Prejudikatura: č. 1319/2007 Sb. NSS, Soudní judikatura č. 308/1998. Věc: Akciová společnost DELTAX Systéme proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o přezkum rozhodnutí zadavatele, o kasační stížnosti žalovaného. Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 9. 2007 rozhodl tak, že zadavatel - Český úřad země- měřický a katastrální nedodržel postup po- dle $ 60 odst. 1 ZVZ tím, že nevyloučil ze za- dávacího řízení na veřejnou zakázku „AW pro centralizaci databází ISKN a Rútan“ vybra- ného uchazeče, který neprokázal v požadova- ném rozsahu splnění ekonomického a fi- nančního kvalifikačního předpokladu podle $ 55 odst. 1 písm. a) ZVZ, přičemž tento po- stup podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky. Proti tomuto rozhodnutí podal ža- lobce rozklady, které předseda žalovaného zamítl. Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Namítal, že kvalifikace by měla být splněna až v době plnění veřejné zakázky a v průběhu zadávacího řízení (v okamžiku podání nabídky) je pro zadavatele postačují- cí, aby měl o takovém splnění kvalifikace pro období plnění veřejné zakázky jistotu. Pouka- zoval přitom na smysl a účel ustanovení o prokazování kvalifikace včetně odkazu na komunitární právní předpisy, neboť některé kvalifikační předpoklady mohou být považo- vány za splněné doložením smlouvy o smlou- vě budoucí pro případ úspěchu uchazeče v zadávacím řízení. Proto měl žalobce za to, že listinami, které předložil, svoji kvalifikaci doložil, a navíc dodatečně smlouvu s pojist- ným plněním ve výši 100 milionů Kč také předložil. Namítal, že i pokud by v nabídce ne- doložil splnění uvedeného kvalifikačního předpokladu úplně, neznamená to, že by jeho splnění nedoložil vůbec a že by nemohlo být oprávněně využito postupu podle $ 59 odst. 4 ZVZ, tedy doplnění původní nabídky. Namí- tal, že požadavek zadavatele specifikující po- žadovanou výši pojistného nebyl obsažen v oznámení zadávacího řízení, ač tam být ob- sažen měl, a nemohl být proto platně obsa- žen až v zadávací dokumentaci. Žádná kon- 606 krétní výše požadovaného pojistného plnění z oznámení zadávacího řízení nevyplývala. Navíc žalobce předložil příslib pojistitele, po- dle kterého je pojistitel připraven zvýšit po- jistné plnění z 60 na 100 milionů Kč. Namítal i porušení procesních práv, neboť žalovaný před vydáním rozhodnutí mu neumožnil vý- jádřit se k podkladu rozhodnutí. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 18. 12. 2008 rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud konstatoval, že žaloba je důvodná již v části tý- kající se možnosti seznámení se s podklady rozhodnutí před jeho vydáním. Zdůraznil, že ve věci po zahájení řízení probíhala kores- pondence mezi žalobcem a žalovaným i mezi žalovaným a zadavatelem. Usnesení o tom, že se účastníci mohou vyjádřit k podkladu roz- hodnutí ve stanovené lhůtě, bylo vydáno dne 29. 8. 2007. Teprve po tomto datu bylo před- loženo mj. i stanovisko žalobce, podle které- ho mu mělo být nejasné, které jeho úkony jsou předmětem přezkoumání. Správní spis byl doplňován stanoviskem zadavatele, které mohlo vyvolat potřebu dalšího dokazování a které nebylo dáno žalobci k dispozici. Kraj- ský soud rovněž zdůraznil, že dodavatel pro- kazuje splnění kvalifikace pro případ svého úspěchu v zadávacím řízení a pro dobu veřej- né zakázky, nicméně to, zda je kvalifikace tak- to splněna, či nikoli, musí být najisto postave- no v okamžiku, kdy je podávána nabídka. Uvedl, že v případě otevřeného zadávacího řízení měl zadavatel povinnost vymezit mini- mální úroveň kvalifikačních předpokladů již v ožnámení o zahájení zadávacího řízení. Té- to povinnosti se zadavatel nemůže zprostit. Zadavatel je povinen přijmout coby alter- nativu dokladů požadovaných podle $ 55 odst. 3 ZVZ jiné doklady, které objektivně na- hrazují původně požadované doklady, pokud existují objektivní důvody, pro které je ucha- zeč nemohl předložit. Za takový důvod by by- lo lze považovat skutečnost, že takovou výši pojistné částky nemusí mít uchazeč sjedná- nu, protože ji mimo příslušné zadávací řízení nepotřebuje. Stejný význam jako uzavřená smlouva s odkládací podmínkou by měla smlouva o smlouvě budoucí o takové pojist- né smlouvě. Za takové situace musí mít pro zadavatele stejný význam příslib pojistitele, že takovou pojistnou smlouvu pro případ ža- lobcova úspěchu v zadávacím řízení uzavře, jde-li o příslib bezpodmínečný. Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podal žalovaný (stěžovatel) dne 12. 1. 2009 kasační stížnost. Pokud jde o vytčené nedo- držení procesní povinnosti umožnit účastní- ku správního řízení se seznámit s podklady pro rozhodnutí, odkázal stěžovatel na roz- hodnutí sp. zn. 62 Ca 13/2006 vydané v mi- nulosti Krajským soudem v Brně, podle kte- rého není principiálně v rozporu s $ 36 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), učinit výzvu podle $ 36 odst. 3 správního řádu z roku 1967 již současně se zahájením správního řízení. Stěžovatel stano- vil v usnesení ze dne 29. 8. 2007 dvě lhůty, jednak lhůtu k navržení důkazů, a lhůtu k vy- jádření se k podkladům rozhodnutí. Neobsto- jí proto závěr, že účastníci se mohli seznámit pouze se stavem k okamžiku zahájení správ- ního řízení. Stěžovatel již v usnesení ze dne 29. 8. 2007 informoval, že ústní jednání naří- zeno nebude. Proto námitka, že žalobce ne- věděl, zda bude na jeho návrh na nařízení jed- nání stěžovatel reagovat, či nikoli, nemá oporu v zákonné úpravě ani ve správním spi- se. Pokud jde o námitku týkající se toho, zda je zadavatel povinen již v oznámení zadávací- ho řízení uvést minimální úroveň splnění kvalifikačního kritéria, ztotožnil se stěžovatel s názorem krajského soudu v tom, že tak sku- tečně má učinit. Podle přesvědčení stěžovate- le však toto pochybení nemělo a nemohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, ne- boť jím nemohlo dojít k omezení okruhu po- tenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. K příslibu banky jako jiného rovnocenného dokladu podle $ 55 odst. 4 ZVZ stěžovatel na- mítal, že není naplněna podmínka, že doda- vatel z objektivních důvodů není schopen prokázat splnění kvalifikačních předpokla- dů. V souzené věci bylo tímto důvodem pod- nikatelské rozhodnutí žalobce neuzavírat předmětnou pojistnou smlouvu. To považuje stěžovatel za subjektivní důvod; žalobce měl ve své moci veškeré okolnosti pořízení zada- vatelem požadovaného dokladu. Stěžovatel se rovněž neztotožnil se závěrem, že příslib banky je závazkem stejné právní síly jako smlouva o smlouvě budoucí. Ke kasační stížnosti podal žalobce dne 27. 3. 2009 vyjádření, ve kterém uvedl, že se plně ztotožňuje se závěry uvedenými v rozsud- ku Krajského soudu v Brně, že řízení bylo zatíženo vadou s přímým vlivem na jeho zá- konnost, jakož i se stanovisky týkajícími se hmotněprávních vad napadeného rozhodnutí. <x/ Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: K otázce, zda správní orgán pochybil, po- kud žalobci neumožnil seznámit se a vyjádřit před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, Nejvyšší správní soud uvádí následující: Před- ně je třeba konstatovat, že je obecně žádoucí, aby byla soudní rozhodnutí resp. právní ná- zory v nich obsažené ve vztahu k jejich adre- sátům konzistentní. Je však třeba se v každé konkrétní posuzované věci zaměřit na skut- kové okolnosti, ke kterým došlo. Proto na jed- né straně k závěru o důvodnosti kasační ná- mitky nepostačuje bez dalšího argument, že krajský soud zaujal jiný právní názor než v předchozím rozhodnutí (nutno konstato- vat, že ani stěžovatel neuvádí, že by šlo o ustá- lenou obsáhlou judikaturu, ale cituje jedno soudní rozhodnutí krajského soudu) a stejně tak neobstojí izolované zdůrazňování toho, že krajský soud bagatelizoval své předchozí rozhodnutí výroky o výjimečnosti tehdy na- stalé situace. Krajský soud totiž uvedl důvody, pro které považuje obě porovnávané soudní věci za odlišné, zejména zdůraznil, že v sou- zené věci po zahájení řízení na rozdíl od věci dřívější - probíhala korespondence mezi účastníky. To však ničeho nemění na tom, že se Nejvyšší správní soud neztotožnil s posou- 607 2073 zením této procesní námitky, která byla ža- lobcem uplatněna v podané žalobě na str. 15. Ze správního spisu vyplývá, že správní or- gán obdržel dne 9. 8. 2007 podnět o možném nedodržení postupu podle $ 60 odst. 1 ZVZ. Zadavatelem mu byla zaslána dokumentace veřejné zakázky spolu se stanoviskem k pod- nětu k přešetření úkonů zadavatele ze dne 24. 8. 2007. Nato správní orgán dne 29. 8. 2007 oznámil zahájení správního řízení o přezkou- mání údajů zadavatele a samostatným usnese- ním z téhož dne stanovil jednak lhůtu do 7. 9. 2007, ve které jsou účastníci oprávněni navr- hovat důkazy a činit jiné návrhy, a současně lhůtu do 14. 9. 2007, ve které se účastníci mo- hou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Podle $ 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, mu- sí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkla- dům rozhodnutí; to se netýká žadatele, po- kud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovu- je, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Je vhodné doplnit, že obdobnou právní úpravu obsaho- val i $ 33 odst. 2 správního řádu z roku 1967, a lze proto v této souvislosti vycházet i z judi- katury vztahující se k předchozí procesní úpravě správního řízení. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí sp. zn. 6 A 175/94 (SoJ. 98, 13: 395%) smyslem $ 33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí moh! uplat- nit vůči svědkům, znalcům, pravosti listin, úplnosti důkazní situace atd., své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhod- nutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjiště- ného stavu věci ($ 46 správního řádu). Nej- vyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2003, čj. 5 A 152/2002-41, konstatoval, že „smyslem ustanovení f 33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit své vý- hrady k podkladu rozhodnutí a ke způsobu je- ho zjištění, resp. aby mohl učinit procesní ná- vrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. V situací, » Publikováno v Soudní judikatuře pod č. 308/1998. 608 kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepo- stačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladu rozhod- nutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ V souzené věci však nenastala situace, kdy by správní orgán poučoval účastníka o je- ho právu vyjádřit se k podkladům rozhodnu- tí ještě před jejich shromážděním. Podstatné totiž je, v jakém stadiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o tom, že se může vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí, a nikoli to, kdy je datováno ono poučení, pokud z něj jednoznačně vyplývá, kdy má účastník řízení možnost (v případě že svého práva využije) do spisu nahlédnout. Žalobce nebyl v oka- mžiku zahájení správního řízení poučován o tom, že se má s podklady rozhodnutí sezná- mit. Bylo mu sděleno, že řízení bude probíhat a že do určitého data mají účastníci možnost se vyjádřit. Rovněž mu bylo sděleno, do kdy se může následně (ono „následně“ je třeba vztahovat k přesahu v pořadí druhé stanové- né lhůty) seznámit s podklady rozhodnutí. Vždy je třeba posuzovat okolnosti, které v konkrétní věci nastaly. Pokud by žalobce tvrdil, že se seznámil v souladu se stanovenou lhůtou s podklady rozhodnutí před 7. 9. 2007 (což by rovněž odpovídalo poučení dle usne- sení ze dne 29. 8. 2007) a do spisu by násled- ně přibyla další vyjádření - podklady pro roz- hodnutí, byla by situace nepochybně jiná. To se však nestalo. Účelem seznámení se s podklady pro vy- dání rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se s obsahem správního spisu v do- bě bezprostředně předcházející vydání roz- hodnutí tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky dopl- ňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastní- ku je řádně procesně sděleno, kdy tento oka- mžik v řízení nastává (popř. nastane), jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezi- dobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit. Usnesení ze dne 29. 8. 2007, kterým byly lhůty stanoveny, je třeba chápat tak, že účast- níkům řízení je jednoznačně dáno na vědo- mí, že nejprve mohou navrhovat důkazy a či- nit návrhy a následně, tedy z povahy věci poté, kdy již Ihůta pro předkládání a návrhy důkazů uplynula, se mohou k podkladům vy- jádřit. Správní orgán ve věci postupoval tak, že účastníkům řízení dal na vědomí, jak z hle- diska chronologického bude řízení probíhat. Pokud by žalobce hodlal využít lhůty k sezná- mení se s podklady rozhodnutí v době před 7.9.2007 (kdy mohly být ještě předkládány důkazy a činěny návrhy), musel si být nepo- chybně vědom, že uvedené nebezpečí hrozí právě v důsledku běhu v pořadí první lhůty. To se týká nahlížení do spisu pracovníky ža- lobce dne 3. 9. 2007. Následně dne 6. 9. 2007 (doručeno správnímu orgánu dne 7. 9. 2007) podávají vyjádření jak žalobce, tak zadavatel a následně dne 12. 9. 2007 zástupci žalobce nahlížejí do spisu znovu, jak o tom svědčí záz- nam o nahlédnutí do spisu z uvedeného dne. Ze správního spisu nevyplývá, že by v mezi- dobí do 24. 9. 2007, kdy bylo vydáno rozhod- nutí v I. stupni, byly do správního spisu založe- ny další důkazní prostředky či návrhy, se kterými by zástupci žalobce (Hana V. a Lucie D) nebyli seznámeni. Procesní právo žalobce na to být seznámen s podklady rozhodnutí před jeho vydáním proto nebylo ve věci porušeno. Nejvyšší správní soud nesdílí názor kraj- ského soudu o tom, že výše uvedená nahlíže- ní do spisu nemohou nahradit seznámení se s podklady rozhodnutí. Jestliže účastníku ří- zení je dáno na vědomí, do kterého data mů- že do správního spisu před vydáním rozhod- nutí nahlížet (a musí si tak být vědom toho, že nejde o „prosté nahlížení do spisu“, ale že Spis je již ve fázi bezprostředně předcházející vydání správního rozhodnutí) a on tak v předposlední den lhůty učiní, nelze bez dal- šího tvrdit, že není zřejmé, zda byl seznámen s celým podkladem rozhodnutí. Nahlížení do spisu ze dne 12. 9. 2007 jak řazením ve správ- ním spise, tak chronologicky následuje po podáních žalobce a zadavatele ze dne 6. 9. 2007. Z ničeho nevyplývá, že by s nimi tyto osoby nebyly seznámeny. Navíc vlastní podá- ní žalobce z povahy věci znát musel. Krajský soud dále argumentuje tím, že ne- bylo zřejmé, zda bude reagováno na žalobcův návrh na nařízení ústního jednání a zda vyjá- dření žalobce vyvolá stanovisko zadavatele. Je třeba zdůraznit, že krajský soud na tomto místě směšuje naplnění procesního oprávně- ní účastníka správního řízení být seznámen s jeho podklady s dalším případným vývojem řízení z hlediska jeho faktického vyústění, ji- nými slovy s otázkou důvodnosti zahájení správního řízení žalovaným. Ani žalobce ne- tvrdil v podané žalobě, že mu svědčí právo na nařízení ústního jednání ve věci jenom proto, že učinil návrh na nařízení ústního jednání. Jestliže ve vyjádření ze dne 6. 9. 2007 žalobce mimo jiné uvádí, že z různých objektivních důvodů, které může dále vyjasnit, nemohl uzavřít dodatek a jeho vyjádření ústí do pře- svědčení, že stanovisko žalobce je oprávně- né, což je připraven vyjasnit při ústním jed- nání, pak je třeba konstatovat, že veškerá podání žalobce nepochybně mají za cíl správ- ní orgán přesvědčit o správnosti jeho stano- visek a jejich důvodnost či nedůvodnost je otázkou věcné správnosti správních rozhod- nutí, nikoli otázkou naplnění procesního prá- va být seznámen s podklady pro vydání roz- hodnutí. Jinými slovy, jestliže správní orgán naznal, že stávající obsah správního spisu mu umožňuje ve věci rozhodnout, pak případná námitka, že tomu tak nebylo, směřuje proti věcné správnosti napadeného rozhodnutí, nikoli proti tomu, že žalobce nebyl seznámen s jeho podklady. Obdobně lze uzavřít i pokud jde o tvrze- nou nejistotu o dalším průběhu řízení. I zde je zaměňována nejistota o dalším procesním průběhu řízení s nejistotou o výsledku toho- to řízení. Žalobci bylo zřejmé, do kdy se má s podklady pro rozhodnutí seznámit, do spi- su nahlédl a od jeho posledního nahlédnutí (dne 12. 9. 2007) již spis doplňován nebyl (ani žalobce to netvrdí). Pokud jde o to, zda mohly či nemohly do spisu přibýt další důka- zy, vždy je potřeba zkoumat, zda se tak sku- tečně v konkrétní věci stalo či nikoli, protože ani jiný způsob zpravení účastníka o tom, že 609 2073 se lze seznámit s podklady pro rozhodnutí, obecně nevylučuje, že do spisu budou ná- sledně další podklady pro rozhodnutí dopl něny. S ohledem na všechny shora uvedené důvody soud shledal důvodnou kasační ná- mitku týkající se tvrzeného procesního po- chybení v souvislosti s právem žalobce sezná- mit se s podklady pro vydání rozhodnutí, Ke stížní námitce týkající se nedostatků oznámení o zahájení správního řízení je tře- ba konstatovat následující: Mezi účastníky soudního řízení není sporu o tom, že nebylo postupováno správně, pokud jde o uveřejně- ní požadavku na minimální úroveň kvalifi- kačního kritéria v oznámení o zahájení zadá- vacího řízení. Z oznámení plyne, že pokud jde o ekonomickou a finanční způsobilost, uchazeč poskytne podle $ 55 odst. 1 písm. a) ZVZ pojistnou smlouvu (bod III.2.2. oznáme- ní). Další specifikaci pokud jde o výši pojist- ného plnění oznámení o zakázce neobsahuje. Konstatování, že uchazeč předloží pojistnou smlouvu, není pro svoji obecnost vymezením minimální úrovně kvalifikačních předpokla- dů. Takové vymezení je obsaženo až na str. 29 zadávací dokumentace, kde se stanoví, že „spi nění ekonomických a kvalifikačních předpo- kladů uchazeč prokáže předložením pojist- né smlouvy, jejímž předmětem je pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou uchaze- čem třetí osobě. Minimální výše pojistné částky pojištění odpovědnosti za škodu způ- sobenou uchazečem třetí osobě se požaduje 100 mil. Kč bez DPHÝ. Z těchto okolností však žalobce, žalovaný i krajský soud vyvozují růz- né závěry. Krajský soud poté, kdy podrobně zdůvod- nil, proč minimální výše pojistného plnění měla být uvedena již v oznámení o zahájení zadávacího řízení a zjištění, že se tak nestalo, uzavřel (str. 9 rozsudku), že tento požadavek nebyl vyjeven zákonným způsobem, a jeho nesplnění nemůže být důvodem pro vylouče- ní uchazeče. Nepostačilo, pokud byla mini- mální úroveň splnění kvalifikačního předpo- kladu obsažena v zadávací dokumentaci. Je však třeba konstatovat, že odůvodnění kraj- ského soudu je v této části velmi strohé. Poté kdy soud podrobně vysvětlil, proč zadavatel 610 nepostupoval správně, pokud výše uvedené neuvedl v oznámení, bylo lze očekávat stejně přesvědčivé zdůvodnění, zda a proč neuvede- ní minimální úrovně kvalifikačních předpo- kladů v oznámení o zahájení zadávacího říze- ní vede automaticky k závěru, že uchazeče nelze vyloučit, to vše za situace, kdy uchazeč o požadovaném limitu pojistného plnění ne- pochybně věděl a následně se snažil splnění tohoto předpokladu dostát. To však v rozsud- ku krajského soudu chybí. Lze se jen domní- vat, že krajský soud tento závěr činí s odka- zem na $ 60 ZVZ a má za to, že dodavateli nelze vytýkat nesplnění kvalifikace, pokud nebyla v souladu se zákonem uvedena. Zákon o veřejných zakázkách výslovně nestanoví, jaký následek má nesplnění povin- nosti vymezit minimální úroveň kvalifikač- ních předpokladů v oznámení o veřejné za- kázce. Ustanovení $ 55 odst. 3 ZVZ stanoví zadavateli v tomto ohledu povinnost, nikoli oprávnění či možnost tak učinit „veřejný za- davatel je povinen“). Nelze tvrdit, že bezpro- středním následkem takové situace je vždy bez dalšího upuštění od splnění požadavku, který byl (byť nesprávně nikoli v oznámení, ale následně v zadávací dokumentaci) ucha- zeči sdělen. Vždy záleží na okolnostech kon- krétního případu. Podstatné je totiž to, zda vůbec a kdy byl uchazeči onen kvalifikační předpoklad sdělen a v jakém rozsahu mu byl sdělen. Nelze nevidět, že zatímco $ 55 odst. 3 ZVZ hovoří o povinnosti zadavatele, $ 60 sta- noví následek nesplnění povinností či proká- zání kvalifikace v podobě vyloučení z účasti v zadávacím řízení dodavateli. Nelze tedy bez dalšího tvrdit, že porušení $ 55 odst. 3 ZVZ ze strany zadavatele je příčinou, jejímž násled- kem je nesplnění podmínek pro aplikaci $ 60 odst. 1 ZVZ. Ustanovení $ 60 odst. 1 ZVZ na- víc stanoví, že dodavatel, který nesplní kvali- fikaci v požadovaném rozsahu nebo nesplní povinnost stanovenou v $ 58, musí být veřej- ným zadavatelem vyloučen z účasti v zadáva- cím řízení. Je tedy třeba vždy zkoumat, zda byla ona kvalifikace zadavatelem požadována a jakým způsobem se tak dělo. V souzené vě- ci nebylo sporu a pochyb o tom, že žalobce byl s požadavkem na prokázání též minimální výše pojistné částky seznámen, byl s tímto po- žadavkem seznámen natolik včas, aby jeho splnění mohl prokázat a ze správního spisu nevyplývá, že by žalobce byl situací, která ve věci nastala, oproti ostatním uchazečům jak- koli znevýhodněn či zvýhodněn. Pro všechny uchazeče tak platil stejný výchozí stav, kdy o konkrétních požadavcích na výši krytého pojistného plnění se dozvěděli až ze zadávací dokumentace. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názo- rem krajského soudu, že $ 55 odst. 3 ZVZ stano- ví zadavateli jednoznačně povinnost vymezení minimální úrovně kvalifikačních předpokla- dů v oznámení o zakázce. Nelze však při úva- ze, zda v konkrétní věci byly splněny podmínky pro vyloučení uchazeče z účasti v zadávacím řízení, zcela odhlédnout od $ 50 odst. 2 věty první a druhé ZVZ, podle kterého požadavky na prokázání splnění kvalifikace stanoví ve- řejný zadavatel v oznámení či výzvě o zaháje- ní zadávacího řízení. Podrobná specifikace těchto požadavků může být uvedena v kvali- fikační či zadávací dokumentaci. Výši poža- dované pojistné částky je sice v souzené věci třeba chápat jako stanovení minimální úrov- ně kvalifikačních předpokladů, a nikoli jako podrobnou specifikaci již dříve v oznámení o zahájení zadávacího řízení stanoveného po- žadavku (neboť kusé sdělení o tom, že ucha- zeč předloží pojistnou smlouvu oním stano- vením požadavku pro svoji obecnost není), přesto i tato možnost následné podrobné specifikace v zadávací dokumentaci, kterou předpokládá $ 50 odst. 2 ZVZ posiluje pře- svědčení Nejvyššího správního soudu, že v souzené věci nelze rezignovat na posouzení splnění kvalifikace uchazečem jenom z důvo- du předchozího nesplnění povinnosti zada- vatele dle $ 55 odst. 3 ZVZ. Důvodné jsou rovněž kasační námitky vztahující se k příslibu banky jako jiného rov- nocenného dokladu. Podle $ 55 odst. 4 ZVZ pokud není dodavatel z objektivních důvodů schopen prokázat splnění ekonomických a fi- nančních kvalifikačních předpokladů způso- bem stanoveným podle odstavce 3, je oprávněn je prokázat i jinými rovnocennými doklady, pokud je veřejný zadavatel z objektivních dů- vodů neodmítne. Z citovaného ustanovení vyplývá, že - aby bylo lze se jej dovolávat - je třeba, aby zde byla: 1. existence objektivních důvodů, pro které nebyl dodavatel schopen spinění prokázat, 2. ize tak učinit jinými rov- nocennými doklady. Ještě předtím, než se soud bude zabývat oběma vytčenými kritérii, je třeba připome- nout, že $ 55 odst. 4 ZVZ je třeba vykládat se zřetelem k $ 52 odst. 1 ZVZ, podle kterého v otevřeném řízení a ve zjednodušeném pod- limitním řízení je dodavatel povinen proká- zat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek. Ustanovení $ 55 odst. 4 ZVZ je třeba vyložit tak, že byť toto ustanovení umožňuje „náhradní“ způsob splnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů, vždy jde o prokazování splnění podmínek v době, kdy tyto podle $ 52 odst. ZVZ splněny být mu- sely tzn. ve Ihůtě pro podání nabídek. Nelze s odkazem na toto ustanovení případně ná- sledně „dohánět“ nesplnění toho, co nebylo splněno v závazné lhůtě pro podání nabídek. Oznámení o zakázce stanovilo lhůtu pro doručení nabídek do 6. 6. 2007. „Původní“ pojistná smlouva s limitem plnění 60 mil. Kč byla uzavřena dne 22. 4. 2007, příslib ČSOB Pojišťovny, a. s., o zvýšení pojistné částky je datován 30. 5. 2007 a čestné prohlášení ža- lobce, kterým se zavazuje v případě vybrání jeho nabídky jako nejvýhodnější zajistit zvý- šení pojistné částky je datováno dnem 5. 6. 2007. Tyto doklady tedy pochází z doby před uplynutím lhůty pro podání nabídek, a shora uvedený požadavek proto splňují. Jinak je to- mu u dodatku k pojistné smlouvě, kterým by- lo zvýšeno pojistné plnění na částku 100 mi- lionů Kč, který je datován 21. 6. 2007, avšak nutno konstatovat, že tímto dodatkem ani krajský soud nezdůvodňuje naplnění důvodů pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. V této souvislosti lze poznamenat, že v řízení účastníky zmíněná podobnost s jiným přípa- dem, kdy měl (a byť tak neučinil, bylo nepří- mo dovozováno, že tak učinit mohl) být před- ložen následně v režimu $ 55 odst. 4 ZVZ výpis s trestního rejstříku svědčící o bezúhon- nosti osoby, jde o situaci, kdy je rovněž ná- sledně prokazováno něco (beztrestnost), co 611 2073 zde bylo právě před a v době podání nabídek. Krajský soud k naplnění předpokladu ob- jektivních důvodů konstatoval, že za ně lze považovat skutečnost, že uchazeč nemusí mít takovou smlouvu sjednánu, neboť ji jinak — mimo zadávací řízení nepotřebuje. Tato argu- mentace neobstojí. Smyslem předkládání do- kladů o splnění kvalifikačních kritérií je prá- vě poskytnutí záruk o tom, že následně bude vybrán ten z uchazečů, který bude schopen realizaci veřejné zakázky zajistit. Ustanovení $ 55 odst. 4 ZVZ míří na případy, kdy uchazeč ze skutečně objektivních důvodů, na jeho vůli nezávislých, nemohl kvalifikační předpoklad splnit zadavatelem vyžadovaným způsobem. Pak je namístě jej prokazovat rovnocennými doklady. To, zda se uchazeč rozhodne kvalifi- kační předpoklad splnit či nikoli (a je lhostejno, zda z důvodu, že takovou pojistnou smlouvu kromě předmětné zakázky potřebuje či niko- li), je však okolností ryze subjektivní a nelze ji považovat za objektivní důvody dle $ 55 odst. 4 ZVZ. Nad rámec uvedeného lze podotknout Caniž by soud jakkoli předjímal případné po- souzení této otázky, neboť ta nebyla předmě- tem tohoto řízení), že nepochybně lze právní vztahy konstruovat se zřetelem ke skutečnosti, zda uchazeč se svojí nabídkou uspěje či nikoli. Neobstojí rovněž argument, že „zadava- tel je povinen přijmout coby alternativu do- kladů požadovaných podle f 55 odst. 3 ZVZ Jiné doklady, které objektivně nahrazují pů- vodně požadované doklady“ (str. 10 rozsud- ku), neboť zákon nehovoří o objektivním na- hrazení požadovaných dokladů, ale o jiných rovnocenných dokladech, jimiž rovněž lze rozhodné skutečnosti prokázat. Není správná ani část odůvodnění vztahu- jící se k naplnění předpokladu jiných rovno- cenných dokladů. Není namístě předjímat, zda by za takový rovnocenný doklad byla považována smlouva o smlouvě budoucí či smlouva s odkládací podmínkou aktivující se v případě úspěchu nabídky uchazeče (jak s odkazem na odbornou literaturu namítal ža- lobce v podané žalobě), neboť tyto skutkové 612 okolnosti ve věci nenastaly. Neobstojí ale ná- Zor, Že stejný význam musí mít příslib pojisti- tele, že v případě úspěchu uchazeče s ním po- jistnou smlouvu uzavře. Není podstatné, zda jde či nejde o závazek stejné právní síly. Pod- statné je, že v případě příslibu zvýšení pojist- né částky na straně jedné a čestného prohlá- šení o zajištění zvýšení pojistné částky dosud nevznikl žádný dvoustranný právní vztah, ze kterého by vyplývala vzájemná práva a povin- nosti mezi účastníky. Obě potenciální smluv- ní strany sice deklarují vůli a připravenost v budoucnu dvoustranný právní vztah uzavřít, objektivně se tak však dosud nestalo. Byť by patrně bylo lze se domáhat uzavření smlouvy na zvýšení pojistného pinění ze strany žalob- ce vůči pojišťovně z titulu poskytnutého pří- slibu, nelze v čestném prohlášení spatřovat obdobný závazek žalobce směrem k pojišťov- ně smlouvu uzavřít, na jehož základě by se uzavření smlouvy mohla případně domáhat za splnění podmínek pojišťovna. Čestné pro- hlášení je koncipováno tak, že se žalobce za- vazuje (aktivně) zajistit uzavření smlouvy, nic však nevypovídá o následcích, pokud tak ža- lobce postupovat nebude a uzavření smlouvy nezajistí. Tyto úvahy však ničeho nemění na základním východisku a sice, že právní vztah dosud nevznikl. Zatímco případná smlouva o smlouvě budoucí či smlouva s odkládací podmínkou již stanoví vzájemná práva a po- vinnosti a každá ze smluvních stran se může domáhat příslušného plnění z uzavřené smlouvy, pokud nastanou ve smlouvě uvede- né předpoklady, v situaci, která nastala v sou- zené věci, tomu tak není. Pro splnění kvalifi- kačního předpokladu zákon výslovně v $ 55 odst. 1 písm. a) předpokládá předložení po- jistné smlouvy, jejímž předmětem je pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou dodava- telem třetí osobě. Neobstojí proto odůvodně- ní krajského soudu, pokud uzavírá, že nebylo objektivního důvodu, pro který by takový pří- slib neměl být považován za objektivně vhod- ný. Nelze se tak proto ztotožnit ani se závě- rem, že šlo v konečném důsledku o jiné rovnocenné doklady dle $ 55 odst. 4 ZVZ. 2074 Správní řízení: účinnost vyhlášky po zrušení zmocňujícího ustanovení k jejímu vydání k čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky k vyhlášce č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi I. Je-li bez náhrady zrušeno zmocňovací ustanovení pro vydání právního před- pisu správním úřadem (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy) a zároveň není zrušen právní předpis opírající se o zrušené zmocňovací ustanovení, stává se tento právní předpis - byť nadále zůstává platný - neaplikovatelným (neúčinným). II. Vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je od 30. 1. 2008 neaplikovatelným (neúčinným) právním předpisem. III. Vychází-li správní akt z právního předpisu sice neúčinného, ale platného, ne- jedná se o nedostatek právního podkladu takového charakteru, který by vyvolával nicotnost správního aktu, působí však jeho nezákonnost.
Prejudikatura: č. 1319/2007 Sb. NSS, Soudní judikatura č. 308/1998. Věc: Akciová společnost DELTAX Systéme proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o přezkum rozhodnutí zadavatele, o kasační stížnosti žalovaného. Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 9. 2007 rozhodl tak, že zadavatel - Český úřad země- měřický a katastrální nedodržel postup po- dle $ 60 odst. 1 ZVZ tím, že nevyloučil ze za- dávacího řízení na veřejnou zakázku „AW pro centralizaci databází ISKN a Rútan“ vybra- ného uchazeče, který neprokázal v požadova- ném rozsahu splnění ekonomického a fi- nančního kvalifikačního předpokladu podle $ 55 odst. 1 písm. a) ZVZ, přičemž tento po- stup podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky. Proti tomuto rozhodnutí podal ža- lobce rozklady, které předseda žalovaného zamítl. Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Namítal, že kvalifikace by měla být splněna až v době plnění veřejné zakázky a v průběhu zadávacího řízení (v okamžiku podání nabídky) je pro zadavatele postačují- cí, aby měl o takovém splnění kvalifikace pro období plnění veřejné zakázky jistotu. Pouka- zoval přitom na smysl a účel ustanovení o prokazování kvalifikace včetně odkazu na komunitární právní předpisy, neboť některé kvalifikační předpoklady mohou být považo- vány za splněné doložením smlouvy o smlou- vě budoucí pro případ úspěchu uchazeče v zadávacím řízení. Proto měl žalobce za to, že listinami, které předložil, svoji kvalifikaci doložil, a navíc dodatečně smlouvu s pojist- ným plněním ve výši 100 milionů Kč také předložil. Namítal, že i pokud by v nabídce ne- doložil splnění uvedeného kvalifikačního předpokladu úplně, neznamená to, že by jeho splnění nedoložil vůbec a že by nemohlo být oprávněně využito postupu podle $ 59 odst. 4 ZVZ, tedy doplnění původní nabídky. Namí- tal, že požadavek zadavatele specifikující po- žadovanou výši pojistného nebyl obsažen v oznámení zadávacího řízení, ač tam být ob- sažen měl, a nemohl být proto platně obsa- žen až v zadávací dokumentaci. Žádná kon- 606 krétní výše požadovaného pojistného plnění z oznámení zadávacího řízení nevyplývala. Navíc žalobce předložil příslib pojistitele, po- dle kterého je pojistitel připraven zvýšit po- jistné plnění z 60 na 100 milionů Kč. Namítal i porušení procesních práv, neboť žalovaný před vydáním rozhodnutí mu neumožnil vý- jádřit se k podkladu rozhodnutí. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 18. 12. 2008 rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud konstatoval, že žaloba je důvodná již v části tý- kající se možnosti seznámení se s podklady rozhodnutí před jeho vydáním. Zdůraznil, že ve věci po zahájení řízení probíhala kores- pondence mezi žalobcem a žalovaným i mezi žalovaným a zadavatelem. Usnesení o tom, že se účastníci mohou vyjádřit k podkladu roz- hodnutí ve stanovené lhůtě, bylo vydáno dne 29. 8. 2007. Teprve po tomto datu bylo před- loženo mj. i stanovisko žalobce, podle které- ho mu mělo být nejasné, které jeho úkony jsou předmětem přezkoumání. Správní spis byl doplňován stanoviskem zadavatele, které mohlo vyvolat potřebu dalšího dokazování a které nebylo dáno žalobci k dispozici. Kraj- ský soud rovněž zdůraznil, že dodavatel pro- kazuje splnění kvalifikace pro případ svého úspěchu v zadávacím řízení a pro dobu veřej- né zakázky, nicméně to, zda je kvalifikace tak- to splněna, či nikoli, musí být najisto postave- no v okamžiku, kdy je podávána nabídka. Uvedl, že v případě otevřeného zadávacího řízení měl zadavatel povinnost vymezit mini- mální úroveň kvalifikačních předpokladů již v ožnámení o zahájení zadávacího řízení. Té- to povinnosti se zadavatel nemůže zprostit. Zadavatel je povinen přijmout coby alter- nativu dokladů požadovaných podle $ 55 odst. 3 ZVZ jiné doklady, které objektivně na- hrazují původně požadované doklady, pokud existují objektivní důvody, pro které je ucha- zeč nemohl předložit. Za takový důvod by by- lo lze považovat skutečnost, že takovou výši pojistné částky nemusí mít uchazeč sjedná- nu, protože ji mimo příslušné zadávací řízení nepotřebuje. Stejný význam jako uzavřená smlouva s odkládací podmínkou by měla smlouva o smlouvě budoucí o takové pojist- né smlouvě. Za takové situace musí mít pro zadavatele stejný význam příslib pojistitele, že takovou pojistnou smlouvu pro případ ža- lobcova úspěchu v zadávacím řízení uzavře, jde-li o příslib bezpodmínečný. Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podal žalovaný (stěžovatel) dne 12. 1. 2009 kasační stížnost. Pokud jde o vytčené nedo- držení procesní povinnosti umožnit účastní- ku správního řízení se seznámit s podklady pro rozhodnutí, odkázal stěžovatel na roz- hodnutí sp. zn. 62 Ca 13/2006 vydané v mi- nulosti Krajským soudem v Brně, podle kte- rého není principiálně v rozporu s $ 36 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), učinit výzvu podle $ 36 odst. 3 správního řádu z roku 1967 již současně se zahájením správního řízení. Stěžovatel stano- vil v usnesení ze dne 29. 8. 2007 dvě lhůty, jednak lhůtu k navržení důkazů, a lhůtu k vy- jádření se k podkladům rozhodnutí. Neobsto- jí proto závěr, že účastníci se mohli seznámit pouze se stavem k okamžiku zahájení správ- ního řízení. Stěžovatel již v usnesení ze dne 29. 8. 2007 informoval, že ústní jednání naří- zeno nebude. Proto námitka, že žalobce ne- věděl, zda bude na jeho návrh na nařízení jed- nání stěžovatel reagovat, či nikoli, nemá oporu v zákonné úpravě ani ve správním spi- se. Pokud jde o námitku týkající se toho, zda je zadavatel povinen již v oznámení zadávací- ho řízení uvést minimální úroveň splnění kvalifikačního kritéria, ztotožnil se stěžovatel s názorem krajského soudu v tom, že tak sku- tečně má učinit. Podle přesvědčení stěžovate- le však toto pochybení nemělo a nemohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, ne- boť jím nemohlo dojít k omezení okruhu po- tenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. K příslibu banky jako jiného rovnocenného dokladu podle $ 55 odst. 4 ZVZ stěžovatel na- mítal, že není naplněna podmínka, že doda- vatel z objektivních důvodů není schopen prokázat splnění kvalifikačních předpokla- dů. V souzené věci bylo tímto důvodem pod- nikatelské rozhodnutí žalobce neuzavírat předmětnou pojistnou smlouvu. To považuje stěžovatel za subjektivní důvod; žalobce měl ve své moci veškeré okolnosti pořízení zada- vatelem požadovaného dokladu. Stěžovatel se rovněž neztotožnil se závěrem, že příslib banky je závazkem stejné právní síly jako smlouva o smlouvě budoucí. Ke kasační stížnosti podal žalobce dne 27. 3. 2009 vyjádření, ve kterém uvedl, že se plně ztotožňuje se závěry uvedenými v rozsud- ku Krajského soudu v Brně, že řízení bylo zatíženo vadou s přímým vlivem na jeho zá- konnost, jakož i se stanovisky týkajícími se hmotněprávních vad napadeného rozhodnutí. <x/ Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: K otázce, zda správní orgán pochybil, po- kud žalobci neumožnil seznámit se a vyjádřit před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, Nejvyšší správní soud uvádí následující: Před- ně je třeba konstatovat, že je obecně žádoucí, aby byla soudní rozhodnutí resp. právní ná- zory v nich obsažené ve vztahu k jejich adre- sátům konzistentní. Je však třeba se v každé konkrétní posuzované věci zaměřit na skut- kové okolnosti, ke kterým došlo. Proto na jed- né straně k závěru o důvodnosti kasační ná- mitky nepostačuje bez dalšího argument, že krajský soud zaujal jiný právní názor než v předchozím rozhodnutí (nutno konstato- vat, že ani stěžovatel neuvádí, že by šlo o ustá- lenou obsáhlou judikaturu, ale cituje jedno soudní rozhodnutí krajského soudu) a stejně tak neobstojí izolované zdůrazňování toho, že krajský soud bagatelizoval své předchozí rozhodnutí výroky o výjimečnosti tehdy na- stalé situace. Krajský soud totiž uvedl důvody, pro které považuje obě porovnávané soudní věci za odlišné, zejména zdůraznil, že v sou- zené věci po zahájení řízení na rozdíl od věci dřívější - probíhala korespondence mezi účastníky. To však ničeho nemění na tom, že se Nejvyšší správní soud neztotožnil s posou- 607 2073 zením této procesní námitky, která byla ža- lobcem uplatněna v podané žalobě na str. 15. Ze správního spisu vyplývá, že správní or- gán obdržel dne 9. 8. 2007 podnět o možném nedodržení postupu podle $ 60 odst. 1 ZVZ. Zadavatelem mu byla zaslána dokumentace veřejné zakázky spolu se stanoviskem k pod- nětu k přešetření úkonů zadavatele ze dne 24. 8. 2007. Nato správní orgán dne 29. 8. 2007 oznámil zahájení správního řízení o přezkou- mání údajů zadavatele a samostatným usnese- ním z téhož dne stanovil jednak lhůtu do 7. 9. 2007, ve které jsou účastníci oprávněni navr- hovat důkazy a činit jiné návrhy, a současně lhůtu do 14. 9. 2007, ve které se účastníci mo- hou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Podle $ 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, mu- sí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkla- dům rozhodnutí; to se netýká žadatele, po- kud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovu- je, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Je vhodné doplnit, že obdobnou právní úpravu obsaho- val i $ 33 odst. 2 správního řádu z roku 1967, a lze proto v této souvislosti vycházet i z judi- katury vztahující se k předchozí procesní úpravě správního řízení. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí sp. zn. 6 A 175/94 (SoJ. 98, 13: 395%) smyslem $ 33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí moh! uplat- nit vůči svědkům, znalcům, pravosti listin, úplnosti důkazní situace atd., své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhod- nutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjiště- ného stavu věci ($ 46 správního řádu). Nej- vyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2003, čj. 5 A 152/2002-41, konstatoval, že „smyslem ustanovení f 33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit své vý- hrady k podkladu rozhodnutí a ke způsobu je- ho zjištění, resp. aby mohl učinit procesní ná- vrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. V situací, » Publikováno v Soudní judikatuře pod č. 308/1998. 608 kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepo- stačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladu rozhod- nutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ V souzené věci však nenastala situace, kdy by správní orgán poučoval účastníka o je- ho právu vyjádřit se k podkladům rozhodnu- tí ještě před jejich shromážděním. Podstatné totiž je, v jakém stadiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o tom, že se může vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí, a nikoli to, kdy je datováno ono poučení, pokud z něj jednoznačně vyplývá, kdy má účastník řízení možnost (v případě že svého práva využije) do spisu nahlédnout. Žalobce nebyl v oka- mžiku zahájení správního řízení poučován o tom, že se má s podklady rozhodnutí sezná- mit. Bylo mu sděleno, že řízení bude probíhat a že do určitého data mají účastníci možnost se vyjádřit. Rovněž mu bylo sděleno, do kdy se může následně (ono „následně“ je třeba vztahovat k přesahu v pořadí druhé stanové- né lhůty) seznámit s podklady rozhodnutí. Vždy je třeba posuzovat okolnosti, které v konkrétní věci nastaly. Pokud by žalobce tvrdil, že se seznámil v souladu se stanovenou lhůtou s podklady rozhodnutí před 7. 9. 2007 (což by rovněž odpovídalo poučení dle usne- sení ze dne 29. 8. 2007) a do spisu by násled- ně přibyla další vyjádření - podklady pro roz- hodnutí, byla by situace nepochybně jiná. To se však nestalo. Účelem seznámení se s podklady pro vy- dání rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se s obsahem správního spisu v do- bě bezprostředně předcházející vydání roz- hodnutí tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky dopl- ňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastní- ku je řádně procesně sděleno, kdy tento oka- mžik v řízení nastává (popř. nastane), jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezi- dobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit. Usnesení ze dne 29. 8. 2007, kterým byly lhůty stanoveny, je třeba chápat tak, že účast- níkům řízení je jednoznačně dáno na vědo- mí, že nejprve mohou navrhovat důkazy a či- nit návrhy a následně, tedy z povahy věci poté, kdy již Ihůta pro předkládání a návrhy důkazů uplynula, se mohou k podkladům vy- jádřit. Správní orgán ve věci postupoval tak, že účastníkům řízení dal na vědomí, jak z hle- diska chronologického bude řízení probíhat. Pokud by žalobce hodlal využít lhůty k sezná- mení se s podklady rozhodnutí v době před 7.9.2007 (kdy mohly být ještě předkládány důkazy a činěny návrhy), musel si být nepo- chybně vědom, že uvedené nebezpečí hrozí právě v důsledku běhu v pořadí první lhůty. To se týká nahlížení do spisu pracovníky ža- lobce dne 3. 9. 2007. Následně dne 6. 9. 2007 (doručeno správnímu orgánu dne 7. 9. 2007) podávají vyjádření jak žalobce, tak zadavatel a následně dne 12. 9. 2007 zástupci žalobce nahlížejí do spisu znovu, jak o tom svědčí záz- nam o nahlédnutí do spisu z uvedeného dne. Ze správního spisu nevyplývá, že by v mezi- dobí do 24. 9. 2007, kdy bylo vydáno rozhod- nutí v I. stupni, byly do správního spisu založe- ny další důkazní prostředky či návrhy, se kterými by zástupci žalobce (Hana V. a Lucie D) nebyli seznámeni. Procesní právo žalobce na to být seznámen s podklady rozhodnutí před jeho vydáním proto nebylo ve věci porušeno. Nejvyšší správní soud nesdílí názor kraj- ského soudu o tom, že výše uvedená nahlíže- ní do spisu nemohou nahradit seznámení se s podklady rozhodnutí. Jestliže účastníku ří- zení je dáno na vědomí, do kterého data mů- že do správního spisu před vydáním rozhod- nutí nahlížet (a musí si tak být vědom toho, že nejde o „prosté nahlížení do spisu“, ale že Spis je již ve fázi bezprostředně předcházející vydání správního rozhodnutí) a on tak v předposlední den lhůty učiní, nelze bez dal- šího tvrdit, že není zřejmé, zda byl seznámen s celým podkladem rozhodnutí. Nahlížení do spisu ze dne 12. 9. 2007 jak řazením ve správ- ním spise, tak chronologicky následuje po podáních žalobce a zadavatele ze dne 6. 9. 2007. Z ničeho nevyplývá, že by s nimi tyto osoby nebyly seznámeny. Navíc vlastní podá- ní žalobce z povahy věci znát musel. Krajský soud dále argumentuje tím, že ne- bylo zřejmé, zda bude reagováno na žalobcův návrh na nařízení ústního jednání a zda vyjá- dření žalobce vyvolá stanovisko zadavatele. Je třeba zdůraznit, že krajský soud na tomto místě směšuje naplnění procesního oprávně- ní účastníka správního řízení být seznámen s jeho podklady s dalším případným vývojem řízení z hlediska jeho faktického vyústění, ji- nými slovy s otázkou důvodnosti zahájení správního řízení žalovaným. Ani žalobce ne- tvrdil v podané žalobě, že mu svědčí právo na nařízení ústního jednání ve věci jenom proto, že učinil návrh na nařízení ústního jednání. Jestliže ve vyjádření ze dne 6. 9. 2007 žalobce mimo jiné uvádí, že z různých objektivních důvodů, které může dále vyjasnit, nemohl uzavřít dodatek a jeho vyjádření ústí do pře- svědčení, že stanovisko žalobce je oprávně- né, což je připraven vyjasnit při ústním jed- nání, pak je třeba konstatovat, že veškerá podání žalobce nepochybně mají za cíl správ- ní orgán přesvědčit o správnosti jeho stano- visek a jejich důvodnost či nedůvodnost je otázkou věcné správnosti správních rozhod- nutí, nikoli otázkou naplnění procesního prá- va být seznámen s podklady pro vydání roz- hodnutí. Jinými slovy, jestliže správní orgán naznal, že stávající obsah správního spisu mu umožňuje ve věci rozhodnout, pak případná námitka, že tomu tak nebylo, směřuje proti věcné správnosti napadeného rozhodnutí, nikoli proti tomu, že žalobce nebyl seznámen s jeho podklady. Obdobně lze uzavřít i pokud jde o tvrze- nou nejistotu o dalším průběhu řízení. I zde je zaměňována nejistota o dalším procesním průběhu řízení s nejistotou o výsledku toho- to řízení. Žalobci bylo zřejmé, do kdy se má s podklady pro rozhodnutí seznámit, do spi- su nahlédl a od jeho posledního nahlédnutí (dne 12. 9. 2007) již spis doplňován nebyl (ani žalobce to netvrdí). Pokud jde o to, zda mohly či nemohly do spisu přibýt další důka- zy, vždy je potřeba zkoumat, zda se tak sku- tečně v konkrétní věci stalo či nikoli, protože ani jiný způsob zpravení účastníka o tom, že 609 2073 se lze seznámit s podklady pro rozhodnutí, obecně nevylučuje, že do spisu budou ná- sledně další podklady pro rozhodnutí dopl něny. S ohledem na všechny shora uvedené důvody soud shledal důvodnou kasační ná- mitku týkající se tvrzeného procesního po- chybení v souvislosti s právem žalobce sezná- mit se s podklady pro vydání rozhodnutí, Ke stížní námitce týkající se nedostatků oznámení o zahájení správního řízení je tře- ba konstatovat následující: Mezi účastníky soudního řízení není sporu o tom, že nebylo postupováno správně, pokud jde o uveřejně- ní požadavku na minimální úroveň kvalifi- kačního kritéria v oznámení o zahájení zadá- vacího řízení. Z oznámení plyne, že pokud jde o ekonomickou a finanční způsobilost, uchazeč poskytne podle $ 55 odst. 1 písm. a) ZVZ pojistnou smlouvu (bod III.2.2. oznáme- ní). Další specifikaci pokud jde o výši pojist- ného plnění oznámení o zakázce neobsahuje. Konstatování, že uchazeč předloží pojistnou smlouvu, není pro svoji obecnost vymezením minimální úrovně kvalifikačních předpokla- dů. Takové vymezení je obsaženo až na str. 29 zadávací dokumentace, kde se stanoví, že „spi nění ekonomických a kvalifikačních předpo- kladů uchazeč prokáže předložením pojist- né smlouvy, jejímž předmětem je pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou uchaze- čem třetí osobě. Minimální výše pojistné částky pojištění odpovědnosti za škodu způ- sobenou uchazečem třetí osobě se požaduje 100 mil. Kč bez DPHÝ. Z těchto okolností však žalobce, žalovaný i krajský soud vyvozují růz- né závěry. Krajský soud poté, kdy podrobně zdůvod- nil, proč minimální výše pojistného plnění měla být uvedena již v oznámení o zahájení zadávacího řízení a zjištění, že se tak nestalo, uzavřel (str. 9 rozsudku), že tento požadavek nebyl vyjeven zákonným způsobem, a jeho nesplnění nemůže být důvodem pro vylouče- ní uchazeče. Nepostačilo, pokud byla mini- mální úroveň splnění kvalifikačního předpo- kladu obsažena v zadávací dokumentaci. Je však třeba konstatovat, že odůvodnění kraj- ského soudu je v této části velmi strohé. Poté kdy soud podrobně vysvětlil, proč zadavatel 610 nepostupoval správně, pokud výše uvedené neuvedl v oznámení, bylo lze očekávat stejně přesvědčivé zdůvodnění, zda a proč neuvede- ní minimální úrovně kvalifikačních předpo- kladů v oznámení o zahájení zadávacího říze- ní vede automaticky k závěru, že uchazeče nelze vyloučit, to vše za situace, kdy uchazeč o požadovaném limitu pojistného plnění ne- pochybně věděl a následně se snažil splnění tohoto předpokladu dostát. To však v rozsud- ku krajského soudu chybí. Lze se jen domní- vat, že krajský soud tento závěr činí s odka- zem na $ 60 ZVZ a má za to, že dodavateli nelze vytýkat nesplnění kvalifikace, pokud nebyla v souladu se zákonem uvedena. Zákon o veřejných zakázkách výslovně nestanoví, jaký následek má nesplnění povin- nosti vymezit minimální úroveň kvalifikač- ních předpokladů v oznámení o veřejné za- kázce. Ustanovení $ 55 odst. 3 ZVZ stanoví zadavateli v tomto ohledu povinnost, nikoli oprávnění či možnost tak učinit „veřejný za- davatel je povinen“). Nelze tvrdit, že bezpro- středním následkem takové situace je vždy bez dalšího upuštění od splnění požadavku, který byl (byť nesprávně nikoli v oznámení, ale následně v zadávací dokumentaci) ucha- zeči sdělen. Vždy záleží na okolnostech kon- krétního případu. Podstatné je totiž to, zda vůbec a kdy byl uchazeči onen kvalifikační předpoklad sdělen a v jakém rozsahu mu byl sdělen. Nelze nevidět, že zatímco $ 55 odst. 3 ZVZ hovoří o povinnosti zadavatele, $ 60 sta- noví následek nesplnění povinností či proká- zání kvalifikace v podobě vyloučení z účasti v zadávacím řízení dodavateli. Nelze tedy bez dalšího tvrdit, že porušení $ 55 odst. 3 ZVZ ze strany zadavatele je příčinou, jejímž násled- kem je nesplnění podmínek pro aplikaci $ 60 odst. 1 ZVZ. Ustanovení $ 60 odst. 1 ZVZ na- víc stanoví, že dodavatel, který nesplní kvali- fikaci v požadovaném rozsahu nebo nesplní povinnost stanovenou v $ 58, musí být veřej- ným zadavatelem vyloučen z účasti v zadáva- cím řízení. Je tedy třeba vždy zkoumat, zda byla ona kvalifikace zadavatelem požadována a jakým způsobem se tak dělo. V souzené vě- ci nebylo sporu a pochyb o tom, že žalobce byl s požadavkem na prokázání též minimální výše pojistné částky seznámen, byl s tímto po- žadavkem seznámen natolik včas, aby jeho splnění mohl prokázat a ze správního spisu nevyplývá, že by žalobce byl situací, která ve věci nastala, oproti ostatním uchazečům jak- koli znevýhodněn či zvýhodněn. Pro všechny uchazeče tak platil stejný výchozí stav, kdy o konkrétních požadavcích na výši krytého pojistného plnění se dozvěděli až ze zadávací dokumentace. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názo- rem krajského soudu, že $ 55 odst. 3 ZVZ stano- ví zadavateli jednoznačně povinnost vymezení minimální úrovně kvalifikačních předpokla- dů v oznámení o zakázce. Nelze však při úva- ze, zda v konkrétní věci byly splněny podmínky pro vyloučení uchazeče z účasti v zadávacím řízení, zcela odhlédnout od $ 50 odst. 2 věty první a druhé ZVZ, podle kterého požadavky na prokázání splnění kvalifikace stanoví ve- řejný zadavatel v oznámení či výzvě o zaháje- ní zadávacího řízení. Podrobná specifikace těchto požadavků může být uvedena v kvali- fikační či zadávací dokumentaci. Výši poža- dované pojistné částky je sice v souzené věci třeba chápat jako stanovení minimální úrov- ně kvalifikačních předpokladů, a nikoli jako podrobnou specifikaci již dříve v oznámení o zahájení zadávacího řízení stanoveného po- žadavku (neboť kusé sdělení o tom, že ucha- zeč předloží pojistnou smlouvu oním stano- vením požadavku pro svoji obecnost není), přesto i tato možnost následné podrobné specifikace v zadávací dokumentaci, kterou předpokládá $ 50 odst. 2 ZVZ posiluje pře- svědčení Nejvyššího správního soudu, že v souzené věci nelze rezignovat na posouzení splnění kvalifikace uchazečem jenom z důvo- du předchozího nesplnění povinnosti zada- vatele dle $ 55 odst. 3 ZVZ. Důvodné jsou rovněž kasační námitky vztahující se k příslibu banky jako jiného rov- nocenného dokladu. Podle $ 55 odst. 4 ZVZ pokud není dodavatel z objektivních důvodů schopen prokázat splnění ekonomických a fi- nančních kvalifikačních předpokladů způso- bem stanoveným podle odstavce 3, je oprávněn je prokázat i jinými rovnocennými doklady, pokud je veřejný zadavatel z objektivních dů- vodů neodmítne. Z citovaného ustanovení vyplývá, že - aby bylo lze se jej dovolávat - je třeba, aby zde byla: 1. existence objektivních důvodů, pro které nebyl dodavatel schopen spinění prokázat, 2. ize tak učinit jinými rov- nocennými doklady. Ještě předtím, než se soud bude zabývat oběma vytčenými kritérii, je třeba připome- nout, že $ 55 odst. 4 ZVZ je třeba vykládat se zřetelem k $ 52 odst. 1 ZVZ, podle kterého v otevřeném řízení a ve zjednodušeném pod- limitním řízení je dodavatel povinen proká- zat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek. Ustanovení $ 55 odst. 4 ZVZ je třeba vyložit tak, že byť toto ustanovení umožňuje „náhradní“ způsob splnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů, vždy jde o prokazování splnění podmínek v době, kdy tyto podle $ 52 odst. ZVZ splněny být mu- sely tzn. ve Ihůtě pro podání nabídek. Nelze s odkazem na toto ustanovení případně ná- sledně „dohánět“ nesplnění toho, co nebylo splněno v závazné lhůtě pro podání nabídek. Oznámení o zakázce stanovilo lhůtu pro doručení nabídek do 6. 6. 2007. „Původní“ pojistná smlouva s limitem plnění 60 mil. Kč byla uzavřena dne 22. 4. 2007, příslib ČSOB Pojišťovny, a. s., o zvýšení pojistné částky je datován 30. 5. 2007 a čestné prohlášení ža- lobce, kterým se zavazuje v případě vybrání jeho nabídky jako nejvýhodnější zajistit zvý- šení pojistné částky je datováno dnem 5. 6. 2007. Tyto doklady tedy pochází z doby před uplynutím lhůty pro podání nabídek, a shora uvedený požadavek proto splňují. Jinak je to- mu u dodatku k pojistné smlouvě, kterým by- lo zvýšeno pojistné plnění na částku 100 mi- lionů Kč, který je datován 21. 6. 2007, avšak nutno konstatovat, že tímto dodatkem ani krajský soud nezdůvodňuje naplnění důvodů pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. V této souvislosti lze poznamenat, že v řízení účastníky zmíněná podobnost s jiným přípa- dem, kdy měl (a byť tak neučinil, bylo nepří- mo dovozováno, že tak učinit mohl) být před- ložen následně v režimu $ 55 odst. 4 ZVZ výpis s trestního rejstříku svědčící o bezúhon- nosti osoby, jde o situaci, kdy je rovněž ná- sledně prokazováno něco (beztrestnost), co 611 2073 zde bylo právě před a v době podání nabídek. Krajský soud k naplnění předpokladu ob- jektivních důvodů konstatoval, že za ně lze považovat skutečnost, že uchazeč nemusí mít takovou smlouvu sjednánu, neboť ji jinak — mimo zadávací řízení nepotřebuje. Tato argu- mentace neobstojí. Smyslem předkládání do- kladů o splnění kvalifikačních kritérií je prá- vě poskytnutí záruk o tom, že následně bude vybrán ten z uchazečů, který bude schopen realizaci veřejné zakázky zajistit. Ustanovení $ 55 odst. 4 ZVZ míří na případy, kdy uchazeč ze skutečně objektivních důvodů, na jeho vůli nezávislých, nemohl kvalifikační předpoklad splnit zadavatelem vyžadovaným způsobem. Pak je namístě jej prokazovat rovnocennými doklady. To, zda se uchazeč rozhodne kvalifi- kační předpoklad splnit či nikoli (a je lhostejno, zda z důvodu, že takovou pojistnou smlouvu kromě předmětné zakázky potřebuje či niko- li), je však okolností ryze subjektivní a nelze ji považovat za objektivní důvody dle $ 55 odst. 4 ZVZ. Nad rámec uvedeného lze podotknout Caniž by soud jakkoli předjímal případné po- souzení této otázky, neboť ta nebyla předmě- tem tohoto řízení), že nepochybně lze právní vztahy konstruovat se zřetelem ke skutečnosti, zda uchazeč se svojí nabídkou uspěje či nikoli. Neobstojí rovněž argument, že „zadava- tel je povinen přijmout coby alternativu do- kladů požadovaných podle f 55 odst. 3 ZVZ Jiné doklady, které objektivně nahrazují pů- vodně požadované doklady“ (str. 10 rozsud- ku), neboť zákon nehovoří o objektivním na- hrazení požadovaných dokladů, ale o jiných rovnocenných dokladech, jimiž rovněž lze rozhodné skutečnosti prokázat. Není správná ani část odůvodnění vztahu- jící se k naplnění předpokladu jiných rovno- cenných dokladů. Není namístě předjímat, zda by za takový rovnocenný doklad byla považována smlouva o smlouvě budoucí či smlouva s odkládací podmínkou aktivující se v případě úspěchu nabídky uchazeče (jak s odkazem na odbornou literaturu namítal ža- lobce v podané žalobě), neboť tyto skutkové 612 okolnosti ve věci nenastaly. Neobstojí ale ná- Zor, Že stejný význam musí mít příslib pojisti- tele, že v případě úspěchu uchazeče s ním po- jistnou smlouvu uzavře. Není podstatné, zda jde či nejde o závazek stejné právní síly. Pod- statné je, že v případě příslibu zvýšení pojist- né částky na straně jedné a čestného prohlá- šení o zajištění zvýšení pojistné částky dosud nevznikl žádný dvoustranný právní vztah, ze kterého by vyplývala vzájemná práva a povin- nosti mezi účastníky. Obě potenciální smluv- ní strany sice deklarují vůli a připravenost v budoucnu dvoustranný právní vztah uzavřít, objektivně se tak však dosud nestalo. Byť by patrně bylo lze se domáhat uzavření smlouvy na zvýšení pojistného pinění ze strany žalob- ce vůči pojišťovně z titulu poskytnutého pří- slibu, nelze v čestném prohlášení spatřovat obdobný závazek žalobce směrem k pojišťov- ně smlouvu uzavřít, na jehož základě by se uzavření smlouvy mohla případně domáhat za splnění podmínek pojišťovna. Čestné pro- hlášení je koncipováno tak, že se žalobce za- vazuje (aktivně) zajistit uzavření smlouvy, nic však nevypovídá o následcích, pokud tak ža- lobce postupovat nebude a uzavření smlouvy nezajistí. Tyto úvahy však ničeho nemění na základním východisku a sice, že právní vztah dosud nevznikl. Zatímco případná smlouva o smlouvě budoucí či smlouva s odkládací podmínkou již stanoví vzájemná práva a po- vinnosti a každá ze smluvních stran se může domáhat příslušného plnění z uzavřené smlouvy, pokud nastanou ve smlouvě uvede- né předpoklady, v situaci, která nastala v sou- zené věci, tomu tak není. Pro splnění kvalifi- kačního předpokladu zákon výslovně v $ 55 odst. 1 písm. a) předpokládá předložení po- jistné smlouvy, jejímž předmětem je pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou dodava- telem třetí osobě. Neobstojí proto odůvodně- ní krajského soudu, pokud uzavírá, že nebylo objektivního důvodu, pro který by takový pří- slib neměl být považován za objektivně vhod- ný. Nelze se tak proto ztotožnit ani se závě- rem, že šlo v konečném důsledku o jiné rovnocenné doklady dle $ 55 odst. 4 ZVZ. 2074 Správní řízení: účinnost vyhlášky po zrušení zmocňujícího ustanovení k jejímu vydání k čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky k vyhlášce č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi I. Je-li bez náhrady zrušeno zmocňovací ustanovení pro vydání právního před- pisu správním úřadem (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy) a zároveň není zrušen právní předpis opírající se o zrušené zmocňovací ustanovení, stává se tento právní předpis - byť nadále zůstává platný - neaplikovatelným (neúčinným). II. Vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je od 30. 1. 2008 neaplikovatelným (neúčinným) právním předpisem. III. Vychází-li správní akt z právního předpisu sice neúčinného, ale platného, ne- jedná se o nedostatek právního podkladu takového charakteru, který by vyvolával nicotnost správního aktu, působí však jeho nezákonnost.
V posuzovaném případě se primárně jed- ná o posouzení otázky, zda vyhláška Českého báňského úřadu o pyrotechnických výrob- cích a zacházení s nimi, která byla publiková- na ve Sbírce zákonů pod č. 174/1992 Sb. a na jejímž základě byla pokuta stěžovateli ulože- na, stanoví povinnosti na základě zákonného zmocnění, tedy na základě zákona. S ohledem na $ 9, podle něhož tato vy- hláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, na- byla účinnosti dne 16. 4. 1992. Úvodní věta vyhlášky zní: „Český báňský úřad stanoví po- dle $ 21 odst. 6 zákona České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušni- nách a o státní báňské správě, ve znění záko- na České národní rady č. 542/1991 Sb.“ $ 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti v době, kdy byla vydána předmětná vyhláška, stano- vil, že podrobnosti o pyrotechnických výrob- cích a zacházení s nimi stanoví Český báňský úřad obecně závazným právním předpisem. Vyhláška č. 174/1992 Sb. v $ 7 stanoví mi- mo jiné podmínky skladování a vystavování pyrotechnických předmětů. Podle $ 7 odst. 1 vyhlášky musí být pyrotechnické předměty skladovány a vystavovány tak, aby případným výbuchem nebo požárem nebyly ohroženy životy a zdraví osob. Podle odstavce druhého pyrotechnické předměty se smí skladovat a vystavovat jen a) v původních obalech vý- robce, b) v suchu a takovým způsobem, aby jejich teplota nepřesáhla 40 stupňů Celsia, ©) odděleně od hořlavých a lehce zápalných látek. Podle odstavce třetího se pyrotechnické předměty třídy II a III a podtřídy T1 mohou za podmínek uvedených v odstavce 2 sklado- vat a) v prodejní místnosti, a to v nejvyšším množství 100 kg, které však nesmí obsahovat více než 20 kg pyrotechnických složí, b) v pří- ručním skladě s vyloučením stálé přítomnosti osob v nejvyšším množství 300 kg, které však nesmí obsahovat více než 69 kg pyrotechnic- kých složí. V posuzované věci žalovaná uložila stěžovateli pokutu ve výši 300 000 Kč za po- rušení podmínek stanovených v $ 7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb. Základní pravidla pro vydávání právních předpisů a ukládání povinností jsou stanove- na ústavním pořádkem. V prvé řadě se jedná o čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého minis- terstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zá- kona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Český báňský úřad je po- dle $ 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení minis- terstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů ústředním orgánem státní správy. Český báňský úřad tak je správním úřadem, který je ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy opráv- něn na základě zákona a v jeho mezích vydá- 615 2074 vat právní předpisy. Dále je třeba zmínit čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v přípa- dech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon Cobdobný požadavek stanoví i čl. 2 odst. 2 Lis- tiny základních práv a svobod: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stano- vených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.). Opomenout nelze ani čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jenž stano- ví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při za- chování základních práv a svobod. Jak již bylo řečeno, v posuzované věci bylo zmocňovací ustanovení pro vydání předmět- né vyhlášky formulováno v $ 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti. Toto zákonné zmocnění bylo do zákona o hornické činnosti vloženo novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem č. 542/1991 Sb., kterým se mění a do- plňuje zákon České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národ- ní rady č. 425/1990 Sb. Tato novela nabyla účinnosti dne 20. 12. 1991. Od tohoto data se tedy v $ 21 odst. 6 zákona 0 hornické činnos- ti nacházelo potřebné zákonné zmocnění. Novelou zákona o hornické činnosti provede- nou zákonem č. 315/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, vý- bušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, která nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2002, bylo uvedené zákonné zmocnění v zákoně o hor- nické činnosti přesunuto z $ 21 odstavce 6 do odstavce 9 (za $ 21 odst. 2 horního zákona by- ly vloženy nové odstavce 3 až 5, a dosavadní odstavce 3 až 6 byly proto nadále označovány jako odstavce 6 až 9). Důležitá je však především novela zákona o hornické činnosti provedená s účinností od 30. 1. 2008 zákonem č. 376/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské sprá- vě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění poz- dějších předpisů. Touto novelou bylo totiž výše uvedené zákonné zmocnění ze zákona o hornic- ké činnosti bez jakékoliv náhrady vypuštěno. Vládní návrh novely zákona č. 376/2007 Sb., který byl projednáván jako sněmovní tisk 225/0 ve volebním období 2006-2010, text zákonného zmocnění obsaženého v $ 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti z tohoto zákona bez náhrady nevyjímal, ale pouze jej pozměňoval, upřesňoval a přesouval do nově vkládaného $ 25k odst. 2 zákona o hornické činnosti s navrhovaným zněním: Český báň- ský úřad stanoví vyhláškou druhy pyrotech- nických výrobků, jejich rozdělení do tříd, způ- sob skladování a požadavky na bezpečný způsob nakládání s pyrotechnickými výrobky. K tomuto návrhu přednesl dne 19. 10. 2007 v průběhu II. čtení pozměňovací návrh poslanec Miloš Melčák“, ve kterém mimo ji- né navrhl vložení slova „pyrotechnické vý- robky“ za slovo „střelivo“ v $ 1 odst. 3 písm. © uvedeného zákona a navrhl rovněž zrušení $ 25k odst. 2 téhož zákona. Dne 31. 10. 2007 na své 22. schůzi v 5. vo- lebním období vyslovila Poslanecká sněmov- na souhlas s vládním návrhem zákona, kte- rým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské sprá- vě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění poz- dějších předpisů, podle sněmovního tisku 225 ve znění schválených pozměňovacích návr- hů. Senát tento návrh zákona schválil usnese- ním č. 269 na své 10. schůzi konané dne 6. 12. 2007. Poté byl dne 7. 12. 2007 zákon doručen prezidentovi, který jej dne 19. 12. 2007 pode- psal. Schválený zákon byl dne 20. 12. 2007 do- ručen k podpisu premiérovi a dne 31. 12. 2007 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 114 pod číslem 376/2007 Sb.*“ S ohledem na » Celý text pozměňovacího návrhu dostupný z webových stránek Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR: http.//www.psp.cz/sgw/text/tiskt.sguw?O=56CT=2256CT1=2 [Citováno dne 22. 3. 2010). *9 Informace týkající se procesu schvalování předmětného zákona čerpal Nejvyšší správní soud z interne- tových stránek Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, viz http;//www.psp.cz/sgw/histo- rie.sgw?T=2256055. [Citováno dne 22. 3. 2010). 616 čl. IV, ve kterém je uvedeno, že tento zákon nabývá účinnosti třicátým dnem ode dne je- ho vyhlášení, nabyl zákon č. 376/2007 Sb. účinnosti dne 30. 1. 2008. Po novele prove- dené zákonem č. 376/2007 Sb. tak zákon o hornické činnosti s účinností od 30. 1. 2008 v $ 1 odst. 3 písm. c) stanoví, že tento zákon se nevztahuje na střelivo, pyrotechnické vý- robky a vojenskou munici. Z toho vyplývá zá- sadní skutečnost, že ode dne 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., se zá- kon o hornické činnosti s ohledem na $ 1 odst. 3 písm. c) na pyrotechnické výrobky vý- slovně nevztahuje a není v něm obsaženo žádné zákonné zmocnění pro vydání podzá- konného právního předpisu týkajícího se py- rotechnických výrobků. V posuzované věci tak nastala situace, kdy došlo ke zrušení zmocňovacího ustanovení obsaženého v zákoně, avšak prováděcí právní předpis (vyhláška č. 174/1992 Sb.), který byl na základě toho zmocnění vydán, explicitně zrušen nebyl. K situaci, kdy je zrušeno zákon- né zmocnění pro vydání prováděcího právní- ho předpisu, aniž by byl zrušen samotný pro- váděcí právní předpis vydaný na základě tohoto zrušeného zákonného zmocnění, se ve své judikatuře opakovaně vyjádřil Ústavní soud. Ten v nálezu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. PI. ÚS 52/03, publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 568/2004, vyslovil: „Pokuď zákono- dárce zruší příslušné zmocňovací ustanove- ní zákona, nelze totiž síce hovořít o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolá- vá formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozené- ho právního předpisu. Takový právní před- pis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při je- ho aplikaci je však třeba přihlížet ke skuteč- nosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění [...] pokud je pak v tako- vé situaci soudní moc konfrontována s otáz- kou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takové- ho právního předpisu, tj. jeho účínnosti, a ta- kovému předpisu odepřít aplikací (čl. 95 odst. 1 Ústavy).“ Totéž pak Ústavní soud kon- statoval např. i v usnesení sp. zn. PL ÚS 53/03 či v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/06. Z uvedených závěrů Ústavního soudu ply- ne, že zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v $ 21 odst. 6, resp. v $ 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti ne- mělo za následek automatickou derogaci vy- hlášky č. 174/1992 Sb., která tak je i po 29. 1. 2008 nadále platným právním předpisem. Není však vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího normativního působení (absence zákonného zmocnění) již předpisem účinným a aplikovatelným, tj. takovým, který by byl po odpadnutí zákonného zmocnění způsobilý vyvolávat v realitě právní účinky. Za situace, kdy uvedená vyhláška postrádá zá- konné zmocnění, by její aplikace rovněž byla v rozporu s principem, že povinnosti lze sta- novit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v případě podzákonných právních předpi- sů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění. Obdobné důsledky dovozuje z ju- dikatury Ústavního soudu i odborná literatu- ra, přičemž není podstatné, že tak činí ve vztahu k zákonným zmocněním pro vydávání právních předpisů obce (ostatně i právní předpisy obce vydávané v přenesené působ- nosti nalézají svůj ústavní základ rovněž v čl. 79 odst. 3 Ústavy) - blíže viz Furek, A. Důsledky zrušení nebo změny zákonného zmocnění na další platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce ve svět- le soudní judikatury, Právní rozhledy č. 20/2006, s. 735 a násl. Nutno dodat, že pokud by došlo k pouhé- mu přesunu zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., jakožto prováděcího právního předpisu do jiného zákona (případ- ně na jiné místo téhož zákona), neznamenalo by to pro tuto vyhlášku nemožnost její apli- kace se všemi s tím souvisejícími důsledky. K přenesení zákonného zmocnění z jednoho zákona do jiného se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, č. 116/2004 Sb. NSS, ve kterém 617 2074 konstatoval, že přenesení zákonného zmoc- nění k vydání prováděcího právního předpi- su z jednoho zákona do zákona jiného nezpů- sobuje, že prováděcí právní předpis se stane samotným zrušením původní delegační klau- zule neplatným. Vyhláška federálního minis- terstva financí, ministerstva financí České repub- liky a ministerstva financí Slovenské republiky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala ne- platnou tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil $ 20 zákona o cenách a obsahově totožnou normu vložil do $ 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v ob- lasti cen. V posuzované věci však, jak již bylo uvedeno výše, bylo zákonné zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., obsažené v zákoně o hornické činnosti zrušeno bez ná- hrady. Úpravu obsaženou v této vyhlášce při- tom nepřevzal ani v nejmenším přímo zákon. Zrušení příslušného zmocňovacího usta- novení obsaženého v $ 21 odst. 6, resp. v $ 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti, v důsledku kterého vyhláška č. 174/1992 Sb. není apliko- vatelný právní předpis, je patrně následkem chaotického a vadného způsobu přijímání zá- konů v Parlamentu České republiky, na které poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, čj. 4 Ads 120/2009-88. Na roz- díl od naposledy uvedeného případu však V posuzované věci nelze legislativní nedosta- tek způsobující neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb. jakýmkoliv výkladem zákona o hornické činnosti překlenout, neboť záko- nodárce zcela jasně z režimu uvedeného zá- kona vyjmul úpravu (zákonné zmocnění) tý- kající se pyrotechnických výrobků, čímž znemožnil aplikaci vyhlášky č. 174/1992 Sb. Nejvyšší správní soud se dále musel zabý- vat tím, jaké dopady má zrušení zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. na napadená správní rozhodnutí, pro která tato vyhláška tvořila právní podklad (těmito rozhodnutími bylo sankcionováno porušení uvedené vyhlášky). Shledal, že námitce stěžo- vatele, že pro vydání rozhodnutí správních orgánů neexistuje právní podklad, je třeba při- svědčit. Rozhodnutí správního orgánu I. stup- ně bylo vydáno dne 16. 4. 2008, rozhodnutí ža- lovaného bylo vydáno dne 25. 6. 2008. 618 Jak rozhodnutí správního orgánu I. stup- ně, tak i rozhodnutí žalovaného tedy bylo vy- dáno až po 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., novelizující zákon o hornické činnosti, který z působnosti tohoto zákona vyňal pyrotechnické výrobky a zrušil zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu týkajícího se pyrotechnic- kých výrobků. Již výše bylo zdůvodněno, že vyhlášku č. 174/1992 Sb. nebylo možné od 30. 1. 2008 s ohledem na chybějící zákonné zmocnění v praxi aplikovat. Správní orgán I stupně však podle vyhlášky č. 174/1992 Sb. postupo- val, shledal, že v případě stěžovatele došlo k porušení $ 7 odst. 3 písm. a) této vyhlášky, a dospěl k závěru, že stěžovatel porušením uvedeného ustanovení vyhlášky naplnil skut- kovou podstatu stanovenou v $ 9 odst. 1 písm. d) zákona o České obchodní inspekci, podle kterého ředitel inspektorátu uloží kon- trolované osobě, která poruší ostatní pod- mínky stanovené zvláštními právními předpi- sy pro činnosti uvedené v $ 2 odst 1 a 2, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované porušení povinností v průbě- hu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč. Ža- lovaný ve svém rozhodnutí uvedený závěr správního orgánu prvního stupně potvrdil a zároveň vyjádřil přesvědčení, že předmětná vyhláška je stále platný a účinný právní před- pis, na jehož platnost a účinnost nemá vliv skutečnost, že zmocnění obsažené v $ 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti bylo nove- lizací ze zákona o hornické činnosti vypuště- no a v současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje. Tyto závěry správních orgánů však jsou vyvráceny shora podanou argumen- tací. Stěžovatel tudíž nemohl a neměl být za porušení výše uvedeného ustanovení před- mětné vyhlášky sankcionován. Na tom nic ne- mění ani to, že k jednání, jež bylo sankciono- váno, došlo ještě za platnosti a účinnosti příslušného zákonného zmocnění (v prosin- ci 2007), a tudíž i za účinnosti vyhlášky, jejíž porušení bylo stěžovateli vytýkáno. Je totiž potřeba vyjít z toho, že princip možného retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele je pro účely trestního ří- zení zakotven na ústavní úrovni v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Meziná- rodního paktu o občanských a politických prá- vech. Jakkoliv Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu o občanských a politic- kých právech, podle ustálené judikatury čes- kých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V sou- časné doktríně sice existují i názory odmítají- cí použití analogie v případě norem správní- ho práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti ta- kového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodné (viz Eliáš, K. Obdoba poznámky k analogii v právu, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol. 2006. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, V. Obecné správní právo, 2004, Praha: ASPI, s. 129-131, 149-153). Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního sou- du (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 611/01 a II ÚS 192/05, in: http://na- lus.usoud.cz; obdobně viz rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002- -OL-29 a 2 As 69/2003). Například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „také trestání za správní de- likty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné číny a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se Do- dle vnitrostátního práva poskytují obviněné- mu z trestného činu [...] Z těchto důvodů — a přínejmenším od okamžiku, kdy byla vrati- fikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod — není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jed- nání za trestný čín nebo za správní delikt“ Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Ev- ropského soudu pro lidská práva, který sou- stavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva například ve svém rozsudku ve věci Oztůrk proti Němec- ku ze dne 21. 2. 1984, stížnost č. 8544/79, bylo by proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6, který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trest- ného činu“, určitá základní práva související s právem na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky. Za zmínku jistě stojí, že zatímco anglické zně- ní Úmluvy hovoří 0 „everyone charged with a criminal offence“, český překlad tento po- jem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný z trestného či- nu“. Nicméně původní anglický pojem má širší význam, jak uvádí v citovaném rozsudku Evropský soud pro lidská práva, a může být chápán jako termín zahrnující crímes, délits, i contraventions, tedy slovy české právní ter- minologie trestné činy i správní delikty. Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavního i mezinárodního práva je nezbytné zohlednit vůdčí princip retroaktivity ve prospěch pa- chatele a hledat takové řešení případu, které by bylo ústavně konformní, tj. řešení, které by nezasáhlo do ústavně zaručeného práva stěžovatele (k tomu viz též rozsudek Nejvyš- šího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS). Lze tedy uzavřít, že správní orgány obou stupňů v dané věci pochybily, když v posuzované věci postupovaly podle vyhlášky č. 174/1992 Sb., kterou však s ohledem na chybějící zákonné zmocnění nebylo možné aplikovat. Toto po- chybení způsobuje nezákonnost správních rozhodnutí obou stupňů, a z tohoto důvodu je měl městský soud zrušit. Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodává, že v souvislosti s hodnocením důsled- ků chybějícího zákonného zmocnění pro vy- dání vyhlášky č. 174/1992 Sb., musel rovněž vážit možnost vyslovení nicotnosti rozhodnu- tí správních orgánů, a to právě s ohledem na neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb., za jejíž porušení byl stěžovatel pokutován. 619 2074 Teorie považuje za nicotný ten správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typic- ky jsou takovými vadami neexistence zákon- ného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, abso- lutní nedostatek formy, absolutní omyl v oso- bě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestné- ho plnění, požadavek plnění fakticky nemož- ného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím ča- su. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvěd- čí presumpce správnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136-141). K pojmu nicotnosti se již dříve vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2006, čj. 1 Afs 6/2005-65, kde uvedl, že „e nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vaďy, které způsobují nicotnost, Jsou např. absolutní nedostatek pravomocí, absolutní nepříslušnosť rozhodujícího správ- ního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, ne- smyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“ V posuzované věci Nejvyšší správní soud zvažoval, zda není dán důvod nicotnosti spo- čívající ve vadě právního podkladu, z nějž napadené rozhodnutí vycházelo (byla apliko- vána vyhláška, která sice nepozbyla platnosti, nicméně s ohledem na chybějící zákonné zmocnění pozbyla účinnosti, a nebylo ji proto možné aplikovat). Chybějící zákonné zmoc- nění pro vydání prováděcího právního před- pisu bezesporu představuje vadu právního podkladu správního rozhodnutí. Nejvyšší 620 správní soud však dospěl k tomu, že takováto vada právního podkladu nezpůsobuje nicot- nost správních rozhodnutí vydaných na jeho základě. V posuzovaném případě totiž byl právní podklad správních rozhodnutí platný, avšak trpěl vadou (chybějící zákonné zmoc- nění), v důsledku které byl neaplikovatelný. Jiná situace by nastala, pokud by správní roz- hodnutí byla vydána na základě neexistující- ho (např. nikdy nevydaného či zrušeného) právního předpisu. Pak by byl nepochybně dán důvod nicotnosti správních rozhodnutí z důvodu zcela chybějícího zákonného pod- kladu. V dané věci však rozhodnutí správních orgánů byla vydána na základě vadného práv- ního podkladu, nikoli podkladu absolutně neexistujícího. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že je třeba rozlišovat absolutní neexistenci právní- ho předpisu, tj. zcela chybějící (žádný) právní podklad, od situace, která nastala v posuzova- né věci, kdy zákonný podklad trpí závažnými vadami, avšak existuje, je platný a až při jeho bližším zkoumání se ukáže, že není aplikova- telný (účinný). Rovněž v této souvislosti lze odkázat na judikaturu Ústavního soudu, kon- krétně na usnesení ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 770/02, ve kterém Ústavní soud vyslo- vil, že nicotnost správního aktu by pak mohla nastat v důsledku nedostatku právního pod- kladu. I zde je však třeba přihlédnout k tomu, o jaký nedostatek právního podkladu jde. Vzhledem k tomu, že se musí jednat o va- du naprosto zásadní a zřejmou, půjde o situa- ci, kdy právní podklad pro vydání správního aktu neexistuje vůbec (např. byl-li správní akt vydán na základě zrušeného právního před- pisu apod.), nikoliv pak tehdy, jsou-li spatřo- vány v právním podkladu vady. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že v posuzované vě- ci nejsou správní rozhodnutí nicotná, neboť právní podklad vydaných správních rozhod- nutí je „pouze“ vadný, nikoli neexistující, při- čemž je rovněž třeba zohlednit skutečnost, že tato vada právního podkladu není zjevná na první pohled. 2075 Zaměstnanost: povinnost zajišťovat plnění úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru k $ 232 odst. 1 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce“ I. S ohledem na charakter distribuce reklamních letáků jsou u této činnosti ve zvýšené míře dány předpoklady pro aplikaci výjimky z obecné povinnosti zaměst- navatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním pomě- ru, jak je formulována v $ 232 odst. 1 větě druhé zákoníku práce z roku 1965 a blíže specifikována podmínkami pod písmeny a) nebo b) tohoto ustanovení. II. Ačkoli obecná priorita zajišťování úkolů zaměstnavatelů především zaměst- nanci v pracovním poměru je zřejmá a nezpochybnitelná, z $ 232 odst. 1 zákoníku práce z roku 1965 nelze dovozovat, že dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr lze uzavírat pouze tehdy, když konkrétní zaměstnavatel má uzavřeny také pracovní smlouvy (alespoň jednu či třeba tolik, aby tyto pracovní smlouvy měly v absolutních číslech převahu). Dané ustanovení je formulováno toliko jako obecné kritérium a nelze jej vztahovat na každého jednotlivého zaměstnavatele.
Veřejná obchodní společnost Kaufland Česká republika proti ústřednímu inspektorátu České obchodní inspekce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvádí, že ji podává z důvodu uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
ýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
V posuzovaném případě se primárně jedná o posouzení otázky, zda vyhláška č. 174/1992 Sb., na jejímž základě byla pokuta stěžovateli uložena, stanoví povinnosti na základě zákonného zmocnění, tedy na základě zákona.
Vyhláška Českého báňského úřadu ze dne 16. března 1992 o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, byla dne 16. 4. 1992 publikována pod č. 174/1992 ve Sbírce zákonů. S ohledem na její § 9, podle něhož tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, nabyla účinnosti dne 16. 4. 1992. Úvodní věta vyhlášky zní: „Český báňský úřad stanoví podle § 21 odst. 6 zákona České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní rady č. 542/1991 Sb.:“. Odkazované ust. § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti v době, kdy byla vydána předmětná vyhláška, stanovilo, že podrobnosti o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi stanoví Český báňský úřad obecně závazným právním předpisem.
Vyhláška č. 174/1992 Sb., v ustanovení § 7 stanoví mimo jiné podmínky skladování a vystavování pyrotechnických předmětů. Podle § 7 odst. 1 cit. vyhlášky musí být pyrotechnické předměty skladovány a vystavovány tak, aby případným výbuchem nebo požárem nebyly ohroženy životy a zdraví osob. Podle odst. 2 pyrotechnické předměty se smí skladovat a vystavovat jen a) v původních obalech výrobce, b) v suchu a takovým způsobem, aby jejich teplota nepřesáhla 40 stupňů Celsia, c) odděleně od hořlavých a lehce zápalných látek. Podle odst. 3 se pyrotechnické předměty třídy II a III a podtřídy T1 mohou za podmínek uvedených v odstavce 2 skladovat a) v prodejní místnosti, a to v nejvyšším množství 100 kg, které však nesmí obsahovat více než 20 kg pyrotechnických složí, b) v příručním skladě s vyloučením stálé přítomnosti osob v nejvyšším množství 300 kg, které však nesmí obsahovat více než 69 kg pyrotechnických složí. V posuzované věci žalovaná uložila stěžovateli pokutu ve výši 300 000 Kč za porušení podmínek stanovených v citovaném ustanovení § 7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Základní pravidla pro vydávání právních předpisů a ukládání povinností jsou stanovena ústavním pořádkem. V prvé řadě se jedná o čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, podle kterého ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Český báňský úřad je podle § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ústředním orgánem státní správy. Český báňský úřad tak je správním úřadem, který je ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR oprávněn na základě zákona a v jeho mezích vydávat právní předpisy. Dále je třeba zmínit čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obdobný požadavek stanoví i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.). Opomenout nelze ani čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jenž stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Jak již bylo řečeno, v posuzované věci bylo zmocňovací ustanovení pro vydání předmětné vyhlášky formulováno v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti. Toto zákonné zmocnění bylo do zákona o hornické činnosti vloženo novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem č. 542/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 61/1988, o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní rady č. 425/1990 Sb. Tato novela nabyla účinnosti dne 20. 12. 1991. Od tohoto data se tedy v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti nacházelo potřebné zákonné zmocnění. Novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem č. 315/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, která nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2002, bylo uvedené zákonné zmocnění v zákoně o hornické činnosti přesunuto z § 21 odstavce 6 do odstavce 9 (za § 21 odst. 2 horního zákona byly vloženy nové odstavce 3 až 5 a dosavadní odstavce 3 až 6 proto nadále byly označovány jako odstavce 6 až 9).
Důležitá je však především novela zákona o hornické činnosti provedená s účinností od 30. 1. 2008 zákonem č. 376/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Touto novelou bylo totiž výše uvedené zákonné zmocnění ze zákona o hornické činnosti bez jakékoliv náhrady vypuštěno.
Vládní návrh novely zákona č. 376/2007 Sb., který byl projednáván jako sněmovní tisk 225/0 ve volebním období 2006-2010, text zákonného zmocnění obsaženého v § 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti z tohoto zákona bez náhrady nevyjímal, ale pouze jej pozměňoval, upřesňoval a přesouval do nově vkládaného § 25k odst. 2 zákona o hornické činnosti s navrhovaným zněním: Český báňský úřad stanoví vyhláškou druhy pyrotechnických výrobků, jejich rozdělení do tříd, způsob skladování a požadavky na bezpečný způsob nakládání s pyrotechnickými výrobky. K tomuto návrhu přednesl dne 19. 10. 2007 v průběhu II. čtení pozměňovací návrh poslanec Miloš Melčák, (http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=225&CT1=2), ve kterém mimo jiné navrhl vložení slova „pyrotechnické výrobky“ za slovo „střelivo“ v § 1 odst. 3 písm. c) uvedeného zákona a navrhl rovněž zrušení § 25k odst. 2 téhož zákona. Dne 31. 10. 2007 na své 22. schůzi v 5. volebním období vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas s vládním návrhem zákona, kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, podle sněmovního tisku 225, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. Senát tento návrh zákona schválil usnesením č. 269 na své 10. schůzi konané dne 6. 12. 2007. Poté byl dne 7. 12. 2007 zákon doručen prezidentovi, který jej dne 19. 12. 2007 podepsal. Schválený zákon byl dne 20. 12. 2007 doručen k podpisu premiérovi a dne 31. 12. 2007 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 114 pod číslem 376/2007 Sb. (výše uvedené informace týkající se procesu schvalování předmětného zákona čerpal Nejvyšší správní soud z internetových stránek poslanecké sněmovny České republiky, viz http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=225&O=5). S ohledem na svůj čl. IV, ve kterém je uvedeno, že tento zákon nabývá účinnosti třicátým dnem ode dne jeho vyhlášení, nabyl zákon č. 376/2007 Sb., účinnosti dne 30. 1. 2008. Po novele provedené zákonem č. 376/2007 Sb., tak zákon o hornické činnosti s účinností od 30. 1. 2008 v § 1 odst. 3 písm. c) stanoví, že tento zákon se nevztahuje na střelivo, pyrotechnické výrobky a vojenskou munici. Z toho vyplývá zásadní skutečnost, že ode dne 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., se zákon o hornické činnosti s ohledem na § 1 odst. 3 písm. c) na pyrotechnické výrobky výslovně nevztahuje a není v něm obsaženo žádné zákonné zmocnění pro vydání podzákonného právního předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků.
V posuzované věci tak nastala situace, kdy došlo ke zrušení zmocňovacího ustanovení obsaženého v zákoně, avšak prováděcí právní předpis (vyhláška č. 174/1992 Sb.), který byl na základě toho zmocnění vydán, explicitně zrušen nebyl. K situaci, kdy je zrušeno zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu, aniž by byl zrušen samotný prováděcí právní předpis vydaný na základě tohoto zrušeného zákonného zmocnění, se ve své judikatuře opakovaně vyjádřil Ústavní soud. Ten v nálezu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl.ÚS 52/03, publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 568/2004, vyslovil: „Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění… pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).“. Totéž pak Ústavní soud konstatoval např. i v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 53/03 či v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/06.
Z uvedených závěrů Ústavního soudu plyne, že zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v § 21 odst. 6, resp. v 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti nemělo za následek automatickou derogaci vyhlášky č. 174/1992 Sb., která tak je i po 29. 1. 2008 nadále platným právním předpisem. Není však vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího normativního působení (absence zákonného zmocnění) již předpisem účinným a aplikovatelným, tj. takovým, který by byl po odpadnutí zákonného zmocnění způsobilý vyvolávat v realitě právní účinky. Za situace, kdy uvedená vyhláška postrádá zákonné zmocnění, by její aplikace rovněž byla v rozporu s principem, že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v případě podzákonných právních předpisů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění. Obdobné důsledky dovozuje z judikatury Ústavního soudu i odborná literatura, přičemž není podstatné, že tak činí ve vztahu k zákonným zmocněním pro vydávání právních předpisů obce (ostatně i právní předpisy obce vydávané v přenesené působnosti nalézají svůj ústavní základ rovněž v čl. 79 odst. 3 Ústavy) – blíže viz Furek, A., Důsledky zrušení nebo změny zákonného zmocnění na další platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce ve světle soudní judikatury, in: Právní rozhledy 20/2006, s. 735 a násl.
Nutno dodat, že pokud by došlo k pouhému přesunu zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., jakožto prováděcího právního předpisu do jiného zákona (případně na jiné místo téhož zákona), neznamenalo by to pro tuto vyhlášku nemožnost její aplikace se všemi s tím souvisejícími důsledky. K přenesení zákonného zmocnění z jednoho zákona do jiného se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 75/2002 - 53, publikován pod č. 116/2004 ve Sb. NSS, ve kterém konstatoval, že přenesení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu z jednoho zákona do zákona jiného nezpůsobuje, že prováděcí právní předpis se stane samotným zrušením původní delegační klauzule neplatným. Vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva financí České republiky a ministerstva financí Slovenské republiky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala neplatnou tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil § 20 zákona o cenách a obsahově totožnou normu vložil do § 2 zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. V posuzované věci však, jak již bylo uvedeno výše, bylo zákonné zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., obsažené v zákoně o hornické činnosti zrušeno bez náhrady. Úpravu obsaženou v této vyhlášce přitom nepřevzal ani v nejmenším přímo zákon.
Zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v § 21 odst. 6, resp. v 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti, v důsledku kterého vyhláška č. 174/1992 Sb., není aplikovatelný právní předpis je patrně následkem chaotického a vadného způsobu přijímání zákonů v Parlamentu České republiky, na které poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 120/2009 - 88. Na rozdíl od naposledy uvedeného případu však v posuzované věci nelze legislativní nedostatek způsobující neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb., jakýmkoliv výkladem zákona o hornické činnosti překlenout, neboť zákonodárce zcela jasně z režimu uvedeného zákona vyjmul úpravu (zákonné zmocnění) týkající se pyrotechnických výrobků, čímž znemožnil aplikaci vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat tím, jaké dopady má zrušení zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. na napadená správní rozhodnutí, pro která tato vyhláška tvořila právní podklad (těmito rozhodnutími bylo sankcionováno porušení uvedené vyhlášky). Shledal, že námitce stěžovatele, že pro vydání rozhodnutí správních orgánů neexistuje právní podklad, je třeba přisvědčit. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno dne 16. 4. 2008, rozhodnutí žalovaného bylo vydáno dne 25. 6. 2008. Jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tak i rozhodnutí žalovaného tedy bylo vydáno až po 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., novelizující zákon o hornické činnosti, který z působnosti tohoto zákona vyňal pyrotechnické výrobky a zrušil zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků. Již výše bylo zdůvodněno, že vyhlášku č. 174/1992 Sb., nebylo možné od 30. 1. 2008 s ohledem na chybějící zákonné zmocnění v praxi aplikovat. Správní orgán prvního stupně však podle vyhlášky č. 174/1992 Sb. postupoval, shledal, že v případě stěžovatele došlo k porušení § 7 odst. 3 písm. a) této vyhlášky a dospěl k závěru, že stěžovatel porušením uvedeného ustanovení vyhlášky naplnil skutkovou podstatu stanovenou v § 9 odst. 1 písm. d) zákona o České obchodní inspekci, podle kterého ředitel inspektorátu uloží kontrolované osobě, která poruší ostatní podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v § 2 odst. 1 a 2, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované porušení povinností v průběhu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedený závěr správního orgánu prvního stupně potvrdil a zároveň vyjádřil přesvědčení, že předmětná vyhláška je stále platný a účinný právní předpis, na jehož platnost a účinnost nemá vliv skutečnost, že zmocnění obsažené v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti bylo novelizací ze zákona o hornické činnosti vypouštěno a v současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje. Tyto závěry správních orgánů však jsou vyvráceny shora podanou argumentací. Stěžovatel tudíž nemohl a neměl být za porušení výše uvedeného ustanovení předmětné vyhlášky sankcionován. Na tom nic nemění ani to, že k jednání, jež bylo sankcionováno, došlo ještě za platnosti a účinnosti příslušného zákonného zmocnění (v prosinci 2007), a tudíž i za účinnosti vyhlášky, jejíž porušení bylo stěžovateli vytýkáno.
Je totiž potřeba vyjít z toho, že princip možného retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele je pro účely trestního řízení zakotven na ústavní úrovni v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Jakkoliv Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha Petr, Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne (viz Eliáš, Karel, „Obdoba poznámky k analogii v právu“, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol. 2006. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, Vladimír, Obecné správní právo, 2004, Praha: ASPI, s. 129-131, 149-153). Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05, in: http://nalus.usoud.cz; obdobně viz rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002-OL-29 a 2 As 69/2003).
Například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu … Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt.“ Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, který soustavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva například ve svém rozsudku ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984 (in: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc), bylo by proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6, který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trestného činu,“ určitá základní práva související s právem na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky. Za zmínku jistě stojí, že zatímco anglické znění Úmluvy hovoří o „everyone charged with a criminal offence”, český překlad tento pojem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný z trestného činu“. Nicméně původní anglický pojem má širší význam, jak uvádí v citovaném rozsudku Evropský soud pro lidská práva, a může být chápán jako termín zahrnující crimes, délits, i contraventions, tedy slovy české právní terminologie trestné činy i správní delikty.
Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavního i mezinárodního práva je nezbytné zohlednit vůdčí princip retroaktivity ve prospěch pachatele a hledat takové řešení případu, které by bylo ústavně konformní, tj. řešení, které by nezasáhlo do ústavně zaručeného práva stěžovatele (k tomu viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 – 77, publ. pod č. 1684/2008 Sb. NSS).
Lze tedy uzavřít, že správní orgány obou stupňů v dané věci pochybily, když v posuzované věci postupovaly podle vyhlášky č. 174/1992 Sb., kterou však s ohledem na chybějící zákonné zmocnění nebylo možné aplikovat. Toto pochybení způsobuje nezákonnost správních rozhodnutí obou stupňů a z tohoto důvodu je měl městský soud zrušit.
Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodává, že v souvislosti s hodnocením důsledků chybějícího zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., musel rovněž vážit možnost vyslovení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů, a to právě s ohledem na neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb., za jejíž porušení byl stěžovatel pokutován.
Teorie považuje za nicotný ten správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, str. 136-141).
K pojmu nicotnosti se již dříve vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2006, č. j. 1 Afs 6/2005 - 65 (dostupný na www.nssoud.cz), kde uvedl, že „k nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“
V posuzované věci Nejvyšší správní soud zvažoval, zda není dán důvod nicotnosti spočívající ve vadě právního podkladu, z nějž napadené rozhodnutí vycházelo (byla aplikována vyhláška, která sice nepozbyla platnosti, nicméně s ohledem na chybějící zákonné zmocnění pozbyla účinnosti, a nebylo ji proto možné aplikovat). Chybějící zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu bezesporu představuje vadu právního podkladu správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však dospěl k tomu, že takováto vada právního podkladu nezpůsobuje nicotnost správních rozhodnutí vydaných na jeho základě. V posuzovaném případě totiž byl právní podklad správních rozhodnutí platný, avšak trpěl vadou (chybějící zákonné zmocnění), v důsledku které byl neaplikovatelný. Jiná situace by nastala, pokud by správní rozhodnutí byla vydána na základě neexistujícího (např. nikdy nevydaného či zrušeného) právního předpisu. Pak by byl nepochybně dán důvod nicotnosti správních rozhodnutí z důvodu zcela chybějícího zákonného podkladu. V dané věci však rozhodnutí správních orgánů byla vydána na základě vadného právního podkladu, nikoli podkladu absolutně neexistujícího.
Nejvyšší správní soud má tedy za to, že je třeba rozlišovat absolutní neexistenci právního předpisu, tj. zcela chybějící (žádný) právní podklad, od situace, která nastala v posuzované věci, kdy zákonný podklad trpí závažnými vadami, avšak existuje, je platný a až při jeho bližším zkoumání se ukáže, že není aplikovatelný (účinný). Rovněž v této souvislosti lze odkázat na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na usnesení ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 770/02, ve kterém Ústavní soud vyslovil, že nicotnost správního aktu by pak mohla nastat v důsledku nedostatku právního podkladu. I zde je však třeba přihlédnout k tomu, o jaký nedostatek právního podkladu jde. Vzhledem k tomu, že se musí jednat o vadu naprosto zásadní a zřejmou, půjde o situaci, kdy právní podklad pro vydání správního aktu neexistuje vůbec (např. byl-li správní akt vydán na základě zrušeného právního předpis, apod.), nikoliv pak tehdy, jsou-li spatřovány v právním podkladu vady. Nejvyšší správní tak uzavírá, že v posuzované věci nejsou správní rozhodnutí nicotná, neboť právní podklad vydaných správních rozhodnutí je „pouze“ vadný, nikoli neexistující, přičemž je rovněž třeba zohlednit skutečnost, že tato vada právní podkladu není zjevná na první pohled.
Za této procesní situace, kdy rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nezákonná pro vadu jejich právního podkladu, již bylo nadbytečné, aby se Nejvyšší správní soud zabýval dalšími kasačními námitkami stěžovatele, neboť důvodnost či nedůvodnost těchto námitek by nemohla nic změnit na tom, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je třeba pro výše popsanou vadu znamenající jejich nezákonnost zrušit.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 za použití § 109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm Městský soud v Praze rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), tedy zejména bude vycházet z toho, že vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je neaplikovatelným (neúčinným) právním předpisem.
V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu