30 Cdo 2047/2023-349
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
Mgr. Víta Bičáka a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně Komplexní
služby věřitelům s. r. o., IČO 60466766, se sídlem v Praze 3, Prokopova 164/12,
zastoupené JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1, Na
Perštýně 362/2, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a
sociálních věcí, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 376/1, o náhradu škody
a nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C
67/2019, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29.
3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co
422/2020-321, se zrušuje v rozsahu změny rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2
ze dne 10. 7. 2020, č. j. 22 C 67/2019-245, ve výroku II a vyhovění žalobě co
do částky 243 255,85 Kč a v navazujícím nákladovém výroku a věc se v tomto
rozsahu vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
II. Dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29.
3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, se odmítá v části výroku I, kterou byl
potvrzen výrok II rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 10. 7. 2020, č.
j. 22 C 67/2019-245.
1. Žalobkyně se žalobou domáhala po žalované zaplacení celkové částky ve
výši 430 581,03 Kč sestávající z pěti samostatných nároků.
a) Náhrady škody ve výši 250 653,63 Kč za to, že se Úřad práce České
republiky – Krajská pobočka v Hradci Králové (dále jen „Úřad práce“) při
zamítnutí žádosti žalobkyně doručené dne 7. 3. 2016 o vymezení chráněného
pracovního místa dopustil svévole, diskriminace a zásahu do legitimních
očekávání žalobkyně, když s ní neuzavřel takovou smlouvu, aniž by bylo
zamítnutí žádosti žalobkyně dostatečně odůvodněno, a to navíc za situace, kdy
smlouva byla za stejných podmínek v minulosti uzavřena, jak konstatoval Městský
soud v Praze v rozsudku ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71. Škodu
žalobkyně vyčíslila jako příspěvky na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, které by žalobkyně obdržela od 2. čtvrtletí roku 2016 do 2.
čtvrtletí roku 2017 za pracovní místo v objektu Vážní 957, Hradec Králové.
b) Náhrady škody ve výši 49 714,40 Kč představující náklady právního
zastoupení, které žalobkyně vynaložila na obranu svých práv proti shora
uvedenému nesprávnému úřednímu postupu.
c) Náhrady škody v podobě ušlého zisku ve výši 30 753 Kč za to, že v
období od července 2017 do prosince 2017 žalobkyně neobdržela zisk ze
spolupráce se společností REI s. r. o., když nedošlo k vymezení chráněných
míst.
d) Přiměřeného zadostiučinění ve výši 50 000 Kč za nejistotu ohledně
možnosti a udržitelnosti dalšího podnikání v Královéhradeckém kraji, kterou
způsobil svévolný a diskriminační postup spočívající v nesprávném úředním
postupu ad a).
e) Přiměřeného zadostiučinění ve výši 50 000 Kč za ztrátu důvěry v řádný
a nestranný úřední postup státních orgánů, kterou způsobil svévolný a
diskriminační postup popsaný ad a).
Žalobkyně tyto nároky u žalované předběžně uplatnila dne 13. 5. 2019.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
10. 7. 2020, č. j. 22 C 67/2019-245, rozhodl, že změna žalobních tvrzení
učiněná žalobkyní při jednání téhož dne a namítající nesprávnost opakovaného
projednání žádosti o vymezení chráněného místa ze dne 10. 6. 2019 a nečinnost
žalované se nepřipouští (výrok I), žaloba na uložení povinnosti žalované
zaplatit žalobkyni částku 250 653,63 Kč se zamítá (výrok II), žaloba na uložení
povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 49 174,40 Kč se zamítá (výrok
III), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 30 753 Kč
se zamítá (výrok IV), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni
částku 50 000 Kč se zamítá (výrok V), žaloba na uložení povinnosti žalované
zaplatit žalobkyni částku 50 000 Kč se zamítá (výrok VI), dále konstatoval, že
zamítnutím žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa doručené
žalované dne 7. 3. 2016 došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v
porušení práva na spravedlivý proces (výrok VII), a uložil žalobkyni zaplatit
žalované náklady řízení ve výši 675 Kč do 3 dnů od právní moci rozsudku (výrok
VIII).
3. Poté, co Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2022, č. j. 30 Cdo
2356/2021-308, zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2021, č.
j. 11 Co 422/2020-285, v rozsahu výroku II a VIII rozsudku soudu prvního stupně
a v navazujícím nákladovém výroku (ve zbývajícím rozsahu pak bylo dovolání
odmítnuto), Městský soud v Praze jako soud odvolací rozhodl o věci znovu
rozsudkem ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, kterým změnil rozsudek
soudu prvního stupně ve výroku II jen tak, že žalovaná je povinna zaplatit
žalobkyni 243 255,85 Kč, jinak jej v tomto výroku potvrdil (výrok I rozsudku
odvolacího soudu), a dále uložil žalované zaplatit žalobkyni náklady řízení
před soudy obou stupňů ve výši 26 697,64 Kč k rukám právního zástupce žalobkyně
(výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění.
Žalobkyně dodávala společnosti REI s. r. o. zaměstnance na pozici vrátných pro
24hodinovou ochranu objektu Vážní 957, Hradec Králové, přičemž dle dohody
HHK-M-19/2013 s Úřadem práce ze dne 11. 4. 2013 bylo toto pracovní místo
vymezeno jako chráněné pro 3 zaměstnance do 11. 4. 2016. Na tomto místě
pracoval R. K. do ledna 2017, Ž. M. do prosince 2016 a V. K. do března 2017
(správně zřejmě „do června 2017“ – pozn. Nejvyššího soudu), a dále I. Č. v
dubnu 2016. Žádostí ze dne 4. 3. 2016, doručenou Úřadu práce dne 7. 3. 2016,
žalobkyně požádala o vymezení chráněného pracovního místa pro 3 zaměstnance na
další období, čemuž nebylo ze strany Úřadu práce vyhověno. O zamítavém
stanovisku byla žalobkyně nejdříve informována e-mailem dne 11. 4. 2016, dne
10. 5. 2016 bylo žalobkyni doručeno stanovisko, proti kterému podala
nepřípustné odvolání a žalobu. Žaloba byla změněna na ochranu před neoprávněným
zásahem a Městský soud v Praze jí vyhověl rozsudkem ze dne 29. 1. 2019, č. j.
11 Ad 12/2016-71, přičemž dospěl k závěru, že důvody pro neuzavření dohody
nebyly dostatečně vysvětleny a přikázal Úřadu práce, aby byla žádost znovu
projednána. Dne 10. 6. 2019 došlo k opětovnému projednání žádosti žalobkyně a
bylo vydáno stanovisko. Toto však bylo rovněž nedostatečně odůvodněno, jak
konstatoval Městský soud v Praze v dalším rozsudku ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8
A 94/2019-83. Dne 1. 7. 2020 Úřad práce neuzavřel s žalobkyní dohodu o vymezení
chráněného pracovního místa, neboť ke dni 15. 6. 2017 se žalobkyně dohodla na
ukončení spolupráce při ostraze objektu Vážní 957, Hradec Králové, a pracovní
místo tak zaniklo. Na příspěvcích na mzdové náklady by žalobkyně za zdravotně
postiženého zaměstnance R. K. za duben 2016 až leden 2017 mohla pobírat částku
57 805,50 Kč a zvýšený příspěvek za měsíce duben až červen 2016, říjen až
prosinec 2016 a leden 2017 ve výši 8 204,20 Kč; za zdravotně postiženou
zaměstnankyni Ž. M. za duben 2016 až prosinec 2016 by mohla žalobkyně pobírat
příspěvek 57 768,75 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016,
říjen až prosinec 2016 ve výši 7 124,20 Kč; za zdravotně postiženého V. K. za
duben 2016 až červen 2017 na příspěvcích mohla pobírat částku 98 749 Kč a
zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 a
leden až červen 2017 částku ve výši 13 604,20 Kč, celkem by žalobkyně při
uzavření dohody na chráněné pracovní místo na své zaměstnance pobrala na
příspěvcích na zaměstnávání zdravotně postižených osob částku 243 255,90 Kč.
Částku 7 191 Kč za zaměstnávání I. Č. by žalobkyně nezískala, neboť v dubnu
2016 bylo místo obsazeno čtyřmi zaměstnanci a vymezení chráněného pracovního
místa počítalo maximálně s 3 zaměstnanci. Zvýšení příspěvku za zdravotně
postižené zaměstnance za měsíce červenec až září 2016 žalobkyně nedoložila
žádnými důkazy.
5. Soud prvního stupně posoudil věc po právní stránce a dospěl k závěru,
že se Úřad práce dopustil při odůvodnění svého negativního stanoviska ze dne
10. 5. 2016 nesprávného úředního postupu, o čemž nebylo mezi stranami sporu. V
podrobnostech soud prvního stupně odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, se kterým se ztotožnil. Samotné
neuzavření veřejnoprávní smlouvy však nelze dle soudu prvního stupně považovat
za nesprávný úřední postup, neboť se jedná o vícestranný úkon, na jehož
uzavření není právní nárok, ani o tom nebylo mezi stranami sporu. Hlavní
spornou otázkou bylo, zda nedostatek odůvodnění žalobkyni způsobil úbytek
majetku, přičemž soud prvního stupně uvedl, že samotné nesprávné odůvodnění
takový následek způsobit nemohlo. Žalobkyně sice nerozmnožila svůj majetek o
příspěvky na zaměstnávání osob zdravotně postižených v celkové výši 243 255,90
Kč, avšak nestalo se tak z důvodu nedostatečného odůvodnění rozhodnutí, ale
protože s žalobkyní nebyla uzavřena veřejnoprávní smlouva, a také proto, že v
mezidobí pracovní místa zanikla dohodou žalobkyně a jejího obchodního partnera. Pokud se žalobkyně a společnost REI s. r. o. jako svobodně uvažující právní
entity dohodly na ukončení spolupráce, nelze zánik pracovních pozic klást k
tíži žalované a dovodit přímou odpovědnost státu za toto jednání (soud odkázal
v tomto smyslu na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2017, sp. zn. 30 Cdo
4879/2015). Mezi tvrzenou škodou a nesprávným úředním postupem ad a) tedy není
dle soudu prvního stupně vztah příčinné souvislosti. Stejné závěry o nedostatku
příčinné souvislosti se dle soudu prvního stupně uplatní mezi nesprávným
úředním postupem a tvrzeným ušlým ziskem ad c). Co se týče nároku uvedeného pod
písmenem e), zde soud prvního stupně uzavřel, že má za prokázanou žalobkyní
uvedenou újmu spočívající ve ztrátě důvěry v řádný a nestranný úřední postup
státních orgánů, kterou způsobil svévolný a diskriminační postup spočívající v
nedostatku odůvodnění zamítavého stanoviska ze dne 10. 5. 2016. Odůvodnění
stanoviska nebylo založeno na konkrétních objektivních důvodech a správní orgán
zneužil své správní uvážení, což je zásah způsobilý poškodit důvěru ve správný
postup státních orgánů. Částečné morální satisfakce se dle soudu prvního stupně
žalobkyni dostalo i tím, že Městský soud v Praze vyslovil nezákonnost zásahu a
správní orgán podrobil kritice. Vzhledem k tomu, že žalovaná sice připustila
nesprávný úřední postup, avšak výslovně konstatování porušení práva ani omluvu
nevyslovila, soud porušení práva žalobkyně vyslovil. Ohledně dalších nároků
žalobkyně [nároky uvedené pod písmeny b) a d)] soud prvního stupně uzavřel, že
náklady právního zastoupení nebyly dle soudu prvního stupně podle § 31a odst. 1
a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), dále jen „OdpŠk“, vynaloženy účelně.
Soud vzal z dokazování za vyvrácené,
že by nedostatečné odůvodnění způsobilo nejistotu v plánování podnikání. Nemajetková újma na straně žalobkyně tak spočívá pouze ve ztrátě důvěry v řádný
postup správního orgánu, který se dopustil svévole při odůvodnění svého postoje.
7. Odvolací soud posoudil odvolání žalobkyně podle § 75 až 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017, a dospěl k
závěru, že uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa není na volné
úvaze Úřadu práce. Úřad práce v případě žádosti o uzavření takové dohody
posuzuje, zda jejímu uzavření nebrání okolnosti uvedené v § 75 odst. 2 a 3
zákona o zaměstnanosti, neshledá-li takové skutečnosti, je jeho povinností
dohodu uzavřít. Slovo „může“ použité v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti
nelze vykládat tak, že by bylo na volné úvaze Úřadu práce, zda při splnění
zákonem stanovených podmínek dohodu uzavře či nikoliv, vyjadřuje pouze
skutečnost, že tato dohoda může být uzavřena buď se zaměstnavatelem, nebo s
osobou se zdravotním postižením, která vykonává samostatnou výdělečnou činnost. Tento závěr vyplývá i z rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019,
č. j. 11 Ad 12/2016-71, kterým byl zásah spočívající v zamítnutí žádosti
žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa prohlášen za nezákonný s tím,
že v daném případě je odůvodnění odmítnutí uzavření dohody nedostatečné, neboť
zákon nijak žadatele, pokud jde o podnikatelskou činnost, v daném směru
neomezuje, dodávání služeb ostrahy prostřednictvím dalších podnikatelských
subjektů formou subdodávek či personálně provázaných společností v rozporu se
zákonem není, řetězení smluvních vztahů bez dalšího není relevantním důvodem
pro neuzavření dohody. Zamítnutím žádosti se Úřad práce dopustil svévole,
diskriminace a zásahu do legitimních očekávání žadatele. Správní soud proto
konstatoval nezákonnost postupu Úřadu práce a uložil mu povinnost žádost znovu
posoudit. Odvolací soud uvedl, že Úřad práce při posuzování žádosti žalobkyně
neměl k dispozici žádné poznatky o tom, že by uzavření dohody o vymezení
chráněného pracovního místa bránila jakákoliv ze skutečností uvedených v § 75
odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, existenci takových skutečností žalovaná
netvrdí ani v průběhu tohoto řízení. V této souvislosti poukázal rovněž na
závěry vyslovené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A 94/2019-83, kde se uvádí, že pokud žadatel doloženými listinami prokázal
jím tvrzené skutečnosti a Úřad práce měl za to, že je to jinak, bylo na něm,
aby tuto jinou verzi prokázal, pokud jeho závěry zůstaly v rovině pochybností,
neměl k nim přihlížet a měl rozhodnout na základě prokázaných tvrzení žadatele. Dále soud výslovně konstatoval, že bylo namístě žádosti vyhovět i s ohledem na
to, že všechny ostatní krajské pobočky Úřadu práce obdobným žádostem vyhověly a
dohody s žalobkyní uzavřely a dohoda za stejných podmínek byla v předcházejícím
období s žalobkyní uzavřena i krajskou pobočkou v Hradci Králové, a Úřadu práce
uložil, aby do práva žalobkyně dále nezasahoval a žádosti vyhověl (viz body 36
až 41 odůvodnění uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze). Podle odvolacího
soudu lze tedy uzavřít, že Úřad práce měl žádosti žalobkyně o vymezení
chráněných pracovních míst vyhovět a tím, že tak neučinil, se dopustil
nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 OdpŠk.
