4 As 303/2022 – Nejvyšší správní soud

4 As 303/2022- 34 - text

4 As 303/2022-40 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Ing. K. D., zast. JUDr. Petrem Vališem, advokátem, se sídlem Balbínova 1093/27, Praha 2, proti žalovanému: náčelník Generálního štábu Armády České republiky, se sídlem Vítězné náměstí 1500/5, Praha 6, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 3. 2020, č. j. MO 67229/2020-1304, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2022, č. j. 6 Ad 5/2020-68,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Dne 23. 5. 2012 se žalobkyně účastnila jako zástupce Armády České republiky letu vojenského letounu Ruské federace v rámci pozorovací mise Open Skies nad Českou republikou. Při přistání na letišti v Čáslavi tento letoun havaroval, přičemž několik osob utrpělo zranění. Tato věc se týká posouzení nároku na jednorázové mimořádné odškodnění za služební úraz, který žalobkyně uplatnila. II. Shrnutí předcházejícího řízení

[2] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí velitele vzdušných sil ze dne 12. 12. 2019, č. j. MO 360582/2019-3031 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla zamítnuta žádost žalobkyně o jednorázové mimořádné odškodnění dle § 120 odst. 1 a 2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, které žalobkyně žádala v souvislosti se služebním úrazem ze dne 23. 5. 2012.

[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítla, že v rozhodnutích správních orgánů byly aplikovány i vnitřní vojenské předpisy, které nejsou součástí spisu a žalobkyně s nimi nebyla seznámena. V případě vnitřního předpisu Let-3-10 je porušení práv žalobkyně o to závažnější, že právě na základě tohoto předpisu došlo k zamítnutí její žádosti. Na konci roku 2019 již žalobkyně navíc nebyla ve služebním poměru, a neměla tak ani přístup k vnitřním dokumentům. Pozorovací let je sám o sobě rizikovou činností prováděnou minimálně za obdobně nebezpečných podmínek jako jiné činnosti vymezené v § 120 zákona o vojácích z povolání. Závěr žalovaného, že pozorovací let nelze z hlediska rizikovosti porovnávat například ani se zkušebními lety, je zcela nepodložený. Žalobkyně nebyla vyzvána k seznámení se spisem před vydáním rozhodnutí.

[4] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Při ústním jednání konaném dne 16. 11. 2022 městský soud doplnil dokazování o provedení důkazů těmito vnitřními předpisy: Let-3-10, Výcvik výkonných vojenských letců a vojenského obsluhujícího personálu; Nařízení k zabezpečení inspekce – pozorovací mise Ruské federace v ČR podle Smlouvy o otevřeném nebi ve dnech 21. – 25. května 2012; Nařízení náčelníka Generálního štábu AČR k přijetí inspekce – pozorovací mise v souladu s ustanovením Smlouvy o otevřeném nebi.

[5] V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že žalobou napadená rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná. Z obsahu prvostupňového rozhodnutí se podává, že příslušné vnitřní předpisy byly v rozhodnutí uvedeny pouze za účelem uvedení legálního rámce děje, který předcházel příčinám služebního úrazu žalobkyně. Je totiž nesporné, že žalobkyně na palubě havarovaného letounu působila jako zástupce doprovodného týmu za Armádu ČR a že tyto vnitřní předpisy upravovaly složení tohoto týmu, jakož i jeho úkoly. Správní orgány dále vycházely z předpisu Let-3-10, který citovaly toliko za účelem definice pojmu „letecký výcvik“ v rámci hodnocení rizikovosti činnosti, při které žalobkyně utrpěla služební úraz. Nelze tedy dospět k závěru, že by nebylo zřejmé, z jakých důvodů správní orgány tyto vnitřní vojenské předpisy v daném případě aplikovaly.

[6] Žalobkyně správně uvedla, že nejpozději v rámci soudního přezkumu je třeba provést dokazování ke zjištění obsahu vnitřních předpisů, vycházely-li z nich při svém rozhodování správní orgány. Z toho důvodu soud vyhověl návrhu žalobkyně, aby k důkazu provedl uvedené vnitřní předpisy, čímž umožnil žalobkyni se s těmito vnitřními vojenskými předpisy seznámit a vyjádřit se k jejich obsahu ještě před vydáním rozsudku. V případě obou nařízení se však nejedná o podklady rozhodnutí, kterými by správní orgán I. stupně zjistil pro své rozhodnutí takové skutkové okolnosti, které by žalobkyni nebyly známy, a v důsledku čehož by byla zkrácena na svých procesních právech. Tato nařízení pouze doplňují tvrzení žalobkyně o její účasti na předmětném mezinárodním pozorovacím letu. Je sice pravdou, že v době podání žádosti v roce 2015 měla žalobkyně k vnitřnímu vojenskému předpisu Let-3-10 jako voják z povolání přístup, nicméně teprve v prosinci roku 2019 správní orgán I. stupně tento předpis uvedl ve svém rozhodnutí. Úvaha správních orgánů ohledně podřazení rizikové činnosti pod ustanovení § 120 zákona o vojácích z povolání ovšem obstojí i bez výslovné citace vnitřního vojenského předpisu Let-3-10, proto nezaložení tohoto předpisu do správního spisu nezakládá vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.

[7] Mezinárodní pozorovací let nelze podřadit pod žádnou z činností, s níž by zákon spojoval nárok na mimořádné odškodnění dle § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání. Aplikace § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání je vyloučena tím, že za letecký výcvik je dle předpisu Let-3-10 možné považovat pouze výcvik výkonného vojenského letce a vojenského obsluhujícího personálu podle tohoto vnitřního vojenského předpisu, přičemž příkladmo vypočtené možnosti tohoto výcviku v § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání skutečně nasvědčují tomu, že by se mělo jednat o velmi specifickou a ze své povahy také rizikovou činnost v rámci leteckého výcviku. Proto není možné pod toto ustanovení podřadit mezinárodní pozorovací let, kterého byla účastna žalobkyně, neboť ten není sám o sobě možno označit za rizikový. I ze Smlouvy o otevřeném nebi vyplývá, že se v případě pozorovacího letu jedná o předem plánovaný let na mezinárodní úrovni, jehož cílem je pozorování území pozorovaného státu za účasti jeho zástupců. V případě pozorovacího letu se sice jedná o specifický let, nicméně ze své povahy jej nelze označit za natolik rizikový, aby jej bylo možné podřadit pod některou z činností uvedenou v § 120 zákona o vojácích z povolání. Nelze aplikovat ani § 120 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání, neboť v daném případě nešlo o výcvik a pozorovací let neprobíhal v mimořádně ztížených podmínkách. Ty jsou sice pod písm. c) uvedeny opět demonstrativně, nicméně z tohoto výčtu je zřejmé, že zákonodárce za mimořádně ztížené podmínky považuje takové podmínky, které jsou skutečně svým charakterem mimořádné, tj. výcvik v nich běžně neprobíhá.

[8] Byla vyloučena i aplikace § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání, který hovoří o několika činnostech, k nimž však v nyní projednávaném případě nedošlo. Nejednalo se ani o „let podle plánu letové přípravy“. Toto ustanovení míří jen a pouze na letovou přípravu vojenského výkonného letce, která je realizována za účelem vycvičenosti, rozlétanosti a bojové připravenosti tohoto letce, a proto ji lze zcela jistě označit za rizikovou. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí vysvětlil, že plán letové přípravy je plán jednotky vyhotovený na daný výcvikový rok, který stanoví počet letových hodin a úkolů konkrétního vojenského výkonného letce. V případě mezinárodního pozorovacího letu se nejednalo o let podle plánu letové přípravy a žalobkyně vojenským výkonným letcem v rozhodné době nebyla.

[9] Žalovaný nepominul v odvolacím řízení žádnou vadu prvostupňového rozhodnutí či řízení, ke kterým by musel přihlížet z úřední povinnosti. Jádro odvolacích námitek žalobkyně bylo vypořádáno. Z obsahu správního spisu vyplývá, že dne 28. 6. 2019 žalobkyně nahlédla do spisového materiálu, který je veden o její žádosti o náhradu škody na zdraví, tj. na nároky vyplývající z ustanovení § 116 zákona o vojácích z povolání, a to na základě výzvy ze dne 21. 6. 2019. Je sice pravda, že ve výzvě byly specifikovány pouze určité nároky vyplývající z ustanovení § 116 zákona o vojácích z povolání, nicméně z obsahu spisového materiálu vyplývá, že se spisem týkajícím se jednorázového mimořádného odškodnění seznámena byla. V daném případě tedy velitel vzdušných sil neporušil právo žalobkyně podle § 36 odst. 3 správního řádu. III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[10] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítla nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů i napadeného rozsudku. Vnitřní předpisy, které městský soud provedl k důkazu při jednání, měly být součástí správního spisu již v řízení před správním orgánem I. stupně, a to i proto, aby se k nim mohla stěžovatelka vyjádřit, respektive aby z nich mohla vycházet i v rámci sepisu odvolání. Závěry, na kterých byla rozhodnutí správních orgánů postavena, a dokumenty, na které oba správní orgány odkazovaly, tak neměly oporu ve správním spisu. Městský soud pochybil, pokud z důvodu chybějících podkladů ve správním spisu shledal vadu řízení, ale napadená rozhodnutí nezrušil. Není zřejmé, z čeho soud dovodil, že v případě pozorovacího letu nešlo o výcvik stěžovatelky, ani že pozorovací let neprobíhal v mimořádně ztížených podmínkách. Závěr, že se v případě mezinárodního pozorovacího letu nejedná o let podle plánu letové přípravy tak, jak je tento pojem vykládán a chápán v armádě, je rovněž nepřezkoumatelný. Není totiž zřejmé, na základě jaké úvahy a jakého z provedených důkazů dospěl soud k tomuto závěru. Je zcela irelevantní, jak je tento pojem vykládán a chápán v armádě, neboť soud je vázán toliko právními předpisy. Rozhodnutí správních orgánů jsou v důsledku nezařazení vnitřních předpisů do spisu překvapivá. Před jejich vydáním neměla stěžovatelka možnost se seznámit se všemi podklady pro rozhodnutí, a došlo tak k porušení jejích práv dle § 36 odst. 3 správního řádu.

[11] Městský soud nesprávně posoudil právní otázku podřazení pozorovacího letu pod rizikovou činnost ve smyslu § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání. K aplikaci tohoto ustanovení se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku č. j. 3 As 76/2017 – 21, avšak mezi nyní souzenou věci a věcí řešenou v citovaném rozsudku existují skutkové odlišnosti. Zatímco v nynějším případě utrpěla stěžovatelka služební úraz v přímé souvislosti s letem, tak ve věci sp. zn. 3 As 76/2017 došlo ke služebnímu úrazu během tělocviku, kdy pro děj předcházející úrazu bylo zcela nerozhodné, zda onen voják absolvoval tělocvik na území ČR, či mimo něj „na misi“. Zákonodárce klade důraz na rizikovost děje, proto je třeba každý let považovat za rizikovou činnost ve smyslu § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání, čemuž napovídá i demonstrativní výčet obdobně rizikových činností. Při hodnocení rizikovosti pozorovacího letu nebyla vzata v úvahu specifika daného letu, tedy co vlastně fakticky „pozorovací let“ znamená. Jedná se o let, který vykazuje minimálně obdobně nebezpečné podmínky jako jiné činnosti vymezené v § 120 zákona o vojácích z povolání. Restriktivní výklad městského soudu, který se podrobněji zabýval jen možností podřazení daného letu pod činnosti dle § 120 odst. 1 písm. b) a c) a odst. 2 zákona o vojácích z povolání, je nesprávný. Právě přítomnost na palubě letadla v době letu je sama o sobě rizikovou činností. Pokud letadlo havaruje a následně i vzplane, je naprosto irelevantní, zda voják v tu dobu pilotoval, pozoroval, naváděl, nebo seděl a pil kávu.

[12] Městský soud nesprávně uzavřel, že nebylo možné na pozorovací let aplikovat § 120 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání z důvodu, že nešlo o výcvik a že pozorovací let neprobíhal v mimořádně ztížených podmínkách. Pozorovací let je více rizikový oproti jiným letům např. z důvodu častých změn směru i výšky letu či letu skrz tzv. zakázané oblasti. I sama nízká frekvence těchto letů znamenala, že žádný z vojáků nebyl plně proškolen na tento typ letů. To vede k nutnosti posouzení těchto letů jako součásti výcviku, neboť právě takovým letem se prohlubuje výcvik a zkušenosti vojáků při této činnosti. Nelze ani souhlasit se závěrem soudu, že nebylo možno aplikovat § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání, neboť nešlo o let podle plánu letové přípravy. Soud se odchýlil od textu i účelu právního předpisu, když uvedl, že citované ustanovení míří pouze na letovou přípravu vojenského výkonného letce, neboť žádné takové omezení předmětné ustanovení neobsahuje. I pokud by pozorovací let nebyl letem dle plánu letové přípravy, byl by nepochybně letem za jiných obdobně nebezpečných podmínek. Není důvod, proč jeden naplánovaný let byl považován za rizikovou činnost spojenou s odškodněním a jiný naplánovaný let za rizikovou činnost nebyl považován vůbec. Argument soudu, že dané ustanovení míří jen na letovou přípravu vojenského výkonného letce, by znamenal, že jen letec by při havárii letadla měl nárok na odškodnění, přičemž všechny ostatní osoby by tento nárok neměly. Takový argument není souladný s jazykovým, ani teleologickým výkladem § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání. Při pádu letadla je totiž lhostejné, zda onen voják měl na palubě tu, či onu úlohu. Nelze tvrdit, že stěžovatelka na palubě havarovaného letounu neprováděla žádnou z rizikových činností a byla jen součástí doprovodného týmu. Totéž platí i o přirovnání letu k jízdě vojenským bojovým vozidlem. Soud opomněl, že § 120 odst. 1 písm. d) výslovně u této činnosti stanoví další podmínky, aby jízda mohla být považována za rizikovou činnost. Naopak u leteckého výcviku jde o rizikovou činnost vždy a jsou jen demonstrativně vyjmenovány některé činnosti, které jsou podřaditelné pod letecký výcvik.

[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že pozorovací let je letem předem plánovaným na mezinárodní úrovni, přičemž jeho cílem je rekognoskace území pozorovaného státu. Stěžovatelka se pozorovacího letu účastnila dle nařízení k zabezpečení inspekce jako členka doprovodného týmu Armády České republiky, kdy plnila úkoly kontroly a zabezpečení průběhu letu, a nikoliv jako vojenský výkonný letec či vojenský obsluhující personál v rámci leteckého výcviku. Synonymem slova výcvik jsou slova nácvik či cvičení, přičemž jejich význam je vymezen jako vzdělávací činnost, která má za cíl získat, upevnit nebo vylepšit určité dovednosti či znalosti. Je zřejmé, že pozorovací let není výcvikem, a tudíž jej nelze podřadit pod letecký výcvik dle § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání a ani pod výcvik za mimořádně ztížených podmínek dle § 120 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání. IV. Posouzení kasační stížnosti

[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.

[15] Kasační stížnost není důvodná.

[16] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka napadá rozhodnutí správních orgánů, jakož i rozsudek městského soudu, mimo jiné pro vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Z ustálené judikatury kasačního soudu přitom vyplývá, že pokud krajský soud věcně přezkoumá správní rozhodnutí, trpící vadou nepřezkoumatelnosti, založí tím nepřezkoumatelnost svého rozsudku (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, č. j. 4 Ads 45/2007 - 50).

[17] K náležitostem odůvodnění správních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud již mnohokrát vyslovil ve své judikatuře. Poukázat lze např. na rozsudek ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, v němž NSS konstatoval, že „[o]bsahem odůvodnění rozhodnutí je především rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí, správní orgán musí uvést, jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil, dále jakými úvahami se řídil při výkladu právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení, jakož i to, proč byly aplikovány způsobem, který vedl k výslednému rozhodnutí.“ V rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 4 As 76/2013 - 21, bod 18, pak NSS uvedl, že „podle § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, musí správní orgán v odůvodnění uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Smyslem a účelem odůvodnění je ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/9 6, č. 24/1997 Sb. ÚS).“

[18] Rovněž problematika nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů soudních rozhodnutí je v judikatuře NSS bohatě zastoupena (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). Rozhodnutí soudu je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč podřadil daný skutkový stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná rovněž i v případě, kdy soud opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek, nebo pokud odůvodnění napadeného rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí, které se však týkalo skutkově i právně odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů vyslovených v takovém rozhodnutí na posuzovaný případ.

[19] Stěžovatelka dovozuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ze skutečnosti, že do správního spisu nebyly založeny vnitřní předpisy, na které se odkazovalo v odůvodnění rozhodnutí. Jednalo se o tři interní předpisy, konkrétně o Let-3-10, Výcvik výkonných vojenských letců a vojenského obsluhujícího personálu (dále též „Let-3-10“); Nařízení k zabezpečení inspekce – pozorovací mise Ruské federace v ČR podle Smlouvy o otevřeném nebi ve dnech 21. – 25. května 2012; Nařízení náčelníka Generálního štábu AČR k přijetí inspekce – pozorovací mise v souladu s ustanovením Smlouvy o otevřeném nebi (dále též „nařízení“ či souhrnně „vnitřní předpisy“). Kasační soud v prvé řadě souhlasí s konstatováním městského soudu, že v případě obou nařízení nešlo o podklady rozhodnutí, kterými by správní orgány zjistily pro své rozhodnutí takové skutkové okolnosti, které by stěžovatelce nebyly známy, a v důsledku čehož by byla zkrácena na svých procesních právech. Tato nařízení plně korespondují, a v tomto směru pouze doplňují, s tvrzením stěžovatelky o její účasti na mezinárodním pozorovacím letu. Ostatně správní orgány předmětná nařízení citovaly pouze za účelem upřesnění skutkových okolností, které předcházely úrazu stěžovatelky, a to konkrétně skutečnosti, že stěžovatelka byla na palubě havarovaného letounu jako zástupce doprovodného týmu za Armádu České republiky, přičemž plnila úkoly kontroly a zabezpečení průběhu letu (k tomu srov. s. 2-3 prvostupňového rozhodnutí a 3-4 rozhodnutí žalovaného). Nadto, jak přiléhavě poznamenal městský soud, stěžovatelka byla povinna tyto vnitřní předpisy, respektive nařízení nadřízeného služebního orgánu znát a řídit se jimi [§ 24 odst. 1 zákona o vojácích z povolání ve spojení s § 48 odst. 1 písm. a) zákona o vojácích z povolání]. Stěžovatelka ostatně tyto skutečnosti sama tvrdila ve své žádosti ze dne 23. 12. 2015; je tak patrno, že si byla vědoma obsahu předmětných nařízení.

[20] Jiná situace však nastala v případě vnitřního předpisu Let-3-10, neboť jeho citace správní orgány užily za účelem zhodnocení podřazení činnosti stěžovatelky pod letecký výcvik ve smyslu § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání, resp. za účelem konkretizace definice pojmu „letecký výcvik“ (srov. s. 4 prvostupňového rozhodnutí a s. 4 rozhodnutí žalovaného). V tomto směru je nutno přisvědčit stěžovatelce, a ostatně též městskému soudu, že se jednalo o podklad rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního řádu, který byl sice vydán již v roce 2014, avšak poprvé jej správní orgán citoval až v rozhodnutí z roku 2019, přičemž stěžovatelka v době podání žádosti nemohla vědět, z jakého podkladu budou správní orgány o 4 roky později vycházet (kdy navíc k němu stěžovatelka již neměla přístup, neboť dle svého tvrzení v této době již nebyla v aktivní vojenské službě). Správní orgány tedy pochybily, pokud tento vnitřní předpis neučinily součástí správního spisu. Na druhou stranu je nutno přisvědčit městskému soudu v tom, že úvaha správních orgánů ohledně podřazení rizikové činnosti pod § 120 zákona o vojácích z povolání obstojí i bez výslovné citace vnitřního vojenského předpisu Let-3-10 (srov. zejm. s. 3-4 prvostupňového rozhodnutí a s. 3-5 rozhodnutí žalovaného), pročež tato vada nezakládá nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.

[21] S ohledem na výše uvedené se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěry městského soudu, který sice shledal v postupu správních orgánů pochybení (spočívající v nezařazení vnitřního vojenského předpisu Let-3-10 do správního spisu), tato vada ovšem neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Tento závěr je ostatně v souladu s konstantní judikaturou správních soudů, podle níž pokud soud sice shledá vadu řízení a bude se jednat toliko o vadu řízení, která neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, není to důvodem ke zrušení takového rozhodnutí (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 6. 2003, č. j. 6 A 12/2001 - 51, č. 23/2003 Sb. NSS).

[22] Zdejší soud dále nepřisvědčil námitkám stěžovatelky stran nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Městský soud zejména dostatečně předestřel své úvahy odůvodňující závěr, že v případě pozorovacího letu nešlo o letecký výcvik ve smyslu § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání v bodech 44. a 45. napadeného rozsudku. Mimo jiné zde konstatoval, že „za letecký výcvik je dle předpisu Let-3-10, možné považovat pouze výcvik výkonného vojenského letce a vojenského obsluhujícího personálu podle tohoto vnitřního vojenského předpisu, přičemž příkladmo vypočtené možnosti tohoto výcviku v ustanovení § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání (trenažer, centrifuga, termokomora, podtlaková komora; nácvik seskoků) skutečně nasvědčují tomu, že by se mělo jednat o velmi specifickou a ze své povahy také rizikovou činnost v rámci leteckého výcviku. Proto není možné dle názoru soudu pod toto ustanovení podřadit mezinárodní pozorovací let, kterého byla účastna žalobkyně, neboť ten není sám o sobě možno označit za rizikový.“ Soud také řádně zdůvodnil, proč podle jeho názoru neprobíhal pozorovací let v mimořádně ztížených podmínkách ve smyslu § 120 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání, kdy v bodu 47. a 48. napadeného rozsudku uvedl, že v případě pozorovacího letu se sice jedná o specifický let, nicméně ze své povahy jej nelze označit za natolik rizikový, aby jej bylo možné a priori podřadit pod některou z činností uvedenou v ustanovení § 120 zákona o vojácích z povolání. Pozorovací let neprobíhal v mimořádně ztížených podmínkách. Ty jsou sice pod písm. c) uvedeny opět demonstrativně (vysokohorský terén, poušť, moře, bažiny), nicméně z tohoto výčtu je zřejmé, že zákonodárce za mimořádně ztížené podmínky považuje takové podmínky, které jsou skutečně svým charakterem mimořádné, tj. výcvik v nich běžně neprobíhá. Rovněž je zřejmé, z čeho pramení úvahy soudu o výkladu pojmu „let podle plánu letové přípravy“, tak jak je chápán a vykládán v armádě. K tomu soud v bodu 49. napadeného rozsudku odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, kde správní orgán I. stupně podrobně popsal, že plán letové přípravy je plán jednotky vyhotovený na daný výcvikový rok, který stanoví počet letových hodin a úkolů konkrétního vojenského výkonného letce. Současně je z odůvodnění celého rozsudku zřejmé, že tuto argumentaci správního orgánu I. stupně využil městský soud pouze podpůrně, přičemž neopomněl zákonné znění a související výklad podmínek pro přiznání mimořádného odškodnění dle § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání (k možnosti odkazu na odůvodnění správních rozhodnutí srov. např. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 119/2005 - 118, č. 1350/2007 Sb. NSS).

[23] Stěžovatelka dále nesouhlasila s názorem městského soudu, že v případě úrazu stěžovatelky není důvodné aplikovat § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání. Spornou je tak v tomto případě otázka, zda účast stěžovatelky na mezinárodním pozorovacím letu ve smyslu čl. II. bod 5. Smlouvy o otevřeném nebi lze podřadit pod některý z důvodů odůvodňující přiznání jednorázového mimořádného odškodnění dle § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání.

[24] Podle § 120 odst. 1 o vojácích z povolání jednorázové mimořádné odškodnění ve výši šestinásobku minimální mzdy náleží vojákovi, který se stal invalidním v prvním nebo druhém stupni následkem služebního úrazu nebo nemoci z povolání při (…) b) leteckém výcviku, zejména na trenažéru, centrifuze, v termokomoře, v podtlakové komoře a při nácviku seskoků z letounů, vrtulníků a balónů, c) výcviku za mimořádně ztížených podmínek, zejména ve vysokohorském terénu, poušti, moři a bažinách (…).

[25] Podle § 120 odst. 2 věty první zákona o vojácích z povolání vojákovi, který se stal invalidním v prvním nebo druhém stupni následkem služebního úrazu vzniklého při letech podle plánu letové přípravy, při zkušebních letech a zalétávání letecké techniky, při seskocích z letounů, vrtulníků a balónů, při likvidaci výbušnin a munice, při záchranných pracích při pohromách, které ohrožují lidské životy nebo majetek, při plnění zvláštních úkolů při činnostech podle zvláštního právního předpisu anebo za jiných obdobně nebezpečných podmínek, náleží jednorázové mimořádné odškodnění ve výši dvacetičtyřnásobku minimální mzdy.

[26] Ze správního spisu zdejší soud ověřil, že žádostí ze dne 17. 12. 2015 požádala stěžovatelka o přiznání nároku na náhradu škody na zdraví (výhřez ploténky a přidružené problémy) způsobené služebním úrazem, ke kterému došlo při letecké nehodě vojenského letounu Ruské federace AN 30 (trupové číslo 04) dne 23. 5. 2012 cca v 11:36 hod. při přistávacím manévru na letišti v Čáslavi, a to v rámci pozorovací mise Ruské federace na území České republiky prováděné dle Smlouvy o otevřeném nebi (viz sdělení č. 38/2008 Sb. m. s., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o sjednání Smlouvy o otevřeném nebi). V žádosti stěžovatelka požádala o veškeré nároky vyplývající z § 116 zákona o vojácích z povolání. Prvostupňovým rozhodnutím ze dne 12. 12. 2019, č. j. MO 360582/2019-3031, byla zamítnuta žádost stěžovatelky o jednorázové mimořádné odškodnění podle § 116 písm. f), resp. § 120 zákona o vojácích z povolání. Odvolání stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí pak bylo zamítnuto v záhlaví označeným rozhodnutím žalovaného. Z důkazů provedených v řízení před městským soudem (nyní založeny ve správním spisu) dále vyplynulo, že Nařízením k zabezpečení inspekce – pozorovací mise Ruské federace v ČR ze dne 15. 5. 2012 byla stěžovatelka zařazena do doprovodného týmu Armády ČR na pozorovací let, který měl být realizován v souladu se Smlouvou o otevřeném nebi ve dnech 21. - 25. 5. 2012 z alternativního letiště otevřeného nebe ČR Čáslav.

[27] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry městského soudu, že správní orgány postupovaly správně, pokud stěžovatelce nepřiznaly jednorázové mimořádné odškodnění dle § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání. Zdejší soud přitom nikterak nezpochybňuje existenci úrazu stěžovatelky, který vznikl v souvislosti s nehodou při výše označeném pozorovacím letu, ani jeho následky na osobní a profesní život stěžovatelky (o nárocích stěžovatelky na náhradu škody na zdraví rozhodly správní orgány samostatnými rozhodnutími, která nejsou předmětem tohoto řízení). Zákonodárce však v § 120 nepřiznává jednorázové mimořádné odškodnění všem vojákům, kteří se stali invalidní v prvním nebo druhém stupni následkem služebního úrazu nebo nemoci z povolání, ale pouze těm, kteří tento úraz či nemoc utrpěli při zde konkrétně vyjmenovaných činnostech. Jak k tomu dodává komentářová literatura: „Jednorázové mimořádné odškodnění se přiznává ve výši násobků minimální mzdy v závislosti na nebezpečnosti a rizikovosti činnosti, při které došlo k úrazu a v závislosti na stupni invalidity. Výše jednorázového mimořádného odškodnění je přímo závislá na rizikovosti činnosti při výkonu služby. Právní úprava jednorázového mimořádného odškodnění zohledňuje spíše děj, který úrazu předcházel a v důsledku kterého invalidita vznikla, nikoliv následky úrazu“ (viz Skoruša, L., Daněk, J. aj. Zákon o vojácích z povolání. Komentář. Wolters Kluwer: Praha, 2018, komentář k § 120, dostupný z právního informačního systému ASPI; podtržení doplněno). Jak navíc vyslovil zdejší soud v právní větě rozsudku ze dne 22. 2. 2018, č. j. 3 As 76/2017-21, na který stěžovatelka ostatně v kasační stížnosti poukazovala, „[p]odmínkou pro přiznání mimořádného jednorázového odškodnění podle § 120 odst. 3 zákona č. 221/1991 Sb., o vojácích z povolání, je existence příčinné souvislosti mezi vznikem služebního úrazu a zvlášť nebezpečnými podmínkami. Ustanovení § 120 odst. 3 věty druhé zákona o vojácích z povolání nezakládá právní fikci, podle níž jsou „zvlášť nebezpečné podmínky“ splněny již samotným výkonem služby v zahraničních operacích“ (podtržení doplněno). Byť se v odkazované věci jednalo o posuzování naplnění podmínek pro přiznání mimořádného odškodnění dle § 120 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, a nikoli dle § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání, o nějž se jedná v posuzované věci, nosné závěry citovaného rozsudku lze užít i v nyní řešeném případu, neboť podmínky pro přiznání jednorázového mimořádného odškodnění dle § 120 zákona o vojácích z povolání jsou všechny koncipovány stejně v tom smyslu, že jejich přiznání je odvislé od nebezpečnosti a rizikovosti prováděné činnosti, jak ostatně zdůraznil výše citovaný komentář. Skutkové odlišnosti posuzovaných případů přitom v daném případě nehrají žádnou podstatnou roli, neboť výše citované závěry nestaví na konkrétních skutkových okolnostech, které by významněji odlišovaly nyní souzenou věc od věci řešené zdejším soudem pod č. j. 3 As 76/2017-21.

[28] Jak k podmínkám pro přiznání jednorázového mimořádného odškodnění dále rozvedl zdejší soud v citovaném rozsudku č. j. 3 As 76/2017-21, ustanovení § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání vymezují činnosti, při kterých musí ke služebnímu úrazu dojít, aby měl voják na toto odškodnění nárok. Všechny vymezené činnosti jsou přitom takového charakteru, že právě ony nestandardně ohrožují vojáka různými rizikovými podmínkami. Z těchto ustanovení tedy vyplývá, že musí existovat příčinná souvislost mezi služebním úrazem, činností vojáka a rizikovými podmínkami, jinak odškodnění nelze přiznat. I teleologicky je nutno chápat ustanovení § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání jako nástroj sloužící ke kompenzaci újmy na zdraví způsobené vojákovi při výkonu pouze a jenom zde vyjmenovaných činností, které se v souhrnu vyznačují zvýšenou nebezpečností a rizikovostí. Výkon činnosti s tímto rizikem spojené přímo ohrožuje vojákovo zdraví, či dokonce jeho život, a právě tím je dána mimořádná povaha odškodnění za újmu, kterou voják na zdraví skutečně utrpí (viz zákonné označení „mimořádné odškodnění“). Jeho smyslem tak není odškodnění vojáka i v případě, že služební úraz s takovými podmínkami přímo nesouvisí, neboť pak by se nejednalo o „mimořádné“ odškodnění. Již z tohoto důvodu nemůže obstát argumentace stěžovatelky, že každý let je nutno považovat sám o sobě za rizikový. To je sice v jistém smyslu pravda (určité riziko je ostatně spojeno s každou lidskou činností), pro vznik nároku na mimořádné odškodnění § 120 odst. 1 a 2 zákona o vojácích z povolání vyžaduje, aby služební úraz nastal v taxativně vyjmenovaných situacích výkonu služby za zvlášť nebezpečných podmínek.

[29] Ačkoli pak v § 120 odst. 1 písm. c) a § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání jsou mimořádně ztížené podmínky, resp. obdobně nebezpečné podmínky vymezeny polouzavřeným způsobem, ani zde není prostor pro podřazení jakékoli činnosti pouze na základě kritéria její nebezpečnosti: v případě obou ustanovení musí být naplněny též další podmínky, které v posuzované věci nejsou dány, jak bude dále vysvětleno.

[30] Stěžovatelka v souzené věci konkrétně dovozovala naplnění podmínek dle § 120 odst. 1 písm. b) a c) zákona o vojácích z povolání a § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání; proto se v dalším výkladu bude kasační soud věnovat primárně hodnocení naplnění v těchto ustanoveních uvedených podmínek pro přiznání jednorázového mimořádného odškodnění. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelkou, že městský soud nevzal v potaz specifika pozorovacího letu. Městský soud naopak z relevantních částí Smlouvy o otevřeném nebi správně dovodil, že se v případě pozorovacího letu jedná o předem plánovaný let na mezinárodní úrovni, jehož cílem je pozorování území pozorovaného státu za účasti jeho zástupců (srov. zejm. čl. II bod 5. Smlouvy o otevřeném nebi, dle kterého je pozorovací let „let pozorovacího letounu prováděný pozorujícím státem nad územím pozorovaného státu podle letového plánu z místa vstupu nebo letiště otevřeného nebe do místa výstupu nebo na letiště otevřeného nebe“). Současně městský soud správně v bodu 46. napadeného rozsudku shrnul, že Smlouva o otevřeném nebi přikládá pozorovacím letům zvláštní statut důležitosti, přičemž inspektoři v týmu jsou postaveni na úroveň diplomatů. Pozorovací lety současně mají přednost před jakoukoliv pravidelnou leteckou dopravou (viz čl. VI část I. bod 15 Smlouvy o otevřeném nebi). Za určitých podmínek je přitom možné pozorovací let provést i nad územím, které je smlouvou označováno jako „rizikový vzdušný prostor“. Ačkoli pozorovací let ve smyslu Smlouvy o otevřeném nebi vykazuje jistá specifika oproti běžným letům např. komerční povahy, jak poukazuje stěžovatelka, nelze jej klást na roveň činnostem označeným v § 120 odst. 1 b) a c) a odst. 2 zákona o vojácích z povolání (viz dále). Městský soud přitom ve svém výkladu správně posuzoval pouze naplnění podmínek dle právě citovaných ustanovení, neboť vzhledem k výše provedené charakteristice pozorovacího letu další důvody (resp. podmínky) dle § 120 pro přiznání jednorázového mimořádného odškodnění ani nepřichází z logiky věci v úvahu. Stěžovatelka navíc brojí právě proti posouzení podmínek v těchto ustanoveních uvedených, aniž by předestírala, proč by dle jejího názoru měly být splněny i podmínky vyjmenované pod dalšími písmeny či odstavci § 120 zákona o vojácích z povolání.

[31] Pozorovací let, jehož se stěžovatelka v rámci plnění svých služebních úkolů účastnila, předně nelze považovat za letecký výcvik dle § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání. Již vzhledem k užité zákonné terminologii pojmu „letecký výcvik“ nelze činnost spočívající v účasti na mezinárodním pozorovacím letu považovat za činnost spadající pod tento pojem, kdy navíc Smlouva o otevřeném nebi ani o leteckém výcviku v souvislosti s pozorovacím letem nehovoří. Pro bližší specifikaci tohoto pojmu pak lze odkázat na čl. 1 vnitřního předpisu Let-3-10 (po doplnění dokazování městským soudem založený ve správním spisu), podle něhož je cílem organizování leteckého výcviku získávání, udržování a prohlubování dovedností a znalostí pro plnění funkcí v posádkách letadel a dosažení požadovaných stupňů vycvičenosti výkonných vojenských letců a vojenského obsluhujícího personálu. Takové vymezení je ostatně i v souladu s obecným významem slova výcvik. Pozorovací let ve smyslu Smlouvy o otevřeném nebi tedy nenaplňuje znaky leteckého výcviku, neboť jeho účel je zcela odlišný od osvojování a tréninku dovedností a znalostí leteckého personálu, což lze považovat za obsah a účel leteckého výcviku. Stěžovatelka ostatně ani netvrdila (a ze spisu to nevyplynulo), že by byla výkonným vojenským letcem či příslušnicí vojenského obsluhujícího personálu. O charakteru leteckého výcviku, coby výcviku primárně zaměřeného na výcvik vojenských letců, ostatně hovoří též veškeré v § 120 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání demonstrativně vyjmenované činnosti (výcvik na trenažéru, centrifuze, v termokomoře, v podtlakové komoře a při nácviku seskoků z letounů, vrtulníků a balónů). Stěžovatelka se mýlí, pokud pouze ze skutečností havárie letadla, na jehož palubě byla v rámci pozorovacího letu přítomna, spojuje vznik nároku na jednorázové mimořádné odškodnění. Pokud by tomu tak bylo, zákonodárce by podmínky obsažené v § 120 upřesňující jednotlivé činnosti vůbec nestipuloval, a pro nárok pro přiznání mimořádného odškodnění by stanovil pouze skutečnost, že se stal voják invalidní následkem služebního úrazu či nemoci z povolání. Zákonodárce však stanovil podmínku dvojí, jednak utrpění invalidity následkem služebního úrazu (nemoci z povolání) a jednak podmínku, že k tomuto úrazu (nemoci) muselo dojít při mimořádně nebezpečných činnostech konkrétně vyjmenovaných v § 120 zákona o vojácích z povolání.

