30 Cdo 3114/2015
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci
žalobkyně CASINO KARTÁČ Group, a.s., identifikační číslo osoby 25899848, se
sídlem v Ostravě – Mariánské Hory, Slévárenská 5/400, zastoupené JUDr. Ivanou
Slivkaničovou, advokátkou se sídlem v Praze 1, Na Poříčí 1079/3a, proti
žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská
525/15, o 1 407 274 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu
1 pod sp. zn. 23 C 130/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co 330/2014-151, takto:
Rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C
130/2012-127, a Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co
330/2014-151, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu
řízení.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C 130/2012-127,
zamítl žalobu žalobkyně, jíž se domáhala po žalované zaplacení částky 1 407 274
000 Kč z titulu náhrady majetkové újmy ve formě ušlého zisku, která měla
žalobkyni vzniknout v období od 1. 6. 2008 do 31. 5. 2012 v souvislosti s
nesprávným úředním postupem spočívajícím v nečinnosti Ministerstva financí při
vydávání rozhodnutí podle § 43 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a podobných
hrách, dále jen „LotZ“. Podle žaloby Ministerstvo financí svým rozhodnutím i
podle názoru veřejného ochránce práv znevýhodnilo kasina, když povolilo vyšší
výherní limity i u výherních loterijních terminálů, které mohou být umístěny
jinde, než v kasinech, čímž znevýhodnilo jejich provozovatele. Tím došlo k
porušení zák. č. 202/1990 Sb.
Soud prvního stupně uvedl, že v předmětném sporu nemůže jít o nesprávný úřední
postup, neboť činnost Ministerstva financí se projevila ve vydání rozhodnutí,
která sice žalobce považuje za nezákonná, avšak žádné z nich nebylo pro
nezákonnost zrušeno. Pokud jde o tvrzenou nezákonnou nečinnost Ministerstva
financí, soud prvního stupně dospěl k závěru, že ani tento postup nelze
podřadit pod definici nesprávného úředního postupu, neboť žalovaná neporušila
žádnou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí.
Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu
prvního stupně potvrdil. Uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se
dotýká účastníka řízení, jímž však žalobce v řízení o vydávání povolení k
provozování interaktivních videoloterních terminálů (dále též jen „IVT“) nebyl.
V rámci odpovědnosti státu za škodu lze zkoumat pouze odpovědnost za nezákonné
rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno a za nesprávný
úřední postup, jímž se rozumí především postup při jiné než rozhodovací
činnosti státních orgánů a porušení pravidel předepsaných právními normami pro
počínání státu při jeho činnosti. O žádný z těchto případů, včetně porušení
povinnosti učinit úkon, se však v projednávané věci nejednalo a takto
prvostupňový soud věc posoudil.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně (dále jen
„dovolatelka“) včasné dovolání. V podaném dovolání v první řadě namítala, že
se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl,
že nečinnost jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze
účastníka řízení, jímž však žalobce v posuzované věci nebyl. Dovolatelka dále
uvedla, že rozsudek odvolacího soudu závisí na vyřešení tří otázek, jež dosud v
rozhodovací praxi dovolacího soudu nebyly vyřešeny: 1) zda nesprávný úřední
postup ve formě nečinnosti spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v
jeho vydání po lhůtě podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, nastává, i když v předmětné věci
rozhodnutí již bylo vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové
rozhodnutí, kterým bude dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo
zrušeno; 2) zda má správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když
se realizace části obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a
dlouhodobě do rozporu s veřejným zájmem a 3) zda musí správní orgán v takovém
případě se změnou daného rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí
zrušeno správním soudem. Za zásadní pokládá dovolatelka odpověď na otázku, zda
žalované straně vznikla povinnost změnit již vydaná povolení týkající se
terminálů („IVT“) doplněním o diferenciaci limitů výše sázek, výher a
hodinových proher na úroveň, která je stanovena v § 17 LotZ pro výherní hrací
přístroje (VHP) v kasinech.
Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila se závěry vyjádřenými v
rozsudcích obou soudů.
Jelikož napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 2. 9. 2014 a jelikož řízení
v projednávané věci bylo zahájeno před 1. 1. 2014, Nejvyšší soud jako soud
dovolací dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II
a čl. VII zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou podle § 241
odst. 1 o. s. ř.
Nejvyšší soud se proto dále zabýval otázkou přípustnosti dovolání. Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud
to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.). Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí
odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí
závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo
která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím
soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní
otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.). Dovolací soud se nejprve zabýval námitkou dovolatelky, že se odvolací
soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl, že nečinnost
jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze účastníka řízení,
jímž však žalobce v posuzované věci nebyl. Ač dovolatelka pouze konstatuje, že shora uvedený závěr odvolacího soudu nemá
oporu v judikatuře dovolacího soudu, aniž by jakkoliv specifikovala rozhodnutí,
jež jsou s těmito závěry v rozporu, Nejvyšší soud jí z hlediska přípustnosti
takového dovolacího důvodu nemůže upřít, že dovoláním napadený závěr odvolacího
soudu se odchyluje od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, není správný
a odporuje znění § 13 odst. 2 OdpŠk, což vyjádřil např. ve svém rozsudku ze dne
19. 2. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2809/2006, (rozhodnutí Nejvyššího soudu v tomto
rozsudku citovaná jsou dostupná na www.nsoud.cz), kde uvedl, že právo na
náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda, a
to kdokoliv bez ohledu na svou účast v řízení. Dovolání je pak v tomto směru i
důvodné. Dovolání je dozajista přípustné pro řešení dalšího právního posouzení,
totiž otázky, zda lze mít úřední postup za nesprávný podle § 13 OdpŠk v
případě nečinnosti žalované spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v
jeho vydání po lhůtě, popř. tehdy, i když v předmětné věci rozhodnutí již bylo
vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové rozhodnutí, kterým
bude to dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo zrušeno, anebo zda má
správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když se realizace části
obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a dlouhodobě do rozporu
s veřejným zájmem a zda musí správní orgán v takovém případě se změnou daného
rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí zrušeno správním soudem. Takové otázky nebyly v judikatuře dovolacího soudu dosud řešeny. Všechny tři
otázky jsou přitom založeny na tezi dovolatelky, že Ministerstvo financí mělo
vydat ještě jiné, další rozhodnutí než to, které již bylo vydáno (t. j. původní
povolovací dle dovolatelky znevýhodňující kasina ve prospěch výherních
loterních terminálů), a to bez ohledu na to, že předchozí rozhodnutí dosud
nebylo zrušeno, a že proto nesprávný postup spočívá v nečinnosti. Z toho
dovolatelka dovozuje, že soudy nesprávně posoudily otázku, zda zde byl dán
nesprávný úřední postup.
Právní posouzení učiněné v této otázce odvolacím soudem, jenž vedle
svého základního nesprávného právního závěru o nedostatku aktivní legitimace
žalobkyně, jen velmi doprovodně odkázal na posouzení věci soudem prvního
stupně, se jeví přinejmenším neúplným. Podle ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě
(odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí
žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 3). Povaha v tomto řízení řešeného nároku nemůže být posuzována co by nároku
odvozovaného od nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 OdpŠk. Jakkoliv se nabízí
úvaha, že logickou příčinou dovolatelkou konstruované škody mají být původní
povolovací rozhodnutí Ministerstva financí týkající se interaktivních loterních
terminálů, nelze nevidět, že ta nebyla i podle žalobních tvrzení v posuzované
době zrušena. Pro vyřešení všech tří dovolatelkou položených otázek je tedy
především rozhodné, zda existovala povinnost Ministerstva financí vydat další
rozhodnutí. Právní konstrukce dovolání je zjevně založena na judikatuře Ústavního
soudu a též Nejvyššího správního soudu k otázce interaktivních videoloterních
terminálů (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS
29/10, č. 202/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS
56/10, č. 293/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013 Sb. ÚS, nález Ústavního soudu ze dne
16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70 SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. 6 As 285/2014,
č. 3194/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu jsou dostupné na
http://nalus.usoud.cz, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je dostupné na
http://www.nssoud.cz). V těchto věcech byl řešen rozpor povolovací činnosti
ministerstva financí na základě § 50 odst. 3 LotZ po roce 2005, kdy byl takto
umožňován provoz interaktivních videoloterních terminálů, s obecně závaznými
vyhláškami obcí, které takový provoz omezovaly. Z uvedené judikatury
jednoznačně plyne, že ministerstvo financí odmítalo aplikovat tu část § 50
odst. 3 LotZ, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek
provozování takových zařízení použil přiměřeně ustanovení části první až čtvrté
zákona, tedy i § 17, dle nějž podmínkami pro provozování výherních hracích
automatů je i omezení maximální výšky sázky (ministerstvo stanovovalo až 1 000
Kč) a hodinové prohry (ministerstvo stanovovalo přes 250 000 Kč) ve výrazných
násobcích oproti podmínkám stanovovaným výherním hracím přístrojům.
Takový
postup ministerstva nebyl v uvedené judikatuře právním důvodem pro rozhodování,
tím byly závěry o zásahu ministerstva do práva obcí na samosprávu, kterým ty
omezovaly místo pro provoz IVT. Z uvedené judikatury také plyne, že Ústavní
soud ministerstvu financí začal po roce 2013, když před tím postupy
ministerstva podrobil kritice i Veřejný ochránce práv, ukládat zahájit
přezkumná řízení podle § 43 odst. 1 LotZ na území těch obcí, které se na
Ústavní soud obrátily, a ministerstvo financí vskutku začalo vydaná povolení k
provozování IVT v režimu uváděného ustanovení rušit (zpravidla na základě
podnětu obce). V posledně shora uvedeném rozhodnutí (sp. zn. 6 As 285/2014)
Nejvyšší správní soud vykládá § 43 odst. 1 LotZ tak, že důvodem pro tam
umožněný postup nejsou jen okolnosti povahy skutkové, ale též okolnosti rázu
právního a že takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která
v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu,
provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Podle odůvodnění rozsudku
možnost postupu podle § 43 odst. 5 písm. b) LotZ naznačoval Veřejný ochránce
práv ve své zprávě Poslanecké sněmovně z 20. 7. 2012, Nejvyšší správní soud sám
však takovou možnost nijak nehodnotí. Podle ustanovení § 101 písm. e) zákona č. 500/2004, správní řád, dále jen „s. ř.“, lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy, jestliže
tak stanoví zvláštní zákon. Podle ustanovení § 43 odst. 1 LotZ správní orgán, který loterii nebo jinou
podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou
najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru
povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení
vydáno, jsou klamné. Podle ustanovení § 43 odst. 5 písm. b) LotZ orgán, který loterii nebo jinou
podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li
to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem. Z uvedené judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, z níž
Nejvyšší soud vychází (viz čl. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy a § 135 odst, 2 o. s. ř., jakož i § 13 o. z.), plyne, že postupy Ministerstva financí, ze kterých
je žalobními tvrzeními v této věci odvozován uplatněný nárok, a které spočívaly
v tom, že ministerstvo nerevidovalo povolení vydaná k provozování IVT za
použití § 43 odst. 1 LotZ, byly již právně posouzeny jako rozporné se zákonem. Za nesprávný úřední postup je třeba mít všechna ta deliktní jednání způsobená
orgány a osobami uvedenými v § 3 OdpŠk, která jsou v jejich obvyklé rozhodovací
činnosti nesprávná, a tudíž ve svém důsledku nezákonná, která se přímo
nepromítla do obsahu rozhodnutí. Stalo-li se tak, jde o odpovědnost založenou
vydáním takového rozhodnutí a kriterium jeho nesprávnosti se projevuje v
kvalifikovaném deliktním jednání, totiž v rozhodnutí, které lze mít za
nezákonné. Jak již uvedeno, soud prvního stupně i soud odvolací zde v této
věci přiléhavě dovodily, že odpovědnost státu za vydání vlastních povolovacích
rozhodnutí ve smyslu § 8 OdpŠk nemůže být dána.
Ke vztahu nesprávného úředního
postupu a nezákonného rozhodnutí Nejvyšší soud konstantně uvádí, že nesprávným
úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro
počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s
rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou
stát podle uvedeného ustanovení odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním
postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu
odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání
rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu
neodrazí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon
129/97, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 335/2013). To však neznamená, že stát odpovídá jen za takový nesprávný úřední postup,
jenž je nutně spojen s vydáním rozhodnutí anebo s rozhodovací činností vůbec. I
zákonem v § 13 konkretizované případy nesprávného úředního postupu navazují
jeho uskutečnění na neučinění úkonu, nejen tedy na nevydání rozhodnutí. Znak
nesprávnosti úředního postupu je třeba obecně vztahovat k porušení pravidel
předepsaných hmotněprávní nebo procesní normou, a takové porušení se nemusí ve
své době jevit samo o sobě nezákonné. V době deliktního jednání mohl být postup
v plném souladu s pravidly, avšak protože zapříčinil vznik škody nebo
nemajetkové újmy, je třeba jej mít podle jeho následku objektivně (bez ohledu
na zavinění) za nesprávný. Také v rozsudku ze dne 3. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3099/2013, se Nejvyšší soud
přihlásil k závěrům své judikatury, podle které odpovědnost za škodu z
nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládá úřední postup, který se
následně projevil v obsahu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Uvedená judikatura však vymezuje
odpovědnost za nesprávný úřední postup oproti odpovědnosti za nezákonné
rozhodnutí s ohledem na skutečnost, že nesprávný úřední postup není v zákoně č. 82/1998 Sb. nijak definován. Jedinou výjimku představuje ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk věta druhá a třetí. Podle tohoto ustanovení je nesprávným úředním
postupem porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě, nebo ve lhůtě přiměřené. Porušení této povinnosti je proto
(podle zákona č. 82/1998 Sb.) nesprávným úředním postupem vždy. Příčinou, která
v onom posuzovaném případě měla vést ke vzniku škody, byl proto tvrzený
nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, nikoliv vydání nezákonného rozhodnutí.
V nyní projednávané věci lze rozlišit postup Ministerstva financí před vydáním
správního rozhodnutí, který se však promítl do již vydaného správního
rozhodnutí, které nebylo pro nezákonnost zrušeno, a tudíž nemůže jít v souladu
s výše citovanou judikaturou dovolacího soudu ani o nesprávný úřední postup
(postup se promítl do vydaného rozhodnutí) ani o nezákonné rozhodnutí
(rozhodnutí nebylo zrušeno), a dále postup Ministerstva financí po vydání
správního rozhodnutí spočívající v případné nečinnosti. Ve smyslu shora uvedeného nelze zatím vyloučit, že nečinnost Ministerstva
financí projevující se tím, že nerevidovalo některým z postupů podle § 43 LotZ
vydaná povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů, ač šlo o
rozhodnutí odporující v jistém ohledu podle rozhodování Ústavního a Nejvyššího
správního soudu zákonu, by bylo možno posuzovat za případ nesprávného úředního
postupu ve smyslu § 13 OdpŠk v obecném slova smyslu, neboť nelze připustit, aby
se rozpor správního rozhodnutí se zákonem projevoval jen ve vztahu k některým
subjektům (zde samosprávných obcí) a vůči jiným nikoliv (zde např. žalobkyně). Samotný nesprávný úřední postup, jenž se však neodráží v obsahu žádného
rozhodnutí a ani ve škodním následku adekvátně způsobeném, tj. podstatně
zapříčiněném, odpovědnost státu nezakládá. S výjimkami uvedenými pro náhradu
nemajetkové újmy (viz § 31a OdpŠk) je i zde na poškozeném, aby tvrdil a
prokazoval jak skutečnost nesprávného úředního postupu, tak i škodního následku
a příčinné vazby mezi nimi. Zda byly naplněny další předpoklady odpovědnosti státu za škodu, však nebylo
soudem prvního stupně ani soudem odvolacím v důsledku jejich neúplného právního
názoru zkoumáno a posuzováno. Na výsledku projednání žalobních tvrzení o
skutečnostech rozhodných podle hmotného práva přitom výsledek řízení závisí. Z
důvodů procesní ekonomie by zjevně měla mít zásadní význam otázka, zda
nesprávný úřední postup ministerstva založený na v judikatuře Ústavního soudu
popsaných souvislostech mohl být v příčinné souvislosti se žalobkyní tvrzenou
škodou ve smyslu adekvátní příčinné souvislosti. K takové otázce se Nejvyšší
soud jako dovolací zatím nemůže vyjádřit. Za postupu dle § 243e odst. 1 a 2 o. s. ř. proto dovolací soud zrušuje rozsudky
odvolacího soudu i soudu prvního stupně, neboť důvod zrušení se vztahuje na oba
a věc vrací prvostupňovému soudu, který bude při dalším projednávání věci vázán
zde vysloveným právním názorem Nejvyššího soudu. Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.