8. K otázce příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a
žalobkyní tvrzenou škodou odvolací soud uvedl, že nesprávný úřední postup
spočívající v nevyhovění žádosti žalobkyně o vymezení chráněných pracovních
míst byl jedinou příčinou vzniku jí tvrzené škody spočívají v neobdržení
příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2.
čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, neboť pokud by dohoda o vymezení
chráněných pracovních míst podle žádosti žalobkyně byla uzavřena, požádala by
při běžném běhu věcí žalobkyně stejně jako v bezprostředně předcházejícím
období o příspěvky na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na
chráněném pracovním místě podle § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti včetně
jejich zvýšení podle odst. 3, na jejichž poskytnutí by měla nárok, neboť
žalovanou nebylo ani tvrzeno, že by existovaly skutečnosti uvedené v § 78 odst.
1, 4 a 7 zákona o zaměstnanosti. Základ nároku žalobkyně je tedy podle
odvolacího soudu dán. Ohledně výše nároku odvolací soud poukázal na
vyčerpávající odůvodnění soudu prvního stupně obsažené v bodě 40 jeho rozsudku
s odkazem na příslušná skutková zjištění rekapitulovaná v předchozí části
odůvodnění, z nichž vyplývá, že na příspěvcích na mzdové náklady by žalobkyně
za zdravotně postiženého zaměstnance K. za duben 2016 až leden 2017 mohla
pobírat částku 57 805,50 Kč a zvýšený příspěvek za měsíce duben až červen 2016,
říjen až prosinec 2016 a leden 2017 ve výši 8 204,20 Kč; za zdravotně
postiženou zaměstnankyni M. za duben 2016 až prosinec 2016 příspěvek 57 768,75
Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016 a říjen až prosinec 2016
ve výši 7 124,20 Kč; za zdravotně postiženého zaměstnance K. za duben 2016 až
červen 2017 příspěvek 98 749 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen
2016, říjen až prosinec 2016 a leden až červen 2017 ve výši 13 604,20 Kč,
celkem by žalobkyně při uzavření dohody pobrala na příspěvcích částku 243
255,85 Kč. Soud prvního stupně rovněž podle odvolacího soudu správně uvedl, že
částku 7 191 Kč ze zaměstnávání zaměstnankyně Č. by žalobkyně nezískala, neboť
v dubnu 2016 bylo místo obsazeno čtyřmi zaměstnanci a vymezení chráněných
pracovních míst počítalo maximálně se 3 zaměstnanci, zvýšení příspěvku na
zdravotně postižené zaměstnance za měsíce červenec až září 2016 žalobkyně
nedoložila žádnými důkazy, přestože v tomto směru byla při jednání před soudem
prvního stupně konaném dne 10. 7. 2020 poučena podle § 118a odst. 3 o. s. ř. o
důkazní povinnosti k požadované výši nároku. Z výše uvedených důvodů odvolací
soud změnil napadený rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II jen tak, že
vyhověl žalobě co do částky 243 255,85 Kč a ve zbývající části jej v tomto
výroku potvrdil jako věcné správný.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v celém rozsahu včasně
podaným dovoláním (č. l. 331), ve kterém uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu
spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
10. Žalovaná ve svém dovolání uplatnila následující dovolací důvody:
11. Odvolací soud podle žalované nesprávně posoudil otázku, zda muselo
být žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa vyhověno z důvodu,
že splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění žádosti měla právní
nárok, přičemž přípustnost této otázky spatřuje v tom, že tato otázka nebyla
dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena. Žalovaná má za to, že
závěr odvolacího soudu o tom, že uzavření příslušné dohody není na volné úvaze
Úřadu práce, je nesprávný a na uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních
míst právní nárok není ani při splnění zákonem stanovených podmínek. Závěr
odvolacího soudu o právním nároku na uzavření dohody dle žalované odporuje
jazykovému výkladu, když slovo „může“ se v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti
pojí primárně se slovem „uzavřít“ a vyjadřuje, že Úřad práce tuto dohodu
uzavřít může, tedy že na uzavření není právní nárok. To koresponduje rovněž s
předchozím odstavcem 12 téhož ustanovení, přičemž by nebylo z hlediska rovnosti
subjektů odůvodnitelné, proč by jeden typ dohody o chráněném pracovním místě
Úřad práce uzavírat musel (o vymezení již existujícího místa dle odst. 13) a
jiný ne (o zřízení nového místa dle odst. 12). Tomuto výkladu odpovídá také
text § 75 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, kde je vymezeno, kdy dohodu
„nelze uzavřít“, přičemž opakem je výraz „lze uzavřít“, nikoli „uzavře“ nebo
„musí uzavřít“. Žalovaná má za to, že kdyby chtěl zákonodárce vyjádřit právní
povinnosti dohodu uzavřít, použil by spíše výrazy „uzavře“ (v odst. 12 a 13) a