[32] Účast stěžovatelky na pozorovacím letu nenaplňuje ani specifika dle § 120 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání, tedy výcviku za mimořádně ztížených podmínek, zejména ve vysokohorském terénu, poušti, moři a bažinách. S ohledem na výše shrnutá specifika pozorovacího letu je nutno dojít k závěru, že účast stěžovatelky na tomto pozorovacím letu nepředstavovala výcvik za mimořádně ztížených podmínek. Ostatně již z demonstrativního výčtu, který zákonodárce zvolil pro dokreslení charakteru mimořádně ztížených podmínek (tj. výcvik ve vysokohorském terénu, poušti, moři a bažinách), vyplývá, že tyto podmínky musí být skutečně svým charakterem mimořádné, tj. výcvik v nich běžně neprobíhá. Současně, jak bylo naznačeno již výše, stěžovatelka se v rámci pozorovacího letu žádného „výcviku“ neúčastnila, pročež již z tohoto důvodu toto ustanovení nelze na posuzovaný případ aplikovat.

[33] Pokud jde o možné použití ustanovení § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání, ani to neshledal v projednávaném případě zdejší soud přiléhavým. Jak správně podotknul městský soud, § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání hovoří o vícero činnostech, přičemž aplikaci některých z nich lze v posuzovaném případě vzhledem k jejich charakteru a priori vyloučit. Je totiž vzhledem k výše uvedené charakteristice činnosti stěžovatelky v rámci pozorovacího letu nepochybné, že se nejednalo o seskok z daného letounu, o zkušební let či zalétávání vojenské techniky. Nejednalo se ani o činnost spočívající v likvidaci výbušnin a munice, v záchranných pracích při pohromách, které ohrožují lidské životy nebo majetek, či plnění zvláštních úkolů při činnostech podle zvláštního právního předpisu. V úvahu by tak v případě stěžovatelky připadal pouze let podle plánu letové přípravy, proto se městský soud správně zabýval tím, zda činnost stěžovatelky spočívající v účasti na pozorovacím letu mohla spadat pod tuto činnost. Městský soud v bodu 49. napadeného rozsudku přiléhavě odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, ve kterém správní orgán I. stupně popsal, že plán letové přípravy je plán jednotky vyhotovený na daný výcvikový rok, který stanoví počet letových hodin a úkolů pro konkrétního vojenského výkonného letce. Mezinárodní pozorovací let ve smyslu Smlouvy o otevřeném nebi není letem podle letové přípravy; smlouva o žádném plánu letové přípravy nehovoří a stěžovatelka v tomto směru ani ničeho relevantního pro věc netvrdila. Pozorovací let ve smyslu Smlouvy o otevřeném nebi sice probíhá podle letového plánu, tímto plánem má však Smlouva na mysli dokument vypracovaný na základě dohodnutého úkolového plánu, jehož forma a obsah jsou předepsány Mezinárodní organizací pro civilní letectví, dále jen „ICAO“, který se předkládá orgánům řízení letového provozu a na jehož základě bude proveden pozorovací let (srov. čl. II. bod 25. Smlouvy o otevřeném nebi). Nadto již z výše podaného výkladu ohledně mezinárodního pozorovacího letu a jeho specifik je zřejmé, že tento nemůže sám o sobě představovat ani „jiné obdobně nebezpečné podmínky“ (viz výše). Ani tato činnost zakládající při služebním úrazu právo na mimořádné odškodnění dle § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání není tedy dána. Nejvyšší správní soud pak souhlasí s úvahou městského soudu, že stejně jako nelze každý let považovat za rizikový, nelze každou jízdu vojenským bojovým vozidlem označit za rizikovou činnost. Stejně jako v případě jízdy speciálních vozidel dle § 120 odst. 1 písm. d) zákona o vojácích z povolání jsou též v případě letu zákoně vymezeny další podmínky, které musí být naplněny, aby bylo možné let podřadit pod některou z činností dle § 120 odst. 1 či § 120 odst. 2 zákona o vojácích z povolání (viz výše).

[34] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky stran překvapivosti rozhodnutí správních orgánů z důvodu nezaložení vnitřních předpisů do správního spisu. Již výše kasační soud vyložil, že v případě obou nařízení existovala zákonná povinnost stěžovatelky tato nařízení znát a řídit se jimi, přičemž současně odůvodnění obou správních rozhodnutí nebyla vystavěna na těchto nařízeních, když jen vycházela z tvrzení stěžovatelky o její činnosti v rámci pozorovacího letu, a nebylo proto nutné je zakládat do správního spisu (k tomu srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 21. 11. 2014, č. j. 4 As 168/2014 - 74). Nezaložení vnitřního předpisu Let-3-10 do spisu pak sice mohlo vést k určité překvapivosti rozhodnutí pro stěžovatelku, tato vada však v souzené věci nezaložila nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (viz výše). V. Závěr a náklady řízení

[35] Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

[36] Současně v souladu s § 120 a § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovanému v něm žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 21. září 2023

Mgr. Aleš Roztočil předseda senátu

Plný text rozhodnutí