30 Cdo 2047/2023

30 Cdo 2047/2023-349

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně Komplexní služby věřitelům s. r. o., IČO 60466766, se sídlem v Praze 3, Prokopova 164/12, zastoupené JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1, Na Perštýně 362/2, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 376/1, o náhradu škody a nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 67/2019, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, takto:

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, se zrušuje v rozsahu změny rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 10. 7. 2020, č. j. 22 C 67/2019-245, ve výroku II a vyhovění žalobě co do částky 243 255,85 Kč a v navazujícím nákladovém výroku a věc se v tomto rozsahu vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. II. Dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, se odmítá v části výroku I, kterou byl potvrzen výrok II rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 10. 7. 2020, č. j. 22 C 67/2019-245.

1. Žalobkyně se žalobou domáhala po žalované zaplacení celkové částky ve výši 430 581,03 Kč sestávající z pěti samostatných nároků. a) Náhrady škody ve výši 250 653,63 Kč za to, že se Úřad práce České republiky – Krajská pobočka v Hradci Králové (dále jen „Úřad práce“) při zamítnutí žádosti žalobkyně doručené dne 7. 3. 2016 o vymezení chráněného pracovního místa dopustil svévole, diskriminace a zásahu do legitimních očekávání žalobkyně, když s ní neuzavřel takovou smlouvu, aniž by bylo zamítnutí žádosti žalobkyně dostatečně odůvodněno, a to navíc za situace, kdy smlouva byla za stejných podmínek v minulosti uzavřena, jak konstatoval Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71. Škodu žalobkyně vyčíslila jako příspěvky na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, které by žalobkyně obdržela od 2. čtvrtletí roku 2016 do 2. čtvrtletí roku 2017 za pracovní místo v objektu Vážní 957, Hradec Králové. b) Náhrady škody ve výši 49 714,40 Kč představující náklady právního zastoupení, které žalobkyně vynaložila na obranu svých práv proti shora uvedenému nesprávnému úřednímu postupu. c) Náhrady škody v podobě ušlého zisku ve výši 30 753 Kč za to, že v období od července 2017 do prosince 2017 žalobkyně neobdržela zisk ze spolupráce se společností REI s. r. o., když nedošlo k vymezení chráněných míst. d) Přiměřeného zadostiučinění ve výši 50 000 Kč za nejistotu ohledně možnosti a udržitelnosti dalšího podnikání v Královéhradeckém kraji, kterou způsobil svévolný a diskriminační postup spočívající v nesprávném úředním postupu ad a). e) Přiměřeného zadostiučinění ve výši 50 000 Kč za ztrátu důvěry v řádný a nestranný úřední postup státních orgánů, kterou způsobil svévolný a diskriminační postup popsaný ad a). Žalobkyně tyto nároky u žalované předběžně uplatnila dne 13. 5. 2019.

2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 10. 7. 2020, č. j. 22 C 67/2019-245, rozhodl, že změna žalobních tvrzení učiněná žalobkyní při jednání téhož dne a namítající nesprávnost opakovaného projednání žádosti o vymezení chráněného místa ze dne 10. 6. 2019 a nečinnost žalované se nepřipouští (výrok I), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 250 653,63 Kč se zamítá (výrok II), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 49 174,40 Kč se zamítá (výrok III), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 30 753 Kč se zamítá (výrok IV), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 50 000 Kč se zamítá (výrok V), žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 50 000 Kč se zamítá (výrok VI), dále konstatoval, že zamítnutím žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa doručené žalované dne 7. 3. 2016 došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v porušení práva na spravedlivý proces (výrok VII), a uložil žalobkyni zaplatit žalované náklady řízení ve výši 675 Kč do 3 dnů od právní moci rozsudku (výrok VIII).

3. Poté, co Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2022, č. j. 30 Cdo 2356/2021-308, zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2021, č. j. 11 Co 422/2020-285, v rozsahu výroku II a VIII rozsudku soudu prvního stupně a v navazujícím nákladovém výroku (ve zbývajícím rozsahu pak bylo dovolání odmítnuto), Městský soud v Praze jako soud odvolací rozhodl o věci znovu rozsudkem ze dne 29. 3. 2023, č. j. 11 Co 422/2020-321, kterým změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II jen tak, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni 243 255,85 Kč, jinak jej v tomto výroku potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), a dále uložil žalované zaplatit žalobkyni náklady řízení před soudy obou stupňů ve výši 26 697,64 Kč k rukám právního zástupce žalobkyně (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

4. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. Žalobkyně dodávala společnosti REI s. r. o. zaměstnance na pozici vrátných pro 24hodinovou ochranu objektu Vážní 957, Hradec Králové, přičemž dle dohody HHK-M-19/2013 s Úřadem práce ze dne 11. 4. 2013 bylo toto pracovní místo vymezeno jako chráněné pro 3 zaměstnance do 11. 4. 2016. Na tomto místě pracoval R. K. do ledna 2017, Ž. M. do prosince 2016 a V. K. do března 2017 (správně zřejmě „do června 2017“ – pozn. Nejvyššího soudu), a dále I. Č. v dubnu 2016. Žádostí ze dne 4. 3. 2016, doručenou Úřadu práce dne 7. 3. 2016, žalobkyně požádala o vymezení chráněného pracovního místa pro 3 zaměstnance na další období, čemuž nebylo ze strany Úřadu práce vyhověno. O zamítavém stanovisku byla žalobkyně nejdříve informována e-mailem dne 11. 4. 2016, dne

10. 5. 2016 bylo žalobkyni doručeno stanovisko, proti kterému podala nepřípustné odvolání a žalobu. Žaloba byla změněna na ochranu před neoprávněným zásahem a Městský soud v Praze jí vyhověl rozsudkem ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, přičemž dospěl k závěru, že důvody pro neuzavření dohody nebyly dostatečně vysvětleny a přikázal Úřadu práce, aby byla žádost znovu projednána. Dne 10. 6. 2019 došlo k opětovnému projednání žádosti žalobkyně a bylo vydáno stanovisko. Toto však bylo rovněž nedostatečně odůvodněno, jak konstatoval Městský soud v Praze v dalším rozsudku ze dne 20.

11. 2019, č. j. 8 A 94/2019-83. Dne 1. 7. 2020 Úřad práce neuzavřel s žalobkyní dohodu o vymezení chráněného pracovního místa, neboť ke dni 15. 6. 2017 se žalobkyně dohodla na ukončení spolupráce při ostraze objektu Vážní 957, Hradec Králové, a pracovní místo tak zaniklo. Na příspěvcích na mzdové náklady by žalobkyně za zdravotně postiženého zaměstnance R. K. za duben 2016 až leden 2017 mohla pobírat částku 57 805,50 Kč a zvýšený příspěvek za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 a leden 2017 ve výši 8 204,20 Kč; za zdravotně postiženou zaměstnankyni Ž.

M. za duben 2016 až prosinec 2016 by mohla žalobkyně pobírat příspěvek 57 768,75 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 ve výši 7 124,20 Kč; za zdravotně postiženého V. K. za duben 2016 až červen 2017 na příspěvcích mohla pobírat částku 98 749 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 a leden až červen 2017 částku ve výši 13 604,20 Kč, celkem by žalobkyně při uzavření dohody na chráněné pracovní místo na své zaměstnance pobrala na příspěvcích na zaměstnávání zdravotně postižených osob částku 243 255,90 Kč. Částku 7 191 Kč za zaměstnávání I.

Č. by žalobkyně nezískala, neboť v dubnu 2016 bylo místo obsazeno čtyřmi zaměstnanci a vymezení chráněného pracovního místa počítalo maximálně s 3 zaměstnanci. Zvýšení příspěvku za zdravotně postižené zaměstnance za měsíce červenec až září 2016 žalobkyně nedoložila žádnými důkazy.

5. Soud prvního stupně posoudil věc po právní stránce a dospěl k závěru, že se Úřad práce dopustil při odůvodnění svého negativního stanoviska ze dne 10. 5. 2016 nesprávného úředního postupu, o čemž nebylo mezi stranami sporu. V podrobnostech soud prvního stupně odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, se kterým se ztotožnil. Samotné neuzavření veřejnoprávní smlouvy však nelze dle soudu prvního stupně považovat za nesprávný úřední postup, neboť se jedná o vícestranný úkon, na jehož uzavření není právní nárok, ani o tom nebylo mezi stranami sporu.

Hlavní spornou otázkou bylo, zda nedostatek odůvodnění žalobkyni způsobil úbytek majetku, přičemž soud prvního stupně uvedl, že samotné nesprávné odůvodnění takový následek způsobit nemohlo. Žalobkyně sice nerozmnožila svůj majetek o příspěvky na zaměstnávání osob zdravotně postižených v celkové výši 243 255,90 Kč, avšak nestalo se tak z důvodu nedostatečného odůvodnění rozhodnutí, ale protože s žalobkyní nebyla uzavřena veřejnoprávní smlouva, a také proto, že v mezidobí pracovní místa zanikla dohodou žalobkyně a jejího obchodního partnera.

Pokud se žalobkyně a společnost REI s. r. o. jako svobodně uvažující právní entity dohodly na ukončení spolupráce, nelze zánik pracovních pozic klást k tíži žalované a dovodit přímou odpovědnost státu za toto jednání (soud odkázal v tomto smyslu na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4879/2015). Mezi tvrzenou škodou a nesprávným úředním postupem ad a) tedy není dle soudu prvního stupně vztah příčinné souvislosti. Stejné závěry o nedostatku příčinné souvislosti se dle soudu prvního stupně uplatní mezi nesprávným úředním postupem a tvrzeným ušlým ziskem ad c).

Co se týče nároku uvedeného pod písmenem e), zde soud prvního stupně uzavřel, že má za prokázanou žalobkyní uvedenou újmu spočívající ve ztrátě důvěry v řádný a nestranný úřední postup státních orgánů, kterou způsobil svévolný a diskriminační postup spočívající v nedostatku odůvodnění zamítavého stanoviska ze dne 10. 5. 2016.

Odůvodnění stanoviska nebylo založeno na konkrétních objektivních důvodech a správní orgán zneužil své správní uvážení, což je zásah způsobilý poškodit důvěru ve správný postup státních orgánů. Částečné morální satisfakce se dle soudu prvního stupně žalobkyni dostalo i tím, že Městský soud v Praze vyslovil nezákonnost zásahu a správní orgán podrobil kritice. Vzhledem k tomu, že žalovaná sice připustila nesprávný úřední postup, avšak výslovně konstatování porušení práva ani omluvu nevyslovila, soud porušení práva žalobkyně vyslovil. Ohledně dalších nároků žalobkyně [nároky uvedené pod písmeny b) a d)] soud prvního stupně uzavřel, že náklady právního zastoupení nebyly dle soudu prvního stupně podle § 31a odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, vynaloženy účelně.

Soud vzal z dokazování za vyvrácené, že by nedostatečné odůvodnění způsobilo nejistotu v plánování podnikání. Nemajetková újma na straně žalobkyně tak spočívá pouze ve ztrátě důvěry v řádný postup správního orgánu, který se dopustil svévole při odůvodnění svého postoje.

7. Odvolací soud posoudil odvolání žalobkyně podle § 75 až 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017, a dospěl k závěru, že uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa není na volné úvaze Úřadu práce. Úřad práce v případě žádosti o uzavření takové dohody posuzuje, zda jejímu uzavření nebrání okolnosti uvedené v § 75 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, neshledá-li takové skutečnosti, je jeho povinností dohodu uzavřít. Slovo „může“ použité v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti nelze vykládat tak, že by bylo na volné úvaze Úřadu práce, zda při splnění zákonem stanovených podmínek dohodu uzavře či nikoliv, vyjadřuje pouze skutečnost, že tato dohoda může být uzavřena buď se zaměstnavatelem, nebo s osobou se zdravotním postižením, která vykonává samostatnou výdělečnou činnost.

Tento závěr vyplývá i z rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, kterým byl zásah spočívající v zamítnutí žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa prohlášen za nezákonný s tím, že v daném případě je odůvodnění odmítnutí uzavření dohody nedostatečné, neboť zákon nijak žadatele, pokud jde o podnikatelskou činnost, v daném směru neomezuje, dodávání služeb ostrahy prostřednictvím dalších podnikatelských subjektů formou subdodávek či personálně provázaných společností v rozporu se zákonem není, řetězení smluvních vztahů bez dalšího není relevantním důvodem pro neuzavření dohody.

Zamítnutím žádosti se Úřad práce dopustil svévole, diskriminace a zásahu do legitimních očekávání žadatele. Správní soud proto konstatoval nezákonnost postupu Úřadu práce a uložil mu povinnost žádost znovu posoudit. Odvolací soud uvedl, že Úřad práce při posuzování žádosti žalobkyně neměl k dispozici žádné poznatky o tom, že by uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa bránila jakákoliv ze skutečností uvedených v § 75 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, existenci takových skutečností žalovaná netvrdí ani v průběhu tohoto řízení.

V této souvislosti poukázal rovněž na závěry vyslovené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A 94/2019-83, kde se uvádí, že pokud žadatel doloženými listinami prokázal jím tvrzené skutečnosti a Úřad práce měl za to, že je to jinak, bylo na něm, aby tuto jinou verzi prokázal, pokud jeho závěry zůstaly v rovině pochybností, neměl k nim přihlížet a měl rozhodnout na základě prokázaných tvrzení žadatele. Dále soud výslovně konstatoval, že bylo namístě žádosti vyhovět i s ohledem na to, že všechny ostatní krajské pobočky Úřadu práce obdobným žádostem vyhověly a dohody s žalobkyní uzavřely a dohoda za stejných podmínek byla v předcházejícím období s žalobkyní uzavřena i krajskou pobočkou v Hradci Králové, a Úřadu práce uložil, aby do práva žalobkyně dále nezasahoval a žádosti vyhověl (viz body 36 až 41 odůvodnění uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze).

Podle odvolacího soudu lze tedy uzavřít, že Úřad práce měl žádosti žalobkyně o vymezení chráněných pracovních míst vyhovět a tím, že tak neučinil, se dopustil nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 OdpŠk.

8. K otázce příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a žalobkyní tvrzenou škodou odvolací soud uvedl, že nesprávný úřední postup spočívající v nevyhovění žádosti žalobkyně o vymezení chráněných pracovních míst byl jedinou příčinou vzniku jí tvrzené škody spočívají v neobdržení příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, neboť pokud by dohoda o vymezení chráněných pracovních míst podle žádosti žalobkyně byla uzavřena, požádala by při běžném běhu věcí žalobkyně stejně jako v bezprostředně předcházejícím období o příspěvky na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě podle § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti včetně jejich zvýšení podle odst. 3, na jejichž poskytnutí by měla nárok, neboť žalovanou nebylo ani tvrzeno, že by existovaly skutečnosti uvedené v § 78 odst. 1, 4 a 7 zákona o zaměstnanosti. Základ nároku žalobkyně je tedy podle odvolacího soudu dán. Ohledně výše nároku odvolací soud poukázal na vyčerpávající odůvodnění soudu prvního stupně obsažené v bodě 40 jeho rozsudku s odkazem na příslušná skutková zjištění rekapitulovaná v předchozí části odůvodnění, z nichž vyplývá, že na příspěvcích na mzdové náklady by žalobkyně za zdravotně postiženého zaměstnance K. za duben 2016 až leden 2017 mohla pobírat částku 57 805,50 Kč a zvýšený příspěvek za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 a leden 2017 ve výši 8 204,20 Kč; za zdravotně postiženou zaměstnankyni M. za duben 2016 až prosinec 2016 příspěvek 57 768,75 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016 a říjen až prosinec 2016 ve výši 7 124,20 Kč; za zdravotně postiženého zaměstnance K. za duben 2016 až červen 2017 příspěvek 98 749 Kč a zvýšení příspěvku za měsíce duben až červen 2016, říjen až prosinec 2016 a leden až červen 2017 ve výši 13 604,20 Kč, celkem by žalobkyně při uzavření dohody pobrala na příspěvcích částku 243 255,85 Kč. Soud prvního stupně rovněž podle odvolacího soudu správně uvedl, že částku 7 191 Kč ze zaměstnávání zaměstnankyně Č. by žalobkyně nezískala, neboť v dubnu 2016 bylo místo obsazeno čtyřmi zaměstnanci a vymezení chráněných pracovních míst počítalo maximálně se 3 zaměstnanci, zvýšení příspěvku na zdravotně postižené zaměstnance za měsíce červenec až září 2016 žalobkyně nedoložila žádnými důkazy, přestože v tomto směru byla při jednání před soudem prvního stupně konaném dne 10. 7. 2020 poučena podle § 118a odst. 3 o. s. ř. o důkazní povinnosti k požadované výši nároku. Z výše uvedených důvodů odvolací soud změnil napadený rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II jen tak, že vyhověl žalobě co do částky 243 255,85 Kč a ve zbývající části jej v tomto výroku potvrdil jako věcné správný.

II. Dovolání a vyjádření k němu

9. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v celém rozsahu včasně podaným dovoláním (č. l. 331), ve kterém uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.

10. Žalovaná ve svém dovolání uplatnila následující dovolací důvody:

11. Odvolací soud podle žalované nesprávně posoudil otázku, zda muselo být žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa vyhověno z důvodu, že splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění žádosti měla právní nárok, přičemž přípustnost této otázky spatřuje v tom, že tato otázka nebyla dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena. Žalovaná má za to, že závěr odvolacího soudu o tom, že uzavření příslušné dohody není na volné úvaze Úřadu práce, je nesprávný a na uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst právní nárok není ani při splnění zákonem stanovených podmínek.

Závěr odvolacího soudu o právním nároku na uzavření dohody dle žalované odporuje jazykovému výkladu, když slovo „může“ se v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti pojí primárně se slovem „uzavřít“ a vyjadřuje, že Úřad práce tuto dohodu uzavřít může, tedy že na uzavření není právní nárok. To koresponduje rovněž s předchozím odstavcem 12 téhož ustanovení, přičemž by nebylo z hlediska rovnosti subjektů odůvodnitelné, proč by jeden typ dohody o chráněném pracovním místě Úřad práce uzavírat musel (o vymezení již existujícího místa dle odst. 13) a jiný ne (o zřízení nového místa dle odst. 12).

Tomuto výkladu odpovídá také text § 75 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti, kde je vymezeno, kdy dohodu „nelze uzavřít“, přičemž opakem je výraz „lze uzavřít“, nikoli „uzavře“ nebo „musí uzavřít“. Žalovaná má za to, že kdyby chtěl zákonodárce vyjádřit právní povinnosti dohodu uzavřít, použil by spíše výrazy „uzavře“ (v odst. 12 a 13) a „neuzavře“ (v odst. 2 a 3). K témuž závěru, že na uzavření dohod o chráněných pracovních místech není právní nárok, lze podle žalované dospět i na základě teleologického výkladu, když účelem uzavírání dohod o chráněných pracovních místech je podpora míst pro zdravotně postižené vytvářením vhodných pracovních míst s vhodnými pracovními podmínkami pro tuto skupinu zaměstnanců, která je ve větší míře ohrožena nezaměstnaností, nikoli podpora zaměstnavatelů a vytváření co největšího počtu chráněných pracovních míst.

Závěru, že na uzavření dohody o chráněných pracovních místech není právní nárok, svědčí rovněž rozsáhlé správní uvážení Úřadu práce. Žalovaná pak nabízí pohled na právní úpravu chráněných pracovních míst z historického hlediska, když do konce roku 2011 byl poskytován příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na základě rozhodnutí Úřadu práce, které nebylo podmíněno uzavřením dohody, při splnění podmínek vznikl na poskytnutí příspěvku právní nárok. K 1. 1. 2012 se však uzavření dohody stalo podmínkou poskytnutí příspěvku.

Podle důvodové zprávy bylo jedním z důvodů této změny zamezení zneužití příspěvku a automatického přiznávání příspěvku všem žadatelům při splnění podmínek. Žalovaná má dále za to, že z hlediska systematiky zákon o zaměstnanosti pracuje s veřejnoprávními dohodami v rámci aktivní politiky zaměstnanosti (např. § 109, § 110, § 113 až 117 zákona o zaměstnanosti), přičemž ve všech případech zákonodárce pro vyjádření skutečnosti, že na uzavření dohody není právní nárok, používá slovní spojení „může uzavřít“.

Podle žalované nelze odhlížet ani od povahy těchto dohod z hlediska obecné úpravy veřejnoprávních smluv dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a z něj vyplývajícího postavení subjektů smlouvy a průběhu kontraktačního procesu. Žalovaná rovněž poukázala na to, že v případě žalobkyně měl Úřad práce pochybnosti o účelnosti dohody z důvodu řetězení smluvních vztahů, vykazující znaky zastřeného agenturního zaměstnávání, žalobkyni proto vyzval, že pokud se domnívá, že existují objektivní důvody pro řetězení smluvních vztahů, ať tyto důvody osvětlí, což však žalobkyně neučinila. Žalovaná v tomto okamžiku vnímá prostor právě v rámci kontraktačního procesu pro vyjasnění pozic smluvních stan, které mohlo zvrátit negativní postoj Úřadu práce k uzavření dohody.

12. Pro úplnost žalovaná uvedla, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A 94/2019-83, kterými byl vysloven nezákonný zásah Úřadu práce ve vztahu k uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst se žalobkyní, byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 3 Ads 125/2019-57, a ze dne 18. 5. 2023, č. j. 2 Ads 1/2020-90. Žalovaná si je vědoma, že nové skutečnosti nejsou v řízení o dovolání přípustné, uvádí je však pro úplnost, neboť otázku, zda žalobkyni vznikl právní nárok na vymezení chráněných pracovních míst, založil odvolací soud na výkladu § 75 zákona o zaměstnanosti a na závěrech uvedených rozsudků. Žalovaná z důvodu existence nových skutečností, které nemohla uplatnit v tomto řízení, podá také žalobu na obnovu řízení.

13. Odvolací soud podle žalované dále nesprávně posoudil otázku příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a tvrzenou škodou v tom smyslu, že nevyhovění žádosti žalobkyně o uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst je jedinou příčinou vzniku tvrzené škody spočívající v neobdržení příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, a má za to, že tato otázka nebyla dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.

Žalovaná namítá, že uzavřením dohody o vymezení chráněných pracovních míst nárok na příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě dle § 78 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017, automaticky nevzniká. Žadatel musí podat žádost o příspěvek ve lhůtě stanovené zákonem a doložit splnění podmínek pro nárok na příspěvek. Žádost o příspěvek na zaměstnávání osob se zdravotním postižením se podává čtvrtletně zpětně nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po skončení kalendářního čtvrtletí, na něž je příspěvek žádán (§ 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).

Vzhledem k tomu, že uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst nepodléhá správním lhůtám a neběží v režimu správního řízení, nelze předjímat uzavření dohody v době, ve které bylo třeba podat konkrétní žádost o příspěvek za předchozí kalendářní čtvrtletí. Pokud by Úřad práce se žalobkyní uzavřel dohodu o vymezení chráněných pracovních míst po vydání prvního rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, nestihla by již žalobkyně podat žádost o příspěvek za období od 2.

čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017. Nesprávný úřední postup spočívající v neuzavření dohody by nebyl dán, neboť dohoda by byla uzavřena a současně by žalobkyni nevznikl nárok na poskytnutí příspěvku za požadované období. Podle žalované nelze dovodit, že neuzavření dohody je jedinou příčinou tvrzené škody. Podmínky nároku na příspěvek nejsou posuzovány ke dni podání žádosti o vymezení chráněných pracovních míst, k tomuto dni jsou posuzovány pouze kritéria pro uzavření dohody. Závěr soudu o tom, že na poskytnutí příspěvku by žalobkyně měla právní nárok, je nesprávný, neboť podmínky nároku na příspěvek posuzovány nebyly ani být nemohly, když z důvodu neuzavření dohody a nepodání žádosti o příspěvek nebylo zřejmé, k jakému datu by tyto podmínky bylo nutno zkoumat.

Úřad práce by v takovém případě musel posuzovat podmínky nároku na příspěvek k datu budoucímu, a to k datu neznámému, což není možné. Pro úplnost žalovaná dodává, že není-li neuzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst nesprávným úředním postupem, nemůže být dána ani příčinná souvislost takto vymezeného nesprávného úředního postupu a tvrzené škody.

14. Žalobkyně se k dovolání žalované vyjádřila podáním ze dne 18. 9. 2023, v němž uvedla, že nepopírá, že zde jistá míra diskrece Úřadu práce existovat může, ale tato míra je daleko užší, než jak tvrdí žalovaná, která chce protiústavně rozšiřovat meze svých kompetencí nad rámec zákona. Diskreční pravomoc se u těchto veřejnoprávních smluv omezuje pouze na posouzení jejich souladu s veřejným zájmem dle § 159 odst. 2 správního řádu a na konkrétní výši příspěvku v jednotlivých případech. Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením žalované, že z použití slova „může“ v § 75 odst. 13 zákona o zaměstnanosti lze dovozovat širokou diskreční pravomoc správního orgánu.

V této souvislosti žalobkyně rovněž poukázala na zásadu plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, in dubio pro libertate, která se použije při výkladu dvou rovnocenně obhajitelných výkladů konkrétního ustanovení právního předpisu. Žalobkyně dále upozorňuje na to, že ačkoli došlo ke zrušení rozsudků Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, č. j. 11 Ad 12/2016-71, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 8 A 94/2019-83, nestalo se tak kvůli jejich věcnému přezkumu, ale pouze z procesních důvodů, což žalovaná zcela úmyslně pomíjí.

Oba rozsudky byly zrušeny v souvislosti s přijetím rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, kterým došlo ke změně ustálené rozhodovací praxe ohledně procesního způsobu obrany proti neuzavření veřejnoprávní smlouvy. Zatímco do přijetí uvedeného rozhodnutí byla ochrana žadatelům poskytována v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tento názor změnil tak, že ochrana přísluší ve sporném řízení dle § 141 a násl. správního řádu.

Z tohoto důvodu pak Nejvyšší správní soud zrušil oba výše uvedené rozsudky, neboť ve věci nebyla dána jejich pravomoc. Žalobkyně však zdůrazňuje, že argumentace a závěry vyslovené Městským soudem v Praze stále obstojí, a je tedy nadále nepochybné, že se Úřad práce dopustil vůči žalobkyni svévolného a diskriminačního postupu tím, že zamítl její žádost o uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa, neboť neexistovaly žádné objektivní důvody, pro které by bylo možné její žádost zamítnout.

Kdyby Úřad práce postupoval v souladu se zákonem a dostál své povinnosti řádně žádost žalobce posoudit, musel by vždy dospět k jedinému právně přijatelnému závěru, a to, že důvody pro nevyhovění žádosti neexistují, pročež není jiný postup než žádosti žalobkyně vyhovět. I proto nemůže obstát argumentace žalované, že na uzavření dohody není právní nárok. Žalobkyně dále namítá, že i v případě, že by dovolací soud dospěl k závěru o existenci prostoru pro uvážení správního orgánu v této věci, bylo nadto postupováno v rozporu s principem vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, když pobočky Úřadu práce po naplnění zákonných požadavků uzavíraly smlouvy o chráněném pracovním místě a po odeslání žádosti jí bylo vyhověno, pročež na straně žalobkyně vzniklo legitimní očekávání ve stejný postup při její žádosti o zřízení chráněného pracovního místa ze dne 4.

3. 2016.

Odchýlení od této praxe přitom Úřad práce racionálně neodůvodnil. K otázce příčinné souvislosti pak žalobkyně uvedla, že jde především o otázku skutkových zjištění, a jako taková nezakládá přípustnost dovolání žalované.

15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

16. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.

17. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.

18. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

19. Dovolání v rozsahu, v němž směřuje proti výroku I napadeného rozsudku odvolacího soudu v části, v níž byl potvrzen výrok II rozsudku soudu prvního stupně, kterým byla zamítnuta žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 250 653,63 Kč (resp. co do částky 7 397,78 Kč, která byla zamítnuta), je subjektivně nepřípustné, neboť v uvedeném rozsahu odvolací soud požadavku žalované vyhověl, a rozhodnutí dovolacího soudu jí tak nemůže přinést procesně výhodnější výsledek odvolacího řízení (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 421/2016, nebo ze dne 1. 6. 2000, sp. zn. 31 Cdo 2675/99). Dovolací soud proto v tomto rozsahu dovolání odmítl, neboť bylo podáno někým, kdo k dovolání není oprávněn [§ 218 písm. b) a § 243c odst. 3 o. s. ř.] – k tomu také srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2386/2016.

20. Nejvyšší soud rovněž konstatuje, že dovolání žalované do výroku II rozsudku odvolacího soudu není dle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné, neboť jím bylo rozhodnuto o nákladech řízení. Toto však v případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu soudu, aby zrušil i nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o věci samé.

21. Dovolání je přípustné proti výroku I napadeného rozsudku odvolacího soudu v části, v níž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II jen tak, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni 243 255,85 Kč, pro posouzení otázky, zda muselo být žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa vyhověno z důvodu, že splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění žádosti měla právní nárok, a otázky příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a tvrzenou škodou v tom smyslu, že nevyhovění žádosti žalobkyně o uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst je jedinou příčinou vzniku škody spočívající v neobdržení příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, neboť tyto otázky dosud nebyly v judikatuře Nejvyššího soudu řešeny.

IV. Důvodnost dovolání 22. Dovolání je důvodné. 23. Podle § 75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2017, chráněné pracovní místo je pracovní místo zřízené zaměstnavatelem pro osobu se zdravotním postižením na základě písemné dohody s Úřadem práce. Na zřízení chráněného pracovního místa poskytuje Úřad práce zaměstnavateli příspěvek. Chráněné pracovní místo musí být obsazeno po dobu 3 let. Chráněným pracovním místem může být i pracovní místo, které je obsazeno osobou se zdravotním postižením, pokud je vymezeno v písemné dohodě mezi zaměstnavatelem a Úřadem práce. Dohoda se uzavírá na dobu 3 let. 24. Podle § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2017, zaměstnavateli zaměstnávajícímu na chráněných pracovních místech (§ 75) více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců se poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob formou částečné úhrady vynaložených prostředků na mzdy nebo platy a dalších nákladů. Příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce pro poskytování příspěvku je krajská pobočka Úřadu práce, v jejímž obvodu má sídlo zaměstnavatel, který je právnickou osobou, nebo v jejímž obvodu má bydliště zaměstnavatel, který je fyzickou osobou. 25. Podle § 159 odst. 2 správního řádu veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. 26. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 Ads 115/2016-29, uzavřel, že s účinností od 1. 1. 2012 (účinností novely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, provedené zákonem č. 367/2011 Sb.) se změnila povaha a podmínky pro přiznání příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 uvedeného zákona tak, že nezbytnou podmínkou pro poskytnutí tohoto příspěvku je uzavření písemné dohody o zřízení či vymezení chráněných pracovních míst s úřadem práce (§ 75 téhož zákona). Před 1. 1. 2012 nebyl tento příspěvek poskytován na základě dohody s Úřadem práce, ale jeho rozhodnutím. Vydání rozhodnutí nebylo podmíněno žádnou dohodou s Úřadem práce, ale při splnění zákonných podmínek vznikl zaměstnavateli na poskytnutí tohoto příspěvku nárok (k tomu srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014-46, body [41], [42]). Od 1. 1. 2012 tak nejde o stejný druh příspěvku, který byl poskytován podle dosavadní úpravy při splnění zákonných podmínek rozhodnutím, neboť pro další poskytování tohoto příspěvku byla stanovena nová podmínka. Zákon o zaměstnanosti s účinností od 1. 1. 2012 samostatně vymezil jednak postup a pravidla pro uzavírání dohod o vymezení chráněného pracovního místa mezi zaměstnavatelem a Úřadem práce (§ 75 citovaného zákona), a jednak pravidla pro správní řízení a rozhodnutí o poskytnutí/neposkytnutí příspěvku dle § 78 téhož zákona. Pro rozhodnutí o poskytnutí příspěvku je podstatné splnění zákonné podmínky uzavření samotné dohody o vymezení chráněných pracovních míst (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 Ads 115/2016-29, bod 45, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2022, č. j. 9 Ad 12/2019-30, bod 31). 27. Nejvyšší správní soud kvalifikoval dohodu o zřízení pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením podle § 75 zákona o zaměstnanosti jako veřejnoprávní smlouvu subordinační podle § 161 správního řádu (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, bod 56). 28. Obecný proces uzavírání veřejnoprávních smluv je upraven v § 163 a § 164 správního řádu. Tato pravidla jsou v mnoha ohledech obdobná procesu uzavření soukromoprávní smlouvy (k tomu viz zejména § 1725 a § 1731 až § 1745 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ostatně podle § 170 správního řádu se kromě výslovně uvedených výjimek při postupu podle části páté (Veřejnoprávní smlouvy) použijí též přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, nevylučuje-li to povaha a účel veřejnoprávních smluv. Žádosti o uzavření smluv tak v těchto případech budou zahájením fáze kontraktačního procesu, kterou správní řád výslovně neupravuje, tedy vyjednáváním o podmínkách smlouvy, která je završena procesem uzavření smlouvy výslovně upraveným správním řádem. K neshodě mezi žadatelem o uzavření smlouvy a správním orgánem může dojít již v této fázi. Správní orgán může bez dalšího odmítnout učinit konkrétní ofertu nebo ji odmítne učinit za takových podmínek, které odpovídají požadavkům žadatele. S ohledem na shora popsaný proces uzavírání veřejnoprávních smluv je zřejmé, že o kontraktačním procesu nelze hovořit jako o správním řízení. To je typické tím, že jej vrchnostensky vede správní orgán, který celý proces řídí a případně ukončuje, byť někdy na základě podání účastníka. Oproti tomu pro proces uzavírání veřejnoprávní smlouvy je typická relativní rovnost obou stran v průběhu uzavírání smlouvy. Adresát veřejné správy také může proces jejího uzavírání kdykoliv ukončit svým vlastním úkonem (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, body 65, 68, 69, 70 a 73, nebo obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2020, č. j. 5 Ads 364/2019-29, body 16 až 18). 29. Různé právní úpravy uzavírání veřejnoprávních smluv poskytují správním orgánům různou šíři jejich smluvní autonomie. Nejvyšší správní soud uvedl, že například u smluv podle zákona o zaměstnanosti bude jistě velký prostor pro uvážení Úřadu práce, s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře, například s ohledem na aktuální politiku zaměstnanosti a plánovanou podporu osob s postižením (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, bod 75). Ačkoli není povinností Úřadu práce dohodu uzavřít, nemůže tak činit na základě libovůle a důvod pro neuzavření dohody by měl Úřad práce být schopen racionálně zdůvodnit. 30. Nejvyšší soud tedy uzavírá, že Úřad práce v rozhodné době nebyl povinen se žalobkyní dohodu o vymezení chráněného pracovního místa uzavřít, neboť na uzavření této dohody nebyl právní nárok, a to ani při splnění všech zákonných podmínek. Zákon o zaměstnanosti ponechává Úřadu práce široký prostor pro individuální posouzení, zda existuje potřeba zaměstnat konkrétní osoby se zdravotním postižením na trhu práce, a to způsobem, jaký navrhuje žadatel. Úřadu práce rovněž přísluší posoudit, zda navrhovaná veřejnoprávní smlouva není v rozporu s právními předpisy, neobchází je a zda je v souladu s veřejným zájmem. 31. S ohledem na to, že v rozhodném znění zákona o zaměstnanosti nebyl dán nárok na uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa, nebylo třeba se již pro nadbytečnost zabývat otázkou, zda nevyhovění žádosti žalobkyně o uzavření uvedené dohody bylo jedinou příčinou vzniku škody spočívající v neobdržení příspěvků za dobu od 2. čtvrtletí 2016 do 2. čtvrtletí 2017, když bez uzavřené dohody nebylo možné žádosti o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyhovět. 32. Nad rámec uvedeného však Nejvyšší soud dodává, že podle judikatury správních soudů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí rovněž není právní nárok (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Ads 66/2013-23, bod 17). 33. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil v rozsahu, ve kterém bylo žalobě vyhověno, a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení, a to zejména proto, že rozsudkem ve věci sp. zn. 30 Cdo 3506/2023 zrušil předchozí rozsudek odvolacího soudu a řízení tedy pokračuje. Bude na odvolacím soudu, aby nároky žalobkyně znovu posoudil ve světle závěrů zde dosažených nejvyšším soudem. 34. Odvolací soud je ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými.

35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 25. 4. 2024

JUDr. Pavel Simon předseda senátu