„neuzavře“ (v odst. 2 a 3). K témuž závěru, že na uzavření dohod o chráněných
pracovních místech není právní nárok, lze podle žalované dospět i na základě
teleologického výkladu, když účelem uzavírání dohod o chráněných pracovních
místech je podpora míst pro zdravotně postižené vytvářením vhodných pracovních
míst s vhodnými pracovními podmínkami pro tuto skupinu zaměstnanců, která je ve
větší míře ohrožena nezaměstnaností, nikoli podpora zaměstnavatelů a vytváření
co největšího počtu chráněných pracovních míst. Závěru, že na uzavření dohody o
chráněných pracovních místech není právní nárok, svědčí rovněž rozsáhlé správní
uvážení Úřadu práce. Žalovaná pak nabízí pohled na právní úpravu chráněných
pracovních míst z historického hlediska, když do konce roku 2011 byl poskytován
příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na základě
rozhodnutí Úřadu práce, které nebylo podmíněno uzavřením dohody, při splnění
podmínek vznikl na poskytnutí příspěvku právní nárok. K 1. 1. 2012 se však
uzavření dohody stalo podmínkou poskytnutí příspěvku. Podle důvodové zprávy
bylo jedním z důvodů této změny zamezení zneužití příspěvku a automatického
přiznávání příspěvku všem žadatelům při splnění podmínek. Žalovaná má dále za
to, že z hlediska systematiky zákon o zaměstnanosti pracuje s veřejnoprávními
dohodami v rámci aktivní politiky zaměstnanosti (např. § 109, § 110, § 113 až
117 zákona o zaměstnanosti), přičemž ve všech případech zákonodárce pro
vyjádření skutečnosti, že na uzavření dohody není právní nárok, používá slovní
spojení „může uzavřít“.
Podle žalované nelze odhlížet ani od povahy těchto
dohod z hlediska obecné úpravy veřejnoprávních smluv dle zákona č. 500/2004
Sb., správní řád, a z něj vyplývajícího postavení subjektů smlouvy a průběhu
kontraktačního procesu. Žalovaná rovněž poukázala na to, že v případě žalobkyně
měl Úřad práce pochybnosti o účelnosti dohody z důvodu řetězení smluvních
vztahů, vykazující znaky zastřeného agenturního zaměstnávání, žalobkyni proto
vyzval, že pokud se domnívá, že existují objektivní důvody pro řetězení
smluvních vztahů, ať tyto důvody osvětlí, což však žalobkyně neučinila. Žalovaná v tomto okamžiku vnímá prostor právě v rámci kontraktačního procesu
pro vyjasnění pozic smluvních stan, které mohlo zvrátit negativní postoj Úřadu
práce k uzavření dohody.
12. Pro úplnost žalovaná uvedla, že rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A
94/2019-83, kterými byl vysloven nezákonný zásah Úřadu práce ve vztahu k
uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst se žalobkyní, byly
zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 3 Ads
125/2019-57, a ze dne 18. 5. 2023, č. j. 2 Ads 1/2020-90. Žalovaná si je
vědoma, že nové skutečnosti nejsou v řízení o dovolání přípustné, uvádí je však
pro úplnost, neboť otázku, zda žalobkyni vznikl právní nárok na vymezení
chráněných pracovních míst, založil odvolací soud na výkladu § 75 zákona o
zaměstnanosti a na závěrech uvedených rozsudků. Žalovaná z důvodu existence
nových skutečností, které nemohla uplatnit v tomto řízení, podá také žalobu na
obnovu řízení.
13. Odvolací soud podle žalované dále nesprávně posoudil otázku příčinné
souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a tvrzenou škodou v tom smyslu, že
nevyhovění žádosti žalobkyně o uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních
míst je jedinou příčinou vzniku tvrzené škody spočívající v neobdržení
příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2.
čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, a má za to, že tato otázka nebyla dosud v
rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena. Žalovaná namítá, že uzavřením
dohody o vymezení chráněných pracovních míst nárok na příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě dle §
78 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017, automaticky
nevzniká. Žadatel musí podat žádost o příspěvek ve lhůtě stanovené zákonem a
doložit splnění podmínek pro nárok na příspěvek. Žádost o příspěvek na
zaměstnávání osob se zdravotním postižením se podává čtvrtletně zpětně
nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po skončení kalendářního
čtvrtletí, na něž je příspěvek žádán (§ 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).
Vzhledem k tomu, že uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst
nepodléhá správním lhůtám a neběží v režimu správního řízení, nelze předjímat
uzavření dohody v době, ve které bylo třeba podat konkrétní žádost o příspěvek
za předchozí kalendářní čtvrtletí. Pokud by Úřad práce se žalobkyní uzavřel
dohodu o vymezení chráněných pracovních míst po vydání prvního rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, nestihla by
již žalobkyně podat žádost o příspěvek za období od 2. čtvrtletí 2016 do 2.
čtvrtletí 2017. Nesprávný úřední postup spočívající v neuzavření dohody by
nebyl dán, neboť dohoda by byla uzavřena a současně by žalobkyni nevznikl nárok
na poskytnutí příspěvku za požadované období. Podle žalované nelze dovodit, že
neuzavření dohody je jedinou příčinou tvrzené škody. Podmínky nároku na
příspěvek nejsou posuzovány ke dni podání žádosti o vymezení chráněných
pracovních míst, k tomuto dni jsou posuzovány pouze kritéria pro uzavření
dohody. Závěr soudu o tom, že na poskytnutí příspěvku by žalobkyně měla právní
nárok, je nesprávný, neboť podmínky nároku na příspěvek posuzovány nebyly ani
být nemohly, když z důvodu neuzavření dohody a nepodání žádosti o příspěvek
nebylo zřejmé, k jakému datu by tyto podmínky bylo nutno zkoumat. Úřad práce by
v takovém případě musel posuzovat podmínky nároku na příspěvek k datu
budoucímu, a to k datu neznámému, což není možné. Pro úplnost žalovaná dodává,
že není-li neuzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst nesprávným
úředním postupem, nemůže být dána ani příčinná souvislost takto vymezeného
nesprávného úředního postupu a tvrzené škody.
14. Žalobkyně se k dovolání žalované vyjádřila podáním ze dne 18. 9. 2023, v němž uvedla, že nepopírá, že zde jistá míra diskrece Úřadu práce
existovat může, ale tato míra je daleko užší, než jak tvrdí žalovaná, která
chce protiústavně rozšiřovat meze svých kompetencí nad rámec zákona. Diskreční
pravomoc se u těchto veřejnoprávních smluv omezuje pouze na posouzení jejich
souladu s veřejným zájmem dle § 159 odst. 2 správního řádu a na konkrétní výši
příspěvku v jednotlivých případech. Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením žalované,
že z použití slova „může“ v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti lze dovozovat
širokou diskreční pravomoc správního orgánu. V této souvislosti žalobkyně
rovněž poukázala na zásadu plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a
svobod, in dubio pro libertate, která se použije při výkladu dvou rovnocenně
obhajitelných výkladů konkrétního ustanovení právního předpisu. Žalobkyně dále
upozorňuje na to, že ačkoli došlo ke zrušení rozsudků Městského soudu v Praze
ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A
94/2019-83, nestalo se tak kvůli jejich věcnému přezkumu, ale pouze z
procesních důvodů, což žalovaná zcela úmyslně pomíjí. Oba rozsudky byly zrušeny
v souvislosti s přijetím rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, kterým došlo ke změně ustálené
rozhodovací praxe ohledně procesního způsobu obrany proti neuzavření
veřejnoprávní smlouvy. Zatímco do přijetí uvedeného rozhodnutí byla ochrana
žadatelům poskytována v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu tento názor změnil tak, že ochrana přísluší ve
sporném řízení dle § 141 a násl. správního řádu. Z tohoto důvodu pak Nejvyšší
správní soud zrušil oba výše uvedené rozsudky, neboť ve věci nebyla dána jejich
pravomoc. Žalobkyně však zdůrazňuje, že argumentace a závěry vyslovené Městským
soudem v Praze stále obstojí, a je tedy nadále nepochybné, že se Úřad práce
dopustil vůči žalobkyni svévolného a diskriminačního postupu tím, že zamítl
její žádost o uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa, neboť
neexistovaly žádné objektivní důvody, pro které by bylo možné její žádost
zamítnout. Kdyby Úřad práce postupoval v souladu se zákonem a dostál své
povinnosti řádně žádost žalobce posoudit, musel by vždy dospět k jedinému
právně přijatelnému závěru, a to, že důvody pro nevyhovění žádosti neexistují,
pročež není jiný postup než žádosti žalobkyně vyhovět. I proto nemůže obstát
argumentace žalované, že na uzavření dohody není právní nárok. Žalobkyně dále
namítá, že i v případě, že by dovolací soud dospěl k závěru o existenci
prostoru pro uvážení správního orgánu v této věci, bylo nadto postupováno v
rozporu s principem vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, když
pobočky Úřadu práce po naplnění zákonných požadavků uzavíraly smlouvy o
chráněném pracovním místě a po odeslání žádosti jí bylo vyhověno, pročež na
straně žalobkyně vzniklo legitimní očekávání ve stejný postup při její žádosti
o zřízení chráněného pracovního místa ze dne 4. 3. 2016.
Odchýlení od této
praxe přitom Úřad práce racionálně neodůvodnil. K otázce příčinné souvislosti
pak žalobkyně uvedla, že jde především o otázku skutkových zjištění, a jako
taková nezakládá přípustnost dovolání žalované.
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
16. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu
oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.
17. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
18. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu, nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
19. Dovolání v rozsahu, v němž směřuje proti výroku I napadeného
rozsudku odvolacího soudu v části, v níž byl potvrzen výrok II rozsudku soudu
prvního stupně, kterým byla zamítnuta žaloba na uložení povinnosti žalované
zaplatit žalobkyni částku 250 653,63 Kč (resp. co do částky 7 397,78 Kč, která
byla zamítnuta), je subjektivně nepřípustné, neboť v uvedeném rozsahu odvolací
soud požadavku žalované vyhověl, a rozhodnutí dovolacího soudu jí tak nemůže
přinést procesně výhodnější výsledek odvolacího řízení (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 421/2016, nebo ze dne 1. 6.
2000, sp. zn. 31 Cdo 2675/99). Dovolací soud proto v tomto rozsahu dovolání
odmítl, neboť bylo podáno někým, kdo k dovolání není oprávněn [§ 218 písm. b) a
§ 243c odst. 3 o. s. ř.] – k tomu také srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2386/2016.
20. Nejvyšší soud rovněž konstatuje, že dovolání žalované do výroku II
rozsudku odvolacího soudu není dle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně
přípustné, neboť jím bylo rozhodnuto o nákladech řízení. Toto však v případě
přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu
soudu, aby zrušil i nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o věci samé.
21. Dovolání je přípustné proti výroku I napadeného rozsudku odvolacího
soudu v části, v níž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II jen
tak, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni 243 255,85 Kč, pro posouzení
otázky, zda muselo být žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa
vyhověno z důvodu, že splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění
žádosti měla právní nárok, a otázky příčinné souvislosti mezi nesprávným
úředním postupem a tvrzenou škodou v tom smyslu, že nevyhovění žádosti
žalobkyně o uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst je jedinou
příčinou vzniku škody spočívající v neobdržení příspěvků na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2.
čtvrtletí 2017, neboť tyto otázky dosud nebyly v judikatuře Nejvyššího soudu
řešeny.
IV. Důvodnost dovolání
22. Dovolání je důvodné.
23. Podle § 75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1.
2012 do 31. 12. 2017, chráněné pracovní místo je pracovní místo zřízené
zaměstnavatelem pro osobu se zdravotním postižením na základě písemné dohody s
Úřadem práce. Na zřízení chráněného pracovního místa poskytuje Úřad práce
zaměstnavateli příspěvek. Chráněné pracovní místo musí být obsazeno po dobu 3
let. Chráněným pracovním místem může být i pracovní místo, které je obsazeno
osobou se zdravotním postižením, pokud je vymezeno v písemné dohodě mezi
zaměstnavatelem a Úřadem práce. Dohoda se uzavírá na dobu 3 let.
24. Podle § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1.
2012 do 31. 12. 2017, zaměstnavateli zaměstnávajícímu na chráněných pracovních
místech (§ 75) více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu
svých zaměstnanců se poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob
formou částečné úhrady vynaložených prostředků na mzdy nebo platy a dalších
nákladů. Příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce pro poskytování příspěvku je
krajská pobočka Úřadu práce, v jejímž obvodu má sídlo zaměstnavatel, který je
právnickou osobou, nebo v jejímž obvodu má bydliště zaměstnavatel, který je
fyzickou osobou.
25. Podle § 159 odst. 2 správního řádu veřejnoprávní smlouva nesmí být v
rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným
zájmem.
26. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 Ads
115/2016-29, uzavřel, že s účinností od 1. 1. 2012 (účinností novely zákona č.
435/2004 Sb., o zaměstnanosti, provedené zákonem č. 367/2011 Sb.) se změnila
povaha a podmínky pro přiznání příspěvku na podporu zaměstnávání osob se
zdravotním postižením dle § 78 uvedeného zákona tak, že nezbytnou podmínkou pro
poskytnutí tohoto příspěvku je uzavření písemné dohody o zřízení či vymezení
chráněných pracovních míst s úřadem práce (§ 75 téhož zákona). Před 1. 1. 2012
nebyl tento příspěvek poskytován na základě dohody s Úřadem práce, ale jeho
rozhodnutím. Vydání rozhodnutí nebylo podmíněno žádnou dohodou s Úřadem práce,
ale při splnění zákonných podmínek vznikl zaměstnavateli na poskytnutí tohoto
příspěvku nárok (k tomu srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014-46, body [41], [42]). Od 1. 1.
2012 tak nejde o stejný druh příspěvku, který byl poskytován podle dosavadní
úpravy při splnění zákonných podmínek rozhodnutím, neboť pro další poskytování
tohoto příspěvku byla stanovena nová podmínka. Zákon o zaměstnanosti s
účinností od 1. 1. 2012 samostatně vymezil jednak postup a pravidla pro
uzavírání dohod o vymezení chráněného pracovního místa mezi zaměstnavatelem a
Úřadem práce (§ 75 citovaného zákona), a jednak pravidla pro správní řízení a
rozhodnutí o poskytnutí/neposkytnutí příspěvku dle § 78 téhož zákona. Pro
rozhodnutí o poskytnutí příspěvku je podstatné splnění zákonné podmínky
uzavření samotné dohody o vymezení chráněných pracovních míst (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 Ads 115/2016-29, bod 45,
a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2022, č. j. 9 Ad 12/2019-30,
bod 31).
27. Nejvyšší správní soud kvalifikoval dohodu o zřízení pracovního místa
pro osobu se zdravotním postižením podle § 75 zákona o zaměstnanosti jako
veřejnoprávní smlouvu subordinační podle § 161 správního řádu (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As
65/2018-85, bod 56).
28. Obecný proces uzavírání veřejnoprávních smluv je upraven v § 163 a §
164 správního řádu. Tato pravidla jsou v mnoha ohledech obdobná procesu
uzavření soukromoprávní smlouvy (k tomu viz zejména § 1725 a § 1731 až § 1745
zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ostatně podle § 170 správního řádu se
kromě výslovně uvedených výjimek při postupu podle části páté (Veřejnoprávní
smlouvy) použijí též přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, nevylučuje-li to
povaha a účel veřejnoprávních smluv. Žádosti o uzavření smluv tak v těchto
případech budou zahájením fáze kontraktačního procesu, kterou správní řád
výslovně neupravuje, tedy vyjednáváním o podmínkách smlouvy, která je završena
procesem uzavření smlouvy výslovně upraveným správním řádem. K neshodě mezi
žadatelem o uzavření smlouvy a správním orgánem může dojít již v této fázi.
Správní orgán může bez dalšího odmítnout učinit konkrétní ofertu nebo ji
odmítne učinit za takových podmínek, které odpovídají požadavkům žadatele. S
ohledem na shora popsaný proces uzavírání veřejnoprávních smluv je zřejmé, že o
kontraktačním procesu nelze hovořit jako o správním řízení. To je typické tím,
že jej vrchnostensky vede správní orgán, který celý proces řídí a případně
ukončuje, byť někdy na základě podání účastníka. Oproti tomu pro proces
uzavírání veřejnoprávní smlouvy je typická relativní rovnost obou stran v
průběhu uzavírání smlouvy. Adresát veřejné správy také může proces jejího
uzavírání kdykoliv ukončit svým vlastním úkonem (srov. rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85,
body 65, 68, 69, 70 a 73, nebo obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 9. 4. 2020, č. j. 5 Ads 364/2019-29, body 16 až 18).
29. Různé právní úpravy uzavírání veřejnoprávních smluv poskytují
správním orgánům různou šíři jejich smluvní autonomie. Nejvyšší správní soud
uvedl, že například u smluv podle zákona o zaměstnanosti bude jistě velký
prostor pro uvážení Úřadu práce, s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře,
například s ohledem na aktuální politiku zaměstnanosti a plánovanou podporu
osob s postižením (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, bod 75). Ačkoli není povinností
Úřadu práce dohodu uzavřít, nemůže tak činit na základě libovůle a důvod pro
neuzavření dohody by měl Úřad práce být schopen racionálně zdůvodnit.
30. Nejvyšší soud tedy uzavírá, že Úřad práce v rozhodné době nebyl
povinen se žalobkyní dohodu o vymezení chráněného pracovního místa uzavřít,
neboť na uzavření této dohody nebyl právní nárok, a to ani při splnění všech
zákonných podmínek. Zákon o zaměstnanosti ponechává Úřadu práce široký prostor
pro individuální posouzení, zda existuje potřeba zaměstnat konkrétní osoby se
zdravotním postižením na trhu práce, a to způsobem, jaký navrhuje žadatel.
Úřadu práce rovněž přísluší posoudit, zda navrhovaná veřejnoprávní smlouva není
v rozporu s právními předpisy, neobchází je a zda je v souladu s veřejným
zájmem.
31. S ohledem na to, že v rozhodném znění zákona o zaměstnanosti nebyl
dán nárok na uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa, nebylo
třeba se již pro nadbytečnost zabývat otázkou, zda nevyhovění žádosti žalobkyně
o uzavření uvedené dohody bylo jedinou příčinou vzniku škody spočívající v
neobdržení příspěvků za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, když
bez uzavřené dohody nebylo možné žádosti o příspěvek na podporu zaměstnávání
osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě podle § 78 zákona o
zaměstnanosti vyhovět.
32. Nad rámec uvedeného však Nejvyšší soud dodává, že podle judikatury
správních soudů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení
chráněného pracovního místa podřízeny režimu zákona č. 218/2000 Sb., o
rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla), a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí rovněž není právní
nárok (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4
Ads 66/2013-23, bod 17).
33. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího
soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil v rozsahu, ve kterém bylo
žalobě vyhověno, a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení, a to zejména
proto, že rozsudkem ve věci sp. zn. 30 Cdo 3506/2023 zrušil předchozí rozsudek
odvolacího soudu a řízení tedy pokračuje. Bude na odvolacím soudu, aby nároky
žalobkyně znovu posoudil ve světle závěrů zde dosažených nejvyšším soudem.
34. Odvolací soud je ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za
středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázán právními názory
dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými.
35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. 4. 2024
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu