30 Cdo 5027/2014
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Lubomíra Ptáčka,
Ph.D., a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Pavla Simona v právní věci
žalobců a) M. V., b) V. Š., zastoupeného zákonným zástupcem M. V., obou
zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem v Brně, Burešova č.
615/6, proti žalované České republice - Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v
Praze 2, Palackého náměstí č. 375/4, identifikační číslo osoby 00024341, o
odškodnění nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn.
10 C 245/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 15. července 2014 č.j. 17 Co 235/2014-64, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobkyně a) se svým jménem a jménem žalobce b), jehož je zákonným zástupcem,
domáhala žalobou podanou dne 21. 11. 2012 u Obvodního soudu pro Prahu 2
zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem
státu, který spatřovala v tom, že stát brání porodním asistentkám v poskytování
péče u porodu doma, nezajišťuje péči u porodu doma, nepřijal legislativu, která
by porod doma umožňovala a v médiích vytváří prostředí netolerance vůči volbě
místa porodu. V důsledku tohoto nesprávného úředního postupu státu byla
žalobkyně a) nucena porodit doma bez kvalifikované péče porodní asistentky. Žalobkyně a) tvrdila, že kdyby musela rodit v nemocnici, bylo by zasaženo do
jejího práva na soukromý, rodinný život a práva na svobodu myšlení, protože
porod v nemocnici nepovažuje vzhledem k užívání nevhodných postupů za bezpečný. Podle žalobkyně a) došlo tímto nesprávným postupem státu k ohrožení jejího
zdraví i zdraví jejího nenarozeného dítěte (žalobce b) a k hrubému zásahu do
jejích osobnostních práv, neboť musela během těhotenství zažívat stres a obavy
spojené s nejistotou, zda se jí podaří zajistit péči během jejího porodu doma. Žalovaná nárok žalobců neuznala a uvedla, že v posuzovaném případě všechny
státní orgány jednaly v souladu s právními předpisy, takže nezasáhly do práv
žalobců, a že legislativní nečinnost nelze podřadit pod nesprávný úřední postup
podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), dále jen „OdpŠk“. Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 1. 4. 2014, č. j. 10 C 245/2012-21,
žalobu zamítl a současně rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na
náhradu nákladů řízení. Soud prvního stupně neshledal v jednání státu nesprávný
úřední postup ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk (nenaplnění odpovědnostního
titulu), neboť v posuzovaném případě nedošlo k porušení pravidel předepsaných
právními předpisy pro počínání státních orgánů. Rozsudek Evropského soudu pro
lidská práva (dále jen ,,ESLP“) ze dne 14. 12. 2010 ve věci Ternovszky proti
Maďarsku, č. 67545/09, dle soudu prvního stupně nedopadá na posuzovaný případ,
protože česká právní úprava se v této oblasti od maďarské právní úpravy
podstatně liší, když navíc je třeba toto rozhodnutí ESLP považovat spíše za
politické prohlášení v oblasti, ve které má stát širokou míru posuzovací
volnosti. Soud prvního stupně dále odkázal na odůvodnění usnesení pléna
Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 26/11, v němž Ústavní soud
mimo jiné vyzval k zahájení seriózní odborné debaty, jejímž výsledkem by měla
být legislativní úprava, která bude respektovat všechny dotčené zájmy a
základní práva.
Tvrzená netolerance státu vůči domácím porodům nebyla podle
soudu prvního stupně prokázána, neboť žádný právní předpis nestanovuje žalované
povinnost zajistit péči u porodu doma, stát nebrání porodním asistentkám, aby u
porodu doma zajišťovaly péči a při ochraně práva ženy na volbu místa porodu je
třeba zohlednit právo dítěte na život a zdraví. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 7. 2014, č. j. 17 Co 235/2014-64,
potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a současně rozhodl o tom, že žádný z
účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odvolací soud se ztotožnil se
závěrem soudu prvního stupně o tom, že legislativní nečinnost státu spočívající
v nepřijetí právní normy umožňující porodním asistentkám vedení porodu v
domácím prostředí, nelze podřadit pod nesprávný úřední postup, a že není možné,
aby ministerstvo vydalo vyhlášku, která by prováděla zákon nad jeho obsahový
rámec. Za nesprávný úřední postup nelze podle odvolacího soudu považovat ani
to, že krajské úřady odmítají vydávat porodním asistentkám oprávnění k vedení
porodů mimo zdravotnické zařízení, neboť stávající právní úprava domácí porody
neumožňuje. Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně a) svým jménem a jménem
žalobce b), jehož je zákonným zástupcem, dovolání. Žalobci namítali, že bylo
zasaženo do jejich práva na soukromý život tím, že žalobkyni a) nebylo umožněno
zvolit si místo porodu v domácím prostředí, neboť stát brání soukromým porodním
asistentkám v péči u porodu doma. Odvolací soud se dle žalobců nevypořádal
dostatečně s odvolacími námitkami, když se ztotožnil s právním názorem soudu
prvního stupně o tom, že v českém právním řádu je zajištěna zdravotní péče u
domácích porodů, ale zároveň konstatoval, že stávající právní úprava porod doma
neumožňuje, a proto se nemohly orgány moci výkonné (krajské úřady) dopustit
nesprávného úředního postupu tím, že odmítají vydávat porodním asistentkám
oprávnění k vedení porodů mimo zdravotnické zařízení. Žalobci namítali, že
českou právní úpravu dopadající na domácí porody je nutné vykládat v souladu se
směrnicí Rady č. 80/155/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů
týkajících se přístupu k činnosti porodních asistentek a jejího výkonu, kterou
Česká reublika neimplementovala do svého právního řádu. Podle žalobkyně z
citované směrnice vyplývá závazek státu zajistit, aby byly porodní asistentky
oprávněny k samostatnému vedení fyziologických porodů, avšak tento závazek
Česká republika nenaplňuje, když v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách
získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání
a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních)
je sice uvedeno, že porodní asistentka je oprávněna k vedení fyziologických
porodů, ale současně se v České republice uplatňuje přístup, podle nějž nejsou
porodní asistentky oprávněny vést porody bez vedení lékaře, neboť krajské
úřady, které podle zákona č.
372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách
jejich poskytování (dále jen ,,zákon o zdravotních službách“) vydávají
oprávnění k poskytování zdravotních služeb, při registraci porodních asistentek
uvádějí do jejich oprávnění, že se nevztahuje na vedení porodů mimo
zdravotnické zařízení. Povinnost České republiky zajistit péči u domácího
porodu, vyplývá dle žalobců také z rozsudku ESLP ze dne 14. 12. 2010 ve věci
Ternovszky proti Maďarsku, č. 67545/09. Žalobci se ztotožnili s právním názorem
Ústavního soudu vyjádřeným v nálezu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 165/11,
podle nějž musí obecné soudy poskytovat ochranu právům jednotlivců při
dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, která brání uplatnění základních práv. Z
toho žalobci dovozují, že již nadále nemůže obstát závěr dovolacího soudu
vyjádřený v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uveřejněném
pod č. 7 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek, roč. 2008, podle nějž je
odpovědnost státu za škodu zásadně spojována pouze s nesprávným úředním
postupem moci výkonné a soudní. Žalobci spatřují v nečinnosti státu
(neimplementaci směrnice) nesprávný úřední postup, ale také porušení povinností
státu vyplývajících z členství v Evropské unii (dále též ,,EU“), a proto se
domáhají odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením jeho práv
zaručených právem EU. Žalobci navrhli, aby dovolací soud v souladu s článkem
267 Smlouvy o fungování Evropské unie předložil Soudnímu dvoru Evropské unie
předběžnou otázku týkající se souladu legislativy České republiky se směrnicí
Rady č. 80/155/EHS a do rozhodnutí o předběžné otázce řízení přerušil. Zároveň
žalobci navrhli, aby dovolací soud zrušil rozhodnutí soudu prvního stupně i
odvolacího soudu a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Žalovaná konstatovala, že právní argumentace žalobců obsažena v dovolání se
týká pouze úvah o tom, zda by měl stát zajistit pacientkám asistované domácí
porody, což je pro posouzení odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup
irelevantní. Žalovaná shledala jako nepravdivou a účelovou argumentaci žalobců
o tom, že stát neimplementoval směrnici Rady č. 80/155/EHS, neboť ta byla do
českého právního řádu implementována zákonem o nelékařských zdravotnických
povoláních, který v souladu s citovanou směrnicí stanovil požadavky na
kvalifikaci a kompetence porodních asistentek. Směrnice Rady č. 80/155/EHS
nezavazuje stát k tomu, aby zajistil porodním asistentkám možnost vedení porodů
doma, neboť je právem státu, aby si ve svém právním řádu upravil podmínky
poskytování zdravotních služeb, proto je česká právní úprava umožňující
porodním asistentkám vést zcela samostatně fyziologické porody ve zdravotnickém
zařízení v souladu s citovanou směrnicí. Žalovaná nespatřovala důvod pro odklon
od dosavadní judikatury, která nepovažuje normotvornou nečinnost za nesprávný
úřední postup, když navíc v posuzovaném případě nejde o legislativní nečinnost,
neboť poskytování zdravotních služeb (včetně poskytování zdravotních služeb ve
vlastním sociálním prostředí pacientů) je v českém právním řádu upraveno v
zákoně o zdravotních službách.
Podstatou námitek žalobců je dle žalované spíše
snaha o rozšíření variant poskytování zdravotních služeb na povinnost státu
zajistit konkrétní podmínky pro vedení fyziologických porodů ve vlastním
sociálním prostředí pacientek, což je spíše politická a odborná otázka. S
ohledem na výše uvedené se tedy žalovaná ztotožnila s rozhodnutím soudu prvního
stupně i odvolacího soudu a navrhla, aby dovolací soud dovolání jako
nepřípustné odmítl, eventuálně, aby jej jako nedůvodné zamítl. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního
řádu) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu
bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení
§ 240 odst. 1 občanského soudního řádu a že věc je třeba i v současné době -
vzhledem k tomu, že řízení v projednávané věci bylo zahájeno v době před 1. 1. 2014 - posoudit (srov. Čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.) podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "o. s. ř."), se nejprve zabýval otázkou přípustnosti
dovolání. Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon
připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.). Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí
odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí
závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo
která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím
soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní
otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.). Pro rozhodnutí soudů v projednávané věci bylo významné vyřešení právních
otázek, zda lze nesouhlas s legislativou České republiky ve vztahu k postavení
porodních asistentek a absenci právní úpravy, která by umožňovala porod doma
považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk, a zda
Česká republika porušuje unijní právo, když nezajišťuje těhotným ženám péči
porodní asistentky u domácího porodu. Vzhledem k tomu, že tyto otázky dosud
nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešeny, dospěl Nejvyšší soud k
závěru, že dovolání žalobců je proti rozsudku odvolacího soudu podle ustanovení
§ 237 o. s. ř. přípustné. Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř.,
které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud
ČR dospěl k závěru, že dovolání není opodstatněné. Žalobci se v posuzovaném případě domáhali náhrady nemajetkové újmy, která jim
měla vzniknout nesprávným úředním postupem státních orgánů (podle ustanovení §
13 OdpŠk). Objektivní odpovědnost státu podle ustanovení § 13 OdpŠk (bez ohledu
na zavinění), jíž se nelze zprostit, předpokládá současné splnění tří podmínek:
1) nesprávný úřední postup, 2) vznik újmy a 3) příčinná souvislost mezi
nesprávným úředním postupem a vznikem újmy.
Pro posouzení důvodnosti nároku na
náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem se musí soudy postupně
zabývat naplněním uvedených podmínek odpovědnosti, přičemž shledá-li soud
nenaplnění již první podmínky, ostatními podmínkami se nemusí zabývat a nárok
zamítne. Definici nesprávného úředního postupu zákon nepodává, z obsahu tohoto pojmu
však vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoli činnost
spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím
důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání
státního orgánu. Nesprávný úřední postup je zpravidla postup, který nesouvisí s
rozhodovací činností, i když není vyloučeno, aby škoda resp. nemajetková újma
byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti
rozhodovací. Pro nesprávný úřední postup je určující, že úkony tzv. úředního
postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno,
bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí (k definici nesprávného úředního
postupu srov. například stanovisko bývalého Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 30. 11. 1977, sp. zn. Plsf 3/77, publikované pod č. 35 ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek, ročník 1977, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2120/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1627/2008). Rozhodovací praxe dovolacího soudu se ustálila na závěru, že za nesprávný
úřední postup ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk zásadně nelze považovat
zákonodárnou činnost (nejde o výkon státní moci ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 OdpŠk). Nejvyšší soud se k této otázce vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uveřejněném pod č. 7 ve Sbírce rozhodnutí a
stanovisek NS, roč. 2008, takto: Vzhledem k tomu, že Parlament tvořený
Poslaneckou sněmovnou a Senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné (srov. čl. 15 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších změn,
dále jen „Ústava“), který v podmínkách zastupitelské demokracie rozhoduje
hlasováním svých členů – poslanců a senátorů o přijetí či nepřijetí
předloženého návrhu zákona, přičemž neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo
či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský
klub má při přijímání zákonů hlasovat (podle čl. 23 odst. 3 a čl. 26 jsou
poslanci a senátoři povinni vykonávat svůj mandát v zájmu všeho lidu a podle
svého nejlepšího vědomí a svědomí a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy),
nelze proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu
považovat za úřední postup ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a - pokud
pravidla jednacího řádu Poslanecké sněmovny nebo Senátu byla zachována - už
vůbec nelze uvažovat o „soudní“ kontrole, zda výsledek hlasování je správný či
nesprávný. Jde o princip ústavní suverenity moci zákonodárné, která je
odpovědna lidu. Uvedený právní názor nadále obstojí i přesto, že rozhodnutí Nejvyššího soudu, v
němž byl vyjádřen, bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2009, sp. zn. IV. ÚS 156/05, uveřejněném pod č. 167 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního
soudu, roč. 2009.
Důvodem zrušení rozhodnutí nebyl právní názor Ústavního soudu
spočívající v tom, že lze dlouhodobou legislativní nečinnost státu podřadit pod
nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk, ale skutečnost, že
obecné soudy neposoudily nárok stěžovatelů (na náhradu škody vůči státu, jež
měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu
spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve
kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění
poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy) z hlediska
jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud ve své argumentaci odkázal na
stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl.ÚS-st. 27/09, uveřejněné pod č. 136 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, roč. 2009, v němž je mimo jiné
uvedeno, že z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu
je nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo
na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu
či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska
ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný
srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament
vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v
první řadě politická. Nejvyšší soud ve své rozhodovací činnosti dále dospěl k závěru, že ani vydání
normativního právního aktu vládou není úředním postupem, nýbrž jde o výsledek
její normotvorné činnosti (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněný pod č. 52 ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek, roč. 2008) a rovněž k tomu, že odpovědnost státu za
nesprávný úřední postup podle ustanovení § 13 OdpŠk je nutné důsledně odlišovat
od odpovědnosti státu za porušení unijního práva (k tomu srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010). Otázkou vztahu práva EU a odpovědnosti státu za škodu podle OdpŠk se Nejvyšší
soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007,
kde uzavřel, že „případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního
[unijního] práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než
případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona
č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního [unijního] práva (…)
není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním
postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí
a stanovisek, pod č. 7, roč. 2008).“ Jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu
ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů
odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z
členství v EU vyplývají.
Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese
odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto
problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje.“ Ústavní soud ve
výše citovaném nálezu dále připomněl, že „za situace, kdy je Česká republika
demokratickým právním státem dodržujícím závazky, které pro něj vyplývají z
mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy), nemůže na plnění závazků
plynoucích z mezinárodního (tzn. i evropského) práva rezignovat jen proto, že
na národní úrovni výslovná právní úprava umožňující dovolávat se vůči České
republice povinnosti za škodu způsobenou porušením závazku, k nímž se sama a
otevřeně hlásí, neexistuje.“ Ústavní soud nadto vyslovil povinnost obecných
soudů, a zejména Nejvyššího soudu, konstruovat vztah systému odpovědnosti
státu, jenž existuje na úrovni unijního práva, k OdpŠk coby předpisu obsahem a
účelem nejbližšímu. Podmínky aplikace principu odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením
unijního práva vyplývají a byly jasně vymezeny ustálenou judikaturou Soudního
dvora Evropské unie. Existenci náhrady škody jako institutu plynoucího z
unijního (tehdy komunitárního) práva vyvodil Soudní dvůr již v rozsudku ze dne
19. 11. 1991 ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Francovich a Bonifaci proti
Italské republice, [1991], ECR I-05357. Soudní dvůr zde připomněl, že Smlouva o
EHS (dnes SFEU) vytvořila vlastní právní řád začleněný do právních systémů
členských států, jenž zavazuje soudy, a jehož subjekty nejsou jen členské
státy, ale rovněž jejich státní příslušníci, jímž právo EU ukládá jak
povinnosti, tak práva. Dále v rozhodnutí zdůraznil, že „je věci vnitrostátních
soudů, kterým přísluší v rámci jejich pravomoci uplatňovat ustanovení práva
Společenství [Unie], aby zajistily plný účinek těchto norem a poskytovaly
ochranu právům, jež tyto normy poskytují jednotlivcům. … Je na místě
konstatovat, že plná účinnost norem by byla zpochybněna a že ochrana práv,
která přiznávají, by byla oslabena, kdyby jednotlivci neměli možnost získat
náhradu škody, jsou-li jejich práva narušena porušením práva Společenství ze
strany členského státu. Možnost náhrady škody k tíži členského státu je
nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství [Unie] podmíněn
činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho
nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává
právo Společenství.“ Z výše uvedených závěrů tak Soudní dvůr dovodil, že zásada
odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva EU je
unijnímu právu vlastní a svůj základ nachází „rovněž v článku 5 Smlouvy [dnes
článek 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii], podle něhož členské státy učiní
veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z
práva Společenství [v dnešním znění: ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie].“
Dovolací soud vycházel ve svém právním posouzení z toho, že žalobci uplatnili v
žalobě různé druhy námitek, které je nutné posuzovat odděleně.
Předně jde o
nesouhlas žalobců s legislativou České republiky ve vztahu k postavení
porodních asistentek a namítanou absenci právní úpravy, která by umožňovala
porod doma. Vedle tohoto žalobci namítaného nesprávného úředního postupu státu
stojí nárok žalobců na náhradu škody, která jim měla vzniknout tím, že Česká
republika porušila unijní předpisy, neboť neimplementovala směrnici Rady č. 80/155/EHS. Ohledně nesouhlasu žalobců s legislativou České republiky ve vztahu k postavení
porodních asistentek a namítané absenci právní úpravy, která by umožňovala
porod doma, je nutné bez dalšího uzavřít, že tyto námitky nemohou založit
nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk, neboť z výše uvedené
ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu jednoznačně vyplývá, že přijetí
nebo nepřijetí právního předpisu (zákonodárná činnost) není úředním postupem,
který by podléhal soudnímu přezkumu. Žalobci dále namítali, že státní orgány tím, že neumožňují péči porodní
asistentky u domácího porodu, porušují unijní právo, což zakládá nárok žalobců
na náhradu újmy. K posouzení tohoto nároku se dovolací soud musel zabývat
výkladem článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, z něhož žalobci právo těhotných
žen na zajištění péče porodní asistentky při domácím porodu dovozují. Protože předmětem přezkumu bude porušení práv vyplývajících ze směrnice Rady č. 80/155/EHS, resp. její výklad, je současně třeba řešit otázku, zda má Nejvyšší
soud jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky,
povinnost obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou podle
článku 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie. Podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie má Soudní dvůr Evropské unie
pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se a) výkladu Smluv, b)
platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty
Unie. Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud,
považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku,
požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li
taková otázka před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit
se na Soudní dvůr Evropské unie. Z hlediska povinnosti soudu členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr
Evropské unie se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce je klíčové rozhodnutí
Soudního dvora v případu 283/81 CILFIT (1982), ECR 3415, v němž formuloval tři
výjimky, kdy národní soudy posledního stupně tuto povinnost nemají, a to
jestliže:
1) otázka komunitárního práva není významná (relevantní) pro řešení
daného případu,
2) existuje ustálená judikatura Soudního dvora k dané otázce nebo
rozsudek Soudního dvora týkající se v zásadě identické otázky (tzv. acte
éclairé),
3) jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává
prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost (tzv. acte clair).
Přitom k tomu,
aby soud členského státu mohl konstatovat, že výklad komunitárního práva je
zjevný, musí a) porovnat jednotlivé jazykové verze textu, b) používat
terminologie a právních pojmů komunitárního práva, c) vzít zřetel na odlišnosti
interpretace komunitárního práva, d) být přesvědčen, že jeho výklad je stejně
zjevný soudům ostatních členských států a Soudnímu dvoru EU. Pro rozhodnutí v posuzované věci je významné, zda právo těhotných žen na
zajištění zdravotnické péče při domácím porodu vyplývá z článku 4 směrnice Rady
č. 80/155/EHS. Protože Soudní dvůr tuto otázkou dosud neřešil (a o tzv. acte
éclairé se tudíž nejedná), zbývá posoudit, zda jde o tzv. acte clair. Článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS není možno vykládat izolovaně, ale jak
rovněž s ohledem na účel této směrnice. Účel této směrnice, která byla přijata
dne 21. 1. 1980 společně se směrnicí Rady č. 80/154/EHS o vzájemném uznávání
diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci porodních asistentek
a o opatřeních pro usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu
služeb (dále také směrnice Rady č. 80/154/EHS), je pak nutno dovozovat mimo
jiné ze znění článků 49 a 57 Smlouvy o založení Evropského hospodářského
společenství ve znění k 21. 1. 1980 (dále jen „Smlouva“), na které obě
směrnice ve svých preambulích odkazují. Článek 49 Smlouvy byl systematicky zařazen do Hlavy III (nazvané „Volný pohyb
osob, služeb a kapitálu“), kapitoly 1 (nazvané „Pracovníci“) upravující volný
pohyb pracovníků. Dle článku 48 Smlouvy uvozujícího tuto kapitolu bude
nejpozději na konci přechodného období zajištěn volný pohyb pracovníků ve
Společenství (odstavec 1). Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli
diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti,
pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky (odstavec
2). Podle článku 49 Smlouvy po vstupu této smlouvy v platnost přijímá Rada na
návrh Komise a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem nezbytná
opatření ve formě směrnic nebo nařízení k postupnému zavedení volného pohybu
pracovníků tak, jak je vymezen v článku 48, a to zejména tím (…). Obdobně článek 57 Smlouvy byl systematicky zařazen do Hlavy III, kapitoly 2
(nazvané „Právo usazování“) uvozené článkem č. 52. Dle odst. 1 první věty
článku č. 52 v rámci níže uvedených ustanovení budou v průběhu přechodného
období postupně odstraněna omezení svobody usazování pro státní příslušníky
jednoho členského státu na území státu druhého. Podle článku 57 Smlouvy za
účelem usnadnění přístupu osob k samostatně výdělečným činnostem a jejich
výkonu přijme Rada do konce první etapy jednomyslně a poté kvalifikovanou
většinou na návrh Komise a po konzultaci se Shromážděním směrnice upravující
vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci (odstavec
1). Za stejným účelem přijme Rada na návrh Komise a po konzultaci se
Shromážděním před uplynutím přechodného období směrnice ke koordinaci právních
a správních předpisů členských států, jež se týkají přístupu k samostatně
výdělečným činnostem a jejich výkonu (odstavec 2 věta první).
Na citované články Smlouvy navazuje rovněž samotná preambule směrnice Rady č. 80/155/EHS (a obdobně i preambule směrnice Rady č. 80/154/EHS), v níž je mimo
jiné uvedeno, že je třeba provést koordinaci právních a správních předpisů
týkajících se přístupu k činnosti porodní asistentky a jejího výkonu; že je
vhodné s ohledem na zájmy veřejného zdraví vytvořit ve Společenství jednotnou
definici činnosti dotyčných osob a jejich vzdělání; že se nejevilo žádoucí
zavést jednotný studijní plán ve všech členských státech; že je naopak dobré
členským státům ponechat co největší volnost v organizování výuky; že nejlepším
řešením je tedy stanovení základních požadavků (…). Z výše citovaných ustanovení Smlouvy a preambule směrnice Rady č. 80/155/EHS je
zřejmé, že cílem přijetí směrnic Rady č. 80/155/EHS a č. 80/154/EHS bylo
odstranění diskriminace na základě státní příslušnosti mezi porodními
asistentkami z jednotlivých členských států, zajištění jejich volného pohybu v
rámci Společenství a odstranění omezení svobody jejich usazování. Jinak řečeno,
cílem přijetí těchto směrnic bylo, aby porodní asistentka z jednoho členského
státu mohla vykonávat za nediskriminačních podmínek tuto činnost i v ostatních
členských státech. Tohoto cíle mělo být dosaženo jednak tím, že výkon činnosti
porodní asistentky byl podmíněn získáním diplomu či jiného osvědčení o dosažené
kvalifikaci (srov. čl. 1 odst. 1 směrnice Rady č. 80/155/EHS) uznávaného i v
jiných členských státech (srov. především čl. 2 a čl. 3 směrnice Rady č. 80/154/EHS), dále stanovením minimálních požadavků na vzdělávání porodních
asistentek (srov. čl. 1 a čl. 3 směrnice Rady č. 80/155/EHS) a konečně výčtem
činností uvedených v čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, dle kterého členské
státy zajistí, aby porodní asistentky byly způsobilé k přístupu alespoň k těmto
činnostem a jejich výkonu (následuje seznam činností). České znění tohoto
článku směrnice může být zavádějící, přičemž s přihlédnutím k ostatním
jazykovým verzím by se jako vhodnější jevilo nahradit slovo „způsobilé“ výrazem
„oprávněné“ (srov. např. anglické „entitled to“, německé „befugt“, francouzské
„habilitées“ nebo slovenské „oprávnené“). V tomto kontextu je pak zřejmé, že
článek 4 směrnice, na rozdíl od článku 1 a 3, již neupravuje přímo vzdělávání
porodních asistentek (jak by se mohlo zdát ze spojení „…byly způsobilé k
přístupu…“ užitého v českém znění směrnice), ale zavazuje členské státy k
povinnosti umožnit porodním asistentkám vykonávat alespoň v tomto článku
uvedené činnosti. V článku 4 směrnice je tedy obsažen základní výčet činností a
výkonů, ke kterým musí být porodní asistentky v jednotlivých členských státech
oprávněny (a k jejichž výkonu proto rovněž musí směřovat vzdělávání porodních
asistentek), přičemž z tohoto výčtu se v podstatě podává jednotná definice
porodní asistentky. Takováto definice porodní asistentky je přitom nejen
vhodná, jak je uvedeno v preambuli směrnice, ale dokonce nepostradatelná.
Pokud
by totiž nebyl vymezen základní výčet činností, ke kterým jsou porodní
asistentky ve všech členských státech oprávněny, základní cíl směrnice, tedy
zajištění volného pohybu porodních asistentek v rámci Společenství, by nemohl
být naplněn. Lze si totiž jen stěží představit, že by porodní asistentka z
členského státu, ve kterém by nebyly porodní asistentky např. oprávněny
provádět spontánní porody (a která by proto v této činnosti ani nebyla vzdělána
ani s ní neměla žádné zkušenosti), vykonávala svou profesi v členském státě,
kde toto oprávnění porodním asistentkám nejen přísluší, ale kde se také tato
činnost od nich očekává (k výkladu článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 7. 2011 sp. zn. 28 Cdo 2334/2010,
uveřejněný pod č. 36 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2012,
stížnost proti němuž byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 6. 12. 2011 sp. zn. IV. ÚS 3217/2011 pro zjevnou neopodstatněnost). Jak plyne z výše uvedeného, článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, ani žádný
jiný článek této směrnice (stejně jako žádný článek směrnice Rady č. 80/154/EHS) se netýká podmínek poskytování zdravotní péče porodními
asistentkami (ani problematiky domácích porodů obecně); cíl této směrnice
(včetně jejího čl. 4) je jiný, zajistit, aby porodní asistentka z jednoho státu
mohla vykonávat své povolání i v ostatních členských státech, aniž by přitom
byla diskriminována z důvodu své státní příslušnosti. Nejvyšší soud tak s
ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že je zcela zjevné (jde tedy o tzv. acte clair), že článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS neukládá členským státům
povinnost zajistit těhotným ženám zdravotnickou péči porodní asistentky u
domácího porodu, neboť opakovaně uváděný cíl směrnice (zajistit volný pohyb
porodních asistentek v rámci Společenství a zabránit jejich diskriminaci z
důvodu jejich státní příslušnosti) se netýká podmínek poskytování zdravotních
služeb. Článek 4 bod 6. směrnice Rady č. 80/155/EHS sice ukládá státu povinnost
umožnit porodním asistentkám provádět spontánní porody, ale nelze z něj
dovodit, že porodní asistentky k tomu musí být oprávněny také v domácím
prostředí, a proto česká právní úprava umožňující, aby porodní asistentky vedly
fyziologické porody pouze ve zdravotnickém zařízení, není v rozporu s článkem 4
bodem 6. směrnice Rady č. 80/155/EHS. Jelikož z článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS nevyplývá povinnost státu
zajistit těhotným ženám péči porodní asistentky u domácího porodu, neporušily v
posuzovaném případě státní orgány postupem vůči žalobcům unijní právo, a proto
nelze ani z tohoto právního titulu dovodit nárok žalobců na náhradu újmy, neboť
jak je konstatováno například z rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991 ve
spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Francovich a Bonifaci [1991], ECR I-05357,
základní podmínkou pro uplatnění odpovědnosti státu za porušení unijního práva
je, že z porušeného právního předpisu vyplývá určitelné subjektivní právo
jednotlivce.
Ze všech výše uvedených právních závěrů dovolacího soudu jednoznačně vyplývá,
že stát neodpovídá za žalobci tvrzenou újmu, neboť v posuzovaném případě nebyl
ze strany státních orgánů shledán nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení
§ 13 OdpŠk, ani postup porušující unijní právo. Dovolací soud nemohl přehlédnout, že žalobci uplatňovaná odpovědnost státu za
újmu je vedena snahou o prosazení změn v politice zdravotní péče v oblasti
porodnictví a změny v přístupu společnosti k domácím porodům a poměrům v
porodnictví jako takovému. Ačkoliv si je dovolací soud vědom toho, že tato
problematika by měla být předmětem veřejné diskuze, nelze než uzavřít, že tato
diskuze nemůže být iniciována a podněcována prostřednictvím soudního přezkumu,
neboť úkolem soudů není hledat řešení obecných společenských a politických
otázek. Vzhledem k tomu, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněných
dovolacích důvodů věcně správný a že nebylo zjištěno, že by rozsudek odvolacího
soudu byl postižen některou z vad uvedených v ustanovení § 229 odst. 1 o. s. ř., § 229 odst. 2 písm. a) a b) o. s. ř. nebo v § 229 odst. 3 o. s. ř. anebo
jinou vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci,
Nejvyšší soud České republiky dovolání žalobkyně podle ustanovení § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b, § 151 odst. 1
části věty před středníkem a § 142 odst. 1 o. s. ř. Žalobkyně, jejíž dovolání
bylo zamítnuto, nemá na náhradu nákladů řízení právo, a žalované v dovolacím
řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 15. června 2016
JUDr. Lubomír Ptáček, Ph.D.
předseda senátu