30 Cdo 2060/2024-145
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců
JUDr. Tomáše Lichovníka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně Karel
Vávra – potraviny, s. r. o., IČO 27108830, se sídlem v Praze 2, Uruguayská
77/21, zastoupené JUDr. Michaelou Pechovou Vosátkovou, advokátkou, se sídlem v
Praze 6, Eliášova 922/21, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra,
se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zaplacení 1 139 123 Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 12 C 212/2021,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 3. 2024,
č. j. 68 Co 219/2022-120, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího
řízení částku 300 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
1. Žalobkyně, obchodní společnost, jejímž předmětem podnikání je
maloobchod s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod a maloobchod se
smíšeným zbožím, se domáhá náhrady škody ve výši 1 100 123 Kč s příslušenstvím
(tato částka původně činila 1 139 123 Kč s příslušenstvím, avšak žalobkyně ji
pro dovolací řízení ponížila o částku 39 000 Kč s příslušenstvím, představující
náklady na právní zastoupení), která jí měla vzniknout v důsledku krizových
opatření, konkrétně usnesení vlády České republiky (dále jen „vláda ČR“ či jen
„vláda“) z roku 2020 č. 1103, 1116, 1192, 1196, 1201, 1332, 1294, 1374, 1376 a
z roku 2021 č. 12, 57, 126 a 197, jimiž byl v určitých specifikovaných časech
omezen a posléze zcela zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování
služeb mj. v provozovně žalobkyně. Tvrzená škoda podle žalobkyně představuje
její ušlý zisk za období od 28. 10. 2020 do 28. 2. 2021 ve výši 1 100 123 Kč. K
modelaci výše ušlého zisku vyšla z dat pokladního a evidenčního systému a
evidovaných tržeb v období od 26. 2. 2007 do 23. 3. 2021, přičemž srovnala zisk
realizovaný v období od 12. 3. 2019 do 17. 5. 2019 se ziskem realizovaným v
období od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020 a dovozovala, že snížení zisku o 13,068 %
bylo způsobeno poklesem spotřebitelské poptávky. Dále srovnala zisk realizovaný
v období od 28. 10. 2019 do 28. 2. 2020 se ziskem realizovaným v období od 28.
10. 2020 do 28. 2. 2021 a dovozovala, že ve snížení zisku o 32,421 % se již
projevila předmětná krizová opatření. V důsledku přijatých krizových opatření
tak mělo dojít k poklesu jejího zisku o 19,353 %, když se jedná o rozdíl mezi
snížením zisku o 32,421 % a snížením zisku o 13,068 %. Žalobkyně zdůraznila, že
stát podle ustanovení § 36 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně
některých zákonů (krizový zákon), objektivně odpovídá za škodu vzniklou v
důsledku přijatých krizových opatření, a to bez ohledu na to, zda jejich
přijetí bylo správné či nezbytné. Příslušenství ve formě úroku z prodlení pak
požaduje od 11. 4. 2021, neboť splatnost pohledávky dle žalobkyně nastala dne
předcházejícího dni, ke kterému podala žádost o odškodnění.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
10. 3. 2022, č. j. 12 C 212/2021-29, zamítl žalobu o uložení povinnosti
žalované zaplatit žalobkyni 1 139 123 Kč s příslušenstvím (výrok I) a uložil
žalobkyni zaplatit žalované na nákladech řízení částku 600 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným, v pořadí druhým,
rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a uložil žalobkyni
zaplatit žalované na náhradě nákladů odvolacího řízení 1 200 Kč (výrok II).
4. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyně provozuje obchod
se smíšeným zbožím v Praze 2, Uruguayská 77/21 s nepřetržitou otevírací dobou. Usnesením vlády ČR ze dne 12. 3. 2020, č. 194, byl s účinností od 12. 3. 2020
vyhlášen na území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s
prokázáním výskytu COVID-19 nouzový stav na dobu 30 dnů. Usnesením vlády ČR ze
dne 9. 4. 2020, č. 396, a ze dne 30. 4. 2020, č. 485, byl vyhlášený nouzový
stav prodloužen až do 17. 5. 2020. Usnesením vlády ČR ze dne 30. 9. 2020, č. 957, byl s účinností od 5. 10. 2020 vyhlášen na území České republiky z důvodu
ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu COVID-19 nouzový stav na
dobu 30 dnů. Usnesením vlády ČR ze dne 30. 10. 2020, č. 1108, ze dne 20. 11. 2020, č. 1195, ze dne 10. 12. 2020, č. 1294, ze dne 23. 12. 2020, č. 1373, ze
dne 22. 1. 2021, č. 55, ze dne 14. 2. 2021, č. 125, ze dne 26. 2. 2021, č. 196,
a ze dne 26. 3. 2021, č. 314, byl vyhlášený nouzový stav postupně prodlužován
až do 11. 4. 2021. V návaznosti na výše uvedená usnesení vlády ČR o vyhlášení
nouzového stavu rozhodla vláda ČR o přijetí následujících krizových opatření ve
smyslu ustanovení § 5 písm. e) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Usnesením vlády ČR ze dne 26. 10. 2020, č. 1103, byl s účinností od 28. 10. 2020 do 3. 11. 2020 zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v
provozovnách v neděli po celý den a v pondělí až v sobotu mezi 20:00 až 4:59
hodin. Platnost zákazu byla následně prodloužena do 20. 11. 2020 usnesením
vlády ČR ze dne 30. 10. 2020, č. 1116. Usnesením vlády ČR ze dne 16. 11. 2020,
č. 1192, byl s účinností od 18. 11. 2020 do 20. 11. 2020 zakázán maloobchodní
prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách v neděli, ve státní svátek
a v ostatní svátek po celý den a v pondělí až v sobotu mezi 21:00 až 4:59
hodin. Usnesením vlády ČR ze dne 20. 11. 2020, č. 1196, byla prodloužena
účinnost usnesení č. 1192 do 22. 11. 2020. Usnesením vlády ČR ze dne 20. 11. 2020, č. 1201, byl s účinností od 23. 11. 2020 do 12. 12. 2020 zakázán
maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách v neděli, ve
státní svátek a v ostatní svátek po celý den, a v pondělí až v sobotu v čase
mezi 23:00 až 4:59 hodin. Usnesením vlády ČR ze dne 10. 12. 2020, č. 1294, byla
prodloužena platnost všech přijatých krizových opatření do 23. 12. 2020. Usnesením vlády ČR ze dne 14. 12. 2020, č. 1332, byl s účinností od 18. 12. 2020 do 23. 12. 2020 zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb
v provozovnách ve státní svátek a v ostatní svátek po celý den, a v ostatní dny
v čase mezi 23:00 až 4:59 hodin. Usnesením vlády ČR ze dne 23. 12. 2020, č. 1374, byla prodloužena platnost usnesení č. 1332 do 26. 12. 2020. Usnesením
vlády ČR ze dne 23. 12. 2020, č. 1376, byl s účinností od 27. 12. 2020 do 10. 1. 2021 zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v
provozovnách ve státní svátek a v ostatní svátek po celý den, a v ostatní dny v
čase mezi 21:00 až 4:59 hodin. Platnost usnesení č. 1376 byla prodloužena
nejprve usnesením vlády ČR ze dne 7. 1. 2021, č. 12, následně ze dne 22.
1. 2021, č. 57, ze dne 14. 2. 2021, č. 126, a ze dne 26. 2. 2021, č. 197, až do
28. 2. 2021. Dne 12. 4. 2021 vyzvala žalobkyně žalovanou k náhradě škody. Vláda
postoupila její žádost Ministerstvu vnitra, které však její nárok dne 14. 6. 2021 odmítlo. K otázce výše škody soud prvního stupně žádné dokazování nevedl
pro nadbytečnost.
5. V rámci právního posouzení soud prvního stupně nejprve vyloučil
aplikaci zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), neboť ani
nebylo tvrzeno, že by příčinou škody měl být nesprávný úřední postup orgánu
státu či jím vydané nezákonné rozhodnutí. Dále soud prvního stupně postupoval
podle krizového zákona a dospěl k závěru, že žalobkyni právo na náhradu škody
nenáleží. Odpovědnost státu za škodu vzniklou v souvislosti s přijatými
krizovými opatřeními je upravena v § 36 krizového zákona, přičemž se jedná o
odpovědnost objektivní s možností liberace v případě, že si poškozený škodu
způsobil sám. Podmínky odpovědnosti státu podle tohoto ustanovení představuje
dle soudu prvního stupně 1) přijetí krizového opatření za vyhlášeného nouzového
stavu, 2) činnost orgánu provádějícího krizové opatření proti individuálně
určenému subjektu, 3) vznik nahraditelné škody, 4) příčinná souvislost mezi
zmíněnou činností orgánu a vznikem škody, 5) absence liberačního důvodu a 6)
řádné uplatnění nároku v prekluzívní lhůtě. Podmínky ad 1) a ad 5) jsou v tomto
případě podle soudu prvního stupně splněny, neboť za vyhlášeného nouzového
stavu byla vládou přijata krizová opatření a nebylo ani tvrzeno, že by si škodu
způsobila žalobkyně sama. Podmínky ad 2) a ad 3) však již podle soudu prvního
stupně naplněny nejsou. K nesplnění podmínky ad 2) soud prvního stupně uvedl,
že žalobkyně tvrdila, že jí škoda byla způsobena již přijetím krizových
opatření, která nařizovala zákaz prodeje a v této souvislosti i vynaložila
náklady na právní služby. Výslovně uvedla, že žádné individuální rozhodnutí
ukládající jí poskytnout věcný prostředek v souvislosti s činností krizových
orgánů vydáno nebylo a nevznikla jí ani újma na zdraví. Soud prvního stupně k
tomu uvedl, že předmětná krizová opatření však měla povahu obecně závazného
právního aktu (právního předpisu), byla pramenem obecné právní regulace,
dopadala na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, jimž stanovila právní
povinnosti, přičemž není rozhodné, že pro určité subjekty v opatřeních
existovaly výjimky. Dle soudu prvního stupně přitom stát nenese právní
odpovědnost za normotvorbu, za obsah právních předpisů, za újmu vzniklou osobám
tím, že plní právní povinnosti založené právními předpisy. Taková odpovědnost
státu není zakotvena žádným právním předpisem a nebyla dosud dovozena ani
soudní judikaturou. Soud prvního stupně zdůraznil, že stát odpovídá pouze za
škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření,
která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétním právnickým a
fyzickým osobám. Žádné krizové opatření nebylo směřováno individuálně vůči
žalobkyni.
Smyslem ustanovení § 36 krizového zákona je podle soudu prvního
stupně odškodňovat případy škod vzniklých přímo při činnosti složek státu
provádějících krizová opatření, čemuž nasvědčuje i důvodová zpráva ke krizovému
zákonu. Takto pojatá odpovědnost vychází z principu „zvláštní oběti“, kdy je
třeba rozlišovat mezi individuálním opatřením coby zásahem do individuálních
práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové
situace, jež zasluhuje odškodnění, a plošným omezením určitých práv a svobod
neurčitého okruhu osob přijatým obecně závazným právním předpisem při řešení
krizového stavu. Měl-li by zákonodárce v úmyslu odškodnit plošně veškerou škodu
vzniklou již v důsledku přijatých krizových opatření povahy obecně závazného
právního předpisu, vedlo by to k destabilizaci veřejných rozpočtů a ohrožení
základních funkcí státu, přičemž takto pojatá odpovědnost státu by ho vedla k
odrazení od přijetí efektivních krizových opatření. K nesplnění podmínky ad 3)
soud prvního stupně uvedl, že žalobkyně ani vznik nahraditelné škody netvrdila,
když předmětem náhrady není veškerá škoda, ale pouze škoda věcná, čímž je třeba
rozumět škodu spočívající ve zničení, ztrátě či poškození ať už movité či
nemovité věci, škoda spočívající v omezení vlastnického nebo užívacího práva, v
poskytnutí věcného prostředku, ve vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní
výpomoci, případně újma na zdraví. Při výkladu pojmu věcná škoda je dle názoru
soudu prvního stupně třeba přidržet se kromě gramatického výkladu textu zákona
také výkladu historického, když ve stejném roce, jako v případě krizového
zákona, byl Poslanecké sněmovně předložen také zákon č. 239/2000 Sb., o
integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o
integrovaném záchranném systému“) a zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění
odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 168/1999 Sb.“), přičemž v něm byl
pojem věcná škoda definován jako škoda vzniklá poškozením, zničením nebo
ztrátou věci, jakož i škoda vzniklá odcizením věci, pozbyla-li fyzická osoba
schopnost ji opatrovat. Závěrem soud prvního stupně uvedl, že krizový zákon je
speciální úpravou odpovědnosti státu za škodu ve vztahu k obecné úpravě náhrady
škody obsažené v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „zákon č. 89/2012 Sb.“ nebo „o. z.“).
6. Odvolací soud o věci rozhodl v pořadí druhým rozsudkem poté, co se
Nejvyšší soud ve svém kasačním rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo
63/2023, uveřejněném pod č. 68/2024 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek,
zabýval odpovědností státu za škodu způsobenou individuálně zaměřenými
krizovými opatřeními. Tímto rozsudkem dovolací soud zrušil rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 14. 9. 2022, č. j. 68 Co 219/2022-53, a věc vrátil
odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Podle Nejvyššího soudu ze systematiky
krizového zákona žádné omezení odpovědnosti státu za škodu způsobenou
individuálně zaměřenými krizovými opatřeními neplyne. Opatření je ve smyslu §
36 odst. 1 krizového zákona provedeno v okamžiku, kdy nastaly jeho škodu
působící účinky, přičemž není právně významné, že se poškozený omezení
stanovenému krizovým opatřením podrobil dobrovolně. Dovolací soud dodal, že
jelikož se odvolací soud nezabýval otázkou vzniku škody na straně žalobkyně,
nemohl se k této otázce vyjádřit ani Nejvyšší soud.
7. Odvolací soud v napadeném rozsudku uvedl, že soud prvního stupně si
pro své rozhodnutí opatřil dostatek důkazů, ze kterých čerpal správná skutková
zjištění.
8. Dle odvolacího soudu soud prvního stupně věc správně právně posoudil,
pokud daný případ posuzoval pohledem § 36 odst. 1, odst. 2 krizového zákona,
nikoliv pohledem zákona č. 82/1998 Sb. či zákona č. 89/2012 Sb., tedy pokud
aplikoval speciální právní úpravu. Odvolací soud se dále zabýval existencí
nahraditelné újmy dle § 36 krizového zákona (neboť druhý z důvodů, pro něž soud
prvního stupně žalobu zamítl, byl již závazně vyřešen dovolacím soudem).
Odvolací soud se shodl se soudem prvního stupně na jeho výkladu, jaké újmy lze
podle krizového zákona nahradit. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že
jednotlivé odstavce § 36 krizového zákona je nutno při posouzení, jakou škodu
lze dle krizového zákona nahradit, vyložit ve vzájemné souvislosti a nelze si
vystačit jen s odstavcem prvním uvedeného ustanovení, z něhož by se mělo
podávat, že stát je povinen nahradit veškerou způsobenou škodu. Za takové
situace bylo dle odvolacího soudu namístě vyložit pojem věcné škody, kterým se
zabýval již soud prvního stupně a z jehož úvah odvolací soud vycházel. Soud
prvního stupně se v tomto smyslu zabýval nejen jazykovým výkladem pojmu, ale i
jeho výkladem historickým. Poukázal na zákon č. 168/1999 Sb., jenž ve znění
účinném do 30. 4. 2004 ve svém § 6 odst. 2 písm. b) přesně definoval pojem
věcné škody jako škody vzniklé poškozením, zničením, ztrátou a odcizením věci a
jasně tuto škodu odlišoval od ušlého zisku, jehož náhradu samostatně upravil ve
svém § 6 odst. 2 písm. c), tedy do pojmu věcná škoda ušlý zisk nezahrnoval.
Historickou vůlí zákonodárce (za situace poměrně ojedinělého, jakkoliv ne
bezvýjimečného, zakotvení náhrady škody způsobené účinkem „právního předpisu“)
tak dle názoru soudu prvního stupně, se kterým se odvolací soud ztotožnil,
nebyla náhrada škody spočívající v náhradě ušlého zisku. Odvolací soud poukázal
i na pozdější vůli zákonodárce, tedy později přijatou speciální úpravu, a to
zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), který s
náhradou ušlého zisku rovněž nepočítá (§ 9, odst. 1, odst. 2). Odvolací soud
proto rozsudek soudu prvního stupně jak ve výroku o věci samé, tak i v
akcesorickém výroku o náhradě nákladů řízení podle § 219 o. s. ř. jako věcně
správný potvrdil, aniž se již zabýval výší požadovaného nároku na náhradu
ušlého zisku a třetím atributem odpovědnostního vztahu, a to existencí příčinné
souvislosti mezi existujícím odpovědnostním titulem, resp. odpovědnostními
tituly, a tvrzenou škodou a s tím souvisejícími otázkami. O náhradě nákladů
odvolacího řízení odvolací soud rozhodl ve výroku II podle § 224 odst. 1, § 142
odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 151 odst. 3 o. s. ř. ve prospěch v řízení zcela
úspěšné žalované, které přiznal na nákladech řízení částku 1 200 Kč
představující čtyři režijní paušály dle § 1 odst. 3 písm. a), c) vyhlášky č.
254/2015 Sb. ve výši 300 Kč za úkon dle § 2 odst. 3 citované vyhlášky.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně (dále také jako
„dovolatelka“) v rozsahu výroku I v části, kterou byl potvrzen rozsudek soudu
prvního stupně stran nároku na zaplacení částky ve výši 1 100 123 Kč s
příslušenstvím, včasně podaným dovoláním, ve kterém uplatnila následující
dovolací důvody.
10. Dovolání proti napadenému rozhodnutí odvolacího soudu je dle názoru
žalobkyně přípustné podle § 237 o. s. ř., neboť napadané rozhodnutí závisí na
vyřešení otázky hmotného práva, která v rozhodování dovolacího soudu dosud
nebyla vyřešena.
11. Žalobkyně předložila dovolacímu soudu otázku, zda žalobkyní
nárokovaná náhrada ušlého zisku má oporu v ustanovení § 36 krizového zákona,
tedy zda ušlý zisk je škodou nahraditelnou dle krizového zákona.
12. Žalobkyně nesouhlasí s odůvodněním rozhodnutí odvolacího soudu,
který se shodl se soudem prvního stupně na jeho výkladu, jaké újmy lze podle
krizového zákona nahradit, tj. že podle ustanovení § 36 odst. 1 krizového
zákona je nahraditelnou škodou pouze škoda věcná, čímž je třeba rozumět škodu
spočívající ve zničení, ztrátě či poškození věci, ať už movité či nemovité,
dále škoda spočívající v omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí
věcného prostředku, vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci,
případně újma na zdraví, nikoliv veškerá škoda. Dle ustanovení § 36 odst. 1
krizového zákona odpovídá stát za škodu, která vznikla fyzickým i právnickým
osobám v důsledku omezení souvisejících s krizovými opatřeními. K tomu
žalobkyně uvádí, že krizový zákon užívá obecný pojem škoda, aniž by daný pojem
jakkoliv zužoval. Ustanovení § 36 krizového zákona je tedy dle názoru žalobkyně
založeno na principu plné náhrady, která zahrnuje jak škodu na věci, tak škodu
skutečnou, tak ušlý zisk. V kontrastu s úpravou náhrady škody v § 36 odst. 1
krizového zákona žalobkyně poukazuje na později přijatý pandemický zákon, který
upravuje náhradu škody ve svém ustanovení § 9 tak, že stát hradí pouze
skutečnou škodu (ustanovení § 9 odst. 2), nikoliv však ušlý zisk. Dle žalobkyně
z dané právní úpravy vyplývá, že následně byl přijat právní předpis, který
konkrétně stanoví, jaká škoda má být nahrazena. Krizový zákon však takovou
úpravu neobsahuje. Svoji argumentaci žalobkyně následně podpořila i odkazem na
příspěvek doc. JUDr. Filipa Melzera, Ph.D., LL.M. (Poskytování náhrad za újmy
vyvolané mimořádnými opatřeními ministerstva zdravotnictví po jejich zrušení,
Bulletin advokacie, č. 6/2020, s. 15), a dále odkazem na Komentář krizového
zákona od společnosti Wolters Kluwer ČR, a. s., v části týkající se ustanovení
§ 36.
13. Žalobkyně proto navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek
společně s rozsudkem soudu prvního stupně v rozsahu uvedeném v dovolání zrušil
a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
14. V doplnění dovolací argumentace ze dne 26. 2. 2025 dovolatelka
poukazuje na to, že znění § 30 zákona o integrovaném záchranném systému a § 36
krizového zákona se liší v tom, že zatímco zákon o integrovaném záchranném
systému obsahuje jasné omezení náhrady na věcnou škodu, krizový zákon takové
výslovné omezení neobsahuje. K odkazu odvolacího soudu na definici pojmu věcná
škoda v zákoně č. 168/1999 Sb. dovolatelka poukazuje na to, že i tento zákon
zahrnuje ušlý zisk pod pojem škoda, a i když je v něm vymezen i pojem věcné
škody, toto vymezení v krizovém zákoně absentuje. Konečně k odkazu odvolacího
soudu na pandemický zákon dovolatelka uvádí, že omezení náhrady škody na škodu
skutečnou v něm jen dokládá, že zákonodárce chtěl novou právní úpravou omezit
povinnost k náhradě škody a vyloučit z ní ušlý zisk, což plyne i ze
stenografického záznamu projednávání pandemického zákona v Poslanecké sněmovně.
Neznamená to, že by byla náhrada ušlého zisku vyloučena již z působnosti
krizového zákona. V této souvislosti poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze
dne 6. 8. 2024, sp. zn. 30 Cdo 693/2024, ze kterého citovala: „Je věcí
zákonodárce, aby formuloval předpoklady pro odpovědnost státu za jeho
veřejnoprávní činnost, jakož i eliminoval bez přípustnosti jakéhokoliv jiného
výkladu ohledně vymezení okruhu osob oprávněných požadovat náhradu škody.“
15. Žalovaná se ve svém vyjádření k dovolání žalobkyně zcela ztotožnila
s právním posouzením odvolacího soudu a navrhla, aby dovolací soud podané
dovolání, bude-li shledáno přípustným, zamítl.
III. Přípustnost dovolání
16. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
17. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu
oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.
18. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu, nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda ušlý zisk z podnikání v
důsledku krizového opatření, kterým byl ve stanovených časech zakázán
maloobchodní prodej, je škodou nahraditelnou dle § 36 krizového zákona, neboť
se jedná o otázku, která nebyla doposud v rozhodování dovolacího soudu vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání
21. Dovolání není důvodné.
22. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud
přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3
o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení takové vady řízení
neshledal.
23. Podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České
republiky (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti ČR“), zajištění svrchovanosti
a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a
ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot je základní povinností státu.
24. Podle čl. 2 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR je-li
bezprostředně ohrožena svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy
České republiky nebo ve značném rozsahu vnitřní pořádek a bezpečnost, životy a
zdraví, majetkové hodnoty nebo životní prostředí anebo je-li třeba plnit
mezinárodní závazky o společné obraně, může se vyhlásit podle intenzity,
územního rozsahu a charakteru situace nouzový stav, stav ohrožení státu nebo
válečný stav.
25. Podle čl. 3 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti ČR státní orgány,
orgány územních samosprávných celků a právnické a fyzické osoby jsou povinny se
podílet na zajišťování bezpečnosti České republiky. Rozsah povinností a další
podrobnosti stanoví zákon.
26. Podle čl. 5 ústavního zákona o bezpečnosti ČR vláda může vyhlásit
nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových
havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy,
zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost (odstavec 1).
Je-li nebezpečí z prodlení, může vyhlásit nouzový stav předseda vlády. Jeho
rozhodnutí vláda do 24 hodin od vyhlášení schválí nebo zruší (odstavec 3).
Vláda o vyhlášení nouzového stavu neprodleně informuje Poslaneckou sněmovnu,
která může vyhlášení zrušit (odstavec 4).
27. Podle čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR nouzový stav se může
vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně s
vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve
zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a
svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti
stanoví zákon (odstavec 1). Nouzový stav se může vyhlásit nejdéle na dobu 30
dnů. Uvedená doba se může prodloužit jen po předchozím souhlasu Poslanecké
sněmovny (odstavec 2). Nouzový stav končí uplynutím doby, na kterou byl
vyhlášen, pokud vláda nebo Poslanecká sněmovna nerozhodnou o jeho zrušení před
uplynutím této doby (odstavec 3).
28. Podle § 1 odst. 1 krizového zákona (ve znění účinném od 1. 7. 2017
do 29. 1. 2021, tj. v době vyhlášení nyní posuzovaných nouzových stavů a
krizových opatření, jakož i době vzniku tvrzené škody) tento zákon stanoví
působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků a
práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové
situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším
napadením, a při jejich řešení a při ochraně kritické infrastruktury a
odpovědnost za porušení těchto povinností.
29. Podle § 2 písm. b) – f) krizového zákona pro účely tohoto zákona se
rozumí b) krizovou situací mimořádná událost podle zákona o integrovaném
záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při
nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále
jen „krizový stav“), c) krizovým opatřením organizační nebo technické opatření
určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření,
jimiž se zasahuje do práv a povinností osob, d) pracovní povinností povinnost
fyzické osoby vykonávat po nezbytně nutnou dobu určenou práci, která je nutná
pro řešení krizové situace a kterou je tato osoba povinna konat v místě určeném
orgánem krizového řízení, e) pracovní výpomocí povinnost fyzických osob
vykonávat jednorázové a mimořádné úkoly nezbytné pro řešení krizové situace,
které jsou povinny konat v místě určeném orgánem krizového řízení, f) věcným
prostředkem movitá nebo nemovitá věc nebo poskytovaná služba, pokud tuto věc
nebo službu lze využít při řešení krizové situace.
30. Podle § 5 písm. b) a e) krizového zákona za nouzového stavu nebo za
stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu
omezit b) vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku (§
29 a 31), pokud jde o nucené omezení práva vlastníka nebo uživatele z důvodu
ochrany života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy
krizovou situací, přičemž je za toto omezení poskytnuta přiměřená náhrada, e)
právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová
opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění.
31. Podle § 6 odst. 1 krizového zákona je vláda oprávněna v době trvání
nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit a)
evakuaci osob a majetku z vymezeného území, b) zákaz vstupu, pobytu a pohybu
osob na vymezených místech nebo území, c) ukládání pracovní povinnosti,
pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky, d) bezodkladné
provádění staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraňování staveb
anebo porostů za účelem zmírnění nebo odvrácení ohrožení vyplývajícího z
krizové situace.
32. Podle § 35 odst. 1 věty prvé a třetí krizového zákona za omezení
vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku, vykonání
pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci náleží právnické nebo fyzické osobě
peněžní náhrada. Peněžní náhradu lze poskytnout po vzájemné dohodě též za
poskytnutí dobrovolné pomoci.
33. Podle § 36 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu
způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými
opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této
odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si
způsobil škodu sám (odstavec 1). Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti
orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných
prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody
(odstavec 2). Náhrada újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní
povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci
organizované činnosti se poskytuje obdobně podle předpisů o odškodňování
pracovních úrazů, pokud nárok na náhradu této škody nevznikl již z
pracovněprávního vztahu (odstavec 3). Náhrada škody se neposkytuje právnickým a
fyzickým osobám, které zavinily vznik škodné události (odstavec 6).
34. Podle § 442 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále
jen“ obč. zák.“) se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk).
35. Podle § 2952 o. z. se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo
(ušlý zisk). Záleží-li skutečná škoda ve vzniku dluhu, má poškozený právo, aby
ho škůdce dluhu zprostil nebo mu poskytl náhradu.
36. V návaznosti na dovolatelkou vymezený dovolací důvod a argumentaci
odvolacího soudu se Nejvyšší soud primárně zabýval otázkou výkladu pojmu škoda
v § 36 odst. 1 krizového zákona, a protože krizový zákon vlastní definici pojmu
škoda neobsahuje, vyšel Nejvyšší soud z obsahu daného pojmu, jak jej vymezuje
subsidiárně použitelná právní úprava, judikatura a právní teorie.
37. Škoda (jako kategorie občanského práva) se chápe jako újma, která
nastala (se projevuje) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně
vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi (a je tedy – nedochází-li k
naturální restituci – napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především
poskytnutím peněz). Takto vymezená škoda je právně relevantní škodou, tj.
jedním z předpokladů, na jejichž základě vzniká odpovědnostní právní vztah
(srov. stanovisko občanskoprávního kolegia bývalého Nejvyššího soudu
Československé socialistické republiky ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70,
uveřejněné pod č. 55/1971 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, či rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2019, sp. zn. 30 Cdo 2672/2018, uveřejněný pod
č. 17/2020 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
38. Ze znění § 442 odst. 1 obč. zák., které bylo účinné v době přijetí
krizového zákona, a bylo tak v době jeho přijetí ve vztahu k náhradě škody
subsidiárně použitelným právním předpisem pro otázky, jež krizový zákon sám
neřešil, je zřejmé, že se škoda vyskytuje ve dvou formách, a to jako skutečná
škoda a také jako ušlý zisk. Na tom nic nezměnilo ani přijetí zákona č. 89/2012
Sb., občanský zákoník (srov. jeho § 2952), který je ve vztahu ke krizovému
zákonu subsidiárně použitelný s ohledem na okamžik vzniku škody žalobkyně v
této věci.
39. Skutečnou škodou se rozumí újma spočívající ve zmenšení majetkového
stavu poškozeného a reprezentující majetkové hodnoty, které by bylo nutno
vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu [viz např. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1952/2006, nebo zhodnocení
praxe soudů při uplatňování ustanovení trestního řádu o právech a postavení
poškozeného v trestním řízení a o náhradě škody způsobené trestným činem
(adhezní řízení) Nejvyššího soudu Československé socialistické republiky ze dne
22. 2. 1967, sp. zn. Pls 3/6, publikované pod č. III/1967 sb. rozh.].
40. Ušlý zisk je oproti skutečné škodě definován jako ušlý majetkový
prospěch spočívající v nenastalém zvětšení (rozmnožení) majetku poškozeného,
které bylo možno důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí, pokud by
nebylo došlo ke škodné události (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
3. 2. 2021, sp. zn. 27 Cdo 149/2019).
41. Samo ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona pojem škoda nijak
nevymezuje a ani neomezuje na jednu z jejích forem, a proto je třeba uzavřít,
že vycházeje čistě z jeho znění a jazykového významu pojmu škoda v něm
uvedeného, není odpovědnost státu za škodu způsobenou ve formě ušlého zisku
vyloučena. Ze znění § 36 odst. 1 krizového zákona ve spojení s odst. 6
nevyplývá ani žádné další omezení nároku na náhradu škody způsobené v příčinné
souvislosti s krizovým opatřením s výjimkou osob, které si škodu způsobily samy
nebo zavinily vznik škodní události.
42. Ačkoliv krizový zákon vlastní definici pojmu škoda neobsahuje a
výklad založený na obecné občanskoprávní úpravě (v minulosti i v současnosti)
by pod tento pojem zahrnoval veškeré majetkové újmy nastalé v důsledku
přijatého krizového opatření, není přesto vyloučeno, že pojetí škody v
ustanovení § 36 krizového zákona může být odlišné (užší). Jazykový výklad, jak
byl podán shora na základě obecné občanskoprávní úpravy, totiž představuje
pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro
objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu, k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd. (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 26. 7. 2022, sp. zn. 21 Cdo 1316/2021, publikovaný pod
č. 46/2023 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Podle nálezu pléna
Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, soud „není absolutně
vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí
odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie
jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj
základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se
přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální
argumentaci“ (viz též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 7. 2022, sp. zn. 22
Cdo 3070/2021, publikovaný pod č. 48/2023 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek).
43. V nyní projednávané věci se jedná o nárok na náhradu škody (ušlého
zisku), která měla být způsobena nikoliv v rámci běžných občanskoprávních
vztahů založených na zásadně rovném postavení jejich subjektů, nýbrž přímou
aplikací vládou vydaných (formou usnesení vlády) krizových opatření za
vyhlášeného nouzového stavu (rovněž formou usnesení vlády) z důvodu ohrožení
zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný tehdy jako
SARS CoV-2, následně COVID-19; pozn. dovolacího soudu). V prvé řadě je tak
nutné se zaměřit na rozsah oprávnění vlády za nouzového stavu, přičemž nelze
opomenout ani ústavněprávní zakotvení nouzového stavu, z něhož vychází i právní
úprava v krizovém zákoně. Ostatně i vláda se při vyhlášení nouzového stavu
odkázala na čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR.
44. Z hlediska svého účelu je krizový zákon prostředkem ke splnění
základní povinnosti státu uvedené v čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR,
tj. ochrana zdraví (a skrze ni i ochrana životů obyvatel), přičemž čl. 2
ústavního zákona předpokládá bezprostřednost hrozby (pro zdraví), s čímž je
spojena i nezbytná rychlost řešení nastalé krizové situace (srov. např. čl. 5
odst. 3 a tam uvedené oprávnění předsedy vlády).
45. Co do oprávnění státu, resp. jeho orgánů za nouzového stavu,
podstatou vyhlášení nouzového stavu není to, že by jen díky němu stát mohl
upravit či omezit práva a svobody občanů nebo jim uložit povinnosti v rozsahu,
který mu jinak nepřísluší. Vyhlášení nouzového stavu je primárně o změně poměrů
(kompetencí) mezi státními orgány a vlastně i o svého druhu přechodném omezení
demokracie v zájmu ochrany společnosti před akutním nebezpečím, neboť oprávnění
omezit práva a ukládat povinnosti, které by za normálního stavu příslušelo
parlamentu cestou přijetí zákona, se z důvodu akutnosti nebezpečí a tím i
potřebné rychlosti svěřuje vládě, příp. dalším orgánům výkonné moci, byť jen na
přechodnou dobu trvání nebezpečí a i nadále pod kontrolou parlamentu (resp.
Poslanecké sněmovny a v případě jejího rozpuštění Senátu), který může kdykoliv
proti moci vlády zasáhnout. Za nouzového stavu, který sama vláda vyhlásí, tudíž
mohou být omezena práva a uloženy povinnosti nikoliv pouze cestou zákona
přijatého parlamentem zvoleným ve všeobecných a přímých volbách, ale přímo
samotnou vládou. Přitom volení zástupci za krizového stavu toliko ex post
kontrolují již účinná krizová opatření či trvání důvodů pro nouzový stav a
demokratická většina není třeba k přijetí zákona, nýbrž ke zrušení usnesení
vlády. Navíc z tohoto „legislativního“ procesu jsou vyřazeni Senát (není-li
Poslanecká sněmovna rozpuštěna) a prezident republiky.
46. I bez nouzového stavu by stát mohl zákonem upravit otevírací dobu
maloobchodních prodejen, vč. zákazu prodeje v noci a v neděli, přičemž z ničeho
nevyplývá, že by tak musel učinit za náhradu. Při nalezení dostatečné
parlamentní shody by i touto cestou mohl být proces přijetí takové právní
úpravy velice rychlý. Ostatně i platný zákon č. 223/2016 Sb., o prodejní době v
maloobchodě, žádné náhrady za omezení prodejní doby (nadto jen některých
podnikatelů) nestanoví. V tomto ohledu lze obecně souhlasit s Melzerem (Melzer,
F. Poskytování náhrad za újmy vyvolané krizovými opatřeními v průběhu
koronavirové pandemie. Bulletin advokacie, 2020, č. 4, s. 13-22), že „v dané
věci závisí na rozhodnutí zákonodárce, zda vůbec a v jakém rozsahu má být škoda
nahrazována. Zákonodárce může např. stanovit, že se nebude nahrazovat celá
škoda, nýbrž jen její určitá část.“ K tomu je však nutno poznamenat, že tento
závěr nemůže platit bezvýhradně, neboť i v krizovém zákoně musel zákonodárce
respektovat jistá ústavní omezení vyplývající jednak z čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle kterého je nucené omezení
vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za
náhradu, a z čl. 9 Listiny, který stanoví, že nikdo nesmí být podroben nuceným
pracím nebo službám. Ačkoliv v čl. 9 odst. 2 písm. c) Listiny je stanovena
výjimka z uvedeného zákazu na službu vyžadovanou na základě zákona v případě
živelních pohrom, nehod, nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví
nebo značné majetkové hodnoty, stanovením přiměřené náhrady za uložené práce
krizový zákon předchází minimálně tomu, aby v důsledku rozsahu uložených prací
nebyl narušen princip proporcionality ve spojení nepřiměřené pracovní zátěže
jen některých osob a úrovně přiznané odměny (srov. stanovisko pléna Ústavního
soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). V této souvislosti je na
místě poukázat též na závěr (právní věty), ke kterým dospělo plénum Ústavního
soudu v nálezu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21, v souvislosti s
posuzováním ústavnosti některých ustanovení pandemického zákona: „Ustanovení
čl. 11 odst. 4 Listiny nedopadá na situace, v nichž určité omezení vlastnického
práva dopadá na všechny vlastníky in abstracto stejně (tj. neberouc v úvahu
konkrétní podmínky konkrétních vlastníků, které mohou rozdílná omezení fakticky
postihovat různě), tedy typicky na omezení vlastnického práva veřejnoprávní
regulací nakládání s určitými věcmi z důvodu ochrany životního prostředí,
veřejného pořádku, oprávněných zájmů jiných osob atd. Případy omezení
vlastnického práva takovouto obecnou regulací jsou tak z hlediska ústavního
pořádku poměřovány toliko čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4
Listiny. Ústavně zaručené základní právo na náhradu škody způsobené postupem
orgánů veřejné moci v souladu s ústavním pořádkem i se zákonem neexistuje, a to
ani v případě škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením ke
zvládání krizového stavu.
Zákonodárce je u takové právní úpravy však vázán
ústavní povinností šetřit podstatu a smysl základních práv dle čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod, principem rovnosti při jejich omezování dle
čl. 4 odst. 3 Listiny, zákazem zneužití omezení základních práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i principy demokratického právního státu a rovnosti před
zákonem dle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 9
odst. 2 a 3 Ústavy.“
47. Na základě výše uvedeného, zejm. ve vazbě na ústavní zákon o
bezpečnosti ČR, lze učinit závěr o smyslu a účelu právní úpravy obsažené v
krizovém zákoně (v kontextu nyní projednávané věci), kterým je umožnit vládě
jako vrcholnému orgánu moci výkonné v případě nebezpečí, které ve značném
rozsahu ohrožuje zdraví obyvatel, přijímat rychle dostatečně účinná opatření.
Právě ve vazbě na tento účel právní úpravy je i nutno zodpovědět otázku, zda
shora uvedený široký jazykový výklad ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona
může být s účelem zákona v souladu, zda by rozumně uvažující zákonodárce právě
takové řešení odpovědnosti státu zvolil, či naopak, zda pro užší pojetí
odpovědnosti státu nesvědčí nejen výklad e ratione legis, ale i výklad logický
a systematický, a to nejen v kontextu ostatních ustanovení krizového zákona,
ale i v kontextu celého právního odvětví upravujícího ochranu jednotlivců či
celé společnosti v případě ohrožení jejich bezpečnosti (jejich životů, zdraví i
majetku).
48. Z hlediska samotného krizového zákona ustanovení § 5 upravuje, jaká
práva lze za nouzového stavu (či stavu ohrožení státu) omezit, a to ve vazbě na
čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Pro výklad § 36 krizového
zákona v poměrech nyní projednávané věci je přitom podstatné, že podle § 5
písm. e) krizového zákona lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném
rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala
prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich
provádění. V souvislosti s omezením tohoto práva přitom zákon nestanoví
(neupravuje) žádnou náhradu či kompenzaci újmy, kterou by dotčené osoby v
souvislosti s omezením své podnikatelské činnosti případně mohly utrpět, stejně
jako ji neupravuje v souvislosti s omezením svobody pohybu a pobytu či práva
shromažďovacího [srov. § 5 písm. c) a d) krizového zákona], a to na rozdíl od
omezení vlastnického a užívacího práva právnických a fyzických osob k majetku
(s odkazem ustanovení § 29 a 31 krizového zákona, která upravují práva a
povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob a fyzických osob), pokud
jde o nucené omezení práva vlastníka nebo uživatele z důvodu ochrany života,
zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy krizovou situací,
kdy je za toto omezení poskytnuta přiměřená náhrada. Současně podle § 6 odst. 1
písm. c) krizového zákona je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na
nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit ukládání pracovní
povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky,
ovšem podle odstavce 4 pouze tehdy, pokud nelze tyto činnosti a věci zajistit
smluvně, subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo
plnění odmítne a přitom hrozí nebezpečí z prodlení. I z toho je zřejmé, že
nejen v případě omezení vlastnického a užívacího práva k majetku, ale i v
případě uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci či povinnosti poskytnout
věcné prostředky se zásadně nepředpokládá jejich bezúplatnost, přičemž důvody
této úplatnosti v rovině ústavněprávní byly popsány shora.
49. S oprávněními vlády podle § 5 písm. b) a § 6 odst. 1 písm. c)
krizového zákona pak souvisí ustanovení § 35 odst. 1 krizového zákona, které
upravuje náhradu za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí
věcných prostředků a vykonání pracovní povinnosti a pracovní výpomoci a to tak,
že za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku,
vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci náleží právnické nebo
fyzické osobě peněžní náhrada, přičemž podle odstavce 2 se v případě, že dojde
k omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti, poskytne jejímu vlastníku
náhrada odpovídající míře omezení jeho majetkových práv podle občanského
zákoníku a podle odstavce 3, jde-li o vykonání pracovní povinnosti, pracovní
výpomoci nebo dobrovolné pomoci, u nichž nelze určit výši náhrady dohodou nebo
postupem podle občanského zákoníku, se stanoví náhrada ve výši, která odpovídá
obvyklé mzdě za stejné či podobné práce, a při stanovení náhrady za poskytnutí
věcného prostředku se vychází z výše nákladů vzniklých povinnému a z obvykle
požadované náhrady za použití stejného nebo obdobného věcného prostředku v době
jeho poskytnutí.
50. Nemůže být pochyb, že v souvislosti s omezením vlastnického či
užívacího práva, poskytnutím věcných prostředků, vykonáváním pracovní
povinnosti a pracovní výpomoci, ale i při dobrovolné pomoci vykonané v rámci
organizované činnosti, může dojít k poškození či zničení věcí, poskytnutých
věcných prostředků, ale i k úrazu pracujících osob. Jedná se o následky
neočekávané a nechtěné, k jejichž vzniku krizové opatření přímo nesměřuje,
nastat by sice neměly, ale jejich vznik nelze nikdy dopředu vyloučit. Na tyto
následky se ustanovení § 35 krizového zákona nevztahuje a nejsou a ani nemohou
být náhradou podle tohoto ustanovení kryty. Avšak právě pro ten případ, že
nastanou, krizový zákon upravuje právo na náhradu takto vzniklé újmy, čemuž
odpovídají i znění § 36 odst. 2 a 3 krizového zákona, která stanoví, podle jaké
právní úpravy se poskytnutí náhrady takto vzniklé újmy bude řídit, nestanoví-li
krizový zákon jinak.
51. S přihlédnutím k ostatním ustanovením krizového zákona tak Nejvyšší
soud dospívá k závěru, že ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona vymezuje
odpovědnost státu za vzniklou škodu v bezprostřední vazbě na právní úpravu
obsaženou v předchozím ustanovení § 35 krizového zákona, a to v případech, kdy
je stát zásadně povinen poskytnout náhradu již na základě ústavních předpisů,
příp. se k této náhradě výslovně (u dobrovolné pomoci) zavázal. Tomu pak
odpovídá i úprava právního režimu jednotlivých nároků na náhradu újmy, které v
souvislosti s pomocí poskytnutou při zvládání krizového stavu mohou dotčeným
osobám vzniknout. Účelem tohoto ustanovení není rozšíření náhrad i na případy
dalších omezení základních práv uvedených v § 5 krizového zákona či oprávnění
vlády podle § 6 krizového zákona, kde povinnost státu poskytovat náhradu z
žádného zákonného ustanovení nevyplývá. Dovolací soud se tak neztotožňuje se
závěry doktríny o odškodnitelnosti ušlého zisku podnikatelů v důsledku omezení
jejich provozu krizovými opatřeními [viz Melzer, F. Poskytování náhrad za újmy
vyvolané mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví po jejich zrušení.
Bulletin advokacie, 2020, č. 6, s. 15-23; Melzer, F. Poskytování náhrad za újmy
vyvolané krizovými opatřeními v průběhu koronavirové pandemie. Bulletin
advokacie, 2020, č. 4, s. 13-22, Lovětínský, V. Objektivní odpovědnost v českém
deliktním právu. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, 3.3.5 Škoda, ISBN
978-80-7400-841-2 a Svoboda, T. K povaze „krizových opatření“, odpovědnosti za
škodu a ochraně subjektivních práv (2. část). Právní rozhledy, 2021, č. 10, s.
348-357], a to právě pro až přílišný důraz kladený toliko na jazykový výklad a
pro absenci zřetelného využití dalších výkladových pravidel, např. výkladu
systematického, historického či teleologického. Tento nesouhlas dovolacího
soudu s odlišnými závěry doktríny však nevychází z toho, že by ustanovení § 36
krizového zákona neumožňovalo nahradit ušlý zisk, nýbrž z toho, že se podle
zákona neposkytuje (vůbec) náhrada za omezení práva provozovat podnikatelskou
činnost podle § 5 písm. e) krizového zákona. Na druhou stranu, dojde-li v
souvislosti s omezením vlastnického či užívacího práva, poskytnutím věcných
prostředků či pracovní činností podle § 6 odst. 1 písm. c) krizového zákona k
poškození či zničení věci nebo k pracovnímu úrazu či smrti, nelze a priori s
odkazem na § 36 krizového zákona vyloučit jakýkoliv nárok na náhradu škody,
ušlý zisk nevyjímaje, bude-li tento v příčinné souvislosti s krizovým
opatřením. Závěr Nejvyššího soudu totiž nespočívá v tom, že by ustanovením § 36
krizového zákona byl jakkoliv omezen rozsah náhrady škody v případech, kde
poškozeným právo na náhradu (podle § 35) či náhradu škody (podle § 36) zákon
přiznává, ale vychází z toho, že z ustanovení § 36 krizového zákona nelze
dovozovat odpovědnost státu za veškerou újmu na jmění, která v důsledku omezení
práv či uložení povinností může jednotlivým fyzickým či právnickým osobám
vzniknout, ačkoliv povinnost k její náhradě z žádného ustanovení zákona pro
stát nevyplývá.
52. Pro závěr, že ustanovení § 36 krizového zákona je nutno primárně
vykládat právě ve vazbě na ustanovení § 35 krizového zákona svědčí i okolnost,
že není nijak upraven střet nároků podle obou uvedených ustanovení, který by
jistě musel nastat, pokud by náhrada škody nebyla limitována právě na škody
vzniklé v souvislosti s omezením vlastnického práva, poskytnutím věcných
prostředků či osobním výkonem prací, kdy do úvahy budou přicházet právě
poškození, zničení, ztráta či odcizení věcí, jakož i úrazy. Tudíž nelze
dovodit, že by vedle těchto škod měla být hrazena i škoda představovaná ušlým
ziskem za dobu, kdy poskytnutý věcný prostředek nemohl jeho vlastník využít k
jiné výdělečnější činnosti, anebo obdobně, že se jiné výdělečnější činnosti
nemohla věnovat osoba namísto uložené pracovní povinnosti. Případná újma za
tuto dobu je totiž plně kryta náhradami podle § 35 krizového zákona.
53. Jakkoliv dovolací soud, zejména pro rozhodnutí v nynější věci,
považuje vazbu § 36 krizového zákona na ustanovení § 35 krizového zákona za
klíčovou, přičemž právě této vazbě odpovídá i znění § 36 krizového zákona,
nemusí to v jiných skutkových okolnostech nutně znamenat, že je to vazba jediná
a že by vůči státu nemohl podle § 36 krizového zákona nárok na náhradu škody
vzniknout i v dalších případech. Minimálně nelze přehlédnout vazbu krizového
zákona k zákonu o integrovaném záchranném systému, a to již jen s ohledem na
samotný odkaz v § 36 odst. 1 na § 39 odst. 5 krizového zákona, podle kterého se
připravenost na krizové situace ověřuje cvičeními obdobně podle zvláštního
právního předpisu, přičemž podle poznámky pod čarou se jedná právě o zákon o
integrovaném záchranném systému. Aplikace § 36 krizového zákona na škody
způsobené fyzickým a právnickým osobám při cvičeních složek integrovaného
záchranného systému však není pro nyní projednávanou věc významná, snad jen
potud, že tím nejsou nijak dotčeny shora uvedené závěry o tom, kdy je stát
povinen nahrazovat následky krizových opatření, tedy kdy tak zákon ve vztahu k
jednotlivým omezením práv či uloženým povinnostem výslovně stanoví.
54. Z hlediska historického nicméně v této souvislosti za zmínku stojí
částečně společný legislativní proces, který předcházel přijetí obou zákonů.
Legislativní proces vzniku současného znění § 36 krizového zákona zahrnoval
několik fází projednávání a úprav. Vládní návrh zákona o krizovém řízení a
integrovaném záchranném systému byl Poslanecké sněmovně předložen v roce 1999.
Následně bylo usneseními výboru pro obranu a bezpečnost během 35. schůze dne 4.
5. 2000 doporučeno rozdělit stávající návrh krizového zákona na dva samostatné
zákony, a totiž následně přijatý krizový zákon a zákon o integrovaném
záchranném systému. Součástí usnesení výboru byl i komplexní pozměňovací návrh
obsahující znění obou rozdělením vzniklých zákonů. Důvody tohoto rozdělení byly
zejména praktické, a totiž, aby nedocházelo k legislativním střetům. Význam
původního návrhu měl být zachován. Toto řešení podpořil i předkladatel (za
vládu ministr vnitra) (viz Digitální knihovna, Parlament České republiky,
Poslanecká sněmovna, 1998-2002, Stenoprotokoly, 25. schůze, středa 17. 5. 2000,
na www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/025schuz/s025033.htm#r3). Usnesením
Poslanecké sněmovny během 25. schůze dne 24. 5. 2000 byl vysloven souhlas s
návrhem zákona o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon),
podle sněmovního tisku 447, ve znění schválených pozměňovacích návrhů, a dále
byl vysloven souhlas s návrhem zákona o integrovaném záchranném systému a o
změně některých zákonů, podle sněmovního tisku 447, ve znění schválených
pozměňovacích návrhů.
55. S ohledem na úzkou provázanost krizového zákona a zákona o
integrovaném záchranném systému, která je vyjádřena nejen v textu obou
předpisů, ale projevila se i v legislativním procesu předcházejícím jejich
přijetí, pak z hlediska celého právního odvětví vymezeného primárně ústavním
zákonem o bezpečnosti České republiky nelze pominout, že zákon o integrovaném
záchranném systému v § 29 rovněž upravuje náhradu za omezení vlastnického nebo
užívacího práva, poskytnutí věcné a osobní pomoci a v návaznosti na to v § 30
(od přijetí zákona ustanovení nedoznalo změn) i náhradu škody, přičemž v
odstavci 1, obdobně jako v § 36 odst. 1 krizového zákona, se stanoví, že stát
odpovídá za škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám vzniklou v příčinné
souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle
tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se
prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám nebo způsobil havárii. V odstavci 2
se však již upřesňuje, že se peněžní náhrada poskytne právnickým a fyzickým
osobám, které utrpěly škodu na zdraví nebo věcnou škodu při a) činnosti složek
integrovaného záchranného systému nebo orgánů koordinujících záchranné a
likvidační práce, b) poskytnutí osobní nebo věcné pomoci. Odporovalo by přitom
uvedené úzké provázanosti obou předpisů, pokud by v případě činnosti složek
integrovaného záchranného systému nebo orgánů koordinujících záchranné a
likvidační práce za nouzového stavu stát neodpovídal za věcnou škodu jimi při
této činnosti způsobenou právnickým a fyzickým osobám na jejich majetku, jak
bylo uvedeno již shora, neboť by to odporovalo i čl. 11 odst. 4 Listiny.
Aplikace § 30 odst. 2 zákona o integrovaném záchranném systému i za nouzového
stavu totiž neodporuje ustanovením § 5 a § 6 krizového zákona, neboť se jedná o
škody, s jejichž náhradou počítá i krizový zákon, jak bylo již shora uvedeno.
Nicméně tuto vazbu obou zákonů zmiňuje Nejvyšší soud v nynější věci jenom na
okraj (obiter dictum) jako příklad toho, že povinnost státu k náhradě újmy
způsobené krizovým opatřením nemusí být dána jen v případech podle § 35
krizového zákona, ale je dána kdykoliv tak zákon, ať už krizový zákon či
zvláštní předpis, pro konkrétní případ stanoví.
56. Na tomto místě dovolací soud nevylučuje případnou úzkou vazbu
krizového zákona i na další předpisy související se zvládáním konkrétního
krizového stavu (nebezpečí), pokud to nebude v rozporu s ustanoveními krizového
zákona (zejména § 5, § 6 a § 36). Tak například v rozsudku ze dne 13. 11. 2024,
sp. zn. 30 Cdo 1101/2024, uveřejněném pod č. 56/2025 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek, Nejvyšší soud dospěl k závěru, že mimořádná opatření vydaná
Ministerstvem zdravotnictví dle § 69 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně
veřejného zdraví“), v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace,
příp. odstranění jejích následků, představují krizová opatření vydaná dle § 9
odst. 4 písm. b) krizového zákona, a za škodu způsobenou jejich prováděním
odpovídá stát dle § 36 odst. 1 krizového zákona. Nejvyšší soud přitom vyšel z
toho (srov. body 38 – 40 odůvodnění rozsudku), že kromě konkrétních oprávnění
uvedených v krizovém zákoně jsou ministerstva oprávněna na základě obecného
zmocnění uvedeného v § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona [dříve § 9 odst. 2
písm. b) krizového zákona] rovněž činit další opatření za účelem řešení krizové
situace v rozsahu své působnosti, kterou jim svěřují jiné právní předpisy, jak
vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu o integrovaném záchranném systému a ke
krizovému zákonu. Ta totiž ve zvláštní části k § 9 krizového zákona uvádí, že
se „[v] návrhu zákona … upravují působnosti všech ministerstev jak společně v
obecném pojetí, což je konkrétní případ tohoto ustanovení, tak se dále vymezují
další ,krizové? působnosti některým konkrétním ministerstvům, např. Ministerstvu vnitra“ a že se „[n]adále … předpokládá, že každé ministerstvo
bude vyvíjet činnost v rozsahu své působnosti vymezené zvláštními právními
předpisy.“ Tento závěr je ostatně potvrzován i následným legislativním vývojem,
neboť pandemický zákon, účinný od 27. 2. 2021, byť samostatně upravuje možnost
vydávání mimořádných opatření jak Ministerstvem zdravotnictví, tak krajskými
hygienickými stanicemi, počítá i s vydáváním mimořádných opatření dle § 69
zákona o ochraně veřejného zdraví, na něž se rovněž tento předpis (včetně
zvláštní úpravy náhrady škody za mimořádná opatření dle § 9 pandemického
zákona) vztahuje. Z těchto důvodů je tudíž třeba mimořádná opatření vydaná
Ministerstvem zdravotnictví dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví ve
spojení s § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona (tj. v době krizového stavu za
účelem řešení krizové situace, příp. odstranění jejích následků) považovat za
krizová opatření podle krizového zákona, neboť každé rozhodnutí správního
orgánu (v posuzovaném případě opatření obecné povahy) je třeba vykládat
materiálně, nikoliv formálně, a není tak rozhodné, jak je označeno, jakou má
formu či strukturu, nýbrž zda je způsobilé negativně zasáhnout právní sféru
fyzických či právnických osob (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17).
V dané věci tedy není pro zhodnocení charakteru
posuzovaných mimořádných opatření rozhodné, že jsou označena jen jako mimořádná
opatření vydávaná dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, ale to, zda se z
materiálního hlediska jedná o mimořádná opatření vydávaná dle § 69 zákona o
ochraně veřejného zdraví ve spojení s § 9 odst. 4 písm. b) krizového zákona
(tj. v době krizového stavu za účelem řešení krizové situace, příp. odstranění
jejích následků). Jedná se totiž o krizová opatření vydávaná orgánem krizového
řízení na základě zmocnění v krizovém zákoně, byť i v rozsahu (běžné)
působnosti tohoto orgánu krizového řízení založené jiným právním předpisem.
57. Zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje ustanovení srovnatelné s
§ 35 a § 36 krizového zákona, tudíž i v případě mimořádných opatření vydaných
podle zákona o ochraně veřejného zdraví budou muset být splněny stejné
předpoklady pro vznik nároku na náhradu škody jako by šlo o krizové opatření
vydané přímo na základě krizového zákona. To však není případ všech předpisů,
jejichž aplikace v souvislosti se zvládáním krizové situace může přicházet do
úvahy. Například v souvislosti s ochranou před povodněmi lze poukázat na
ustanovení § 86 a § 87 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých
zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, která řeší jednak úhradu
nákladů na přijatá opatření, jednak úhradu majetkové újmy vzniklé v důsledku
činnosti nebo opatření uložených v době povodně. Proto v případě nouzového
stavu vyhlášeného v souvislosti s povodněmi bude patrně nutno řešit vztah
těchto dvou předpisů, včetně případného střetu právních úprav odpovědnosti za
škodu, kdy na jednu stranu může přicházet do úvahy podpůrná či analogická
aplikace ustanovení souvisejícího předpisu, jde-li o náhradu škody na majetku
vzniklou v důsledku činnosti nebo opatření uložených v době povodně povodňovou
komisí, na druhou stranu, jde-li o povinnost nést náklady na opatření k ochraně
vlastního majetku, je třeba respektovat, že smyslem a účelem vyhlášení
nouzového stavu není při jinak shodném dotčení práv fyzických či právnických
osob rozšíření odpovědnosti státu za škodu oproti stavu, který si vyhlášení
nouzového stavu nevyžaduje. Rovněž vyjde-li se ze srovnání právní úpravy
odpovědnosti státu za škodu v krizovém zákoně a v zákonech souvisejících (kromě
již shora uvedených lze poukázat i na § 82 a § 83 odst. 1 zákona České národní
rady č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, jehož novelizace v době přijetí
krizového zákona a zákona o integrovaném záchranném systému byla naposledy
provedena zákonem č. 237/2000 Sb.), nedává rozumného smyslu, a takový úmysl
zákonodárce nelze ani z ničeho dovodit, pokud se nepoužije pouze doslovný
jazykový výklad ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona, aby tak zásadně
odlišným způsobem byla upravena odpovědnost státu za škodu ve srovnatelných
situacích. Obdobně, jak bylo již shora uvedeno, odkaz na § 39 odst. 5 v § 36
odst. 1 krizového zákona vede k odkazu na cvičení prováděná podle zákona o
integrovaném záchranném systému, takže by paradoxně v případě újmy způsobené
při provádění pouhých cvičení stát odpovídal v mnohem menším rozsahu než v
případě skutečných živelních pohrom vyžadujících celospolečenskou solidaritu.
58. Podle Nejvyššího soudu by bylo v rozporu i s elementární logikou,
pokud by v případě mimořádných celospolečenských hrozeb, jaké si vyžadují
zavedení nouzového stavu a které umožňují v zájmu celku podstatné zásahy do
základních práv a svobod, byla zcela mimořádně širokým způsobem upravena
odpovědnost státu i na pokrytí případných ztrát z podnikání, jak by tomu
odpovídaly shora označené závěry doktríny. Naopak lze očekávat, že čím vážnější
důvod pro to bude, tím intenzivnější zásah do základních práv lze bez dalšího
akceptovat.
59. Shora uvedený závěr, že odpovědnost státu podle § 36 krizového
zákona nelze rozšiřovat na případy majetkových následků omezení práv a
uložených povinností krizovým opatřením v případech, kdy zákon tuto náhradu
výslovně nepřiznává, přitom není v rozporu se závěry předchozího kasačního
rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci (rozsudek ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, uveřejněný pod č. 68/2024 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek), v němž dovolací soud uvedl, že účel povinnosti státu nahradit
škodu způsobenou provedením krizového opatření stojí na myšlence, že „když byl
někdo nucen obětovat svůj majetek ve prospěch jiného, má mu ten, v jehož
prospěch tento majetek obětoval, nahradit vzniklou škodu. Vzhledem k tomu, že
za krizových stavů jde o ohrožení veřejných zájmů (dober), má mu být škoda
nahrazena z veřejných rozpočtů“ (viz Melzer, F. In Bulletin advokacie č. 4/2020). Není v rozporu ani s myšlenkou vyjádřenou ve stávající právní úpravě §
1037 o. z. (Ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu lze na nezbytnou
dobu a v nezbytné míře použít vlastníkovu věc, pokud účelu nelze dosáhnout
jinak), § 1038 o. z. (Ve veřejném zájmu, který nelze uspokojit jinak, a jen na
základě zákona lze vlastnické právo omezit nebo věc vyvlastnit), § 1039 o. z. (Za omezení vlastnického práva nebo vyvlastnění věci náleží vlastníkovi plná
náhrada odpovídající míře, v jaké byl jeho majetek těmito opatřeními dotčen –
odstavec 1; Náhrada se poskytuje v penězích. Lze ji však poskytnout i jiným
způsobem, pokud si to strany ujednají – odstavec 2) či § 3014 o. z. (Obětuje-li
se něčí věc v nouzi, aby se odvrátila větší škoda, dá každý, kdo z toho měl
užitek, poškozenému poměrnou náhradu), jakkoliv samozřejmě vztah mezi státem a
fyzickou či právnickou osobou vzniklý na základě krizového opatření za
nouzového stavu není vztahem soukromoprávním. Naopak shora uvedený výklad § 36
krizového zákona ve vazbě na § 5, § 6 a § 35 krizového zákona, aniž by tím
Nejvyšší soud na tomto místě předem vylučoval možnou analogickou aplikaci
náhrad podle souvisejících předpisů, je v souladu s myšlenkou, která v rámci
soukromoprávních vztahů našla svůj odraz v právě citovaných ustanoveních
občanského zákoníku. Ani v podmínkách právní úpravy občanského zákoníku však
nelze najít oporu pro náhradu veškeré újmy, která komukoli v souvislosti s
krizovými opatřeními mohla vzniknout, a to už jen z toho důvodu, že pandemie
COVID-19 a v souvislosti s ní státními orgány přijatá krizová opatření se
nepochybně dotkly všech vrstev společnosti, kdy každý se svým způsobem mohl
cítit být větší či menší obětí. Byť se krizová opatření jistě nedotkla každého
stejnou měrou, a to mnohdy i v závislosti na osobních, rodinných, majetkových,
pracovních poměrech či celé řadě jiných okolností, nemůže být smyslem
ustanovení § 36 krizového zákona, aby jeho prostřednictvím prováděly orgány
krizového řízení, potažmo soudy vypořádání všech se všemi tak, aby výsledné
rozložení břemen a dober bylo v rámci celé společnosti pokud možno stejné.
Krizový zákon v ustanovení § 35 proto upravuje jenom zcela konkrétní a současně
i celkem zřejmé a bezprostřední dopady krizových opatření do vlastnického či
užívacího práva či na pracovní povinnost a v § 36 s tím související, avšak
ustanovením § 35 nepředvídané (tudíž nenahrazované) škodní následky.
60. Konečně ani z hlediska rozumně uvažujícího zákonodárce a cílů, které
přijetím krizového zákona sledoval (vedle důvodů již shora uvedených) si nelze
představit, že by tento považoval za racionální takové řešení dopadů krizové
situace na celou společnost a dopadů krizových opatření na jejich adresáty, kdy
by všechny zásahy do práv přijatými krizovými opatřeními (srov. znovu § 5
krizového zákona) měly být v majetkové rovině řešeny cestou obecné úpravy
náhrady škody. Ostatně nárok vůči státu na poskytnutí náhrady ušlého zisku z
podnikání osobám dotčeným krizovými opatřeními by stěží odrážel
celospolečenskou solidaritu ve srovnání s osobami, které byly krizovou situací
dotčeny přímo. Kromě toho zvláště u podnikatelů, byť ušlý zisk ve smyslu právní
úpravy náhrady škody se samozřejmě netýká jen jich, k nerozumnosti takového
řešení přistupuje okolnost, že může být i značně obtížné rozlišit, jaká část
příjmu ušla podnikateli v důsledku krizové situace a jaká část v důsledku
přijatých krizových opatření, natož jaká část jejich příjmu by jim případně
ušla, kdyby krizová opatření přijata nebyla. Nejen přijatá krizová opatření,
ale i krizová situace sama o sobě vytváří nové prostředí, a to i to
podnikatelské, nové podnikatelské příležitosti z toho nevyjímaje, přičemž v
tomto novém prostředí je v zásadě na každém, jak se mu dokáže přizpůsobit v
rovině osobní, rodinné, pracovní, společenské i podnikatelské. Naopak by mohlo
představovat i ohrožení smyslu a účelu zákona, tj. v nynější věci rychlé
přijetí nezbytných a účinných opatření na ochranu zdraví obyvatel, pokud by
vláda byla při volbě krizových opatření konfrontována s obtížně předvídatelnými
následky (což by v případě ušlého zisku z omezeného podnikání bylo skoro vždy),
za něž by stát musel poskytnout náhradu. Tato konfrontace by reálně mohla mít
na vládu odrazující účinek (chilling effect), kdy by krizová opatření nebyla
přijímána dostatečně rychle či by nebyla účinná tak, jak by to ochrana před
hrozícím nebezpečím vyžadovala. Přitom právo podnikat podle čl. 26 odst. 1
Listiny nelze zaměňovat za právo na neměnnost podnikatelského prostředí a
příležitostí k podnikání. I z tohoto pohledu, nejen z pohledu celospolečenské
solidarity, se tak v případě krizových situací jako mnohem rozumnější
(účelnější, účinnější a reálně proveditelnější) jeví takový legislativní model,
kdy se vedle náhrad podle § 35 krizového zákona, které jsou jednak z
ústavněprávního hlediska nezbytné, jednak do značné míry co do rozsahu
předvídatelné, a dále pomoci fyzickým osobám (a obcím), které se při krizové
situaci ocitly v mimořádně obtížných poměrech (srov. § 37 krizového zákona), a
ostatním osobám (vč. těch podnikajících) poskytne pomoc na základě zvláštní
právní úpravy, vycházející z celospolečenského (nebo alespoň většinového
politického) konsensu, z dopadů konkrétní krizové situace i přijatých krizových
opatření (byť dopadů do jisté míry zobecněných) a postavené na objektivních
kritériích, jak se i v případě pandemie COVID-19 stalo (srov. např. zákon č.
