30 Cdo 2263/2016-140
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a
soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona ve věci žalobce M. Š.,
zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opatovická
1659/4, proti žalované České republice – Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem
v Praze, Vyšehradská 424/16, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u
Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 17/2014, o dovolání žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 17. 6. 2015, č. j. 22 C 17/2014-53,
se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
1. Předmětem řízení byla žaloba, kterou se žalobce domáhal částky 60 000
Kč s příslušenstvím, omluvy a konstatování porušení práva. V žalobě bylo
uvedeno, že dne 17. 12. 2010 podal žalobce u Městského soudu v Praze žádost o
poskytnutí informace – seznamu soudců Městského soudu v Praze, včetně jeho
funkcionářů, kteří byli ke dni 17. 11. 1989 nebo v době předcházející členy
nebo kandidáty Komunistické strany Československa, a v jaké době, včetně
informace, od kdy tito soudci vykonávají soudcovskou funkci. Žádost byla vedena
pod spisovou značkou Spr 4535/2010, přičemž žalobce požadovanou informaci
obdržel až dne 29. 1. 2013. V důsledku nepřiměřené délky řízení žalobci vznikla
nemajetková újma, kterou pociťoval jako deziluzi a frustraci v důsledku
arogance moci vůči občanovi.
2. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Uvedla, že v předmětném řízení
shledala nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v přiměřené
době. Dostatečným zadostiučiněním je dle žalované samotné konstatování porušení
práva, které žalobci poskytla v rámci předběžného projednání nároku, přičemž
žalovaná vzala v úvahu minimální intenzitu nemajetkové újmy, která žalobci
vznikla, s ohledem na četnost řízení, která žalobce vede, a též na okolnost, že
jádro požadovaných informací (seznam soudců, kteří byli v minulosti členy KSČ)
bylo na webových stránkách Ministerstva spravedlnosti publikováno již dne 7. 1.
2011.
3. Obvodní soud pro Prahu 2, jako soud prvního stupně, svým rozsudkem ze
dne 17. 6. 2015, č. j. 22 C 17/2014-53, zamítl žalobu v žalobním požadavku,
kterým se žalobce domáhal konstatování, že v důsledku nečinnosti Ministerstva
spravedlnosti a nepřiměřenou délkou řízení o žádosti žalobce o informace podané
dne 17. 12. 2010 a vyřizované Městským soudem v Praze pod sp. zn. Spr 4535/2010
a nadřízeným správním orgánem Ministerstvem spravedlnosti, s průtahy po dobu od
17. 12. 2010 až do dne 29. 1. 2013, kdy byly teprve požadované informace
žalobci poskytnuty, bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v
přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů, zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod, a v důsledku nepřiměřeně dlouhého čekání na poskytnutí
informací, které měl žalobce právo obdržet do patnácti dnů, došlo fakticky též
k zásahu do základního práva žalobce na informace zaručeného článkem 10 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 17 Listiny základních práv a
svobod, a to v jeho časové dimenzi (výrok I). Dále zamítl žalobu v žalobním
požadavku, kterým se žalobce domáhal omluvy České republiky za porušení
základních práv a svobod, kdy v důsledku nečinnosti Ministerstva spravedlnosti
a nepřiměřenou délkou řízení o žádosti o informace podané dne 17. 12. 2010 a
vyřizované Městským soudem v Praze pod sp. zn. Spr 4535/2010 a nadřízeným
správním orgánem Ministerstvem spravedlnosti, s průtahy po dobu od 17. 12. 2010
až do dne 29. 1. 2013, kdy byly požadované informace teprve poskytnuty, bylo
porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez
zbytečných průtahů zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a v důsledku
nepřiměřeně dlouhého čekání na poskytnutí informací, které měl žalobce právo
obdržet do patnácti dnů, došlo fakticky též k zásahu do základního práva
žalobce na informace zaručeného článkem 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod a čl. 17 Listiny základních práv a svobod, a to v jeho časové
dimenzi (výrok II). Dále zamítl žalobu o zaplacení částky 60 000 Kč se
zákonnými úroky z prodlení z této částky za dobu od 27. 1. 2014 do zaplacení
(výrok III) a konečně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení (výrok IV).
4. Podle skutkových zjištění soudu prvního stupně žalobce svůj nárok
předběžně uplatnil dne 26. 7. 2013. Žalovaná nárok předběžně projednala dne 24.
1. 2014, přičemž konstatovala, že v posuzovaném řízení došlo k nesprávnému
úřednímu postupu spočívajícímu v nepřiměřené délce řízení.
5. K průběhu posuzovaného řízení pak soud prvního stupně zjistil, že dne
17. 12. 2010 došla Městskému soudu v Praze žádost žalobce, který žádal o
poskytnutí seznamu soudců Městského soudu v Praze, včetně jeho funkcionářů,
kteří byli ke dni 17. 11. 1989, nebo v době předcházející tomuto dni, členy
nebo kandidáty Komunistické strany Československa, v jaké době a odkdy
vykonávají funkci soudce. Dne 29. 12. 2010 byla vypravena výzva k zaplacení
úhrady ve výši 4 400 Kč za poskytnutí informací, a to ve lhůtě 60 dnů od
doručení výzvy. Dne 17. 1. 2011 soud obdržel od žadatele námitku podjatosti a
stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace, se kterou byl spis
předložen Ministerstvu spravedlnosti dne 24. 1. 2011. Spis byl lhůtován a
Městskému soudu v Praze byl vrácen dne 23. 4. 2012 s rozhodnutím, kterým byla
výše úhrady snížena na částku 1 100 Kč. Dne 1. 6. 2012 bylo zjištěno, že úhrada
nebyla zaplacena. Dne 8. 6. 2012 místopředseda soudu oznámil žadateli, že je
požadována úhrada za poskytnutí informace ve výši 1 000, jakož i číslo účtu, na
který má být uhrazena, s tím, že nebude-li částka zaplacena do 60 dnů, bude
žádost odložena. Dne 15. 6. 2012 požádal žadatel o sdělení údajů nutných pro
zaplacení úhrady a dne 19. 6. 2012 byla přijata částka 1 000 Kč. Lhůta pro
poskytnutí informace byla povinným subjektem prodloužena do 14. 7. 2012 a
rozhodnutím ze dne 9. 7. 2012 Městský soud v Praze žádost částečně odmítl,
pokud jde o poskytnutí informace ohledně soudců kandidátů na členství v KSČ a
dobu členství. K rozhodnutí byl připojen seznam soudců bývalých členů KSČ
publikovaný na stránkách Ministerstva spravedlnosti. Dne 2. 8. 2012 žádal
žadatel o řádné doručení, téhož dne podal opravu písemného podání a dne 8. 8.
2012 se odvolal proti rozhodnutí. Odvolání doplnil 17. 8. 2012. Spis byl
předložen Ministerstvu spravedlnosti dne 10. 8. 2012. Dne 14. 12. 2012
Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušilo a věc mu
vrátilo k novému projednání. Dne 23. 1. 2013 je datováno sdělení žadateli,
podle něhož je v příloze zasílán seznam soudců Městského soudu v Praze, kteří
byli členy či kandidáty KSČ s datem jejich nástupu do soudcovské funkce,
aktualizovaný ke dni 21. 1. 2013.
6. Podle soudu prvního stupně došlo k nesprávnému úřednímu postupu podle
§ 13 odst. 1 věty druhé zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád) (dále též „OdpŠk“), neboť Městský soud v Praze
nerozhodl o žádosti žalobce o poskytnutí informace v zákonné patnáctidenní
lhůtě [§ 14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k
informacím (dále též „InfZ“)] a Ministerstvo spravedlnosti nerozhodlo o
stížnosti žalobce v zákonné patnáctidenní lhůtě [§ 16a odst. 1 písm. c) InfZ]. S odkazem na stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu
ze dne 13. 4. 2011, Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), konstatoval, že
nesprávný úřední postup v podobě nepřiměřené délky řízení zakládá vyvratitelnou
domněnku o vzniku nemajetkové újmy. Nepřiměřeně dlouhé řízení pak podle soudu
prvního stupně působí účastníkům nemajetkovou újmu, která se zpravidla odškodní
v penězích, avšak vždy je nutno zvažovat, zda v konkrétním případě nenastaly
okolnosti, které tento předpoklad vyvracejí. V daném případě soud prvního
stupně shledal význam řízení pro žalobce jako zcela zanedbatelný, neboť žalobce
nikterak nedoložil, že by pro něho mělo být poskytnutí informace, kterou žádal
poskytnout, jakkoli významné, když pouze uvedl, že informace tohoto druhu jsou
pro něj důležité, neboť se pohybuje v justici a je občanským aktivistou. Význam
řízení pro žalobce nemůže být zvýšen samotnou skutečností, že v mnoha jiných
řízeních, kde žalobce vystupuje v postavení žalobce či žadatele o informace, se
soudy resp. Ministerstvo spravedlnosti dopouštějí průtahů. Okolnost, jež je
soudu prvního stupně známa z úřední činnosti, že žalobce z vlastní iniciativy
zahájil a vede desítky soudních sporů či jiných řízení, která nesou rysy
šikanózního výkonu práva, naopak význam předmětného řízení pro žalobce výrazně
snižují. Ani eventuální objektivně nulový materiální význam řízení sice průtahy
v takovém řízení nelegitimuje a i řízení s objektivně nulovým (materiálním)
významem pro navrhovatele musí být vedeno bez průtahů, a pokud se tak nestane,
vztahuje se na ně zásadně právo na náhradu takto vzniklé újmy, to však podle
soudu prvního stupně bez dalšího neznamená, že by měla být tato náhrada
poskytnuta poškozenému vždy ve formě finančního plnění. I konstatování porušení
práva na projednání věci v přiměřené lhůtě je totiž způsobilým prostředkem
náhrady a v některých případech (např. i v tomto) je prostředkem náhrady zcela
postačujícím. Podle soudu prvního stupně popsaný případ je právě tím výjimečným
případem, kdy samotné konstatování porušení práva je přiměřeným zadostiučiněním
a poskytnutí zadostiučinění v penězích není důvodné. Jestliže žalovaná již ve
svém stanovisku ze dne 24. 1.
2014 konstatovala, že v posuzovaném řízení došlo
k nesprávnému úřednímu postupu a celková délka řízení byla nepřiměřená, pak
žalovaná žalobci již před zahájením tohoto soudního řízení poskytla zákonem
předvídané, přiměřené a spravedlivé zadostiučinění možné nemajetkové újmy.
7. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 2.
12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87, rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se
potvrzuje (výrok I) a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
odvolacího řízení (výrok II).
8. Odvolací soud uvedl, že soud prvního stupně rozhodoval na základě
dostatečně zjištěného skutkového stavu a dospěl ke správnému závěru, že v
namítaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu, neboť zákonná lhůta 15
dnů pro vyřízení žádosti žalobce o informace byla výrazně překročena, když
řízení o podání informace trvalo dva roky a jeden měsíc. Přestože v řízení byla
zjištěna nepřiměřená délka řízení o poskytnutí informace podle § 13 odst. 1
zákona InfZ, soud prvního stupně nepochybil, když za přiměřené zadostiučinění
za nemajetkovou újmu, která žalobci vznikla nepřiměřenou délkou řízení o jeho
žádosti o poskytnutí informací, považoval konstatování nepřiměřené délky
namítaného řízení, jehož se žalobci již dostalo ze strany žalované v rámci
předběžného projednání jeho nároku. Soud prvního stupně měl správně dovodit v
podstatě zanedbatelný význam namítaného řízení pro žalobce i s přihlédnutím k
tomu, že žalobce sám uvedl pouze, že informace tohoto druhu jsou pro něj
důležité, neboť se pohybuje v justici a je občanským aktivistou. Odvolací soud
uvedl, že nelze přehlédnout, že se v daném případě nejedná o právo na
informace, které by mělo pro žalobce zásadní význam, jak je tomu v případech,
kdy se v řízení rozhoduje o konkrétních právech a povinnostech účastníků
řízení. Nad to již dne 7. 1. 2011, tedy poté, co žalobce dle 17. 12. 2010
žádost o poskytnutí informací podal, byl na webových stránkách Ministerstva
spravedlnosti zveřejněn seznam soudců, kteří byli podle dostupných podkladů
před 17. 11. 1989 členy KSČ, čímž se žalobci touto formou v zásadě dostalo
podstatné části požadovaných informací. Samotné právo na informace porušeno ve
svém důsledku nebylo, neboť žalobci se požadovaných informací dostalo, ale ne v
přiměřené době.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Žalobce rozsudek odvolacího soud napadl dovoláním, a to do výroku I,
kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně v zamítavých výrocích I, II a
III o věci samé, z důvodu, že rozhodnutí ohledně hodnocení kritérií uvedených v
§ 31a odst. 2 a 3 OdpŠk a v návaznosti na to hodnocení formy, tedy i
přiměřenosti zadostiučinění, spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
Podle dovolatele je dovolání přípustné podle § 237 o. s. ř. k řešení otázek
hmotného práva, a to hodnocení kritérií uvedených v § 31a odst. 3 písm. a) až
e) OdpŠk a v návaznosti na to hodnocení formy, tedy přiměřenosti zadostiučinění
podle § 31a odst. 2 OdpŠk podle hodnocení těchto kritérií, zejména formy
zadostiučinění, jednotlivých kritérií, potažmo závažnosti vzniklé újmy, neboť
při řešení těchto otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu.
10. Dovolatel v prvé řadě ve svém podání brojil proti závěru soudu
prvního stupně, ze kterého vycházel i soud odvolací, že je sudičem a vykonává
své právo (na informace) šikanózně. Úvaha, že žalobce vede množství jiných
sporů, dle něj zaměňuje účelově příčinu a následek, neboť vedení sporu není
příčinnou porušení práva, nýbrž je jeho důsledkem. Takové porušování práva
(průtahy v řízení) vůči jedné a téže osobě pak její újmu nesnižuje, ale naopak
výrazně zvyšuje.
11. Dále poukázal na důležitost základního práva na informace, jehož
význam je zdůrazněn krátkostí zákonných lhůt, přičemž údajné „konstatování
porušení práva“ není totožné s textem žalobního petitu a neobsahuje
konstatování porušení všech práv žalobce, když podle dovolatele bylo porušeno
právo na informace v jeho časové dimenzi, přičemž s odkazem na judikaturu
Ústavního soudu uvedl, že ani nulový význam předmětu řízení pro poškozeného
nelegitimizuje nepřiměřenou délku řízení.
12. Dovolatel dále obsáhle odkazuje na četná rozhodnutí dovolacího
soudu, příp. Ústavního soudu, s nimiž napadené rozhodnutí shledává v rozporu, a
na jejich základě poukazuje, že výše zadostiučinění musí být spravedlivá, že
nemajetková újma se neprokazuje a vzniká samotným porušením základních práv a
svobod, a že specificky v případě nepřiměřených délek řízení se jen zcela
výjimečně nepřiznává zadostiučinění v penězích, že ve výroku rozsudku
konstatujícího porušení práva musí být uvedeno, jaké právo žalobce bylo
porušeno, a že ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla slušnosti by
měla být k dispozici vždy omluva jako první kompenzační prostředek a že s
ohledem na zásadu přiměřenosti je na individuálním posouzení, zda vedle omluvy
(tj. zároveň) buď konstatovat porušení práva, nebo poskytnout zadostiučinění v
penězích. Dovolatel rovněž poukázal na judikaturu týkající se posuzování
využívání opravných prostředků poškozeným a jejich důvodnosti z hlediska
posouzení jednotlivých kritérií.
13. Dovolatel rovněž vytknul odvolacímu soudu, že se zcela vyhnul
právnímu posouzení jeho námitky, že nebylo nijak hodnoceno jeho tvrzení, k
němuž označil i důkazy, že i v dalších řízeních se vůči němu chovala žalovaná
zjevně šikanózně, když opakovaně nerespektuje krátké lhůty stanovené zákonem č.
106/1999 Sb.
14. Dále se dovolatel věnoval posouzení jednotlivých kritérií podle §
31a odst. 3 OdpŠk, kdy poukazoval na rozpory s konkrétními rozhodnutími
dovolacího soudu.
15. V případě kritéria významu předmětu řízení u žádosti o informace
podle zákona č. 106/1999 Sb. nebyla podle dovolatele uvedená otázka v
rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud řešena. S odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu dovolatel dochází k závěru, že
ústavně zakotvené právo na informace, a řízení o poskytnutí takové informace,
má obecně vysoký význam a nadto pro žadatele má požadovaná informace význam
jenom tehdy, pokud je poskytnuta povinným subjektem bez prodlení. Plynutím času
se dle dovolatele význam požadované informace vytrácí a informace poskytnutá
žadateli až po letech průtahů a obstrukcí ztrácí prakticky význam, což plyne i
ze striktně krátké lhůty 15 dnů [§14 odst. 5 písm. d) InfZ] pro poskytnutí
informací, a řízení o vydání informace má nikoliv „zanedbatelný“ význam, nýbrž
naopak význam zvýšený. Podle dovolatele není vůbec podstatné, k čemu žalobce
požadované informace požadoval a zda měly vztah k nějakému řízení, ve kterém se
rozhoduje o právech a povinnostech, když žadatel o informace není povinen svoji
žádost nijak odůvodňovat, dokládat právní zájem a podobně. Dovolatel poukázal i
na skutečnost, že na internetu byla zveřejněna pouze informace o soudcích
členech KSČ, přičemž on požadoval informaci i o kandidátech, nadto byl seznam
opravován.
16. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Formální náležitosti dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2
zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně
zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho
přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Dovolání je přípustné k posouzení otázek hmotného práva, jaké jsou
předpoklady odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu způsobenou nedodržením
lhůty pro poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb. a jaké jsou
předpoklady pro poskytnutí zadostiučinění formou omluvy, neboť uvedené otázky
vyřešil odvolací soud v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
21. Dovolání je důvodné.
22. V posuzované věci mělo dojít, jak uzavřel odvolací soud s odkazem na
rozsudek soudu prvního stupně, délkou posuzovaného řízení k porušení práva
dovolatele na projednání věci v přiměřené lhůtě, zaručeného čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
23. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
24. Článek 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“) stanoví, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci.
Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 téhož ustanovení říká, že
každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a
v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost
může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
25. Ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk stanoví, že stát odpovídá za škodu
způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také
porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou
lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit
úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
26. Jak uvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30
Cdo 1174/2016, právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6
odst. 1 Úmluvy. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou
délkou soudních řízení se po novele zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č.
82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních § 13 OdpŠk (shodně v § 22 OdpŠk) a v §
31a OdpŠk. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje Stanovisko, které se podrobněji
zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž mělo dojít k
nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí či § 22
odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené
lhůtě a výkladem ustanovení § 31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat
pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2
Listiny.
27. Z čl. 38 odst. 1 Listiny vyplývá, že se tento vztahuje výhradně k
soudním řízením. Druhý odstavec již výslovně nestanovuje, zda se práva zde
upravená vztahují pouze na řízení soudní (anebo i na řízení jiná), ale jelikož
navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že se i tento odstavec
vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr je možné dovodit i z obsahu
tohoto článku, neboť ten říká, že „každý má právo, aby jeho věc byla projednána
veřejně“. Veřejnost jednání je přitom znakem odlišujícím řízení před orgánem
moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především orgány moci
výkonné.
28. Také čl. 6 odst. 1 Úmluvy hovoří o „projednání záležitosti v
přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne
o jeho občanských právech nebo závazcích“. Citované ustanovení tak vedle
trestních věcí chrání práva účastníků výlučně v řízeních, v nichž má být soudem
rozhodnuto o jejich občanských právech nebo závazcích. Evropský soud pro lidská
práva (dále jen „ESLP“) termín „projednání soudem“ vykládá široce, a tudíž za
soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud
tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V obecné
rovině ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, za
splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve
správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož
rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva
nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním
právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná,
civilní (tedy soukromoprávní povahy), pak na správní řízení čl. 6 odst. 1
Úmluvy dopadá a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Pod ochranu čl. 6 odst. 1
Úmluvy však nedopadá správní řízení samo o sobě, ale pouze tehdy, je-li jeho
absolvování podmínkou pro přístup k soudu, tedy jestliže na ně navazuje soudní
přezkum (srov. rozsudek ESLP ze dne 6. 3. 2012, ve věci W. proti Rakousku,
stížnost č. 5335/07, bod 46; nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11.
2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
29. Nejsou-li však tyto podmínky splněny, ať již z hlediska věcné
působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo toho, že posuzované řízení neprobíhalo
před soudem a nejde ani o správní řízení, na které by soudní řízení navazovalo,
pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na posuzované správní řízení nedopadá, a nelze tak na
posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na
jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. To ale ještě neznamená, že v
případě nadměrné délky tohoto správního řízení nejde o nesprávný úřední postup
ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. § 13 OdpŠk). Nemůže však jít o nesprávný
úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, spočívající v nevydání
rozhodnutí v přiměřené lhůtě, ale půjde o nesprávný úřední postup podle § 13
odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk spočívající v neučinění úkonu v zákonné
nebo přiměřené lhůtě (k rozdílu mezi úkonem a rozhodnutím ve smyslu § 13 odst.
1 věta druhá a třetí OdpŠk srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014,
sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek). V případě těchto správních řízení je z uvedených
důvodů možné odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení (tedy pokud správní
orgán porušil svou povinnost učinit úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené
lhůtě), a to buď jednotlivě, nebo v jejich souhrnu, nikoliv nepřiměřenou délku
celého řízení. Jelikož na tento nesprávný úřední postup nedopadají závěry
Stanoviska, neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy. V tomto případě
je poškozený povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi
průtahy (porušením povinnosti učinit úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené
lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
30. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o
občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních,
jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu
postupu podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez
ohledu na povahu předmětu řízení bude rozhodování správního orgánu zpravidla
vždy vázáno zákonnou lhůtou [srov. § 49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád), § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014]. Jen v řízeních,
v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich
účastníků a nadto na ně navazuje soudní řízení, lze však (nadto) uvažovat
nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost
celkové délky řízení. Toliko v takových případech se i ve vztahu k správnímu
řízení mohou uplatnit závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky
vzniku nemajetkové újmy, ale jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle
§ 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk.
31. Podle § 4 odst. 1 InfZ povinné subjekty poskytují informace na
základě žádosti nebo zveřejněním. Podle § 14 odst. 5 písm. d) InfZ
nerozhodne-li (povinný subjekt) podle § 15 InfZ, poskytne informaci v souladu
se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne
jejího doplnění; je-li zapotřebí licence podle § 14a, předloží v této lhůtě
žadateli konečnou licenční nabídku.
32. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny svoboda projevu a právo na informace
jsou zaručeny. Podle odstavce 5 státní orgány a orgány územní samosprávy jsou
povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a
provedení stanoví zákon.
33. V rozsudku ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015, Nejvyšší
soud, právě ve vztahu k právu na informace podle zákona č. 106/1999 Sb.
konstatoval, že „závazek“, jehož splnění se dovolatel na orgánu veřejné moci
podanou žalobou domáhal, není závazkem civilní (soukromoprávní) povahy ve
smyslu judikatorního a doktrinálního výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Uvedená
povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž o něm
bylo rozhodováno správními soudy, tak tomu ovšem v nyní posuzované věci nebylo.
V rozsahu, v jakém bylo řízení vedeno před správními orgány, za který je nutno
v tomto případě považovat i Městský soud v Praze, bylo rozhodování vázáno
zákonnými lhůtami [srov. § 14 odst. 5 písm. d) InfZ]. S přihlédnutím k povaze
závazku nespadajícího pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny se
nelze ve vztahu k řízení před správními orgány dovolávat porušení práva na
projednání věci v přiměřené době podle § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (jak
dovolatel činí). Z uvedeného důvodu nelze současně při posuzování délky řízení
před správními orgány aplikovat Stanovisko a vycházet z presumpce vzniku
nemajetkové újmy, jak činí – rovněž nesprávně – odvolací soud v napadeném
rozsudku. Do úvahy zde totiž připadá, jak výše vysvětleno, toliko nesprávný
úřední postup podle § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk (průtahy spočívající v
porušení zákonné lhůty), resp. podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (průtahy
spočívající v neučinění úkonu v přiměřené lhůtě). Jedná se tak o nárok na
odškodnění nemajetkové újmy, jejíž vznik lze spojit toliko s porušením
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě v řízení
před správními orgány (ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk; k rozdílu mezi
pojmy učinit úkon a vydat rozhodnutí srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.
4 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek).
34. Posuzoval-li odvolací soud, a před ním soud prvního stupně, jakož i
žalovaná v rámci předběžného projednání, nárok žalobce na zadostiučinění za
nemajetkovou újmu z hlediska jeho práva na vydání rozhodnutí v přiměřené době,
přičemž vyšel ze Stanoviska, aniž se zabýval otázkou, zda žalobci skutečně
nemajetková újma vznikla, je jeho právní posouzení věci už ve svém základu
nesprávné.
35. Z toho důvodu je i bezpředmětné zabývat se nyní dovolatelovými
námitkami směřujícími proti posouzení jednotlivých kritérií podle § 31a odst. 3
OdpŠk, neboť i toto posouzení, stejně jako dovolatelovy námitky, vychází z
nesprávného právního posouzení.
36. Ve vztahu k nároku na omluvu Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 11.
1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, uveřejněném pod číslem 52/2012 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, mj. uvedl, že by bylo popřením dispoziční
zásady civilního soudního řízení i zásady autonomie vůle, kdyby primární volba
formy zadostiučinění nenáležela poškozenému. Ten projevením toho, čeho se
domáhá (viz § 79 odst. 1 o. s. ř.), nezaměnitelně vyjadřuje, jaká satisfakce by
mu mohla kompenzovat utrpěnou újmu. V poměrech přímé aplikace Úmluvy se ovšem
nabízí především forma peněžního odškodnění, avšak přichází do úvahy též - za
jistých skutečností - konstatace porušení práva. To však nebrání tomu, aby
poškozený uplatnil požadavek relativně osobní povahy - požadavek na omluvu.
Omluva je uznávaným satisfakčním právním prostředkem ke zmírnění následků
dotčení osobnostních práv fyzické osoby, její přiznání záleží vždy na posouzení
obsahu i formy příslušné omluvy, stejně jako okolností, za nichž byla učiněna.
Judikatura Nejvyššího soudu v otázce významu omluvy jako satisfakčního
prostředku výslovně neuvedeného v § 13 obč. zák. (zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník) vedle nároku na zadostiučinění v penězích zdůrazňuje, že obě
tyto kategorie zadostiučinění sledují cíl zákona přiměřeně, tj. s ohledem na
okolnosti konkrétního případu, odpovídajícím, postačujícím a zároveň účinným
způsobem zmírnit nepříznivý následek neoprávněného zásahu, tj. nemajetkovou
újmu vzniklou na osobnosti fyzické osoby. Může-li být vzniklá nemajetková újma
na osobnosti fyzické osoby přiměřeně zmírněna některou z forem morálního
zadostiučinění, a tak naplněn hlavní cíl, má podle ní poskytnutí právě této
morální formy zadostiučinění přednost (jde tedy o primární způsob
zadostiučinění). Přiměřenost morálního zadostiučinění znamená, že tato forma
zadostiučinění je k nápravě nemajetkové újmy, která neoprávněným zásahem
vznikla, podle okolností každého konkrétního případu již postačující, a tím i
účinná. Zadostiučinění v penězích plní podpůrnou (subsidiární) funkci, tj.
nastupuje až poté, kdy se morální zadostiučinění ukázalo (ať zcela nebo zčásti)
nepostačujícím a tím i neúčinným. Nejvyšší soud vychází z toho, že omluva jako
satisfakční prostředek zahrnující vyjádření subjektivního požadavku poškozeného
na projev jemu vstřícné vůle státu není ani konstatováním porušení práva a ani
náhradou nemajetkové újmy v penězích. Poškozený jejím uplatněním vyjadřuje, že
mu jde o projev uznání chyby. Ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla
slušnosti by měla být k dispozici vždy, jako kompenzační prostředek první, pro
mnohé dokonce jediné volby. Pokud pak poškozený nárok na poskytnutí
zadostiučinění uplatní vedle požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo
peněžními (v případě posuzování dle Úmluvy a i podle platné národní úpravy), je
na individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady přiměřenosti
zapotřebí též např. konstatovat porušení práva, anebo poskytnout – též vedle ní
- přiměřené zadostiučinění v penězích.
37. V návaznosti na právě uvedené Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněném pod číslem 37/2015 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, dále doplnil, že konstatování porušení práva
poškozeného, které je nutným východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění
předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, je zpravidla obsaženo i v
dalších formách zadostiučinění. V případě přiznání finanční kompenzace soudním
rozhodnutím to platí bez dalšího, neboť se jedná o zákonem výslovně upravenou
formu zadostiučinění, kde naplnění předpokladu porušení práva žalobce ze zákona
přímo vyplývá. Rozhodne-li tedy soud o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění v
penězích (uloží povinnost zaplatit stanovenou částku), pak již samostatně ve
výrokové části rozsudku porušení práva žalobce nekonstatuje (žalobce se
takového konstatování nemůže ani úspěšně domoci). Oproti tomu soud ve výroku
rozsudku (pouze) konstatuje porušení práva poškozeného, shledá-li takovou formu
zadostiučinění za přiměřenou, a to i v případě, kdy se žalobce (poškozený)
konstatování porušení svého práva v žalobním petitu nedomáhal. Oproti rozsudku
soudu předběžné projednání nároku u příslušného úřadu postupem podle § 14 OdpŠk
není nijak formalizované a tomu odpovídá nejen neformálnost žádosti, ale i
neformálnost stanoviska příslušného úřadu. Ze stanoviska by nicméně mělo
vyplývat, k jakým poznatkům příslušný úřad dospěl a jaké závěry k požadavku na
přiměřené zadostiučinění z nich učinil. Nedojde-li příslušný úřad k závěru o
nedůvodnosti žádosti, pak by logicky takové stanovisko mělo obsahovat minimálně
konstatování porušení práva poškozeného. Projevem vstřícné vůle státu uznat
chybu by (zpravidla) měla být i omluva za takové porušení práva, už jenom z
hlediska slušnosti, i když se poškozený toho výslovně nedomáhá. Ohledně obsahu
morálního zadostiučinění z rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyplývá, že ve
výroku rozsudku, kterým soud poskytuje poškozenému zadostiučinění za způsobenou
nemajetkovou újmu proti státu ve formě konstatování porušení práva poškozeného,
musí být výslovně uvedeno, k porušení kterého práva nebo práv poškozeného
došlo. Není žádný důvod, proč by tyto požadavky nemělo splňovat i stanovisko
příslušného úřadu v rámci předběžného projednání. Dojde-li soud k závěru o
vzniku nároku žalobce (poškozeného) na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou
újmu, musí v prvé řadě posoudit, zda zadostiučinění, kterého se žalobci
(poškozenému) dostalo již od příslušného úřadu v rámci předběžného projednání
nároku (příp. i ve spojení s jinak poskytnutým zadostiučiněním, např. v
trestním řízení snížením trestu), je možno považovat za přiměřené. Pouze
dojde-li k závěru, že nikoliv, může se zabývat úvahou, jaké zadostiučinění je
třeba žalobci poskytnout, aby požadavek přiměřenosti byl naplněn. Soud může
dojít k závěru, že je na místě žalobci poskytnout zadostiučinění v penězích,
příp. uložit žalovanému poskytnout žalobci omluvu (pokud se jí žalobce domáhá)
či jen konstatovat porušení práva (i bez návrhu).
Uložení poskytnutí omluvy či
konstatování porušení práva není vyloučeno dokonce ani v případě, že příslušný
úřad již určitou omluvu poškozenému poskytl či sám porušení práva poškozeného
konstatoval, avšak to jen tehdy, jestliže dojde soud k závěru, že formulace či
konkrétní okolnosti poskytnutí omluvy či konstatování porušení práva nejsou
adekvátní satisfakcí za utrpěnou újmu (a to i s přihlédnutím k celému obsahu
stanoviska a kontextu, v jakém bylo přijato, zejména ve vazbě na obsah žádosti
poškozeného). Konstatování porušení práva poškozeného a omluva státu za toto
porušení spolu velice úzce souvisí, a to tak, že není-li omluva vyslovena ve
vazbě na konstatování porušení práva (v rámci předběžného projednání je možno
přihlédnout i ke kontextu případu a obsahu žádosti), mělo by porušení
konkrétního práva poškozeného vyplývat přímo z obsahu omluvy. Ať jen samotné
konstatování porušení práva či ve spojení s omluvou mohou představovat
přiměřené zadostiučinění. Je-li tedy porušení práva poškozeného konstatováno
již v rámci předběžného projednání a příslušný úřad se za něj omluvil, a soud
následně tuto formu zadostiučinění shledá jako přiměřenou, musí žalobu jako
nedůvodnou zamítnout.
38. Z napadeného rozhodnutí odvolacího soudu, ani z rozsudku soudu
prvního stupně, nevyplývá, z jakého důvodu nebyl shledán důvodným požadavek
žalobce na omluvu, ačkoliv tuto výslovně požadoval, přičemž mu ji podle
skutkových zjištění nevyslovila ani žalovaná v rámci předběžného projednání,
již z toho důvodu je právní posouzení věci (formy zadostiučinění) nesprávné, a
to i bez ohledu na nepřiléhavé právní posouzení samotné nemajetkové újmy, kdy v
rámci předběžného projednání byl toliko shledán nesprávný úřední postup
spočívající v nepřiměřené délce řízení, ačkoliv práva žalobce na projednání
věci (vydání rozhodnutí či poskytnutí informace) v přiměřené době zde nemohlo
být shledáno.
39. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud
přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3
o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci. Takové vady řízení však Nejvyšší soud neshledal.
VI. Závěr
40. Protože je právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné a
dosavadní výsledky řízení neposkytují podklad pro to, aby o věci mohl
rozhodnout přímo dovolací soud podle § 243d odst. 1 písm. b) o. s. ř.,
postupoval Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1 o. s. ř. a napadený rozsudek
zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí
odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil
dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu
řízení (§ 243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
41. V intencích závazného právního názoru dovolacího soudu povede soud
prvního stupně dovolatele ke specifikaci vzniklé nemajetkové újmy a v tomto
směru k doplnění žalobních tvrzení a souvisejících důkazních prostředků. Záleží
jen na žalobci, jak nemajetkovou újmu vymezí, resp. podrobně popíše a vysvětlí,
a s jakou skutečností ji spojí, neboť vysvětlením následku a jevových
souvislostí jeho příčiny žalobce určuje skutkově předmět řízení (k tomu srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011).
42. Za účelem posouzení naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za
nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. si ve vztahu k takto dovolatelem
v dalším řízení vymezeným nárokům opatří (případně s využitím postupu podle §
118a odst. 1 a 3 o. s. ř.) odpovídající skutková zjištění, načež důvodnost
takto vymezených nároků znovu právně zhodnotí.
43. V případě, že by soud jako přiměřenou shledal formu zadostiučinění v
penězích, vezme v úvahu též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp.
zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněný pod číslem 67/2016 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek.
44. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 část první věty za středníkem o.
s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozhodnutí vyslovenými.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 5. 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu