudu ze dne 31. 7. 1996, sp. zn. III. ÚS 124/96, uveřejněné pod
číslem 14/1996 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Jestliže však ZZVZ
jasně vymezuje situace, v nichž má zadavatel právo na plnění jistoty, včetně
stanovení podmínek pro vznik daného nároku, lze z daného ustanovení bezpečně
dovodit, že se předmětný instrument prosadí za odlišných (specifických)
podmínek oproti jiným právním předpisům, na které dovolatelka odkazuje. Nelze
tedy přisvědčit dovolatelce, že by vůle zákonodárce byla v daném ohledu nejasná
či soudy dovodily něco, co ze ZZVZ nevyplývá.
24. Dovolací soud tedy dospěl ke konkluzi, že jistota dle ZZVZ má mimo
jiné rovněž sankční charakter. Daná sankce (právo na plnění z účastníkem
poskytnuté jistoty) přitom vzniká za kumulativního splnění zákonných
předpokladů – jiné podmínky ke vzniku nároku na plnění z jistoty se nevyžadují.
Rozhodnutí odvolacího soudu z pohledu uplatněného dovolacího důvodu bylo proto
shledáno správným a dovolání bylo podáno nedůvodně.
25. Jelikož bylo dovolání shledáno přípustným, zabýval se Nejvyšší soud
rovněž tím, zdali nebylo řízení před soudy nižších stupňů postiženo
zmatečnostmi či jinými vadami, jež mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí
ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Na základě obsahu spisu však přítomnost
obdobných procesních pochybení zjištěna nebyla.
V. Závěr
26. Nejvyšší soud proto shledal napadené rozhodnutí (jež spočívá na
právním posouzení souladném se shora předestřenými úvahami) v mezích
uplatněných dovolacích důvodů věcně správným, a dovolání žalobkyně tak podle §
243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl pro nedůvodnost.
27. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243c
odst. 3, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 části věty před středníkem a § 142 odst.
1 o. s. ř. s tím, že žalovanému, jenž by na jejich náhradu měl v zásadě právo,
žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 3. 10. 2024
JUDr. Jan Eliáš, Ph.D.
předseda senátu