159/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v
souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2, zákon č. 136/2020 Sb., o
některých úpravách v oblasti pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na
státní politiku zaměstnanosti a důchodového pojištění v souvislosti s
mimořádnými opatřeními při epidemii v roce 2020, zákon č. 134/2020 Sb., kterým
se mění zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2021 Sb., o mimořádném příspěvku
zaměstnanci při nařízené karanténě, zákon č. 438/2020 Sb., o úpravách
poskytování ošetřovného v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii a o
změně zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, či zákon č. 299/2020 Sb., kterým se mění některé daňové zákony v
souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2 a zákon č. 159/2020 Sb., o
kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v souvislosti s
výskytem koronaviru SARS CoV-2, ve znění pozdějších předpisů).
61. V souvislosti se svým předchozím kasačním rozhodnutím vydaným v této
věci, považuje Nejvyšší soud za nutné ještě uvést, že si je vědom toho, že na
základě tohoto předchozího rozhodnutí mohla žalobkyně získat naději, že jejímu
nároku může být vyhověno, minimálně, že jej nelze považovat již v základu a
podle dosavadního skutkového stavu za nedůvodný (srov. např. nález Ústavního
soudu ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 3399/17). Ačkoliv současně v podmínkách
dovolacího řízení je pro případ, že by senát Nejvyššího soudu při svém
rozhodování dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již
vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího soudu, upraven postup v § 20 odst. 1 zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších
předpisů, tj. postoupení věci k rozhodnutí velkému senátu, v nyní projednávané
věci k tomu není dán důvod. Jakkoliv totiž dříve uvedené závěry, že omezení
odpovědnosti státu podle § 36 odst. 1 krizového zákona na situace, kdy krizové
opatření směřuje proti konkrétně určeným osobám, nemá oporu v zákoně a nelze je
dovodit ani teleologickým výkladem (bod 41 odůvodnění) či že v poměrech
žalobkyně došlo vydáním krizových opatření k omezení či zákazu maloobchodního
prodeje, čímž měl žalobkyni ujít zisk, přičemž z povahy těchto opatření plyne,
že jejich účinky nastaly okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém
opatření uveden, a od něj získala daná opatření potenciál způsobit žalobkyni
škodu, proto je tento okamžik nutno považovat za okamžik provedení krizových
opatření ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona (bod 50), nelze současně
pustit ze zřetele, že podle § 242 odst. 3 věty prvé o. s. ř. lze rozhodnutí
odvolacího soudu přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání, přičemž
dovolání bylo shledáno přípustným pouze pro vyřešení „otázky podmínek
odpovědnosti státu za škodu způsobenou provedením krizového opatření podle § 36
odst. 1 krizového zákona, a to co do povahy krizového opatření a výkladu pojmu
‚provedení krizového opatření‘,“ tedy toliko „dílčí složky právního
titulu“ (srov. body 20 a 21 odůvodnění). Dovoláním napadené rozhodnutí
odvolacího soudu přitom vycházelo z toho, že „ustanovení § 36 odst.
1 krizového
zákona se vztahuje na náhradu škody vzniklou osobě, jež byla adresátem
krizového opatření individuální povahy, a to při jeho faktickém provádění“,
případně že „citované ustanovení nezakládá odpovědnost státu za škodu vzniklou
(samotným) přijetím předmětných krizových opatření, neboť ta sama mají právní
povahu obecně závazného právního aktu, jsou pramenem obecné právní regulace
dopadající na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, kterým stanoví
právní povinnosti… v intencích ustanovení § 36 krizového zákona stát odpovídá
pouze za škodu při provádění konkrétních krizových opatření, která mají
individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétní právnické nebo fyzické
osobě…“ Právě tyto závěry dovolací soud ve svém předchozím rozhodnutí
přezkoumával a v rámci jejich přezkumu dospěl i ke svým shora citovaným
závěrům, které tímto rozhodnutím nejsou přímo dotčeny. Nejvyšší soud se
nevyjadřoval a ani nemohl, neboť to předtím neučinil ani odvolací soud, k
otázce, zda je ušlý zisk žalobkyně z podnikání v důsledku krizového opatření,
kterým byl ve stanovených časech zakázán maloobchodní prodej, škodou
nahraditelnou dle § 36 krizového zákona.
62. Z výše uvedeného vyplývá, že byť striktně jazykový výklad § 36 odst.
1 krizového zákona by svědčil pro důvodnost nároku žalobkyně na náhradu ušlého
zisku z podnikání v důsledku krizového opatření, kterým byl ve stanovených
časech zakázán maloobchodní prodej, při zohlednění i výkladu systematického,
historického a teleologického, včetně hlediska rozumně uvažujícího zákonodárce
a vazby na právní úpravu obdobných nároků v rámci celého právního odvětví
vymezeného primárně ústavním zákonem o bezpečnosti ČR, nelze dojít k jinému
závěru než, že ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona sice upravuje
odpovědnost státu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s vydáním
krizových opatření, avšak primárně toliko škodu vzniklou v souvislosti s
plněním povinností a se zásahy do vlastnických a užívacích práv uvedených v §
35 krizového zákona a mimo rámec náhrad v § 35 upravených (např. kdy v
souvislosti s poskytnutím věcného prostředku dojde ke vzniku věcné škody
spočívající v poškození či zničení věci, jak poukázal i odvolací soud, či při
pracovní výpomoci, kdy dojde k újmě na zdraví; v těchto případech se uplatní §
36 krizového zákona, přičemž Nejvyšší soud, na rozdíl od soudu odvolacího, a
priori nevylučuje ani náhradu ušlého zisku, za který lze považovat i ušlý
výdělek v důsledku úrazu při pracovní výpomoci). Ustanovení § 36 krizového
zákona nelze vykládat tak, že má kompenzovat újmy, které jsou nutným projevem
omezení práv fyzických a právnických osob uvedených v § 5 krizového zákona či
oprávnění vlády v § 6 krizového zákona, pokud z tohoto zákona přímo nevyplývá
opak. Nárok na náhradu škody lze dovodit i z odkazu krizového zákona na
zvláštní právní úpravu, konkrétně na zákon o integrovaném záchranném systému v
§ 36 odst. 1 a § 39 odst. 5 krizového zákona. Nelze ani vyloučit, že nárok na
náhradu škody či jinou zvláštní formu náhrady by případně bylo možno dovodit z
podpůrné či analogické aplikace právní úpravy odpovědnosti státu v zákonech
souvisejících s řešením konkrétního krizového stavu, ovšem při respektování
pravidla, že závažnější hrozba odůvodňuje závažnější zásah do práv fyzických a
právnických osob, případně přiznání větších oprávnění vládě (moci výkonné), a
není důvod, nestanoví-li zákon jinak, aby důsledky této speciální úpravy byly
zvlášť kompenzovány, a současně že na základě krizového zákona obecně není
důvod přiznávat náhrady v širším rozsahu, než by vyplývalo ze souvisejícího
zákona v obdobné situaci, která ovšem vyhlášení nouzového stavu nevyžaduje.
63. Dospěl-li tedy odvolací soud k závěru, že ušlý zisk z podnikání
žalobkyně v důsledku krizového opatření, kterým byl ve stanovených časech
zakázán maloobchodní prodej, není odškodnitelný podle § 36 krizového zákona, je
jeho právní posouzení věci správné, a proto dovolací soud podané dovolání
žalobkyně podle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl.
64. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl podle §
243c odst. 3 ve spojení s § 224 odst. 1 a 2 a § 142 odst. 1 o. s. ř. a zavázal
žalobkyni k náhradě nákladů dovolacího řízení vzniklých žalované v souvislosti
s podáním vyjádření k dovolání, když žalovaná nebyla zastoupena advokátem,
přičemž nedoložila výši svých hotových výdajů. Náhrada nákladů je tak
představována toliko paušální náhradou hotových výdajů podle § 151 odst. 3
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (viz
čl. II bod 1 ve spojení s čl. VI zákona č. 139/2015 Sb.), jež činí 300 Kč (§ 2
odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 11. 2025
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu