30 Cdo 1076/2009
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Pavla Simona ve věci
žalobce Spojení demokraté — Sdružení nezávislých, identifikační číslo osoby 26
59 59 40, se sídlem v Praze 1, U Bulhara 1655/5, zastoupeného JUDr. Stanislavem
Polčákem, advokátem se sídlem ve Vysokém Poli 118, proti žalované České
republice — Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15,
zastoupené JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem v Praze 5, Náměstí 14.
října 3, o 5,060.680,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 15
C 132/2007, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
17. 9. 2008, č. j. 69 Co 265/2008 — 90, takto:
I. Dovolání žalované se zamítá.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů
dovolacího řízení částku 28.355,- Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám JUDr. Stanislava Polčáka, advokáta.
výroku II. žalobu co do částky 4,283.334,- Kč zamítl a ve výroku III. rozhodl o
náhradě nákladů řízení.
K odvolání žalované odvolací soud v záhlaví citovaným rozsudkem potvrdil
rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I. co do částky 487.500,- Kč a co do
částky 289.846,- Kč změnil tento tak, že žalobu v tomto rozsahu zamítl.
Odvolací soud též znovu rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudem prvního
stupně a taktéž o náhradě nákladů řízení odvolacího.
Zažalované částky se žalobce domáhal jednak z titulu nemajetkové újmy způsobené
mu nezákonným rozhodnutím (2,500.000,- Kč), dále z titulu nemajetkové újmy
způsobené mu nesprávným úředním postupem (2,500.000,- Kč) a konečně z titulu
náhrady škody spočívající v nákladech za zastoupení při předběžném projednání
nároku na úhradu uvedené nemajetkové újmy (60.800,- Kč). Tvrdil, že postupem
žalované projevujícím se nezákonným rozhodnutím byl opakovaně extrémně
znevýhodněn v následných volbách, a tudíž i ve svých příjmech. Výsledky strany
byly ovlivněny nedostatkem finančních prostředků. Dodatečné poskytnutí
příspěvků nemohlo být napraveno. Podle žalobkyně k vydání opětovných
nezákonných rozhodnutí docházelo z nízkých pohnutek poškození politického
konkurenta, když ministr financí byl statutárním předsedou, popř. 1.
místopředsedou, konkurenční politické strany. Nesprávný úřední postup se
projevil celkovou dobou řízení od 12. 5. 2003 do února 2007. Řízení k žádosti
žalobkyně nebylo složité, přesto je charakterizováno nečinností a
nerespektováním ve věci vydaných soudních rozhodnutí.
Jak vydání nezákonných rozhodnutí, tak i nesprávného úředního postupu
spočívajícího v nevydání rozhodnutí v přiměřené době, se dopustilo Ministerstvo
financí při rozhodování o žádosti žalobce o vyplacení příspěvku na činnost za
získaných patnáct mandátů ve volbách do zastupitelstva hlavního města Prahy
konaných ve dnech 1. a 2. 11. 2002.
Jak vyplynulo ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, žalobce požádal
Ministerstvo financí (dále jen „ministerstvo”) dopisem doručeným dne 13. 5.
2003 o vyplacení příspěvku na činnost za období od 1. 11. 2002 do 30. 6. 2003.
Tuto žádost ministerstvo zamítlo dne 28. 5. 2003 s poukazem na ustanovení § 20
odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. K rozkladu žalobce náměstek ministra financí
dopisem ze dne 6. 8. 2003 sdělil, že žádosti o úhradu příspěvku na mandát podle
zákona o politických stranách nemůže vyhovět.
Dopisem doručeným ministerstvu dne 5. 2. 2004 požádal žalobce o vyplacení
příspěvku na mandáty za období od 1. 11. 2002 do 31. 12. 2003. Ministerstvo dne
25. 2. 2004 znovu žádost žalobce odmítlo s odkazem na svá dřívější rozhodnutí.
Rozklad žalobce náměstek ministra financí rozhodnutím ze dne 5. 4. 2004 zamítl.
Proti těmto rozhodnutím podal žalobce dne 20. 4. 2004 žalobu k Městskému soudu
v Praze. Tento soud rozsudkem ze dne 6. 5. 2005 rozhodnutí ministerstva ze dne
25. 2. 2004 a náměstka ministra financí ze dne 5. 4. 2004 zrušil a věc vrátil k
dalšímu řízení. Stalo se tak mimo jiné z důvodu, že při posouzení žádosti o
výplatu příspěvku nebylo ze strany ministerstva předestřeno žalobci náležité
posouzení, zda mu nárok vznikl či nikoliv. Závěry ve zrušených rozhodnutích
obsažené byly podle soudu neúplné, nepřesvědčivé a rozhodnutí nebyla náležitě
odůvodněna. Dopisem doručeným ministerstvu dne 21. 6. 2004 požádal žalobce o vyplacení
příspěvku na mandáty, a to za období od 1. 1. do 30. 6. 2004. Tato žádost byla
opět odmítnuta dne 25. 6. 2004. Dne 12. 9. 2005 podal žalobce ústavní stížnost proti jinému zásahu
ministerstva. Ústavní soud nálezem ze dne 4. 1. 2006, sp. zn. II. US 507/05,
zakázal ministerstvu pokračovat v průtazích v řízení o návrhu žalobce na
výplatu příspěvku na mandáty. Podle Ústavního soudu ministerstvo svým postupem,
spočívajícím v nerespektování závazného pokynu soudu vydat v konkrétní věci
řádné rozhodnutí, zasáhlo do práva žalobce domáhat se stanoveným způsobem svého
práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech i u jiného
orgánu, a dále do práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Ministerstvo rozhodlo dne 7. 4. 2006, že příspěvek na mandát se žalobci
nevyplácí. Rozhodnutí odůvodnilo poukazem na definici volební strany uvedenou v
§ 20 zákona č. 491/2001 Sb. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2006 zamítl kasační stížnost
ministerstva proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2006. Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že Městský soud v Praze se při hodnocení právní
povahy rozhodnutí ze dne 22. 5. 2004 a 5. 4. 2004 nedopustil nezákonnosti. Uvedl, že ministerstvo je povinno řádně a neprodleně rozhodnout o podané
žádosti žalobce o vyplacení příspěvku na činnost, přičemž toto rozhodnutí,
pokud by bylo opět zamítavé, musí být náležitě a přesvědčivě odůvodněno. Nejvyšší správní soud poukázal i na principy právní úpravy financování
politických stran dovozené zejména v judikatuře Ústavního soudu. Výklad této
právní úpravy je nutno provádět tak, aby byl v maximální možné míře sledován
politický pluralismus a rovnost politických subjektů. Redukce na natolik
prostinký gramatický výklad provedený v daném případě ministerstvem nemůže
obstát. Smyslem příspěvku zahrnutého do tzv. příspěvku na činnost je totiž
nutno umožnit činnost politických stran. Skutečnost, že politická strana
nezvolí jen některou konkrétní ze státem výslovně akceptovaných podob politické
participace, nemůže vést k jejímu následnému znevýhodnění, a to ani ve vztahu k
přímému státnímu financování. Opačný výklad by podle Nejvyššího správního soudu
vedl k elementárnímu porušení principů rovnosti a svobody v politické soutěži. Již z tohoto důvodu je tento výklad nepřípustný. Podobně se ve své zprávě ze dne 11. 5. 2006 adresované ministerstvu vyjádřil
Veřejný ochránce práv. K rozkladu žalobce ministerstvo rozhodnutím ze dne 30. 6.
2006 potvrdilo své
rozhodnutí ze dne 7. 4. 2006. Uvedlo, že pro extenzivní výklad § 20 odst. 8
zákona č. 424/1991 Sb. nejsou dány věcné ani právní důvody, neboť v případech,
kdy se jedná o problematiku výdajů ze státního rozpočtu, se musí vycházet
striktně ze znění zákona a není možné zákon dotvářet s ohledem na ústavněprávní
principy. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 24. 7. 2006 správní žalobu
k Městskému soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 7. 11. 2006, Č. j. 6 Ca
212/2006 – 75, rozhodnutí ministerstva ze dne 30. 6. 2006 pro nezákonnost
zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Ministerstvo dne 22. 12. 2006 rozhodlo o vyplacení příspěvku na mandáty za
období od listopadu 2002 do konce roku 2003 a tento příspěvek žalobci vyplatilo
dne 25. 1. 2007. Dne 29. 1. 2007 rozhodlo o vyplacení příspěvku na mandáty za
období od ledna 2004 do října 2006 a tento příspěvek vyplatilo žalobci dne 1. 2. 2007. Dopisem ze dne 12. 2. 2007 požádal žalobce ministerstvo o náhradu škody
způsobené nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem, která spočívala
v úrocích z prodlení. Dále žalobce požádal o náhradu nemajetkové újmy ve výši
5,000.000,- Kč. Dopisem ze dne 17. 5. 2007, ministerstvo žalobci sdělilo, že
vyhovuje jeho požadavku na náhradu škody spočívající v úrocích z prodlení. K
požadavku žalobce na náhradu nemajetkové újmy uvedlo, že ji uznává. Konstatovalo, že v daném případě došlo k porušení práva s tím, že to bylo
napraveno dodatečným poskytnutím příspěvku na činnost politické strany včetně
náhrady škody vzniklé v důsledku prodlení při jejich poskytnutí. Toto
konstatování bylo ze strany ministerstva považováno ve smyslu § 31 zákona č. 82/1998 Sb. za dostačující. Oba soudy dospěly k závěru, že Ministerstvo financí jednající jako správní
orgán v daném případě porušilo povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
přiměřené lhůtě, a nadto v témže řízení vydalo nezákonné rozhodnutí. Odvolací
soud se též ztotožnil se soudem prvního stupně v tom, že žalobci vznikla
nemajetková újma, a to jak z titulu nesprávného úředního postupu spočívajícího
v průtazích v řízení, tak i z titulu nezákonného rozhodnutí. Dle závěrů odvolacího soudu trvalo řízení o vyplacení příspěvku na mandáty
přibližně tři roky a devět měsíců. Došlo v něm k neodůvodněným průtahům, které
byly konstatovány již v rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2006, sp. zn. II. US 507/05. Ministerstvo nevzalo v úvahu ani zprávu Veřejného ochránce práv
ze dne 11. 5. 2006, nerespektovalo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 5. 2006. Vzniklou nemajetkovou újmu je třeba žalobci nahradit v penězích,
neboť ji nelze odčinit jinak a pouhé konstatování porušení práva se jeví v dané
věci jako nedostačující. Žalobci bylo zásahem exekutivy výrazně ztíženo
působení ve svobodné soutěži politických stran po dobu, kdy byly příspěvky
nezákonně zadržovány. Při úvaze o výši náhrady nemajetkové újmy vzniklé průtahy vycházel odvolací
soud z toho, že příspěvky na mandát tvoří významnou část příjmu politické
strany a že žalobce nemohl nezákonně zadržované prostředky využívat v politické
soutěži po několik let.
Bylo proto namístě vyjít ze základní náhrady
nemajetkové újmy odpovídající dolní hranici náhrad přiznávaných Evropským
soudem pro lidská práva (dále jen „ESLP"), tedy částky 1.000,-EUR za rok, což
představuje částku 25.000,- Kč. Za tři roky a devět měsíců činí tato částka
93.750,- Kč. Věc nebyla časově ani skutkově složitá, nebylo třeba provádět
žádné dokazování ani obsáhlejší zjišťování skutkových okolností. Z tohoto
důvodu odvolací soud základní částku zvýšil o 25 %. Žalobci nebylo možno
vytknout žádné obstrukce, naopak žalobce činil vše pro co nejrychlejší vyřízení
věci. Z tohoto důvodu odvolací soud základní částku zvýšil o dalších 25 %. Postup orgánu veřejné moci v řízení byl svévolný a věc měla pro žalobce z
hlediska jeho fungování na demokratické politické scéně zásadní význam. Z
tohoto důvodu bylo podle odvolacího soudu namístě náhradu zvýšit o dalších 50
%. Žádné důvody pro snížení náhrady shledány nebyly. Přiměřenou náhradu z
titulu nesprávného úředního postupu tak odvolací soud stanovil na 187.500,- Kč. Žalobci podle odvolacího soudu vznikla nemajetková újma i v důsledku
nezákonného rozhodnutí. Pro nezákonnost byla zrušena pravomocná rozhodnutí
ministerstva ze dne 25. 2. 2004 ve spojení s rozhodnutím ze dne 5. 4. 2004 a
rozhodnutí ze dne 30. 6. 2006. Orgány veřejné moci v této věci vystupovaly
svévolně a nezákonně a minimálně při zamítavém rozhodnutí ze dne 30. 6. 2006
ani nerespektovaly a zcela ignorovaly závazné pravomocné rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu. I v tomto případě je třeba poskytnout žalobci náhradu
nemajetkové újmy v penězích. Nezákonnými rozhodnutími vznikla žalobci závažná
újma, neboť nemohl po dobu téměř čtyř let použít nezákonně zadržované finanční
prostředky na svou politickou činnost. Přímé státní financování politických
stran je totiž významným zdrojem příjmu politických stran a sleduje zajištění
politického pluralismu a rovnosti politických subjektů. Žalobce byl významně
omezen ve svobodné soutěži politických stran. Ministerstvo skutkově a časově
nenáročnou věc zprvu posuzovalo neúplně, později zcela formálně bez ohledu na
principy demokratického právního státu, a nakonec ignorovalo závazné pravomocné
soudní rozhodnutí. Za přiměřenou náhradu nemajetkové újmy vzniklé žalobci
rozhodnutím ministerstva ze dne 25. 4. 2004 ve spojení s rozhodnutím ze dne 5. 4. 2004 považoval odvolací soud částku 100.000,- Kč a za rozhodnutí
ministerstva ze dne 30. 6. 2006 částku 200.000,- Kč. Celkově tedy částku
300.000,- Kč. Odvolací soud naproti tomu souhlasil se žalovanou, že žalobci nelze přiznat
odškodnění za náklady vynaložené na právní zastoupení při předběžném
projednávání nároku, neboť zákon toto právo výslovně vylučuje.
Konečně odvolací soud ve shodě se soudem I. stupně uzavřel, že žalobcovy nároky
na náhradu nemajetkové újmy nejsou promlčeny. Proti části výroku I. tohoto rozsudku, v níž byl rozsudek soudu prvního stupně
co do částky 487.500,- Kč potvrzen, podala žalovaná dovolání, jehož přípustnost
dovozuje ze zásadní právní významnosti napadeného rozhodnutí, neboť v něm
řešená otázka nebyla v rozhodování dovolacího soudu doposud vyřešena. Důvodnost
dovolání spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném
právním posouzení věci. Žalovaná nesouhlasí především se závěrem, že žalobci
vznikla nemajetková újma jak z titulu nesprávného úředního postupu, tak i z
titulu nezákonného rozhodnutí. Tento právní názor dle žalované není správný a
neodpovídá závěrům obsaženým v rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999,
sp. zn. 2 Cdon 129/97. Správní orgán ve věci nečinný nebyl, pouze vydával
negativní rozhodnutí, jimiž nevyhověl návrhům žalobce. Takový postup směřoval k
vydání rozhodnutí a v tomto rozhodnutí se rovněž odrazil. Věc měla být
posouzena pouze podle ustanovení zákona týkajících se nezákonného rozhodnutí a
ustanovení o nesprávném úředním postupu neměla být v řízení aplikována. Žalovaná nesouhlasí ani se závěrem, že v dané věci není konstatování porušení
práva dostačující. Soudy v tomto ohledu postupovaly pouze podle své volné
úvahy, podle judikatury ESLP a podle odborného článku JUDr. Jiřího Kmece, z
něhož si však vybraly pouze tu část, která byla ve prospěch žalobce. Otázku
způsobu určení výše za vzniklou nemajetkovou újmu v předmětných souvislostech
dovolací soud dosud neřešil. Žalovaná proto navrhla, aby byl rozsudek
odvolacího soudu v dovoláním napadené části zrušen a v tomto rozsahu vrácen
odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že dovolání žalované není podle jeho názoru
přípustné, neboť naznačené právní otázky nemají zásadní význam. Naopak, jde jen
o zhodnocení podmínek pro přiznání zadostiučinění v konkrétní věci. Žalobce se
ztotožnil se závěry obsaženými jak v rozsudku soudu prvního stupně, tak i v
rozsudku soudu odvolacího, avšak poukázal na to, že za přiměřenou náhradu by
považoval částku vyšší. Nesouhlasí s názorem žalované, že by v daném případě
bylo dostačující konstatování porušení práva, neboť pak by se jednalo o „další
zásah do nároků žalobkyně”. Nelze odhlédnout ani od preventivního dopadu
takového odškodnění, které by do budoucna mělo odradit od zneužití státní moci. Odkazy na judikaturu Nejvyššího soudu ze strany žalované jsou účelové a
nepřípadné. Žalobce navrhl, aby Nejvyšší soud dovolání žalované odmítl,
případně zamítl. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (viz
čl.. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb.) – dále jen „o. s. ř.”
Dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou v
souladu s § 241 odst. 1 o. s. ř. Lze se proto zabývat jeho přípustností. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Jelikož napadený rozsudek odvolacího soudu není měnícím [ § 237 odst. 1
písm. a) o. s. ř.], ani potvrzujícím poté, co předchozí rozsudek soudu prvního
stupně (jímž rozhodl ,jinak") byl odvolacím soudem zrušen [§ 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.], přichází v úvahu přípustnost dovolání toliko na základě
ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Pro přípustnost dovolání ve smyslu tohoto ustanovení musí dovolací soud dospět
k závěru, že napadené rozhodnutí je ve věci samé po právní stránce zásadně
významné. Podle § 237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní
stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v
rozhodování dovolacího soudu nebyla dosud vyřešena, nebo která je odvolacími
soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo řeší-li tuto otázku v
rozporu s hmotným právem. Dovolání je v dané věci přípustné pro posouzení otázky, zda je podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) – dále jen
„OdpŠk” – možno v případě tvrzení poškozeného o vzniku nemajetkové újmy přiznat
její náhradu jak z důvodu nesprávného úředního postupu spočívajícího v
neprovedení úkonu či nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené či v přiměřené
době, tak i z důvodu vydání nezákonného rozhodnutí. Tato otázka je zásadně
právně významná, neboť v judikatuře dovolacího soudu nebyla v těchto
souvislostech doposud zodpovězena. To obdobně platí pro případ posuzování výše
náhrady nemajetkové újmy, byla-li by způsobena nezákonností rozhodnutí
politickému subjektu. Dovolací soud nejprve z úřední povinnosti zkoumal, zda řízení před oběma soudy
nebylo postiženo vadami uvedenými v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i jinými vadami řízení, které by mohly mít za následek
nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Dovolací soud takovou
vadu řízení neshledal a dovolatelka ji ani nenamítala, pročež se dovolací soud
zabýval přezkumem rozhodnutí z pohledu právního posouzení věci, a to v rozsahu
dovolatelkou vymezených důvodů (§ 242 odst. 1 o. s. ř.). Hlavní dovolací argument, na jehož základě bylo dovolání připuštěno pro
zodpovězení otázky zásadního právního významu, spočívá v tom, že věc měla být
posouzena pouze podle ustanovení zákona (OdpŠk) týkajících se nezákonného
rozhodnutí. Ustanovení o nesprávném úředním postupu neměla být v řízení podle
dovolatelky aplikována. Na tomto místě je třeba poznamenat, že Nejvyššímu soudu
je pochopitelné, že dovolatelku k jejímu zájmu o dovolací přezkum motivovalo
slovně obdobné vyjádření odvolacího soudu, který při obou právních posouzení
vychází vždy z toho, že „žalobci vznikla závažná újma, neboť nemohl po dobu
téměř čtyř let použít nezákonně zadržované finanční prostředky na svou
politickou činnost“. Jelikož se žalobce svou žalobou domáhal nahrazení nemajetkové újmy způsobené mu
nesprávným úředním postupem a nezákonným rozhodnutím státního orgánu, je třeba
na daný případ aplikovat ustanovení zákona č. 82/1998 Sb.
V posuzovaných
souvislostech je klíčovým zejména jeho § 31a, jenž byl do zákona začleněn zák. Č. 160/2006 Sb. a který stanoví:
(1) Bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též
přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. (2) Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu
nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se
nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se
přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě
došlo. (3) V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním
postupem podle . 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a
třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke
konkrétním okolnostem případu, zejména k
a) celkové délce řízení,
b) složitosti řízení,
c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu,
zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení,
d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a
e) významu předmětu řízení pro poškozeného. Jak vyplývá z citovaného ustanovení, nemajetková újma může vzniknout jak v
důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v porušení práva na
přiměřenou délku soudního (správního) řízení, tak v důsledku jiného nesprávného
úředního postupu nebo i v důsledku nezákonného rozhodnutí. Vždy bez ohledu na
to, zda došlo též ke vzniku majetkové škody. Nemajetková újma představuje zásah do jiné, než majetkové sféry poškozeného
(není spojena se snížením majetkového stavu či jeho nezvýšením, ač bylo
předpokládáno) a vedle nepříznivých důsledků vyvolaných nepřiměřenou délkou
soudního (správního) řízení může zahrnovat i jiné negativní dopady nesprávného
úředního postupu či nezákonného rozhodnutí zejména do osobnostní integrity
poškozeného. I zde platí, že aby mohla být dovozena objektivní odpovědnost státu za vznik
nemajetkové újmy, musí být kumulativně splněny tři podmínky:
1) existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu,
2) vznik nemajetkové újmy,
3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí či nesprávným
úředním postupem a vznikem nemajetkové újmy. Není tedy třeba zdůrazňovat, že přiměřené zadostiučinění (v peněžní či v jiné
formě) se poskytuje za vzniklou újmu nemajetkové povahy, nikoliv již v důsledku
existence nesprávného úředního postupu či nezákonného rozhodnutí. Jinými slovy
řečeno, aby mohlo být poskytnuto jakékoliv přiměřené zadostiučinění ve smyslu §
31a odst. 1 OdpŠk, je třeba, aby poškozený tvrdil a v případě procesní potřeby
prokazoval, že mu v důsledku nesprávného úředního postupu či nezákonného
rozhodnutí vznikla újma nemajetkové povahy. Musí tedy nabídnout tvrzení o tom,
v čem tato újma spočívá, a popř. nabídnout příslušné důkazy tato tvrzení
podporující. V rozsudku ze dne 29. 6. 2011, sp. zn.
30 Cdo 1684/2010, Nejvyšší soud dovodil
(zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na internetových
stránkách www.nsoud.cz), že zatímco nemajetkovou újmu u fyzických osob
představuje zejména zásah do osobnostní integrity poškozeného, nemajetková újma
právnické osoby může spočívat především v poškození dobrého jména obchodní
společnosti, v nejistotě při rozhodování, v zásahu do řízení společnosti a
podobně (srov. rozsudek velkého senátu EŠLP ze dne 6. dubna 2000 ve věci
Comingersoll S. A. proti Portugalsku, stížnost č. 35382/97, § 35). Pro potřeby
zde projednávaného nároku Nejvyšší soud doplňuje, že v případě poškození
politického subjektu (v poměrech odpovědnosti za škodu způsobené při výkonu
veřejné moci) je myslitelné odškodnění právě a spíše nemajetkové a nikoli
majetkové újmy, např. toho, že je dotčen v politické soutěži, at' již na své
pověsti nebo co do rovnosti v ní. Nemajetkovou újmu je však třeba, jak uvedeno
v posledně citovaném rozhodnutí, v případě nezákonného rozhodnutí nebo
nesprávného úředního postupu co možno určitě pojmenovat a vysvětlit, tudíž
především tvrdit, že k ní zásahem orgánu veřejné moci skutečně došlo. Pro závěr
o vzniku nemajetkové újmy nepostačuje žalobcova (nadbytečná) právní
kvalifikace, že došlo k zásahu do některého z jeho práv, neboť zásah do práv
poškozeného představuje možnou příčinu vzniku újmy, nikoliv újmu samotnou,
jakož ani nepostačuje abstraktní právní kvalifikace újmy jako nemajetkové. Na
řečeném nic nemění ani to, co dovozeno ve Stanovisku občanskoprávního a
obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010,
uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek pod bodem
V.; pro případ nároků zřetelně poukazujících jen na nepřiměřenou délku řízení,
kde tvrzení bude zpravidla přinejmenším obsahově vyjádřeno v potřebném rozsahu
v žalobě poměrem vylíčení rozhodujících skutečností a toho, čeho se žalobce
domáhá (§ 79 odst. 1 o.s.ř.) v rovině alespoň povšechného vysvětlení motivace k
uplatňování nároku, jde spíše o výjimku z pravidel zásad procesních práv a
povinností a odpovědnosti za neunesení břemen tvrzení a důkazního. Z uvedeného dále plyne, že je nutno vždy na poškozeném žalobci požadovat
tvrzení, v důsledku čeho mu byla poškozeným tvrzená a identifikovaná
nemajetková újma způsobena. Vysvětlením následku (újmy) a jevových souvislostí
jeho příčiny ostatně žalobce určuje skutkově předmět řízení, jde o jeho
nezastupitelnou povinnost v kontradiktorním řízení jak pro jeho zahájení (viz
skutková náležitost žaloby ve smyslu § 79 odst. 1 o. s. ř.), tak i pro žalobcův
úspěch. Žalobce, coby poškozený, tak naplňuje i svoji povinnost tvrdit
příčinnou souvislost mezi dosud uvedenými odpovědnostními předpoklady. Naproti tomu právním posouzením, a zde již úkolem soudu, je pak i vymezení,
mezi jakou újmou (jako následkem) a jakou skutečností (jakožto příčinou této
újmy) má být příčinná souvislost zjišťována.
Obecně platí, že pro posouzení
vzniku odpovědnosti za škodu (at' již majetkové či nemajetkové) má zásadní
význam otázka, v čem konkrétně spočívá škoda (újma), za niž je náhrada
požadována. Není nadto vyloučeno, že příčin vzniku jedné škody (újmy) může být
více (viz Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kol. Občanský
zákoník I. § 1 – 459. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2008, str.
1067). Jinak řečeno - jelikož se jedná o právní posouzení, není rozhodná právní
kvalifikace učiněná poškozeným (či jiným účastníkem řízení), nýbrž jde o
činnost příslušející pouze soudu. Na druhé straně je soud vázán tím, kterak poškozený vzniklou nemajetkovou újmu
a její příčinu skutkově vylíčil. Dospěje-li soud k závěru, že tvrzení
poškozeného vztahující se ke skutkovému vymezení vzniklé újmy identifikují jen
újmu jedinou, jedná se o skutkově totožnou událost, v důsledku čehož nelze
přiznat přiměřené zadostiučinění vícekrát. Soud zde na základě skutkových
tvrzení poškozeného rozpoznává posouzením zjištěného skutkového stavu věci (§
153 odst. 1 o. s. ř.) skutečnou příčinu či skutečné příčiny této újmy. V daném případě přitom odvolací soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že
nemajetková újma, jejíž příčinou byl nesprávný úřední postup spočívající v
nevydání rozhodnutí v přiměřené době, tkvěla v tom, že žalovaný v důsledku
neodůvodněných průtahů žalobci, při nerespektu ke ve věci vydaným soudním
rozhodnutím, odpíral nárok na zákonné státní financování. Dále však odvolací
soud uvedl, že žalobci vznikla nemajetková újma i v důsledku nezákonného
rozhodnutí, neboť žalobce nemohl po dobu téměř čtyř let použít nezákonně
zadržované finanční prostředky na svou politickou činnost, čímž „byl významně
omezen ve svobodné soutěži politických stran”. Jak tedy v odlišnostech popisu dalších následků vyplývá z těchto posouzení
odvolacího soudu (a i soudu prvního stupně, na něž odvolací soud bezvýhradně
poukazuje), nemajetková újma vznikla žalobci ve smyslu jeho žalobní konstrukce
jednak jako právní nejistota v důsledku průtahového řízení a dále i tím, že
nemohl finanční prostředky (příspěvky za mandáty) použít na podporu své
politické činnosti, čímž byl opakovaně omezen ve svobodné soutěži politických
stran. Jinými slovy řečeno, skutkové vymezení toho, v čem spočívala újma žalobce, je v
obou případech (jak v případě dovozeného nesprávného úředního postupu, tak i ve
vztahu k vydání nezákonných rozhodnutí) přeci jen poněkud rozdílné. Není totiž vyloučeno, aby nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené
délce řízení vedl ke způsobení nemajetkové újmy jiné, nežli v případě
nezákonného rozhodnutí vydaného v témže řízení. Jinak vyjádřeno, je
představitelné, že v obdobných případech vzniknou škody (újmy) dvě a více, a to
bud' v důsledku jedné nebo více škodných událostí. V případech nepřiměřené
délky řízení se jedná o nemajetkovou újmu spočívající typicky v dlouhotrvající
nejistotě účastníka o jeho právech nebo povinnostech. V případě vydání
nezákonného rozhodnutí se však může dále jednat o újmu spočívající ve snížení
dobrého jména poškozeného, narušení jeho rodinného či profesního života,
zasažení jeho důstojnosti apod., tedy o stavy narušující celkovou integritu
poškozeného.
Je přitom nutno zdůraznit, že spočívá-li příčina nemajetkové újmy jen v
nesprávném úředním postupu či jen v nezákonném rozhodnutí, je třeba následky v
nemajetkové sféře poškozeného při odškodňování pojímat jako újmu jedinou s
přihlédnutím ke všemu, v čem byl poškozený v důsledku nesprávného úředního
postupu či nezákonného rozhodnutí negativně zasažen. V této souvislosti je
možno též poukázat na závěry obsažené v dosavadní judikatuře Nejvyššího soudu
týkající se rozlišení nesprávného úředního postupu a nezákonného rozhodnutí,
(např. v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon
129/97, publikovaném v časopise Soudní judikatura, 1/2000, pod č. 5/;
použitelnost závěrů tohoto rozhodnutí je však právě v důsledku změny zákonné
konstrukce nároku provedené zák. č. 160/2006 Sb. výrazně modifikována, viz
citované Stanovisko publikované pod R 58/2011/; toto v poznámce uvedené
rozhodnutí není přístupné na internetových stránkách Nejvyššího soudu). Nejvyšší soud již konstatoval, že ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou
stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci
činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí
vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je
nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. nevydání
či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly
správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního
orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení (viz např. i rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 2. 6. 2010, sp. zn. 25 Cdo 5521/2007). Rozhodnutí odvolacího soudu
není s nadále použitelnými závěry Nejvyššího soudu v rozporu a dovolací
argumentace není v tomto směru případná. Jestliže ale poškozený tvrdí a v případě potřeby dokazuje, že mu v důsledku
nesprávného úředního postupu vznikla nemajetková újma jiná, než v důsledku
nezákonného rozhodnutí v tomto řízení vydaného, pak za určitých podmínek může
mít nárok na poskytnutí více přiměřených zadostiučinění ve smyslu § 31a OdpŠk. Právě taková situace v souzeném případě z rozhodnutí odvolacího soudu –
navzdory jisté nepřesnosti jejího vyjádření - vyplývá. Zjevným důvodovým základem prvé dovolací námitky je okolnost, že na základě
vcelku nesporného skutkového východiska charakterizovatelného tím, že celková
délka řízení u žalované vymezená na počátku podáním žádosti žalobce a ukončená
vyplacením příspěvků, byla výrazně ovlivněna zamítavými rozhodnutími o
žádostech, a že taková rozhodnutí je nutno mít za nezákonná. Tento jev má
dovolatelka za identický a bránící vzniku více následků. Dovolací soud z výše vyložených důvodů dospěl k závěru, že rozsudek soudu
odvolacího je založen na správném právním posouzení věci.
Vzhledem ke skutkovým
zjištěním jak soudu prvního stupně, tak i soudu odvolacího se nabízel závěr, že
v souzeném případě jde ze strany žalobce o procesně ekonomické kumulativní
uplatnění relativně samostatných nároků jak na přiměřené zadostiučinění za
nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk, tak i
v důsledku nezákonných rozhodnutí ministerstva. Na tomto místě je třeba
výslovně Nejvyšším soudem vyjádřit, že odlišení újmy jako důsledku nezákonnosti
rozhodnutí na jedné straně a jako důsledku nesprávného úředního postupu
způsobeného vydáním nezákonného rozhodnutí, přichází pojmově zjevně do úvahy
leda v poměrech správního rozhodnutí, kde správní orgán rozhoduje o právech a
povinnostech jediného účastníka řízení – takto i obvykle žadatele, jenž se
dovolává svého nároku podle zákona. Naopak je stěží myslitelné tam, kde je v
řízení řešen spor, typicky v soudním, ale i popř. ve správním řízení, a kdy je
rozhodnutí závislé na zjištění skutkového stavu věci podle procesních pravidel
s obvyklou možností přezkumných instančních postupů, a kde vydání rozhodnutí
samo o sobě, jež je později zrušeno, je očekavatelným a možným projevem stavu
řízení a nemá proto potenciál poškozovat integritu účastníka řízení. Právní posouzení odvolacího soudu v řízení zjištěných, popř. žalobcem tvrzených
a žalovanou nepopřených skutečností ústí v závěr, že žalobce trpěl po své
žádosti o zákonné příspěvky jednak průtahy a že jednotlivými, posléze
shledanými nezákonnými rozhodnutími žalované byl poškozován v politické soutěži. Pakliže pak dále odvolací soud dospěl k závěru, že došlo ke způsobení
nemajetkové újmy v důsledku nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 odst. 1
věty druhé a třetí OdpŠk, bylo možno k vydaným nezákonným rozhodnutím - též -
přihlédnout při stanovení výše újmy (a nikoli tak v rovině skutkového základu a
naplnění předpokladu odpovědnosti) přiměřeného zadostiučinění ve smyslu § 31a
odst. 3 písm. d) OdpŠk (k tomu např. i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009). Ve vztahu k námitkám dovolatelky směřujícím proti formě a implicitně tak i
proti výši přiznaného zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou žalobci v
důsledku nezákonnosti rozhodnutí a i nesprávného úředního postupu ve smyslu §
13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, Nejvyšší soud dodává, že z pohledu dosavadních
skutkových zjištění se rozsudek odvolacího soudu v této části jeví jako velmi
pečlivě a logicky odůvodněný a jeho postup při úvaze o vyloučení satisfakce jen
konstatováním porušení práva a při výpočtu výše zadostiučinění za nesprávný
úřední postup odpovídá kritériím vymezeným zejména ve Stanovisku
občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněným pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, či v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo
3026/2009.
Odvolací soud vzal v souzené věci správně do úvahy, že v daném
případě byl subjektivně následkem právní nejistoty postižen subjekt v poměrech
dynamického politického soutěžení, jež je charakterizovatelné mimořádnou a
cyklickou potřebou sebejistoty a sebedůvěry. V rovině újmy způsobené
nezákonností rozhodnutí pak bylo přiléhavě poukázáno na významné objektivní
omezení žalobce ve svobodné soutěži politických stran. Odvolací soud citlivě
diferencoval význam jednotlivých nezákonných rozhodnutí, jimiž byl žalobce
veřejně prezentován ze strany veřejné moci jako neplnohodnotný účastník
soutěže. Nejprve bez relevantních důvodů a posléze jako neregulérní zájemce o
práva rovná s ostatními úspěšnými soutěžiteli, bylo by možno dodat. Rozhodnutí odvolacího soudu bylo možno Nejvyšším soudem přezkoumat jen z důvodů
uplatněných v dovolání (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Nejvyšší soud proto v důsledku správnosti dovoláním napadeného rozhodnutí
odvolacího soudu podané dovolání za postupu dle § 243b věta prvá o. s. ř. zamítl. O náhradě nakladu dovolacího řízení bylo rozhodnuto dle § 243b odst. 5 věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 části vety před středníkem a § 142 odst. 1
o. s. ř. V dovolacím řízení vznikly žalobci v souvislosti se zastoupením
advokátem náklady, které spočívají v odměně za zastupovaní (z částky 487.500,-
Kč) ve výši 23.525,- Kč (srov. § 3 odst. 1 bod 5, § 10 odst. 3, § 18 odst. 1,
vyhlášky č. 484/2000 Sb. ve zněni vyhlášek č. 49/2001 Sb., Č. 110/2004 Sb., č. 617/2004 Sb., a č. 277/2006 Sb. — cl. II.), v paušální částce náhrady výdajů za
jeden úkon právní služby ve výši 300,- Kč (srov. § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve zněni vyhlášek č. 235/1997 Sb., Č. 484/2000 Sb., č. 68/2003
Sb., č. 618/2004 Sb. a č. 276/2006 Sb. — 61. II) a dále v částce odpovídající
dani z přidané hodnoty, kterou je advokát povinen z odměny za zastupovaní a z
náhrad odvést podle zák. č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 137 odst. 3 o. s. ř.) ve výši 4.530,-Kč, celkem tedy ve výši 28.355,- Kč. Žalovaná je
povinna přiznanou náhradu nákladů řízení zaplatit k rukám advokáta, jenž
žalobce v tomto řízení zastupoval (§ 149 odst. 1 o. s. ř.). Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. Nesplní-li povinný dobrovolně, co mu ukládá vykonatelné rozhodnutí, lze se jeho
výkonu domáhat podáním návrhu u soudu či exekutora.