I. Stejně jako v případě nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku
1976, i stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako opatření obecné povahy, neboť i na
územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální stránce třeba nahlížet jako
na opatření obecné povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního
přezkumu rozhodující. II. Opatření obecné povahy vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nemusí
z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy účinné právní úpravy. III. Časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na
(případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto.
I. Stejně jako v případě nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku
1976, i stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako opatření obecné povahy, neboť i na
územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální stránce třeba nahlížet jako
na opatření obecné povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního
přezkumu rozhodující. II. Opatření obecné povahy vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nemusí
z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy účinné právní úpravy. III. Časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na
(případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto.
1999. Nabytím účinnosti územního plánu,
popř. v návaznosti na jeho vydání měla být
stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do
dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení
vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak
již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů
měla být zrušena; stavební uzávěra není
opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl,
neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu. Z nepřiměřené délky omezení
svých vlastnických práv navrhovatelé dovozují rovněž porušení principu proporcionality;
v této souvislosti poukázali na rozsudek Nej-
vyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011,
čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy ze dne 12. 1. 2012
vyjádřil přesvědčení, že v případě napadené
stavební uzávěry se nejedná o opatření obecné povahy, neboť to nevyplývá ani z § 32
odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku
1976, na jehož základě byla stavební uzávěra
vydána, ani z rozhodovací praxe soudů; rovněž
z § 188 odst. 4 a contrario a z § 189a stavebního zákona z roku 2006 lze dovodit její zařazení mezi obecně závazné předpisy. I pokud
by se v případě napadené stavební uzávěry
jednalo o opatření obecné povahy, znamenal
by její přezkum porušení zákazu retroaktivity
a zásah do právní jistoty, neboť v době jejího
vydání nebyl institut opatření obecné povahy
v českém právním řádu vůbec upraven. Odpůrce je přesvědčen, že pokud byla napadená stavební uzávěra vydána v souladu s tehdejším zněním § 34 odst. 1 stavebního
zákona z roku 1976, přičemž toto ustanovení
nebylo zrušeno Ústavním soudem a navrhovatel a) se proti rozhodnutí o zamítnutí svého
odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře
ani nebránil ústavní stížností, pak nelze požadovat, aby byla stavební uzávěra zrušena pro
rozpor s ústavním pořádkem. Co se týká vymezení časového rozsahu, stavební uzávěra
byla přijata v souladu s § 12 vyhlášky
č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu*). Platnost a účinnost stavební uzávěry je podle odpůrce třeba
dovodit i s přihlédnutím k § 189a stavebního
zákona z roku 2006 a k rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao
3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS. Odpůrce se
ohradil proti tvrzení, že stavební uzávěra není opřena o legitimní a zákonem stanovený
cíl; tímto cílem je zabránit ztížení či znemožnění budoucího využití území, ve kterém je
plánována výstavba nadřazené komunikační
sítě hlavního města Prahy, která je časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřej-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
ném zájmu a probíhá postupně a vytrvale;
zrušení stavební uzávěry by tento projekt
z hlediska funkčnosti ohrozilo a vedlo by
k dalšímu nárůstu jeho náročnosti.
Navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce ze dne 25. 1. 2012 zdůraznili své přesvědčení, že stavební uzávěry vyhlášené podle
dřívější právní úpravy musejí splňovat požadavky, které na tento institut klade právní
úprava současná. Regulace výstavby na určitém území musí být prováděna výlučně prostřednictvím územního plánu a stavební uzávěra může tento účel plnit pouze přechodně
– po dobu přípravy nové územně plánovací
dokumentace; to platí, i pokud byla vydána
za právní úpravy stavebního zákona z roku
1999. Nabytím účinnosti územního plánu,
popř. v návaznosti na jeho vydání měla být
stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do
dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení
vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak
již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů
měla být zrušena; stavební uzávěra není
opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl,
neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu. Z nepřiměřené délky omezení
svých vlastnických práv navrhovatelé dovozují rovněž porušení principu proporcionality;
v této souvislosti poukázali na rozsudek Nej-
vyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011,
čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy ze dne 12. 1. 2012
vyjádřil přesvědčení, že v případě napadené
stavební uzávěry se nejedná o opatření obecné povahy, neboť to nevyplývá ani z § 32
odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku
1976, na jehož základě byla stavební uzávěra
vydána, ani z rozhodovací praxe soudů; rovněž
z § 188 odst. 4 a contrario a z § 189a stavebního zákona z roku 2006 lze dovodit její zařazení mezi obecně závazné předpisy. I pokud
by se v případě napadené stavební uzávěry
jednalo o opatření obecné povahy, znamenal
by její přezkum porušení zákazu retroaktivity
a zásah do právní jistoty, neboť v době jejího
vydání nebyl institut opatření obecné povahy
v českém právním řádu vůbec upraven. Odpůrce je přesvědčen, že pokud byla napadená stavební uzávěra vydána v souladu s tehdejším zněním § 34 odst. 1 stavebního
zákona z roku 1976, přičemž toto ustanovení
nebylo zrušeno Ústavním soudem a navrhovatel a) se proti rozhodnutí o zamítnutí svého
odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře
ani nebránil ústavní stížností, pak nelze požadovat, aby byla stavební uzávěra zrušena pro
rozpor s ústavním pořádkem. Co se týká vymezení časového rozsahu, stavební uzávěra
byla přijata v souladu s § 12 vyhlášky
č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu*). Platnost a účinnost stavební uzávěry je podle odpůrce třeba
dovodit i s přihlédnutím k § 189a stavebního
zákona z roku 2006 a k rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao
3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS. Odpůrce se
ohradil proti tvrzení, že stavební uzávěra není opřena o legitimní a zákonem stanovený
cíl; tímto cílem je zabránit ztížení či znemožnění budoucího využití území, ve kterém je
plánována výstavba nadřazené komunikační
sítě hlavního města Prahy, která je časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřej-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
ném zájmu a probíhá postupně a vytrvale;
zrušení stavební uzávěry by tento projekt
z hlediska funkčnosti ohrozilo a vedlo by
k dalšímu nárůstu jeho náročnosti.
Navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce ze dne 25. 1. 2012 zdůraznili své přesvědčení, že stavební uzávěry vyhlášené podle
dřívější právní úpravy musejí splňovat požadavky, které na tento institut klade právní
úprava současná. Regulace výstavby na určitém území musí být prováděna výlučně prostřednictvím územního plánu a stavební uzávěra může tento účel plnit pouze přechodně
– po dobu přípravy nové územně plánovací
dokumentace; to platí, i pokud byla vydána
za právní úpravy stavebního zákona z roku
1976. Podotkli, že § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 sice nebyl nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998 zrušen, to však
pouze proto, že zákonodárce toto ustanovení
ještě předtím sám novelizoval.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
1976. Podotkli, že § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 sice nebyl nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998 zrušen, to však
pouze proto, že zákonodárce toto ustanovení
ještě předtím sám novelizoval.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
21. 3. 2012, č. j. 4 Ao 9/2011-180, řízení přerušil. Konstatoval, že posouzení právní otázky
aktivní procesní legitimace navrhovatele a)
jako městské části hlavního města Prahy, která je podstatná pro vydání rozhodnutí, je závislé na výsledku řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, kam byla
usnesením třetího senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 3 Ao 9/2011-175,
ve smyslu § 17 s. ř. s. postoupena věc, jejímž
předmětem byl návrh na zrušení jiného opatření obecné povahy, kde navrhovatelem byla
mimo jiné Městská část Praha-Křeslice.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao
9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS vyslovil, že
městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části
(§ 101a s. ř. s.). V odůvodnění se věnoval postavení městské části jako subjektu samosprávy a vyslovil, že „nemá pochybnosti o tom, že
městské části hlavního města Prahy samy
žádný majetek nevlastní, nýbrž jsou toliko
v pozici správce majetku hlavního města
Prahy jako celku“. Bez ohledu na to však
označil za nezpochybnitelné, že městská část
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem
regulováno“, což představuje základní požadavek pro aktivní legitimaci navrhovatele
k podání návrhu na jeho zrušení. Tento vztah
přitom podle rozšířeného senátu vyplývá
z práva městské části na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Shledal sice jisté pochybnosti ohledně práva městské části hlavního města Prahy na přístup k soudu,
nicméně konstatoval, že „podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu platí, že pokud existují pochybnosti o možnosti přístupu nějakého subjektu
k soudní ochraně, je vždy namístě rozhodnout ve prospěch poskytnutí soudní ochrany, tedy ve prospěch přístupu k soudu“. Vyložil, že „[m]ěstské části vystupují (v rozsahu
stanoveném zákonem a Statutem) v právních vztazích svým jménem a nesou z toho
vyplývající odpovědnost. Mají tedy částečnou způsobilost k právním úkonům (a právní subjektivitu). [...] Městská část hlavního
města Prahy tedy má v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého
území, s níž může kolidovat samostatná působnost hlavního města Prahy v oblasti
územního plánování.“
Usnesením rozšířeného senátu ze dne
21. 3. 2012, č. j. 4 Ao 9/2011-180, řízení přerušil. Konstatoval, že posouzení právní otázky
aktivní procesní legitimace navrhovatele a)
jako městské části hlavního města Prahy, která je podstatná pro vydání rozhodnutí, je závislé na výsledku řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, kam byla
usnesením třetího senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 3 Ao 9/2011-175,
ve smyslu § 17 s. ř. s. postoupena věc, jejímž
předmětem byl návrh na zrušení jiného opatření obecné povahy, kde navrhovatelem byla
mimo jiné Městská část Praha-Křeslice.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao
9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS vyslovil, že
městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části
(§ 101a s. ř. s.). V odůvodnění se věnoval postavení městské části jako subjektu samosprávy a vyslovil, že „nemá pochybnosti o tom, že
městské části hlavního města Prahy samy
žádný majetek nevlastní, nýbrž jsou toliko
v pozici správce majetku hlavního města
Prahy jako celku“. Bez ohledu na to však
označil za nezpochybnitelné, že městská část
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem
regulováno“, což představuje základní požadavek pro aktivní legitimaci navrhovatele
k podání návrhu na jeho zrušení. Tento vztah
přitom podle rozšířeného senátu vyplývá
z práva městské části na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Shledal sice jisté pochybnosti ohledně práva městské části hlavního města Prahy na přístup k soudu,
nicméně konstatoval, že „podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu platí, že pokud existují pochybnosti o možnosti přístupu nějakého subjektu
k soudní ochraně, je vždy namístě rozhodnout ve prospěch poskytnutí soudní ochrany, tedy ve prospěch přístupu k soudu“. Vyložil, že „[m]ěstské části vystupují (v rozsahu
stanoveném zákonem a Statutem) v právních vztazích svým jménem a nesou z toho
vyplývající odpovědnost. Mají tedy částečnou způsobilost k právním úkonům (a právní subjektivitu). [...] Městská část hlavního
města Prahy tedy má v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého
území, s níž může kolidovat samostatná působnost hlavního města Prahy v oblasti
územního plánování.“
Usnesením rozšířeného senátu ze dne
11. 6. 2013, resp. dnem, kdy toto usnesení nabylo právní moci, odpadla překážka, pro kterou
bylo řízení přerušeno, a Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že se v řízení pokračuje.
Nejvyšší správní soud opatření obecné
povahy – rozhodnutí o stavební uzávěře pro
nadřazenou komunikační síť Hlavního města
Prahy ze dne 23. 4. 1997 – zrušil.
Z odůvodnění:
III.1 Stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle stavebního zákona z roku 1976 jako opatření
obecné povahy
(...) [15] Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že v případě napadené stavební uzávěry, vydané ve formě územního rozhodnutí
odpůrce ze dne 23. 4. 1997, se jedná o opatření obecné povahy.
[16] Vyšel přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009,
čj. 6 Ao 2/2009-86, č. 2405/2011 Sb. NSS, podle nichž účinností zákona č. 127/2005 Sb.,
kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy, se
změnila povaha nařízení obce o stavební
uzávěře. Takové nařízení již nadále není
z materiálního hlediska právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy. V odůvodnění zdejší soud poukázal na usnesení
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS
22/08, v němž Ústavní soud vyslovil, že „pokud podle nyní účinného stavebního zákona [z roku 2006] se územní opatření o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné
povahy podle správního řádu, a současně je
přitom výslovně v přechodném ustanovení
§ 189a stavebního zákona [z roku 2006]
uvedeno, že při změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních
předpisů účinných před 31. 12. 2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle
tohoto zákona, je nutno na nařízení města
Mnichovice č. 2/2006 o stavební uzávěře nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné povahy, materiální stránka je přitom rozhodující pro posouzení, který soudní
orgán je příslušný k jeho přezkumu“. Nutnost přezkumu nařízení obce o stavební uzávěře jako opatření obecné povahy zdejší soud
dovodil i ze závěrů rozsudku ze dne 20. 6. 2007,
čj. 1 Ao 3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS, na
který v jiné souvislosti poukazuje i odpůrce
ve vyjádření ke kasační stížnosti, a v němž
Nejvyšší správní soud dovodil platnost a aplikovatelnost nařízení obce o stavební uzávěře
vydaných do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovně zrušena, i po tomto datu, tedy po
zrušení stavebního zákona z roku 1976.
[17] Jako opatření obecné povahy je podle Nejvyššího správního soudu stejně tak
třeba hodnotit i stavební uzávěru, která je
předmětem přezkumu v nyní projednávané
věci a která nebyla vydána ve formě nařízení
obce, nýbrž ve formě územního rozhodnutí
odpůrce podle § 41 ve spojení s § 32 odst. 1
písm. d) stavebního zákona z roku 1976 a § 12
vyhlášky č. 85/1976 Sb. Stejně jako v případě
nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního
zákona z roku 1976, i stavební uzávěry vydané
ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako
opatření obecné povahy, neboť i na územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální
stránce třeba nahlížet jako na opatření obecné
povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního přezkumu rozhodující.
[18] Přestože tento právní názor dosud
nebyl v dosavadní judikatuře Nejvyššího
správního soudu vysloven jako ratio decidendi (důvod rozhodnutí), úvaha v tomto směru
se objevila jako obiter dictum (řečeno na
okraj, nad rámec potřebného odůvodnění)
v již citovaném rozsudku čj. 1 Ao 3/2007-60.
[19] Na tomto závěru nemůže nic změnit
argumentace odpůrce, že zařazení napadené
stavební uzávěry mezi opatření obecné povahy výslovně nevyplývá z § 32 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona z roku 1976, přičemž tomuto závěru odporuje rovněž interpretace
§ 188 odst. 4 a contario a § 189a stavebního
zákona z roku 2006. Pro právní povahu napadené stavební uzávěry je určující materiální
povaha opatření obecné povahy; právě z interpretace § 189a stavebního zákona z roku
2006 přitom vycházel i Ústavní soud ve výše
citovaném nálezu. K odlišnému posouzení
nemohla vést ani skutečnost, že v době jejího
vydání nebyl institut opatření obecné povahy
v českém právním řádu vůbec upraven, neboť v tomto případě převažuje zájem na shodné právní kvalifikaci totožných právních aktů
bez ohledu na to, kdy a podle kterého stavebního zákona byly vydány. Pokud je připuštění
přezkumu napadené stavební uzávěry jako
opatření obecné povahy odpůrcem vnímáno
jako projev retroaktivity, jedná se o retroaktivitu nepravou, která je za daných podmínek
přípustná. (...)
IV.
Posouzení důvodnosti návrhu
na zrušení napadené stavební uzávěry
(...) [26] Po přezkoumání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh je důvodný.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
IV.1 Námitka zásahu do práva na
spravedlivý proces, pokud byl jediným
účastníkem řízení navrhovatel
(...) [28] Nejvyšší správní soud neshledal
tuto námitku důvodnou.
[29] Podle § 34 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném
do 30. 6. 1998, „účastníkem územního řízení
o chráněném území a ochranném pásmu či
o stavební uzávěře je pouze navrhovatel“.
Podle odstavce 2 téhož ustanovení ve znění
novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb.,
účinném od 1. 7. 1998, „účastníky územního
řízení o chráněném území nebo o ochranném pásmu, o stavební uzávěře a o dělení
nebo scelování pozemků jsou navrhovatel
a osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva
k pozemkům nebo stavbám na nich mohou
být rozhodnutím přímo dotčena“.
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadenou stavební uzávěru, vydanou
dne 23. 4. 1997, nelze zrušit z důvodu vydání
v rozporu se zákonem stanoveným procesním postupem, a to pouze proto, že tato byla
vydána v souladu s (nižším) procesním standardem, jak byl zakotven v tehdy účinném
znění stavebního zákona z roku 1976 a podle
něhož byl účastníkem řízení o stavební uzávěře pouze (jiný odbor) odpůrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Odpůrce postupoval v souladu s požadavky tehdejší právní
úpravy, což ostatně navrhovatelé ani žádným
způsobem nezpochybňují, a i kdyby si následně přál svůj postup přizpůsobit právní
úpravě, která vstoupila v účinnost ke dni 1. 7.
1998, tedy takřka 15 měsíců po vydání napadené stavební uzávěry, nemohl by tak učinit
jiným způsobem, než stavební uzávěru vydat
znovu. Právní názor prosazovaný navrhovateli by tak vedl k absurdním právním následkům, kdy nejen stavební uzávěra, ale fakticky
jakékoli opatření obecné povahy by muselo
být zrušeno, pokud by se v mezidobí do soudního rozhodování změnily zákonné procesní
podmínky pro jeho vydání.
[31] Vyslovené právní hodnocení je patrné
i z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 22. 4. 2011,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
č. j. 5 Ao 2/2011-30, na který ostatně navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce sami
poukazují, vyslovil, že „má-li stavební uzávěra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecně závazného
předpisu obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotněprávního
hlediska odpovídat
jeho požadavkům“.
I z tohoto právního názoru je důkazem z opaku (argumentum a contrario) nutno dovodit, že opatření obecné povahy vydané podle
stavebního zákona z roku 1976 nemusí z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy
účinné právní úpravy.
i osoby,
[32] Námitce navrhovatelů nelze vyhovět
ani s odkazem na jimi uváděný nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97,
č. 92/1998 Sb. ÚS. Důvodem pro zrušení rozhodnutí o stavební uzávěře, které bylo tehdy
předmětem posouzení, totiž bylo odepření
přístupu k soudu, tedy „porušení práva na
projednání zásahu soudem do práv chráněných ústavním pořádkem ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod“.
Současně bylo vysloveno, že „pokud jde o návrh na zrušení § 34 odst. 1 v původním znění, konstatoval Ústavní soud, že novela stavebního zákona č. 83/1998 Sb. upustila od
předchozí úpravy a v novém § 34 odst. 2 výslovně uvedla, že účastníky územního řízení, mezi jinými též o stavební uzávěře, je nejen navrhovatel, ale
jejichž
vlastnictví a jiná práva k pozemkům nebo
stavbám na nich mohou být rozhodnutím
přímo dotčena“. Řízení o návrhu na zrušení
tohoto ustanovení proto Ústavní soud zastavil. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní
projednávané věci k porušení práva na spravedlivý proces, pro jaké byl vydán citovaný nález, dojít nemohlo, neboť soudní přezkum napadené stavební uzávěry je garantován, a to
právě rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu, na který se navrhovatelé obrátili
se svým návrhem. Vzhledem k tomu, že již
z uvedených důvodů nelze citovaný nález
aplikovat na nyní projednávanou věc, zdejší
soud se již nezabýval argumentací odpůrce,
že uvedený nález nelze na věc použít, pokud
§ 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve
znění účinném do 30. 6. 1998 nebyl Ústavním soudem výslovně zrušen a pokud se navrhovatel a) proti rozhodnutí Ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997 o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře, nebránil ústavní stížností (tak
jako stěžovatelé v tehdy projednávané věci).
IV.2 Námitka nezákonného navázání
časového rozsahu stavební uzávěry na vydání kolaudačních či jiných rozhodnutí
[33] Navrhovatelé dále poukázali na § 97
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a namítali, že stavební uzávěru lze vydat toliko
v nezbytném rozsahu, a to včetně rozsahu časového. Časový rozsah napadené stavební
uzávěry však byl vymezen v rozporu se zákonem, neboť nebyl navázán na nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, jejíž příprava byla důvodem pro vydání stavební
uzávěry a za kterou by měl být považován
územní plán sídelního útvaru hlavního města
Prahy, schválený usnesením Zastupitelstva
hlavního města Prahy ze dne 9. 9. 1999,
č. 10/5. Nabytím účinnosti územního plánu,
popř. v návaznosti na jeho vydání měla být
stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do
dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení
vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak
již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů
měla být zrušena; stavební uzávěra není
opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl,
neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu.
[34] Podle § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona „[ú]zemní opatření o stavební
uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje
nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by
mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto
o jejím pořízení nebo o pořízení její změny,
nebo podle jiného rozhodnutí či opatření
v území, jímž se upravuje využití území“.
[35] Nejvyšší správní soud shledal tuto
námitku důvodnou.
[36] Nejvyšší správní soud předně znovu
poukazuje na závěry již citovaného rozsudku
zdejšího soudu čj. 5 Ao 2/2011-30, podle nichž
„má-li
stavební uzávěra vydaná podle
§ 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976
formou obecně závazného předpisu obstát
i za účinnosti stavebního zákona z roku
2006, musí z hmotněprávního hlediska odpovídat jeho požadavkům“. Z tohoto právního názoru, který se v mezidobí stal nosnou
součástí rozhodovací činnosti soudů v oblasti přezkumu opatření obecné povahy, je třeba dovodit, že pokud má napadená stavební
uzávěra, vydaná rozhodnutím odpůrce ze
dne 23. 4. 1997, obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí co do hmotného práva odpovídat jeho požadavkům. Samo o sobě je proto zcela nerozhodné tvrzení
odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy, že stavební uzávěra byla přijata v souladu s tehdy
účinným § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb. Na požadavku souladu s hmotněprávní úpravou
platného práva pak nemůže nic změnit ani
odpůrcem uváděný § 189a stavebního zákona z roku 2006 či výše traktovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 3/2007-60
(srov. bod [16]), neboť v nyní projednávané
věci není zpochybňována platnost a aplikovatelnost napadené stavební uzávěry (toliko)
z důvodu jejího vydání před 1. 1. 2007, tedy
před nabytím účinnosti stavebního zákona
z roku 2006, nýbrž z důvodů jiných.
[37] Časový rozsah napadené stavební
uzávěry byl odpůrcem ve výroku rozhodnutí
o jejím vydání vymezen tak, že „stavební uzávěra bude postupně rušena samostatnými
rozhodnutími odboru územního rozhodování Magistrátu hlavního města Prahy po
vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušný úsek předmětné komunikace, nebo zrušena a nahrazena samostatným rozhodnutím
téhož úřadu v případě změny nebo upřesnění územně plánovací dokumentace, případně zpracování jiných podkladů (např. projektové dokumentace příslušné stavby)“.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
[38] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že takto vymezený časový rozsah stavební
uzávěry zásadně neodpovídá požadavkům
stavebního zákona z roku 2006. Z § 97 odst. 1
věty první stavebního zákona z roku 2006 je
třeba dovodit, že stavební uzávěrou lze omezit nebo zakázat stavební činnost ve vymezeném území pouze dočasně a výhradně tehdy,
pokud by tato stavební činnost mohla ztížit
nebo znemožnit budoucí využití území buď
a) podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím
pořízení nebo o pořízení její změny, nebo b)
podle jiného rozhodnutí či opatření v území,
jímž se upravuje využití území. Časový rozsah
stavební uzávěry však nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které
mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na (případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení
nebylo dosud rozhodnuto. K tomu Nejvyšší
správní soud dodává, že i stávající úprava
umožňuje ve výjimečných případech nestanovit konec platnosti stavební uzávěry přímo
v textu územního opatření [§ 17 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu]. V takovém případě však musí být stavební uzávěra zrušena,
jakmile odpadne nezbytnost jejího trvání
s ohledem na účel, pro který byla vyhlášena.
[39] Legitimním účelem stavební uzávěry
mohlo být omezení nebo zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit či znemožnit budoucí využití (tj. zamýšlená výstavba páteřních komunikací) území dotčeného stavební
uzávěrou do doby přijetí připravované územně plánovací dokumentace. Takový účel a dobu platnosti měl ovšem odpůrce uvést ve výroku a odůvodnění stavební uzávěry. To však
odpůrce neučinil, přičemž ani v rámci řízení
před Nejvyšším správním soudem v tomto
ohledu žádným způsobem neargumentoval
a omezil se na konstatování, že napadená stavební uzávěra byla vydána v souladu s tehdejší
právní úpravou § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb.
V této souvislosti je třeba znovu zdůraznit, že
primárním smyslem institutu stavební uzávě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
ry po 1. 1. 2007, tj. po nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006, je zabránit ztížení nebo znemožnění budoucího využití
území podle územně plánovací dokumentace, která je v době vydání stavební uzávěry již
připravována a v níž má být plánované využití území zakotveno; stavební uzávěra je toliko
dočasným opatřením v území, určeným pro
dobu pořizování a přijímání územně plánovací dokumentace. Jak územní plán, tak i zásady územního rozvoje byly pro dotčené území schváleny v druhé polovině roku 1999, na
rozsahu a vymezení stavební uzávěry se to
však nijak neprojevilo, a to ani za dobu účinnosti stavebního zákona z roku 2006, do něhož byly tyto principy od počátku vtěleny.
[40] Odpůrce v napadené stavební uzávěře nepoukázal ani na žádné jiné rozhodnutí či
opatření v území, které bylo přijato před vydáním stavební uzávěry a jímž se upravuje využití území a pro které je třeba stavební uzávěry, tak aby nemohlo být ztíženo nebo
znemožněno budoucí využití dotčeného území podle takového rozhodnutí. Takovým rozhodnutím či opatřením by přitom mohla být
např. politika územního rozvoje ve smyslu
§ 31, územní rozhodnutí podle § 92, veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí podle § 78a či územní opatření o asanaci
území podle § 97 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006. Existenci jiných takových záměrů v území, jejichž ochrana by nebyla zajištěna vydanou územně plánovací dokumentací
a která by odůvodňovala nezbytnost dalšího
trvání stavební uzávěry ve stávajícím rozsahu, odpůrce netvrdil a nedoložil ani v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[41] Pokud odpůrce časový rozsah napadené stavební uzávěry odvodil od svých vlastních, v budoucnosti postupně vydávaných
rozhodnutí, která budou navázána na vydání
kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky
komunikací tvořících nadřazenou komunikační síť hlavního města Prahy, pak je třeba se
ztotožnit s námitkou navrhovatelů, že takové
vymezení je zcela v rozporu s požadavky stavebního zákona, jelikož kolaudační rozhodnutí nelze považovat za rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území;
kolaudační rozhodnutí je podmínkou užívání
dokončené stavby, přičemž se jedná nikoli
o institut územního plánování, nýbrž o institut stavebního řádu.
[42] V tomto ohledu je třeba dát za pravdu a dále rozvést argumentaci navrhovatelů,
neboť nejen že napadená stavební uzávěra
nebyla zrušena či přinejmenším modifikována v návaznosti na vydání územního plánu,
zásad územního rozvoje či realizaci jiného
z výše specifikovaných aktů na úseku územního plánování, ale její časový rozsah je navíc
formulován do značné míry neurčitě a způsobem ponechávajícím nepřiměřený prostor
odpůrci, když tento časový rozsah je vymezen tak, že sám odpůrce je povolán stavební
uzávěru podle svého uvážení postupně rušit
či nahradit. Fakticky se tak jedná o stavební
uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou, přičemž odpůrce zjevně nereagoval na změnu
poměrů, která vedla k odpadnutí důvodů vyhlášení stavební uzávěry, tj. vydání relevantní
územně plánovací dokumentace, tím, že
by stavební uzávěru zrušil (popř. alespoň
modifikoval).
[43] Lze tedy dovozovat, jak namítají navrhovatelé, že pokud stavební uzávěra žádným způsobem nereflektuje vydání územního plánu, zásad územního rozvoje či realizaci
jiného z výše specifikovaných aktů na úseku
územního plánování, není již opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl. Pokud odpůrce v tomto ohledu argumentuje, že cílem napadené stavební uzávěry je zabránit ztížení či
znemožnění budoucího využití území, ve kterém je plánována výstavba nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy, která je
časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřejném zájmu a probíhá postupně
a vytrvale, pak nezbývá než konstatovat, že ani
povaha a mimořádná náročnost projektu, kterých si je Nejvyšší správní soud vědom, odpůrce nezbavuje povinnosti respektovat elementární požadavky stavebního zákona z roku
2006 kladené na tento institut, a to zejména za
situace, kdy důsledkem stavební uzávěry jsou
i obdobně masivní zásahy do vlastnického a jiných práv značného množství osob.
[44] Argument odpůrce, že zrušení stavební uzávěry může projekt výstavby nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy
z hlediska funkčnosti ohrozit a povede k dalšímu nárůstu jeho náročnosti, pak nelze vyhodnotit jinak, než že se jedná o obecné a nedoložené tvrzení. Odpůrce si měl být vědom
toho, že právní úprava platná od 1. 1. 2007
přináší přísnější požadavky na existenci stavební uzávěry. Na základě toho měl zvážit,
zda je za změněných poměrů (nová právní
úprava, vydaná územně plánovací dokumentace, která systém budoucích páteřních komunikací hlavního města Prahy chrání) trvání
stavební uzávěry v modifikovaném rozsahu
nezbytné. Vycházeje z takového vyhodnocení
případně odpůrce mohl napadenou stavební
uzávěru uvést do souladu s požadavky platného práva, které mu měly být známy minimálně od nabytí platnosti stavebního zákona z roku 2006 ke dni 11. 5. 2006; stejně tak mohl
zohlednit jeho následné novelizace, zejména
zařazení § 189a zákonem č. 191/2008 Sb.
s účinností od 3. 6. 2008, který umožňuje měnit stavební uzávěry vydané podle předchozích předpisů vydáním územního opatření
o stavební uzávěře. Jako nerozhodnou zdejší
soud vyhodnotil i odpůrcem doloženou skutečnost, že ohledně jedné či více částí nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy
v současnosti probíhá územní řízení, mj.
ohledně stavby „Silniční okruh kolem Prahy
(SOKP), stavba 518 Ruzyně – Suchdol“. Zrušení stavební uzávěry na toto územní řízení
nemůže mít žádný vliv.
[45] Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být
v předmětném území realizovány, jakož ani
na (případnou) budoucí územně plánovací
dokumentaci, která není žádným způsobem
blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto. Časový rozsah napadené stavební uzávěry, tak jak byl odpůrcem vymezen
ve výroku rozhodnutí o jejím vydání, zásadně
neodpovídá požadavkům § 97 odst. 1 a navazujících ustanovení stavebního zákona z roku
11. 6. 2013, resp. dnem, kdy toto usnesení nabylo právní moci, odpadla překážka, pro kterou
bylo řízení přerušeno, a Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že se v řízení pokračuje.
Nejvyšší správní soud opatření obecné
povahy – rozhodnutí o stavební uzávěře pro
nadřazenou komunikační síť Hlavního města
Prahy ze dne 23. 4. 1997 – zrušil.
Z odůvodnění:
III.1 Stavební uzávěry vydané ve formě územního rozhodnutí podle stavebního zákona z roku 1976 jako opatření
obecné povahy
(...) [15] Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že v případě napadené stavební uzávěry, vydané ve formě územního rozhodnutí
odpůrce ze dne 23. 4. 1997, se jedná o opatření obecné povahy.
[16] Vyšel přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009,
čj. 6 Ao 2/2009-86, č. 2405/2011 Sb. NSS, podle nichž účinností zákona č. 127/2005 Sb.,
kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy, se
změnila povaha nařízení obce o stavební
uzávěře. Takové nařízení již nadále není
z materiálního hlediska právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy. V odůvodnění zdejší soud poukázal na usnesení
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS
22/08, v němž Ústavní soud vyslovil, že „pokud podle nyní účinného stavebního zákona [z roku 2006] se územní opatření o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné
povahy podle správního řádu, a současně je
přitom výslovně v přechodném ustanovení
§ 189a stavebního zákona [z roku 2006]
uvedeno, že při změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních
předpisů účinných před 31. 12. 2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle
tohoto zákona, je nutno na nařízení města
Mnichovice č. 2/2006 o stavební uzávěře nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné povahy, materiální stránka je přitom rozhodující pro posouzení, který soudní
orgán je příslušný k jeho přezkumu“. Nutnost přezkumu nařízení obce o stavební uzávěře jako opatření obecné povahy zdejší soud
dovodil i ze závěrů rozsudku ze dne 20. 6. 2007,
čj. 1 Ao 3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS, na
který v jiné souvislosti poukazuje i odpůrce
ve vyjádření ke kasační stížnosti, a v němž
Nejvyšší správní soud dovodil platnost a aplikovatelnost nařízení obce o stavební uzávěře
vydaných do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovně zrušena, i po tomto datu, tedy po
zrušení stavebního zákona z roku 1976.
[17] Jako opatření obecné povahy je podle Nejvyššího správního soudu stejně tak
třeba hodnotit i stavební uzávěru, která je
předmětem přezkumu v nyní projednávané
věci a která nebyla vydána ve formě nařízení
obce, nýbrž ve formě územního rozhodnutí
odpůrce podle § 41 ve spojení s § 32 odst. 1
písm. d) stavebního zákona z roku 1976 a § 12
vyhlášky č. 85/1976 Sb. Stejně jako v případě
nařízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního
zákona z roku 1976, i stavební uzávěry vydané
ve formě územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona je třeba pojímat jako
opatření obecné povahy, neboť i na územní rozhodnutí o stavební uzávěře je po materiální
stránce třeba nahlížet jako na opatření obecné
povahy, přičemž materiální stránka je pro připuštění soudního přezkumu rozhodující.
[18] Přestože tento právní názor dosud
nebyl v dosavadní judikatuře Nejvyššího
správního soudu vysloven jako ratio decidendi (důvod rozhodnutí), úvaha v tomto směru
se objevila jako obiter dictum (řečeno na
okraj, nad rámec potřebného odůvodnění)
v již citovaném rozsudku čj. 1 Ao 3/2007-60.
[19] Na tomto závěru nemůže nic změnit
argumentace odpůrce, že zařazení napadené
stavební uzávěry mezi opatření obecné povahy výslovně nevyplývá z § 32 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona z roku 1976, přičemž tomuto závěru odporuje rovněž interpretace
§ 188 odst. 4 a contario a § 189a stavebního
zákona z roku 2006. Pro právní povahu napadené stavební uzávěry je určující materiální
povaha opatření obecné povahy; právě z interpretace § 189a stavebního zákona z roku
2006 přitom vycházel i Ústavní soud ve výše
citovaném nálezu. K odlišnému posouzení
nemohla vést ani skutečnost, že v době jejího
vydání nebyl institut opatření obecné povahy
v českém právním řádu vůbec upraven, neboť v tomto případě převažuje zájem na shodné právní kvalifikaci totožných právních aktů
bez ohledu na to, kdy a podle kterého stavebního zákona byly vydány. Pokud je připuštění
přezkumu napadené stavební uzávěry jako
opatření obecné povahy odpůrcem vnímáno
jako projev retroaktivity, jedná se o retroaktivitu nepravou, která je za daných podmínek
přípustná. (...)
IV.
Posouzení důvodnosti návrhu
na zrušení napadené stavební uzávěry
(...) [26] Po přezkoumání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh je důvodný.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
IV.1 Námitka zásahu do práva na
spravedlivý proces, pokud byl jediným
účastníkem řízení navrhovatel
(...) [28] Nejvyšší správní soud neshledal
tuto námitku důvodnou.
[29] Podle § 34 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném
do 30. 6. 1998, „účastníkem územního řízení
o chráněném území a ochranném pásmu či
o stavební uzávěře je pouze navrhovatel“.
Podle odstavce 2 téhož ustanovení ve znění
novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb.,
účinném od 1. 7. 1998, „účastníky územního
řízení o chráněném území nebo o ochranném pásmu, o stavební uzávěře a o dělení
nebo scelování pozemků jsou navrhovatel
a osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva
k pozemkům nebo stavbám na nich mohou
být rozhodnutím přímo dotčena“.
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadenou stavební uzávěru, vydanou
dne 23. 4. 1997, nelze zrušit z důvodu vydání
v rozporu se zákonem stanoveným procesním postupem, a to pouze proto, že tato byla
vydána v souladu s (nižším) procesním standardem, jak byl zakotven v tehdy účinném
znění stavebního zákona z roku 1976 a podle
něhož byl účastníkem řízení o stavební uzávěře pouze (jiný odbor) odpůrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Odpůrce postupoval v souladu s požadavky tehdejší právní
úpravy, což ostatně navrhovatelé ani žádným
způsobem nezpochybňují, a i kdyby si následně přál svůj postup přizpůsobit právní
úpravě, která vstoupila v účinnost ke dni 1. 7.
1998, tedy takřka 15 měsíců po vydání napadené stavební uzávěry, nemohl by tak učinit
jiným způsobem, než stavební uzávěru vydat
znovu. Právní názor prosazovaný navrhovateli by tak vedl k absurdním právním následkům, kdy nejen stavební uzávěra, ale fakticky
jakékoli opatření obecné povahy by muselo
být zrušeno, pokud by se v mezidobí do soudního rozhodování změnily zákonné procesní
podmínky pro jeho vydání.
[31] Vyslovené právní hodnocení je patrné
i z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 22. 4. 2011,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
č. j. 5 Ao 2/2011-30, na který ostatně navrhovatelé v replice k vyjádření odpůrce sami
poukazují, vyslovil, že „má-li stavební uzávěra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecně závazného
předpisu obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotněprávního
hlediska odpovídat
jeho požadavkům“.
I z tohoto právního názoru je důkazem z opaku (argumentum a contrario) nutno dovodit, že opatření obecné povahy vydané podle
stavebního zákona z roku 1976 nemusí z procesního hlediska odpovídat požadavkům stavebního zákona z roku 2006; postačuje, pokud bylo vydáno v souladu s požadavky tehdy
účinné právní úpravy.
i osoby,
[32] Námitce navrhovatelů nelze vyhovět
ani s odkazem na jimi uváděný nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97,
č. 92/1998 Sb. ÚS. Důvodem pro zrušení rozhodnutí o stavební uzávěře, které bylo tehdy
předmětem posouzení, totiž bylo odepření
přístupu k soudu, tedy „porušení práva na
projednání zásahu soudem do práv chráněných ústavním pořádkem ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod“.
Současně bylo vysloveno, že „pokud jde o návrh na zrušení § 34 odst. 1 v původním znění, konstatoval Ústavní soud, že novela stavebního zákona č. 83/1998 Sb. upustila od
předchozí úpravy a v novém § 34 odst. 2 výslovně uvedla, že účastníky územního řízení, mezi jinými též o stavební uzávěře, je nejen navrhovatel, ale
jejichž
vlastnictví a jiná práva k pozemkům nebo
stavbám na nich mohou být rozhodnutím
přímo dotčena“. Řízení o návrhu na zrušení
tohoto ustanovení proto Ústavní soud zastavil. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní
projednávané věci k porušení práva na spravedlivý proces, pro jaké byl vydán citovaný nález, dojít nemohlo, neboť soudní přezkum napadené stavební uzávěry je garantován, a to
právě rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu, na který se navrhovatelé obrátili
se svým návrhem. Vzhledem k tomu, že již
z uvedených důvodů nelze citovaný nález
aplikovat na nyní projednávanou věc, zdejší
soud se již nezabýval argumentací odpůrce,
že uvedený nález nelze na věc použít, pokud
§ 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve
znění účinném do 30. 6. 1998 nebyl Ústavním soudem výslovně zrušen a pokud se navrhovatel a) proti rozhodnutí Ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997 o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávěře, nebránil ústavní stížností (tak
jako stěžovatelé v tehdy projednávané věci).
IV.2 Námitka nezákonného navázání
časového rozsahu stavební uzávěry na vydání kolaudačních či jiných rozhodnutí
[33] Navrhovatelé dále poukázali na § 97
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a namítali, že stavební uzávěru lze vydat toliko
v nezbytném rozsahu, a to včetně rozsahu časového. Časový rozsah napadené stavební
uzávěry však byl vymezen v rozporu se zákonem, neboť nebyl navázán na nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, jejíž příprava byla důvodem pro vydání stavební
uzávěry a za kterou by měl být považován
územní plán sídelního útvaru hlavního města
Prahy, schválený usnesením Zastupitelstva
hlavního města Prahy ze dne 9. 9. 1999,
č. 10/5. Nabytím účinnosti územního plánu,
popř. v návaznosti na jeho vydání měla být
stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do
dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení
vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak
již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů
měla být zrušena; stavební uzávěra není
opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl,
neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu.
[34] Podle § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona „[ú]zemní opatření o stavební
uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje
nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by
mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto
o jejím pořízení nebo o pořízení její změny,
nebo podle jiného rozhodnutí či opatření
v území, jímž se upravuje využití území“.
[35] Nejvyšší správní soud shledal tuto
námitku důvodnou.
[36] Nejvyšší správní soud předně znovu
poukazuje na závěry již citovaného rozsudku
zdejšího soudu čj. 5 Ao 2/2011-30, podle nichž
„má-li
stavební uzávěra vydaná podle
§ 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976
formou obecně závazného předpisu obstát
i za účinnosti stavebního zákona z roku
2006, musí z hmotněprávního hlediska odpovídat jeho požadavkům“. Z tohoto právního názoru, který se v mezidobí stal nosnou
součástí rozhodovací činnosti soudů v oblasti přezkumu opatření obecné povahy, je třeba dovodit, že pokud má napadená stavební
uzávěra, vydaná rozhodnutím odpůrce ze
dne 23. 4. 1997, obstát i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí co do hmotného práva odpovídat jeho požadavkům. Samo o sobě je proto zcela nerozhodné tvrzení
odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy, že stavební uzávěra byla přijata v souladu s tehdy
účinným § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb. Na požadavku souladu s hmotněprávní úpravou
platného práva pak nemůže nic změnit ani
odpůrcem uváděný § 189a stavebního zákona z roku 2006 či výše traktovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 3/2007-60
(srov. bod [16]), neboť v nyní projednávané
věci není zpochybňována platnost a aplikovatelnost napadené stavební uzávěry (toliko)
z důvodu jejího vydání před 1. 1. 2007, tedy
před nabytím účinnosti stavebního zákona
z roku 2006, nýbrž z důvodů jiných.
[37] Časový rozsah napadené stavební
uzávěry byl odpůrcem ve výroku rozhodnutí
o jejím vydání vymezen tak, že „stavební uzávěra bude postupně rušena samostatnými
rozhodnutími odboru územního rozhodování Magistrátu hlavního města Prahy po
vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušný úsek předmětné komunikace, nebo zrušena a nahrazena samostatným rozhodnutím
téhož úřadu v případě změny nebo upřesnění územně plánovací dokumentace, případně zpracování jiných podkladů (např. projektové dokumentace příslušné stavby)“.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
[38] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že takto vymezený časový rozsah stavební
uzávěry zásadně neodpovídá požadavkům
stavebního zákona z roku 2006. Z § 97 odst. 1
věty první stavebního zákona z roku 2006 je
třeba dovodit, že stavební uzávěrou lze omezit nebo zakázat stavební činnost ve vymezeném území pouze dočasně a výhradně tehdy,
pokud by tato stavební činnost mohla ztížit
nebo znemožnit budoucí využití území buď
a) podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím
pořízení nebo o pořízení její změny, nebo b)
podle jiného rozhodnutí či opatření v území,
jímž se upravuje využití území. Časový rozsah
stavební uzávěry však nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které
mají být v předmětném území realizovány, jakož ani na (případnou) budoucí územně plánovací dokumentaci, která není žádným způsobem blíže vymezena a o jejímž pořízení
nebylo dosud rozhodnuto. K tomu Nejvyšší
správní soud dodává, že i stávající úprava
umožňuje ve výjimečných případech nestanovit konec platnosti stavební uzávěry přímo
v textu územního opatření [§ 17 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu]. V takovém případě však musí být stavební uzávěra zrušena,
jakmile odpadne nezbytnost jejího trvání
s ohledem na účel, pro který byla vyhlášena.
[39] Legitimním účelem stavební uzávěry
mohlo být omezení nebo zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit či znemožnit budoucí využití (tj. zamýšlená výstavba páteřních komunikací) území dotčeného stavební
uzávěrou do doby přijetí připravované územně plánovací dokumentace. Takový účel a dobu platnosti měl ovšem odpůrce uvést ve výroku a odůvodnění stavební uzávěry. To však
odpůrce neučinil, přičemž ani v rámci řízení
před Nejvyšším správním soudem v tomto
ohledu žádným způsobem neargumentoval
a omezil se na konstatování, že napadená stavební uzávěra byla vydána v souladu s tehdejší
právní úpravou § 12 vyhlášky č. 85/1976 Sb.
V této souvislosti je třeba znovu zdůraznit, že
primárním smyslem institutu stavební uzávě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
ry po 1. 1. 2007, tj. po nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006, je zabránit ztížení nebo znemožnění budoucího využití
území podle územně plánovací dokumentace, která je v době vydání stavební uzávěry již
připravována a v níž má být plánované využití území zakotveno; stavební uzávěra je toliko
dočasným opatřením v území, určeným pro
dobu pořizování a přijímání územně plánovací dokumentace. Jak územní plán, tak i zásady územního rozvoje byly pro dotčené území schváleny v druhé polovině roku 1999, na
rozsahu a vymezení stavební uzávěry se to
však nijak neprojevilo, a to ani za dobu účinnosti stavebního zákona z roku 2006, do něhož byly tyto principy od počátku vtěleny.
[40] Odpůrce v napadené stavební uzávěře nepoukázal ani na žádné jiné rozhodnutí či
opatření v území, které bylo přijato před vydáním stavební uzávěry a jímž se upravuje využití území a pro které je třeba stavební uzávěry, tak aby nemohlo být ztíženo nebo
znemožněno budoucí využití dotčeného území podle takového rozhodnutí. Takovým rozhodnutím či opatřením by přitom mohla být
např. politika územního rozvoje ve smyslu
§ 31, územní rozhodnutí podle § 92, veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí podle § 78a či územní opatření o asanaci
území podle § 97 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006. Existenci jiných takových záměrů v území, jejichž ochrana by nebyla zajištěna vydanou územně plánovací dokumentací
a která by odůvodňovala nezbytnost dalšího
trvání stavební uzávěry ve stávajícím rozsahu, odpůrce netvrdil a nedoložil ani v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[41] Pokud odpůrce časový rozsah napadené stavební uzávěry odvodil od svých vlastních, v budoucnosti postupně vydávaných
rozhodnutí, která budou navázána na vydání
kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky
komunikací tvořících nadřazenou komunikační síť hlavního města Prahy, pak je třeba se
ztotožnit s námitkou navrhovatelů, že takové
vymezení je zcela v rozporu s požadavky stavebního zákona, jelikož kolaudační rozhodnutí nelze považovat za rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území;
kolaudační rozhodnutí je podmínkou užívání
dokončené stavby, přičemž se jedná nikoli
o institut územního plánování, nýbrž o institut stavebního řádu.
[42] V tomto ohledu je třeba dát za pravdu a dále rozvést argumentaci navrhovatelů,
neboť nejen že napadená stavební uzávěra
nebyla zrušena či přinejmenším modifikována v návaznosti na vydání územního plánu,
zásad územního rozvoje či realizaci jiného
z výše specifikovaných aktů na úseku územního plánování, ale její časový rozsah je navíc
formulován do značné míry neurčitě a způsobem ponechávajícím nepřiměřený prostor
odpůrci, když tento časový rozsah je vymezen tak, že sám odpůrce je povolán stavební
uzávěru podle svého uvážení postupně rušit
či nahradit. Fakticky se tak jedná o stavební
uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou, přičemž odpůrce zjevně nereagoval na změnu
poměrů, která vedla k odpadnutí důvodů vyhlášení stavební uzávěry, tj. vydání relevantní
územně plánovací dokumentace, tím, že
by stavební uzávěru zrušil (popř. alespoň
modifikoval).
[43] Lze tedy dovozovat, jak namítají navrhovatelé, že pokud stavební uzávěra žádným způsobem nereflektuje vydání územního plánu, zásad územního rozvoje či realizaci
jiného z výše specifikovaných aktů na úseku
územního plánování, není již opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl. Pokud odpůrce v tomto ohledu argumentuje, že cílem napadené stavební uzávěry je zabránit ztížení či
znemožnění budoucího využití území, ve kterém je plánována výstavba nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy, která je
časově, finančně i co do svého rozsahu mimořádně náročným projektem, jehož realizace je ve veřejném zájmu a probíhá postupně
a vytrvale, pak nezbývá než konstatovat, že ani
povaha a mimořádná náročnost projektu, kterých si je Nejvyšší správní soud vědom, odpůrce nezbavuje povinnosti respektovat elementární požadavky stavebního zákona z roku
2006 kladené na tento institut, a to zejména za
situace, kdy důsledkem stavební uzávěry jsou
i obdobně masivní zásahy do vlastnického a jiných práv značného množství osob.
[44] Argument odpůrce, že zrušení stavební uzávěry může projekt výstavby nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy
z hlediska funkčnosti ohrozit a povede k dalšímu nárůstu jeho náročnosti, pak nelze vyhodnotit jinak, než že se jedná o obecné a nedoložené tvrzení. Odpůrce si měl být vědom
toho, že právní úprava platná od 1. 1. 2007
přináší přísnější požadavky na existenci stavební uzávěry. Na základě toho měl zvážit,
zda je za změněných poměrů (nová právní
úprava, vydaná územně plánovací dokumentace, která systém budoucích páteřních komunikací hlavního města Prahy chrání) trvání
stavební uzávěry v modifikovaném rozsahu
nezbytné. Vycházeje z takového vyhodnocení
případně odpůrce mohl napadenou stavební
uzávěru uvést do souladu s požadavky platného práva, které mu měly být známy minimálně od nabytí platnosti stavebního zákona z roku 2006 ke dni 11. 5. 2006; stejně tak mohl
zohlednit jeho následné novelizace, zejména
zařazení § 189a zákonem č. 191/2008 Sb.
s účinností od 3. 6. 2008, který umožňuje měnit stavební uzávěry vydané podle předchozích předpisů vydáním územního opatření
o stavební uzávěře. Jako nerozhodnou zdejší
soud vyhodnotil i odpůrcem doloženou skutečnost, že ohledně jedné či více částí nadřazené komunikační sítě hlavního města Prahy
v současnosti probíhá územní řízení, mj.
ohledně stavby „Silniční okruh kolem Prahy
(SOKP), stavba 518 Ruzyně – Suchdol“. Zrušení stavební uzávěry na toto územní řízení
nemůže mít žádný vliv.
[45] Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že časový rozsah stavební uzávěry nelze navázat na vydání kolaudačních rozhodnutí na stavby, které mají být
v předmětném území realizovány, jakož ani
na (případnou) budoucí územně plánovací
dokumentaci, která není žádným způsobem
blíže vymezena a o jejímž pořízení nebylo dosud rozhodnuto. Časový rozsah napadené stavební uzávěry, tak jak byl odpůrcem vymezen
ve výroku rozhodnutí o jejím vydání, zásadně
neodpovídá požadavkům § 97 odst. 1 a navazujících ustanovení stavebního zákona z roku
2006. K ochraně záměrů do budoucna pláno-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
a) Městská část Praha-Suchdol a b) Pavel L. proti hlavnímu městu Praha o návrh na zru- *) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu řádu (stavební zákon)*) č. 92/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 42/97). šení opatření obecné povahy.