5 Ads 163/2025

5 Ads 163/2025- 36 - text

5 Ads 163/2025 - 39

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: SKS Business Development s.r.o., se sídlem Smetanovo nábřeží 331, Hranice, zast. Mgr. Ing. Vítězslavem Zdeňkem, advokátem se sídlem Mlýnská 4, Olomouc, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 16. 7. 2025, č. j. 65 Ad 1/2025-31,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla v záhlaví uvedený rozsudek, kterým Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 10. 2024, č. j. 10000/7764892/24/351/NR.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání stěžovatelky a potvrdila rozhodnutí Územní správy sociálního zabezpečení pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj, Okresní správy sociálního zabezpečení Přerov, ze dne 24. 7. 2024, č. j. 48010/064415/24/010/Be. Správní orgán prvního stupně stěžovatelku shledal vinnou ze spáchání 17 přestupků podle § 54 odst. 3 písm. j) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“). Stěžovatelka porušila povinnosti stanovené v § 39 odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, jelikož evidenční listy důchodového pojištění za rok 2021 za svých 17 zaměstnanců podala až dne 27. 2. 2023, ačkoli lhůta pro podání těchto listů u zaměstnanců, kterým skončil pracovní poměr v průběhu roku 2021, uplynula dne 2. 3. 2022, a u zaměstnanců jejichž pracovní poměr trval, uplynula dne 30. 5. 2022. Za toto jednání byla stěžovatelce příkazem uložena pokuta ve výši 17 000 Kč podle § 54 odst. 6 písm. e) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Proti příkazu stěžovatelka podala včasný odpor, čímž byl příkaz zrušen. Prvostupňovým rozhodnutím následně byla stěžovatelka shledána vinnou z totožného přestupku a byla jí uložena pokuta ve výši 17 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala odvolání, které žalovaná zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila.

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla v záhlaví uvedený rozsudek, kterým Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 10. 2024, č. j. 10000/7764892/24/351/NR.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání stěžovatelky a potvrdila rozhodnutí Územní správy sociálního zabezpečení pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj, Okresní správy sociálního zabezpečení Přerov, ze dne 24. 7. 2024, č. j. 48010/064415/24/010/Be. Správní orgán prvního stupně stěžovatelku shledal vinnou ze spáchání 17 přestupků podle § 54 odst. 3 písm. j) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“). Stěžovatelka porušila povinnosti stanovené v § 39 odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, jelikož evidenční listy důchodového pojištění za rok 2021 za svých 17 zaměstnanců podala až dne 27. 2. 2023, ačkoli lhůta pro podání těchto listů u zaměstnanců, kterým skončil pracovní poměr v průběhu roku 2021, uplynula dne 2. 3. 2022, a u zaměstnanců jejichž pracovní poměr trval, uplynula dne 30. 5. 2022. Za toto jednání byla stěžovatelce příkazem uložena pokuta ve výši 17 000 Kč podle § 54 odst. 6 písm. e) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Proti příkazu stěžovatelka podala včasný odpor, čímž byl příkaz zrušen. Prvostupňovým rozhodnutím následně byla stěžovatelka shledána vinnou z totožného přestupku a byla jí uložena pokuta ve výši 17 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala odvolání, které žalovaná zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila.

2. Rozhodnutí krajského soudu

[3] Proti rozhodnutí žalované brojila stěžovatelka žalobou u krajského soudu, v níž mimo jiné namítala nepřiměřenost uložené pokuty s tím, že ve skutkově obdobných případech jsou ukládány pokuty nižší; zdůraznila, že se dopustila prvního porušení zákona, předložila 17 evidenčních listů důchodového pojištění s prodlením od 9 do 11 měsíců, a to bez předchozí výzvy. V této souvislosti odkázala na dvě rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení Olomouc: 1) rozhodnutí ze dne 5. 11. 2019, č. j. 48006/107715/19/010/PP, které se zabývalo prvním porušením zákona, 96 evidenčními listy důchodového pojištění předloženými se zpožděním v rozsahu 2 měsíců až 2 let v průběhu kontroly, za což byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč, a 2) rozhodnutí ze dne 3. 9. 2019, č. j. 48006/85876/19/010/PP, které se zabývalo prvním porušením zákona, 107 evidenčními listy důchodového pojištění předloženými se zpožděním v rozsahu 1 měsíce až 2 let v průběhu kontroly, za které byla rovněž uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. Podle stěžovatelky šlo o závažnější porušení, za která však byla uložena jen o málo vyšší pokuta než v jejím případě.

[4] Krajský soud žalobu považoval za nedůvodnou, a proto ji v souladu s § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), napadeným rozsudkem zamítl.

[5] V odůvodnění krajský soud zdůraznil, že stěžovatelka tvrdí, že jí měla být uložena nižší pokuta a v zásadě namítá vybočení z ustálené praxe správních orgánů a porušení zásady legitimního očekávání. Krajský soud uvedl, že ustálená správní praxe, která může založit legitimní očekávání, je jednotná a dlouhodobá činnost orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Dvě rozhodnutí, na která stěžovatelka odkazuje, proto takovou správní praxi založit nemohla. Zároveň se ustálená správní praxe může týkat jen skutkově a právně shodných či velmi podobných případů. V přestupkových řízeních je proto její aplikace značně omezena, neboť správní orgány musí vždy přihlédnout ke kritériím uvedeným v § 37 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“). Není proto možné mechanické srovnání jen některých dílčích okolností daných přestupků, jak činí stěžovatelka. Na závěr krajský soud uvedl, že pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozmezí (cca 5, 67 %) a s ohledem na skutkové okolnosti (tj. doba prodlení a počet evidenčních listů důchodového pojištění) ji nelze považovat za nepřiměřenou.

2. Rozhodnutí krajského soudu

[3] Proti rozhodnutí žalované brojila stěžovatelka žalobou u krajského soudu, v níž mimo jiné namítala nepřiměřenost uložené pokuty s tím, že ve skutkově obdobných případech jsou ukládány pokuty nižší; zdůraznila, že se dopustila prvního porušení zákona, předložila 17 evidenčních listů důchodového pojištění s prodlením od 9 do 11 měsíců, a to bez předchozí výzvy. V této souvislosti odkázala na dvě rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení Olomouc: 1) rozhodnutí ze dne 5. 11. 2019, č. j. 48006/107715/19/010/PP, které se zabývalo prvním porušením zákona, 96 evidenčními listy důchodového pojištění předloženými se zpožděním v rozsahu 2 měsíců až 2 let v průběhu kontroly, za což byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč, a 2) rozhodnutí ze dne 3. 9. 2019, č. j. 48006/85876/19/010/PP, které se zabývalo prvním porušením zákona, 107 evidenčními listy důchodového pojištění předloženými se zpožděním v rozsahu 1 měsíce až 2 let v průběhu kontroly, za které byla rovněž uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. Podle stěžovatelky šlo o závažnější porušení, za která však byla uložena jen o málo vyšší pokuta než v jejím případě.

[4] Krajský soud žalobu považoval za nedůvodnou, a proto ji v souladu s § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), napadeným rozsudkem zamítl.

[5] V odůvodnění krajský soud zdůraznil, že stěžovatelka tvrdí, že jí měla být uložena nižší pokuta a v zásadě namítá vybočení z ustálené praxe správních orgánů a porušení zásady legitimního očekávání. Krajský soud uvedl, že ustálená správní praxe, která může založit legitimní očekávání, je jednotná a dlouhodobá činnost orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Dvě rozhodnutí, na která stěžovatelka odkazuje, proto takovou správní praxi založit nemohla. Zároveň se ustálená správní praxe může týkat jen skutkově a právně shodných či velmi podobných případů. V přestupkových řízeních je proto její aplikace značně omezena, neboť správní orgány musí vždy přihlédnout ke kritériím uvedeným v § 37 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“). Není proto možné mechanické srovnání jen některých dílčích okolností daných přestupků, jak činí stěžovatelka. Na závěr krajský soud uvedl, že pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozmezí (cca 5, 67 %) a s ohledem na skutkové okolnosti (tj. doba prodlení a počet evidenčních listů důchodového pojištění) ji nelze považovat za nepřiměřenou.

3. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika

[6] Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, v níž namítala, že je překvapivý, jelikož ji krajský soud nepoučil, že dvě rozhodnutí navržená k důkazu nepostačují k unesení důkazního břemene ohledně prokázání ustálené praxe správního orgánu. Tato rozhodnutí podle stěžovatelky postačují k prokázání, že za podstatně závažnější porušení právních předpisů byla uložena srovnatelná pokuta. Není zřejmé, kolik rozhodnutí by musela stěžovatelka předložit, aby ustálenou správní praxi prokázala, a krajský soud ji proto měl poučit podle § 118a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), o hrozbě neunesení důkazního břemene a představě, kolik rozhodnutí by k prokázání této praxe postačovalo. Současně krajský soud pochybil, jestliže předloženými správními rozhodnutími neprovedl dokazování, přesto je však označil za nezpůsobilá prokázat nesprávné stanovení pokuty, a to kvůli odlišností jednotlivých případů. Podle stěžovatelky je vzájemně rozporné, že krajský soud považoval dvě rozhodnutí za nedostatečná k prokázání správní praxe a zároveň uvedl, že jednotlivé přestupky jsou natolik specifické, že rozhodnutí vydaná v jiných věcech nejsou relevantní. Ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neformuluje jen zásadu legitimního očekávání, ale také materiální ekvity zajišťující rovnost adresátů veřejné správy. Nyní je podstatné ukládání trestů ve skutkově obdobných případech, kdy nezáleží na tom, kolikátým obdobným případem se správní orgán zabývá, musí však trest vždy uložit podle jednotných pravidel, která v obdobných případech vedou k obdobným výsledkům. Tuto zásadu je tedy třeba aplikovat i v případě, že je skutkově podobných případů minimum. Správní orgány by měly mít referenční měřítko, ze kterého při ukládání správních trestů vychází i předtím, než vznikne ustálená správní praxe, aby se při ukládání těchto trestů nedopouštěly libovůle.

[7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelce nebyla uložena pokuta vyšší než v jiných obdobných případech. Žalovaná ověřila, že má správní orgán prvního stupně jednotná pravidla pro ukládání správních trestů. Od 1. 1. 2024 došlo ke změně organizačního uspořádání orgánů sociálního zabezpečení, předtím však jednotlivé okresní správy sociálního zabezpečení rozhodovaly jako samostatné správní orgány a měly nastavená vlastní pravidla pro ukládání správních trestů. Pachatelé přestupků nemůžou počítat s tím, že ukládání sankcí bude v průběhu času stále stejné, jelikož nelze srovnávat dnes uložené pokuty s pokutami uloženými např. před 5 lety. Zároveň byla uložena sankce spíše symbolická. Žalovaná proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.

[8] V replice stěžovatelka uvedla, že tvrzení o změně organizačního uspořádání pomíjí jednotnost správního řízení a možnost žalované zhojit případné vady prvostupňového rozhodnutí, proto dané tvrzení neobstojí. Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že by nebylo možné legitimně očekávat, že výše sankcí bude v rámci delšího období stejná. Při stejném rozpětí správního trestu musí být ve skutkově obdobných situacích ukládán trest obdobný. Dále stěžovatelka rozporovala tvrzení, že pokuta byla symbolická.

3. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika

[6] Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, v níž namítala, že je překvapivý, jelikož ji krajský soud nepoučil, že dvě rozhodnutí navržená k důkazu nepostačují k unesení důkazního břemene ohledně prokázání ustálené praxe správního orgánu. Tato rozhodnutí podle stěžovatelky postačují k prokázání, že za podstatně závažnější porušení právních předpisů byla uložena srovnatelná pokuta. Není zřejmé, kolik rozhodnutí by musela stěžovatelka předložit, aby ustálenou správní praxi prokázala, a krajský soud ji proto měl poučit podle § 118a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), o hrozbě neunesení důkazního břemene a představě, kolik rozhodnutí by k prokázání této praxe postačovalo. Současně krajský soud pochybil, jestliže předloženými správními rozhodnutími neprovedl dokazování, přesto je však označil za nezpůsobilá prokázat nesprávné stanovení pokuty, a to kvůli odlišností jednotlivých případů. Podle stěžovatelky je vzájemně rozporné, že krajský soud považoval dvě rozhodnutí za nedostatečná k prokázání správní praxe a zároveň uvedl, že jednotlivé přestupky jsou natolik specifické, že rozhodnutí vydaná v jiných věcech nejsou relevantní. Ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neformuluje jen zásadu legitimního očekávání, ale také materiální ekvity zajišťující rovnost adresátů veřejné správy. Nyní je podstatné ukládání trestů ve skutkově obdobných případech, kdy nezáleží na tom, kolikátým obdobným případem se správní orgán zabývá, musí však trest vždy uložit podle jednotných pravidel, která v obdobných případech vedou k obdobným výsledkům. Tuto zásadu je tedy třeba aplikovat i v případě, že je skutkově podobných případů minimum. Správní orgány by měly mít referenční měřítko, ze kterého při ukládání správních trestů vychází i předtím, než vznikne ustálená správní praxe, aby se při ukládání těchto trestů nedopouštěly libovůle.

[7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelce nebyla uložena pokuta vyšší než v jiných obdobných případech. Žalovaná ověřila, že má správní orgán prvního stupně jednotná pravidla pro ukládání správních trestů. Od 1. 1. 2024 došlo ke změně organizačního uspořádání orgánů sociálního zabezpečení, předtím však jednotlivé okresní správy sociálního zabezpečení rozhodovaly jako samostatné správní orgány a měly nastavená vlastní pravidla pro ukládání správních trestů. Pachatelé přestupků nemůžou počítat s tím, že ukládání sankcí bude v průběhu času stále stejné, jelikož nelze srovnávat dnes uložené pokuty s pokutami uloženými např. před 5 lety. Zároveň byla uložena sankce spíše symbolická. Žalovaná proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.

[8] V replice stěžovatelka uvedla, že tvrzení o změně organizačního uspořádání pomíjí jednotnost správního řízení a možnost žalované zhojit případné vady prvostupňového rozhodnutí, proto dané tvrzení neobstojí. Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že by nebylo možné legitimně očekávat, že výše sankcí bude v rámci delšího období stejná. Při stejném rozpětí správního trestu musí být ve skutkově obdobných situacích ukládán trest obdobný. Dále stěžovatelka rozporovala tvrzení, že pokuta byla symbolická.

4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatelka je řádně zastoupena. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a z důvodů v ní uplatněných, ověřil při tom, zda tento rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.

[10] Kasační stížnost není důvodná.

[11] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že existence ustálené správní praxe je otázkou skutkovou. Dokazování týkající se skutkových otázek náleží primárně správním orgánům, neboť ty mají v souladu s § 3 správního řádu povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní soudy sice mohou dokazovaní doplnit, nesmí však tímto dokazováním nahrazovat činnost správního orgánu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015-71, č. 3577/2017 Sb. NSS). Možnosti správních soudů ke zjišťování skutkových otázek jsou proto obecně při přezkumu správních rozhodnutí omezené, jelikož se primárně zaměřují na to, zda správní orgány dostály své povinnosti zjistit skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Možnosti Nejvyššího správního soudu jsou v této souvislosti ještě omezenější, neboť intervence ve vztahu ke skutkovým otázkám musí být výjimečná a omezuje se v zásadě na vady řízení a dokazování ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2017, č. j. 6 As 256/2016-79, případně ze dne 29. 8. 2024, č. j. 6 Afs 76/2024-42).

[12] Ustanovení § 118a o. s. ř., na který stěžovatelka odkazuje, směřuje zejména k tomu, aby soudní rozhodnutí nebyla pro účastníky řízení překvapivá. Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že právě pro absenci poučení ve smyslu § 118a o. s. ř. pro ni bylo rozhodnutí krajského soudu překvapivé, jelikož nevěděla, že dvě navržená správní rozhodnutí nepostačují k unesení důkazního břemene k otázce ustálené správní praxe. Zároveň krajský soud neuvedl, kolik rozhodnutí by k prokázání ustálené správní praxe postačovalo, což stěžovatelku postavilo do situace, kdy by musela hledat neznámé množství obdobných správních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že navzdory tomuto tvrzení stěžovatelky správním soudům nepřísluší stěžovatelku poučovat o tom, kolik rozhodnutí by k prokázání ustálené správní praxe postačovalo. Ostatně na tuto otázku ani nelze poskytnout univerzální odpověď. Obecné závěry týkající se otázky prokazování ustálené správní praxe však lze vyčíst z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu.

[13] Nejvyšší správní soud již v minulosti k otázce ustálené správní praxe uvedl, že „[s]právní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů“, viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS. V obecné rovině proto lze říci, že navržené důkazy musí směřovat k prokázání právě existence dlouhodobé, ustálené a jednotné činnosti správního orgánu. Již z toho je podle Nejvyššího správního soudu zcela zjevně patrné, že dvě rozhodnutí vydaná v roce 2019 jen s krátkým časovým rozestupem tuto ustálenou, jednotnou a dlouhodobou činnost správního orgánu ve vztahu k rozhodování v roce 2024 nejsou způsobilá prokázat.

[14] Názor krajského soudu, který vyslovil závěr, že dvě stěžovatelkou označená rozhodnutí nestačí k prokázání ustálené správní praxe, rozhodně nelze považovat za překvapivý, neboť vyplývá z letité a konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (mimo výše označené usnesení srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009

233, a ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 Afs 38/2023-62). Za této situace tedy rozhodně krajský soud nemohla vázat poučovací povinnost ve smyslu § 118a o. s. ř. Opačný závěr by mohl vést ke zcela absurdním závěrům, např. k tomu, že by správní soudy měly povinnost účastníky řízení poučovat právě o existenci konstantní judikatury vyšších soudů, čímž by však mohly vybočit ze svého nezávislého postavení a vstupovaly by do role advokáta.

[14] Názor krajského soudu, který vyslovil závěr, že dvě stěžovatelkou označená rozhodnutí nestačí k prokázání ustálené správní praxe, rozhodně nelze považovat za překvapivý, neboť vyplývá z letité a konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (mimo výše označené usnesení srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009

233, a ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 Afs 38/2023-62). Za této situace tedy rozhodně krajský soud nemohla vázat poučovací povinnost ve smyslu § 118a o. s. ř. Opačný závěr by mohl vést ke zcela absurdním závěrům, např. k tomu, že by správní soudy měly povinnost účastníky řízení poučovat právě o existenci konstantní judikatury vyšších soudů, čímž by však mohly vybočit ze svého nezávislého postavení a vstupovaly by do role advokáta.

[15] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k hodnocení námitky týkající se porušení § 2 odst. 4 správního řádu, jelikož s tím věcně souvisí i následné vypořádání námitky o neprovedení důkazu krajským soudem, byť jej podle stěžovatelky věcně hodnotil. Podle § 2 odst. 4 správního řádu: „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“. Citované ustanovení směřuje k zajištění předvídatelnosti postupu správních orgánu a rovněž má zabránit možnosti zneužití správního uvážení a libovůli správních orgánů. Jak správně poznamenal již krajský soud, aplikace zásad zakotvených v § 2 odst. 4 správního řádu bude v přestupkovém řízení značně omezena. V souladu s § 37 a násl. přestupkového zákona musí správní orgány při určení druhu a výše správního trestu vzít zohlednit celou řadu individuálních okolností.

[16] Porušení zásady předvídatelnosti či legitimního očekávání by tak připadalo v úvahu např. v situacích, kdy správní orgán určité typově shodné protiprávní jednání postihuje ve všech případech pouze napomenutím, avšak by bez zjevných odlišností totéž jednání jiného subjektu postihl uložením vysoké pokuty. Naopak mechanické srovnání pokut uložených v případě obdobných (nikoliv zcela shodných) situacích je z podstaty věci téměř vyloučeno, neboť ve výši pokuty se musí projevit úvahy správního orgánu zohledňující právě kritéria uvedená v přestupkovém zákoně. Správní trest musí být stanoven tak, aby naplňoval nejen funkci generální prevence, nýbrž i funkci individuální prevence a represe (v níž se může v případě právnických osob posuzovat např. jejich „velikost“, neboť správní trest je potřeba určit tak, aby byl způsobilý tyto funkce naplnit ve vztahu ke konkrétní osobě). Při zvažování, jaký trest tyto funkce splňuje, se logicky může zohlednit také běh času, resp. snížení hodnoty peněz. Nelze tedy souhlasit s tím, že by ukládané pokuty musely být v průběhu delšího časového období „mechanicky“ srovnatelné, neboť by mohly přestat být způsobilé naplnit výše vymezené funkce. Porušení této zásady je proto obtížně představitelné obzvláště tehdy, když správní orgány protiprávní jednání téže skutkové podstaty trestají uložením pokuty, jejíž výše roste se závažností daného jednání, výše pokut se pohybují v zákonném rozmezí a odrážejí nejen povahu a závažnost protiprávního jednání, ale také osobu pachatele a další rozhodná kritéria.

[17] S tímto úzce souvisí hodnocení stěžovatelkou navržených důkazů, resp. jejího tvrzení, co mají tyto důkazy prokázat. Krajský soud nemusí důkazní návrhy akceptovat v zásadě ze tří důvodů. Buďto tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost (tzn. nedisponuje vypovídací potencí), nebo jde o důkaz nadbytečný (pokud byla daná skutečnost bez důvodných pochybností postavena najisto); viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004-89, č. 618/2005 Sb. NSS.

[18] Při zvažování, zda krajský soud důkaz navržený stěžovatelkou provede či nikoliv musí z podstaty věci vycházet z tvrzení samotné stěžovatelky týkajícího se daného důkazu a vyhodnotit, zda jde o jednu z výše uvedených typových situací, kdy se navrženými důkazy dokazování neprovádí. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že při hodnocení nedůvodných rozdílů při správním trestání nelze mechanicky porovnat jen některé dílčí okolnosti zmíněné stěžovatelkou, proto rozhodnutí navržená stěžovatelkou k důkazu neprovedl. Důvodem pro neprovedení důkazu tak byla chybějící vypovídací potence těchto důkazů.

[19] Sama stěžovatelka v žalobě zdůraznila dílčí okolnosti odkazovaných rozhodnutí (tj., že se v obou případech jednalo o první porušení dané povinnosti, že byly chybějící evidenční listy důchodového pojištění předloženy až v průběhu kontroly, kolika evidenčních listů důchodového pojištění se pochybení týkalo a doba prodlení s jejich předložením). Krajský soud proto nejprve konstatoval výše uvedené, tedy že dvě správní rozhodnutí k prokázání ustálené správní praxe nestačí. Dále však zdůraznil, že v případě správního trestání je nezbytné zohlednit celou řadu okolností (viz zmíněný § 37 a násl. přestupkového zákona). Již z žalobního tvrzení stěžovatelky krajský soud jednoznačně mohl dovodit, že nešlo o skutkově shodné případy, a tedy že tyto důkazy nejsou způsobilé prokázat tvrzenou skutečnost. Zároveň zdůraznil, že při ukládání správního trestu se zohledňuje celá řada okolností, nelze tedy mechanicky srovnat jen dílčí okolnosti, na které odkazovala stěžovatelka. Krajský soud proto vyhodnotil, že stěžovatelkou navržené důkazy nemohou vést k prokázání ustálené správní praxe, ani nedůvodných rozdílů v rozhodování správních orgánů, neboť to je v případě ukládání správních trestů velmi individualizované. Krajský soud však ve vztahu k těmto důkazům hodnotil toliko to, zda jsou dány důvody k jejich provedení. Svůj závěr týkající se jejich neprovedení krajský soud řádně odůvodnil, dále však samotné důkazy věcně nehodnotil, proto stěžovatelčině námitce nelze přisvědčit.

[20] Nejvyšší správní soud dále považuje za podstatné, že stěžovatelka v žalobě výslovně uvedla, že „orgán prvého stupně za závažnější a násobně četnější protiprávní jednání uděloval jen mírně vyšší pokuty, než byla uložena žalobkyni“ v kasační stížnosti následně uvedla, že „v žalobě odkazovala zmíněná rozhodnutí OSSZ Olomouc, která dle žalobkyně prokazovala, že za podstatně závažnější porušení zákona byla uložena srovnatelná pokuta“. Konkrétně stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 17 000 Kč, v rozhodnutích, na které stěžovatelka odkazovala pak měla být za závažnější pochybení uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. Obecně vzato tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že právě uvedené nijak nenaznačuje, že by v nyní posuzované věci správní orgány nedbaly, aby ve skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Klíčové je v tomto případě to, že i z dílčích okolností tvrzených samotnou stěžovatelkou je zřejmé, že za závažnější jednání byl uložen vyšší trest, za méně závažné trest nižší, což lze považovat za zcela logický postup správního orgánu.

[21] Otázkou by tak mohl být pouze rozdíl v těchto pokutách, který však správním soudům nepřísluší (až na výjimky) autoritativně hodnotit, neboť určování výše jednotlivých správních trestů se děje ve sféře správního uvážení. Do tohoto správního uvážení soudy mohou zasahovat jen minimálně. Ve vztahu k namítané (ne)přiměřenosti uložené pokuty Nejvyšší správní soud připomíná, že její zohlednění připadá v úvahu, pokud by správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů, správní orgán by nevzal v potaz zákonná kritéria či je hodnotil nelogicky apod. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012-36, 2671/2012 Sb. NSS). Zároveň je potřeba zdůraznit, že úkolem správních soudů není (ani v rámci případné moderace) hledat ideální výši sankce namísto správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS). Z argumentace stěžovatelky je patrné, že výši pokuty za „ideální“ nepovažuje, avšak neuvádí žádné relevantní důvody, pro které by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stanovení výše pokuty bylo rozporné se zákonem.

[22] Správní orgány svého uvážení nezneužily a nepostupovaly v rozporu se zásadou uvedenou v § 2 odst. 4 správního řádu. Ze správních rozhodnutí je patrné, že byly zohledněny polehčující okolnosti, tedy že se jednalo o první pochybení stěžovatelky spočívající v pozdním předložení evidenčních listů důchodového pojištění a že je stěžovatelka předložila z vlastní iniciativy. Tyto okolnosti považuje za podstatné také Nejvyšší správní soud, avšak má za to, že se odrazily ve výši uložené pokuty.

[23] Jednalo se sice o pochybení administrativního charakteru, nicméně takové, za které je podle § 54 odst. 6 písm. e) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení možné uložit pokutu do 300 000 Kč. Tato výměra odráží vysokou míru škodlivosti takového jednání. Klíčové je (jak ostatně vyplývá již z prvostupňového rozhodnutí), že pokud zaměstnavatelé neplní své zákonné povinnosti a evidenční listy důchodového pojištění řádně a včas nepředkládají, nemohou správní orgány řádně a včas vyměřit a následně vyplatit dávky důchodového pojištění. Právě uvedené rozhodně nelze brát na lehkou váhu. Jedině včasné a řádné plnění zákonných povinností umožňuje správním orgánům efektivně vykonávat svou činnost. Ani zaměstnavatelé proto nemohou na své zákonné povinnosti rezignovat a očekávat, že pokud své pochybení napraví z vlastní iniciativy, není uložení správního trestu na místě. V případě stěžovatelky hraje roli také to, že evidenční listy důchodového pojištění předložila s poměrně dlouhým zpožděním, a to u 17 zaměstnanců, což Nejvyšší správní soud nepovažuje za zanedbatelný počet. Uložená pokuta ve výši 17 000 Kč, v níž se odráží všechny zmíněné polehčující i přitěžující okolnosti, pochybnosti o její přiměřenosti nevzbuzuje. Pro tento závěr pak vůbec není rozhodná změna organizační struktury správy sociálního zabezpečení, ani označení uložené pokuty za „symbolickou“.

5. Závěr a náklady řízení

[24] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl (výrok I.).

[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Úspěšnému žalovanému, jemuž by jako jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly (výrok II.).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.)

V Brně dne 5. prosince 2025

JUDr. Viktor Kučera

předseda senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí