5 As 6/2023 – Nejvyšší správní soud

5 As 6/2023- 53 - text

5 As 6/2023 - 63 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: O. O., proti odpůrci: hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zast. Mgr. Tomášem Rabou, advokátem, se sídlem Rýmařovská 561, Praha 9, za účasti: 1) Městská část Praha 5, se sídlem náměstí 14. října 1381/4, Praha 5, 2) Městská část Praha 7, se sídlem U Průhonu 1338/38, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2022, č. j. 3 A 17/2019 236,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Kasační stížností se navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byl zamítnut návrh stěžovatele na zrušení nařízení hl. m. Prahy č. 19/2017 Sb. hl. m. Prahy, ze dne 26. 9. 2017, kterým se vymezují oblasti hl. m. Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy (dále jen „nařízení“). Nařízení bylo vydáno usnesením Rady hl. m. Prahy na základě § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), s účinností od 1. 2. 2018.

[2] V příloze č. 1 nařízení byly graficky vymezeny oblasti hl. m. Prahy, ve kterých lze komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou ke stání silničního motorového vozidla na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, nebo ke stání vozidla provozovaného právnickou osobou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti (tzv. abonentní stání), nebo ke stání vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti (tzv. rezidentní stání).

[3] V příloze č. 2 nařízení byly graficky vymezeny místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou ke stání vozidla na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin.

[4] V příloze č. 3 nařízení byly graficky vymezeny místní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou ke stání vozidla provozovaného právnickou osobou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti, nebo ke stání vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti.

[5] V návrhu na zrušení nařízení stěžovatel především namítl nezákonnost zvolené formy nařízení pro regulaci dopravy na území obce dle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť dle jeho názoru se materiálně jedná o opatření obecné povahy. Dále namítl, že nařízení zasahuje do jeho veřejného subjektivního práva užívat místní komunikace bezplatně na základě § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatel má za to, že přílohy č. 1, 2 a 3 nařízení jsou v rozporu s § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích, neboť na téže komunikaci umožňují duplicitní dopravní režimy stání; příloha č. 1 nařízení navíc vymezuje oblasti (resp. části obce nebo místní komunikace), ve kterých režim stání zpoplatněn není. V tomto směru si dle stěžovatele jednotlivé přílohy mezi sebou odporují, a tudíž je nařízení neurčité. Za nedostatečné a nezákonné považuje stěžovatel, že nařízení neupravuje konkrétní dobu stání tak, jak vyžaduje § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Domnívá se, že pro úkony popsané v § 4 a § 5 nařízení nebyla dotčeným správním úřadům zákonem svěřená pravomoc. Stěžovatel tvrdí, že dopravní značky umístěné v zónách placeného stání neslouží k provedení příloh k nařízení, nýbrž k provedení usnesení Rady hl. m. Prahy č. 1709 ze dne 18. 7. 2017, kterým byly schváleny ceníky parkovacích oprávnění a karet v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy, proti nimž stěžovatel rovněž uvedl další námitky. Podle stěžovatele je nařízení navíc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Na podporu svých argumentů stěžovatel přiložil řadu důkazů.

[6] O návrhu na zrušení nařízení rozhodl městský soud poprvé usnesením ze dne 20. 3. 2019, č. j. 3 A 17/2019 49 tak, že návrh odmítl, neboť považoval nařízení za právní předpis, tudíž neměl pravomoc jej zrušit. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2020, č. j. 5 As 80/2019 75 (dále jen „první zrušující rozsudek“), dospěl k závěru, že ač zákon o pozemních komunikacích určuje povahu správního aktu jako nařízení, z hlediska materiálního se jedná o opatření obecné povahy; proto výše uvedené usnesení městského soudu zrušil a v dalším řízení zavázal městský soud k soudnímu přezkumu napadeného nařízení dle algoritmu vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 68.

[7] Podruhé o návrhu na zrušení nařízení rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 A 17/2019 82. Poté, co nařízení podrobil pětibodovému testu ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, zabýval se námitkami stěžovatele, které neshledal důvodnými, a proto návrh na zrušení nařízení zamítl. Ke kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 26. 8. 2022, č. j. 5 As 2/2021 40 (dále jen „druhý zrušující rozsudek“), zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku uvedl, že městský soud blíže nevysvětlil svůj postoj ohledně toho, že nařízení může vymezit stání pro motorová vozidla tak, že zároveň zahrnují prostor nezpoplatněného území obce. Dále Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl, že se vůbec nezabýval návrhy na provedení důkazů, které učinil stěžovatel, a není tak zřejmé, jak s nimi v rámci svého rozhodnutí naložil. V dalším řízení Nejvyšší správní soud uložil městskému soudu, aby znovu posoudil námitky stěžovatele a náležitě se vypořádal s navrhovanými důkazy.

[8] Po vrácení věci městský soud vyzval odpůrce, aby se vyjádřil k důkazním prostředkům předloženými stěžovatelem, a aby znovu předložil podklady pro vydání přezkoumávaného nařízení, zejména projekt organizace dopravy v klidu pro městskou část Prahu 4 a výsledky jeho projednání s příslušným silničním správním úřadem.

[9] Zároveň městský soud vyrozuměl městské části Praha 1 10, 13, 16, 18, 21, 22, Praha Klánovice a Praha Čakovice o probíhajícím řízení a o možnosti uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení. Zároveň městské části vyzval, aby předložily opatření obecné povahy vydaná v návaznosti na napadené řízení, a to ve znění příslušných nařízení, kterými bylo nařízení změněno. Městský soud tak učinil z důvodu, že původní nařízení vymezilo oblasti komunikace pro umístění zón placeného stání v rámci městských částí Praha 1 8, 13, 16 a 22, nicméně na toto nařízení navazují nařízení pozdější, která jej mění; konkrétně jde o nařízení hl. m. Prahy č. 12/2018, č. 10/2019, č. 10/2020, č. 2/2021, č. 14/2021 a č. 13/2022. Zrušením původního nařízení by tak došlo ke zrušení i všech navazujících nařízení, která se týkají též dalších městských částí.

[10] Dále městský soud vyzval městskou část Praha 4 (v jejímž správním obvodu se nachází nemovitost ve vlastnictví stěžovatele), aby předložila veškeré podklady, které předcházely vydání napadeného nařízení, jež si mezi sebou vyměnili odpůrce a městská část Praha 4, jakož i podklady, které vznikly po vydání napadeného nařízení a byly podkladem pro vydání opatření obecné povahy, jímž městská část Praha 4 provedla místní úpravu pozemních komunikací na svém území, a aby se vyjádřila k návrhu.

[11] Dne 16. 12. 2022 proběhlo před městským soudem ústní jednání, z něhož se stěžovatel omluvil. Městský soud při ústním jednání provedl tyto důkazní prostředky předložené stěžovatelem: usnesení Rady hl. m. Prahy č. 2372 ze dne 9. 9. 2014, jímž byly schváleny Zásady pro zřizování zón placeného stání na území hl. m. Prahy, které jsou obsaženy v příloze č. 1 tohoto nařízení; usnesení Rady hl. m. Prahy č. 2350 ze dne 26. 9. 2017, jímž se schvaluje Nařízení hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hl. m. Prahy ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, které je obsaženo v příloze č. 1 (napadené nařízení), vč. důvodové zprávy k tomuto nařízení; dopravní režim zón placeného stání v ulicích Sedlčanská a Antala Staška (pořízené z webových stránek www.mapy.cz); dopis Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 20. 6. 2018, v němž je uvedeno, že „[n]ávrh nařízení č. 19/2017 byl k připomínkám občanů vyvěšen ve dnech 25. 7. 2017 až 23. 8. 2017. Ze strany občanů byla uplatněna jediná připomínka, která byla zapracována do důvodové zprávy projednávaného materiálu.“ Zbývající důkazy, jež byly stěžovatelem označeny v návrhu a v doplnění návrhu ze dne 7. 12. 2022, městský soud z důvodu nadbytečnosti, resp. z důvodu toho, že navrhované důkazy nesouvisejí s předmětem řízení, neprovedl.

[12] Po doplnění spisového materiálu a po provedeném ústním jednání městský soud při respektování závazného právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem ve druhém zrušujícím rozsudku, znovu přezkoumal návrh stěžovatele, dospěl k závěru, že návrh není důvodný a zamítl ho.

[13] Městský soud se primárně zabýval právní formou nařízení; v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu konstatoval, že napadené nařízení je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy a je možné se proti němu bránit postupem dle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Z tohoto důvodu nevyhověl návrhu stěžovatele k předložení nařízení Ústavnímu soudu ke zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.

[14] Stěžovatel v návrhu nesouhlasil s aplikací správního uvážení při umísťování příslušných dopravních značek. Městský soud však poukázal na skutečnost, že přímo na základě nařízení nedochází k osazení konkrétních komunikací či jejich úseků dopravními značkami. V této souvislosti předestřel kroky, jež předcházejí vydání nařízení; až po splnění všech kroků může na základě přijatého nařízení dojít k vymezení konkrétních zón placeného stání (modrých, oranžových nebo fialových zón) na konkrétních komunikacích či jejich úsecích a k osazení těchto komunikací či jejich úseků příslušnou dopravní značkou; toto vymezení a osazení je činěno konkrétním opatřením obecné povahy, které je vydáváno příslušnou městskou částí hl. m. Prahy, a přílohy takto přijatého opatření obsahují grafické znázornění jednotlivých zón a konkrétních značek a jejich přesné umístění. Městský soud neshledal, že by k umisťování dopravních značek docházelo na základě libovůle silničních správních úřadů.

[15] Námitce, že § 1, § 2 a § 3 nařízení a přílohy č. 1, 2 a 3 nařízení jsou v rozporu s § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích městský soud rovněž nepřisvědčil. Příloha č. 1 nařízení vymezuje oblasti daných městských částí jako celek, v nichž mohou být zřizovány zóny placeného stání. Na základě podkladů a stanovisek městských částí v přílohách č. 2 a 3 dochází k určité konkretizaci, tj. z těchto příloh je patrné, kde se předpokládá zavedení zón placeného stání. Přestože přílohy č. 2 a 3 vymezují konkrétní komunikace příslušnými barvami, neznamená to automaticky, že na všech těchto úsecích dojde k zavedení placeného stání. K tomu dochází až na základě vypracování Projektu dopravního značení a jeho schválení radou městské části, která se může rozhodnout, že v opatření obecné povahy vymezí všechny zóny parkovacího stání, které předpokládají přílohy č. 2 a 3 nařízení, nebo jen některé (nebo žádné). Stanovení oblastí v příloze č. 1 nařízení nemá za cíl osazení všech pozemních komunikací v této oblasti značkami, ale pouze vymezení oblastí, v nichž k tomu může dojít, a administrativní rozdělení městských částí z hlediska spravování zón parkovacích stání, parkovacích automatů a vydávání parkovacích karet pro danou oblast. Jednotlivé přílohy nařízení se tudíž doplňují, nejsou v rozporu.

[16] Městský soud dále odmítl výklad § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích předestřený stěžovatelem, podle něhož platí, že v nařízení mají být vymezeny pouze ty oblasti, kde budou všechny komunikace zpoplatněny. Městský soud podotkl, že dané ustanovení je třeba interpretovat v tom smyslu, že přistoupí li obec k vydání nařízení, může jím vymezit oblasti, ve kterých lze místní komunikace užít za cenu sjednanou, nejedná se však o povinnost.

[17] Stěžovatel v návrhu dále brojil proti situaci, kdy stejná oblast má obsahovat dvojí režim zón placených míst (tzv. smíšené stání označené fialovou barvou), dopravní režim tak neurčuje nařízení, ale silniční správní úřad opatřením obecné povahy, jež není řádně odůvodněno. V této souvislosti městský soud zdůraznil, že podle § 124 odst. 4 písm. b) a odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), dopravní režim určuje krajský úřad, respektive obec s rozšířenou působností. Nařízení je třeba chápat jako rámcové vymezení komunikací či jejich částí, na nichž lze zřídit určitou zónu placeného stání; nařízením tak není stanoven dvojí protichůdný režim, protože samo nařízení neurčuje konkrétní druh zón placeného stání na dané komunikaci. Pokud stěžovatel nesouhlasí s vymezením zón na ulicích Sedlčanská a Antala Staška, byl oprávněn bránit se proti opatření obecné povahy vydanému příslušnou městskou částí postupem podle § 172 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „správní řád“), potažmo podle § 101a s. ř. s.

[18] Stěžovatel namítl, že městská část Praha Kunratice ani část této městské části, která je zahrnuta v příloze č. 1, netvoří žádnou nárazníkovou hranici mezi oblastmi s regulovaným stáním a se stáním bez regulace. Městský soud této námitce nevyhověl, přičemž zdůraznil, že stěžovatel neozřejmil, jakým způsobem mělo být zasaženo do jeho práv.

[19] Podle městského soudu nelze § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích vykládat tak, že v nařízení musí být stanovena přesná doba, po kterou lze danou komunikaci užít za poplatek. Zákon obcím umožňuje vymezit oblasti, kde lze stání vozidel zpoplatnit, nikoliv stanovit dobu stání. Soud znovu poukázal na to, že nařízení vymezuje oblasti pro umístění zón placeného stání pouze rámcově, a není tak možné v něm stanovit v každé potenciální oranžové zóně přesnou maximální dobu stání. K tomu dochází až následně vydáním opatření obecné povahy, jímž je stanovena místní úprava provozu na pozemních komunikacích.

[20] K námitce, že nařízení je vydáno v přenesené působnosti, a proto i platební a registrační agenda založená tímto nařízením musí být vykonávaná v přenesené působnosti, městský soud poukázal na bod 139. přílohy č. 4 Statutu hl. m. Prahy, podle něhož je výkon působnosti silničního správního úřadu ve věcech pozemních komunikací, vyjma komunikací I. třídy, přenesen na městské části; není proto pravda, že samo nařízení svěřuje městským částem přenesenou působnost ve věcech placení za parkovací oprávnění registrace. Městský soud znovu zdůraznil, že stěžovatel neuvedl, jak se tento „spor“ o působnost promítl do jeho veřejných subjektivních práv. Městský soud rovněž konstatoval, že jeho úkolem je posoudit zákonnost napadeného nařízení a jeho přijímací proces, nikoliv to, jakým způsobem je toto nařízení následně prováděno.

[21] Jde li o námitku týkající se tzv. smíšených zón, městský soud zdůraznil, že vzájemné překrytí zón zákon nevylučuje; v některých částech se takové řešení jeví jako zcela vhodné např. s ohledem na hustotu rezidentů a návštěvníků. Nejedná se tedy o žádný rozpor mezi přílohami 2 a 3 nařízení.

[22] Dále městský soud podrobil nařízení testu o pěti krocích, podle již zmiňovaného rozsudku č. j. 9 Ao 8/2011 68, přičemž dospěl k závěru, že k vydání nařízení měl odpůrce danou pravomoc na základě § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (první krok algoritmu), přitom jednal v rámci své věcné, územní i osobní působnosti, resp. nejednal ultra vires (druhý krok algoritmu) a zároveň neshledal postup odpůrce při vydávání napadeného nařízení v rozporu se zákonem (třetí krok algoritmu).

[23] Následně městský soud přešel ke čtvrtému kroku a posuzoval, zda je nařízení v souladu s hmotněprávními předpisy. Předně konstatoval, že do práva stěžovatele bezplatně užívat místní komunikace nebylo zasaženo napadeným nařízením, nýbrž již samotným zákonem o pozemních komunikacích, který v § 23 umožňuje obcím právo obecného užívání ve smyslu § 19 odst. 1 téhož zákona omezit nařízením. Vymezení oblastí a místních komunikací (resp. jejich úseků), které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, tak, jak jsou uvedeny v přílohách napadeného nařízení, neshledal městský soud v rozporu se zákonem ani s čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť k přijetí takové úpravy je obec zákonem zmocněna.

[24] Dále městský soud posuzoval, zda je nařízení v souladu s principem proporcionality (pátý krok algoritmu), přičemž vycházel z kritérií, jež vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.). Městský soud dospěl k závěru, že nařízení splňuje principy vhodnosti, potřebnosti i přiměřenosti.

[25] V kasační stížnosti stěžovatel namítá kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel primárně namítá, že městský soud nesprávně posoudil otázku souladu napadeného nařízení s hmotným právem, tj. s § 23 odst. 1 písm. a) a c) a odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu; v této souvislosti stěžovatel především zmiňuje nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, dle něhož je nařízení hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení, a splňuje tak definiční znaky opatření obecné povahy.

[26] Dle stěžovatele nedává smysl, aby nařízení obsahovalo též území obce s místními komunikacemi, které není dotčeno zpoplatněným režimem parkování. Výklad § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích městským soudem, podle něhož obec může nařízením vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace užít za cenu sjednanou, nikoliv ve který je nutno místní komunikaci užít za cenu sjednanou, je dle stěžovatele nesprávná.

[27] Závěr městského soudu ohledně toho, že příloha č. 1 nařízení slouží k administrativnímu rozdělení městských částí z hlediska spravování zón placeného stání, parkovacích automatů a vydávání parkovacích karet pro danou oblast, nemá dle stěžovatele oporu v § 1 nařízení a odporuje § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, jehož účelem není řešit administrativní určení funkční příslušnosti ve statutárních městech pro záležitosti neuvedené v § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatel podotýká, že území městských částí vymezuje Statut hlavního města Prahy, a nikoliv dané nařízení.

[28] Stěžovatel rovněž brojí proti tomu, jak městský soud popsal zapojení jednotlivých městských částí v procesu vymezení zón placeného stání. Podle stěžovatele se městská část nemůže rozhodnout, že opatřením obecné povahy vymezí všechny zóny placeného stání předpokládané přílohami č. 2 a 3 nařízení, anebo jen některé či žádné. Městské části nemohou vydávat nařízení ve smyslu § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, ani nemohou vydávat opatření obecné povahy podle § 23 odst. 2 téhož zákona, neboť k tomu nebyly zmocněny.

[29] Podle názoru stěžovatele se přílohy č. 2 a 3 nařízení vzájemně vylučují, neboť na stejném úseku místní komunikace stanoví dopravní režim dle § 23 odst. 1 písm. a) a písm. c) zákona o pozemních komunikacích. Uvedené přílohy navíc nedoplňují přílohu č. 1 nařízení, neboť při porovnání všech příloh je zjevné, že nařízení neorganizuje dopravu na místních komunikacích v celé vymezené oblasti až po její hranice, což je vidět zejména na příkladu oblasti č. 4. V této souvislosti stěžovatel namítá, že definičním znakem opatření obecné povahy je konkrétnost, a tedy obsah nařízení nesmí být vnitřně rozporný již v okamžiku jeho vydání.

[30] Stěžovatel opakovaně vyslovuje nesouhlas s názorem městského soudu ohledně toho, že z příloh č. 2 a 3 nařízení je patrné, na které komunikaci se předpokládá zavedení zón placeného stání. Konečné stanovení oblastí na území hl. m. Prahy a konečné stanovení dopravního režimu ve vymezené oblasti dle § 23 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona o pozemních komunikacích má v kompetenci Rada hl. m. Prahy. Nařízení tak nemůže mít povahu rámcového opatření obecné povahy, které vymezuje oblasti a komunikace, ve kterých městské části vymezí zóny placeného stání, jak uvádí městský soud.

[31] Podle stěžovatele postavil městský soud své rozhodnutí na tom, že z teleologického výkladu § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nevyplývá povinnost městských částí nařízením vymezit jen a pouze oblasti, v nichž budou muset být zpoplatněny všechny pozemní komunikace. Dále stěžovatel namítá, že všechny oblasti v příloze č. 1 nařízení mají být dotčeny odlišným dopravním režimem oproti bezplatnému obecnému užívání, a proto mají být všechny silničním správním úřadem označeny příslušnou dopravní značkou. Pokud tomu tak není, je příloha č. 1 zbytečná, neboť ke skutečnému prostorovému vymezení zpoplatněného území slouží přílohy č. 2 a 3 nařízení.

[32] Stěžovatel nepovažuje názor městského soudu, že nařízení nemusí stanovit konkrétní časově omezenou dobu stání motorového vozidla na místní komunikaci v případě dopravního režimu dle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, za správný. Podle stěžovatele naopak nařízení musí obsahovat konkrétní dobu časově omezeného stání; tuto pravomoc nemají silniční správní úřady, které v terénu příslušnou dopravní značku s příslušnou dodatkovou tabulí provádějí. Stěžovatel dále poukázal na Zásady pro zřizování zón placeného stání na území hl. m. Prahy, ve kterých je uvedeno, že maximální doba stání v oranžové zóně jsou 3 hodin.

[33] Dotčení na svých veřejných subjektivních právech stěžovatel dovozuje z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních prvá a svobod. Stěžovatel uvádí, že nebyl ve vlastní „domovské“ vymezené oblasti č. 4 nařízením zvýhodněn v místě trvalého pobytu, ačkoliv toto zvýhodnění městský soud shledává v souladu s principy proporcionality, potřebnosti a přiměřenosti. Podle krajského soudu bylo sice do práva bezplatně užívat pozemní komunikace napadeným nařízením zasaženo, ale protože k tomu dává prostor již § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, stalo se tak na základě zákona. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že i když existuje zákonné zmocnění k zásahu do bezplatného obecného užívání pozemních komunikací, nelze z toho usuzovat na zákonnost vydaného nařízení z hlediska § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích.

[34] Dále stěžovatel namítá vady řízení, které podle jeho názoru mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí soudu ve věci samé. Stěžovatel poukázal na § 101b odst. 3 s. ř. s., podle něhož má soud při přezkumu opatření obecné povahy vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Městský soud porušil § 101b odst. 3 s. ř. s., neboť nevycházel ze znění napadeného nařízení v době jeho vydání a přihlédl k jeho novelám, k jejichž vydání navíc došlo ve většině případů až po uplynutí jednoroční lhůty k podání návrhu na zrušení napadeného nařízení.

[35] Podle stěžovatele je rozsudek městského soudu nesrozumitelný, a to při používání pojmu zóny placeného stání, zkráceně ZPS. Stěžovateli není zřejmé, co soud považuje za ZPS a za schválení, zřízení, vymezení, zavedení či umístění ZPS. Stěžovatel má za to, že městský soud používá ZPS jako synonymum k dopravním značkám, a používá jej v souvislosti s vymezováním ZPS městskými částmi. Podle stěžovatele je odůvodnění napadeného rozsudku vnitřně rozporné, neboť městský soud na jednu stranu tvrdí, že nařízení nevymezuje konkrétní zóny placeného stání a nestanovuje určitý režim stání na té které komunikaci či ve vymezené oblasti, a na druhou stranu soud uvádí, že účelem nařízení je regulace parkovacích míst na území jednotlivých částí hl. m. Prahy. Dále stěžovatel namítá, že se cítí být znevýhodněn nevymezením zón placeného stání v dopravním režimu dle § 23 odst. 1 písm. c) zákona o pozemních komunikacích v okolí místa svého trvalého pobytu.

[36] Závěrem stěžovatel uvádí, že nebyl důvod pro neprovedení všech jím navrhovaných důkazů; nesouhlasí s tím, že jím navrhované důkazy jsou nadbytečné nebo irelevantní, neboť tyto důkazy měly poukázat na rozpor nařízení s hmotněprávní úpravou.

[37] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud dostál závaznému právnímu názoru vyslovenému Nejvyšším správním soudem ve druhém zrušujícím rozsudku a vypořádal všechny námitky, které stěžovatel v návrhu na zrušení nařízení vznesl, a rovněž se vyjádřil ke všem navrhovaným důkazům; se závěry uvedenými v napadeném rozsudku se odpůrce ztotožňuje. Odpůrce je přesvědčený o tom, že v nařízení řádně vymezil oblasti hl. m. Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, a to ke stání silničního motorového vozidla v souladu s § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích. Aby zóny placeného stání mohly vstoupit v prostorovou realizaci, musí být místní komunikace nebo jejich úseky určené nařízením označeny příslušnou dopravní značkou podle zvláštního právního předpisu. Označování místních komunikací nebo jejich určených úseků příslušnými dopravními značkami, je prováděno až na základě pravomocného opatření obecné povahy vydaného příslušným správním úřadem.

[38] K tvrzenému rozporu příloh nařízení odpůrce uvedl, že přílohy č. 2 a 3 vymezují konkrétní místní komunikace, zatímco příloha č. 1 celkové oblasti, kterých se nařízení týká; přílohy však nejsou ve vzájemném rozporu, ale pouhou konkretizací místních komunikací v jednotlivých oblastech. Odpůrce vysvětlil jednotlivé kroky, které předcházely přijetí napadeného nařízení, dále postup jednotlivých městských částí při stanovení místní úpravy provozu na místních komunikacích, jakož i postup při konečném přijímání opatření obecné povahy silničními správními úřady. V této souvislosti odpůrce zdůraznil, že pokud by příslušný silniční správní úřad vydal opatření obecné povahy (dopravní označení), v němž by byla zahrnuta i pozemní komunikace či oblast neuvedená v napadeném nařízení a jeho přílohách, nemělo by vydané opatření oporu v nařízení a silniční správní úřad by překročil meze své působnosti. Námitku ohledně toho, že nařízení nenaplňuje zmocnění podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích odpůrce rovněž považuje za nedůvodnou. Napadené nařízení dle názoru odpůrce rovněž obstálo v testu o pěti krocích ve smyslu již zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 68.

[39] Osoba zúčastněná na řízení 1) se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

[40] Osoba zúčastněná na řízení 2) se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry vyslovenými městským soudem.

[41] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a stěžovatel doložil, že má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

[42] V nyní souzené věci jde o opakovanou kasační stížnost, proto se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval její přípustností z hlediska § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle kterého je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 165, č. 2365/2011 Sb. NSS, dovodil, že ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky též pro případy, v nichž Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutím kasační stížnosti by v takovém případě znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. Jak vyplývá z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu „§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“

[43] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud prvním zrušujícím rozsudkem zrušil usnesení městského soudu ze dne 20. 3. 2019, č. j. 3 A 17/2019 49, přičemž se zabýval pouze tím, zda je napadené nařízení materiálně opatřením obecné povahy a lze jej přezkoumat správními soudy. Druhým zrušujícím rozsudkem Nejvyšší správní soud znovu zrušil rozsudek městského soudu ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 A 17/2019 82, a to z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. Za této procesní situace neměl Nejvyšší správní soud dosud možnost věcně přezkoumat stěžovatelovy námitky. S ohledem na tyto skutečnosti je kasační stížnost přípustná.

[44] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[45] S ohledem na způsob, jakým stěžovatel formuloval převážnou část kasační argumentace, Nejvyšší správní soud úvodem připomíná, že řízení ve správním soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, což platí i v řízení o kasační stížnosti. S výjimkami uvedenými v § 109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s., je soud vázán důvody vymezenými v kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Obsah a kvalita kasačních námitek proto do značné míry předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 54). Nejvyšší správní soud není povinen ani oprávněn domýšlet za stěžovatele argumenty, neboť takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 78, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 46, ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 95, či ze dne 3. 12. 2020, č. j. 7 Afs 251/2020 29).

[46] Zároveň platí, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou hledání míry, proto zpravidla postačuje, jsou li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 13), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud (srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10, usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 72). Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. bod 24. nálezu ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08), neboť si je vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly.

[47] Ve světle výše předestřených judikatorních závěrů Nejvyšší správní soud přistoupil k vypořádání kasačních námitek stěžovatele. Vzhledem k tomu, že stěžovatelova kasační stížnost je značně nepřehledná, nekonzistentní a chaotická, zabýval se Nejvyšší správní soud toliko podstatou stížních námitek stěžovatele; opačný postup by mohl vést k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2023, č. j. 2 Afs 297/2022 36).

[48] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., když namítá, že napadený rozsudek je nesrozumitelný; zároveň tvrdí, že řízení před soudem trpí jinou vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší správní soud se musel nejprve zabývat touto námitkou, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl městský soud rozhodnout, respektive jak podrobně měl být rozsudek odůvodněn (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 24). Nutno zdůraznit, že otázku nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud posuzuje zdrženlivě (viz rozsudek ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 23). Nepřezkoumatelnost může být způsobena buďto nedostatkem důvodů, nebo nesrozumitelností.

[49] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 75, č. 133/2004 Sb. NSS „[z]a nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod.“ Žádnou takovou vadou však napadený rozsudek městského soudu netrpí.

[50] Nejvyšší správní soud primárně konstatuje, že z napadeného rozsudku je naprosto zřejmé, kdy se soud zabýval skutkovými zjištěními, a kdy se již jednalo o právní hodnocení námitek stěžovatele. Nesrozumitelnost napadeného rozsudku dle stěžovatele spočívá v tom, že není jasné, co městský soud rozumí pod zkratkou „ZPS“, a schválení, zřízení, vymezení, zavedení či umístění ZPS. Podle stěžovatele soud používá zkratku ZPS jako synonymum k dopravním značkám. Těmto námitkám však zdejší soud nemůže přisvědčit. Již v úvodu napadeného rozsudku (bod 1) městský soud zavedl zkratku „ZPS“, kterou rozumí zóny placeného stání. Z rozsudku městského soudu jako celku je zřejmé, že zóny placeného stání městský soud používá ve svém smyslu, tj. jako označení prostorového vymezení oblastí obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy. Městský soud zkratku ZPS používal rovněž v kontextu procesu přijímání opatření obecné povahy, jimiž byly stanoveny místní úpravy provozu na místních komunikacích na základě a v souladu s nařízením. Nelze však přisvědčit stěžovateli, že by soud užíval zkratku ZPS a pojem opatření obecné povahy promiscue. Části odůvodnění, na něž stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje, jsou zcela vytrhnuté z kontextu přezkoumávaného rozsudku.

[51] To platí rovněž o tvrzené vnitřní rozpornosti odůvodnění napadeného rozsudku (viz argumentace stěžovatele uvedená v čl. V. v bodech 4 až 7 kasační stížnosti). Stěžovatel bez jakéhokoliv logického uvážení znovu vytrhává jednotlivé pasáže odůvodnění napadeného rozsudku z kontextu, srovnává je a tvrdí jejich vzájemnou rozpornost. Nejvyšší správní soud (vedený výše uvedenou zásadou efektivity a hospodárnosti řízení) konstatuje, že odůvodnění přezkoumávaného rozsudku je vnitřně ucelené, logické a konzistentní, přičemž výrok má dostatečnou oporu v odůvodnění. Z napadeného rozsudku je zřejmé, k jakému právnímu závěru městský soud dospěl, na základě jakých skutkových zjištění a jakými úvahami byl přitom veden.

[52] Podle stěžovatele se městský soud dopustil procesního pochybení, neboť zohlednil pozdější novely, jimiž bylo napadené nařízení novelizováno, a tím porušil § 101b odst. 3 s. ř. s. Městský soud měl vycházet z původního znění nařízení tak, jak bylo vyhlášeno dne 2. 10. 2017.

[53] Podle § 101b odst. 1 s. ř. s. platí, že „[n]ávrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.“ Podle § 101b odst. 3 s. ř. s. platí, že „[p]ři přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.“

[54] Stěžovatel podal návrh na zrušení nařízení č. 19/2017 Sb. hl. m. Prahy dne 30. 1. 2019 (toto nařízení vešlo v účinnost 1. 2. 2018). Z bodu 46, respektive 64 napadeného rozsudku, jakož i z rozsudku jako celku vyplývá, že městský soud přezkoumával napadené nařízení v jeho původní verzi. Městský soud sice v bodě 20 upozornil na skutečnost, že nařízením hl. m. Prahy č. 10/2019 Sb., kterým se mění nařízení č. 19/2017 Sb. hl. m. Prahy, došlo ke změně příloh č. 1 a 3 nařízení, na jejímž základě byla ul. T. označena modrou zónou, jednalo se však o pouhé upozornění ze strany městského soudu na danou situaci. Městský soud přezkoumával nařízení v jeho původní verzi s ohledem na skutečnosti existující ke dni jeho vydání. Stěžovatel opět vytrhl vyjádření městského soudu z kontextu, aniž by přihlédl k rozsudku jako celku.

[55] Podle stěžovatele nebyly dány důvody pro neprovedení jím navrhovaných důkazů (stěžovatel poukazuje na důkazy vyjmenované soudem v bodě 40, 43 a 44 napadeného rozsudku, přitom však své námitky vztahuje pouze k některým navrhovaným důkazům; Nejvyšší správní soud se proto vyjádří toliko ke konkrétním námitkám stěžovatele v relaci ke konkrétním navrhovaným důkazům). Nejprve stěžovatel vznáší námitky týkající se fialových zón; podle stěžovatele nemají fialové (smíšené) zóny oporu v § 23 odst. 1 písm. c) zákona o pozemních komunikacích. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že není potřeba provádět důkazy, jež měly poukazovat na existenci fialových zón, neboť o jejich existenci nevznikly v řízení pochybnosti. Otázka možnosti zřízení dvou režimů na jedné pozemní komunikaci [tj. existence režimu dle § 23 odst. 1 písm. a) a c) zákona o pozemních komunikacích] je otázkou právní a Nejvyšší správní soud se jí bude zabývat dále v odůvodnění svého rozsudku.

[56] Opatřeními obecné povahy vydanými na území městských částí Praha 1 a Praha 2 se soud nemohl zabývat, neboť tyto nebyly předmětem soudního přezkumu před městským soudem. To samé platí též o opatření obecné povahy vydaném na území městské části Praha 4. Nejvyšší správní soud souhlasí i s tím, že provedení důkazů prostřednictvím ceníku, respektive snímků z webu www.parkujvklidu.cz, by bylo pro projednávanou věc rovněž nadbytečné. Jaká cena je v ceníku uvedena za stání v oblasti č. 4, je totiž pro posouzení zákonnosti nařízení irelevantní. Související námitkou ohledně (ne)možnosti rozdělení nařízením vymezených oblastí na menší části se Nejvyšší správní soud bude zabývat níže.

[57] Nejvyšší správní soud na tomto místě konstatuje, že městský soud vyhověl závaznému právnímu závěru vyslovenému zdejším soudem ve druhém zrušujícím rozsudku. Městský soud se v bodech 38 až 45 dostatečně vypořádal se všemi navrženými důkazy, přičemž řádně zdůvodnil, proč neshledal důvod některé důkazy provést. Nejvyšší správní soud se s jeho závěry ztotožňuje. Ostatně stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl takové námitky, které by mohly vyvrátit závěr o nadbytečnosti provedení navrhovaných důkazů. Je nutné zdůraznit, že je to soud, kdo rozhoduje o tom, které z navržených důkazů budou provedeny a které ne (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). Povinností soudu tak není provést všechny důkazy navrhované účastníky řízení; jeho povinností je náležitě odůvodnit, z jakého důvodu navrhovaný důkaz neprovedl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2020, č. j. 4 As 372/2019 42). Této povinnosti městský soud dostál.

[58] Pokud jde o polemiku stěžovatele ohledně toho, že napadené nařízení je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy, Nejvyšší správní soud uvádí, že tímto se již zabýval ve svém prvním zrušujícím rozsudku ze dne 9. 10. 2020, č. j. 5 As 80/2019 75, a o této skutečnosti tedy není sporu. Zarážející je pak argumentace stěžovatele poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, v němž tento soud mj. uvedl, že nařízení podle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích není nic jiného než hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení a splňuje tak definici opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud však musí znovu upozornit na to, že stěžovatel pouze vytrhl větu (část věty) ze zmíněného nálezu Ústavního soudu, aniž se zabýval sdělením vyplývajícím z tohoto nálezu komplexně. Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/08 odchýlil od ustáleného názoru, podle něhož nařízení vydané podle § 23 odst.1 zákona o pozemních komunikacích má normativní charakter, jedná se o podzákonný právní předpis, a tudíž byl jeho přezkum možný toliko v rámci abstraktního přezkumu norem dle čl. 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, či postupem dle § 74 téhož zákona; tento postup však nebyl dle Ústavního soudu efektivní. V bodě 29 Ústavní soud konstatoval, že „po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že v kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy), když v souladu se setrvale uplatňovanou snahou o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv, je namístě jeho posouzení jako opatření obecné povahy (…).“ Normativní povahu podzákonného právního předpisu má pouze ceník, který řeší otázku, jakým způsobem bude zpoplatněno stání vozidel různých kategorií.

[59] Nález Ústavního soudu proto nelze interpretovat tak, že nařízení podle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je již konkrétním rozhodnutím o umístění té které dopravní značky. K tomu dochází v rámci jiného řízení podle § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích v souvislosti s příslušnými ustanoveními zákona o silničním provozu a správního řádu. Jak ale vyplývá z kasační stížnosti, stěžovatel si je této skutečnosti vědom (viz např. čl. IV. bod 14 kasační stížnosti). Námitka stěžovatele je proto mimoběžná.

[60] Nejvyšší správní soud před posouzením dalších námitek stěžovatele považuje za potřebné zdůraznit, že je třeba rozlišovat mezi aktivní legitimací procesní a aktivní legitimací věcnou. Pro aktivní procesní legitimaci postačuje, aby navrhovatel tvrdil, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (§ 101a s. ř. s.); proto stačí, aby navrhovatel „logicky, konsekventně a myslitelně“ tvrdil dotčení na svých právech (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Oproti tomu při posuzování věcné legitimace soud již posuzuje úspěšnost či neúspěšnost návrhu (kasační stížnosti). Aby mohl být návrh na zrušení opatření obecné povahy úspěšný, navrhovatel (stěžovatel) musí prokázat, že bylo do jeho veřejného subjektivního práva zasaženo právě v souvislosti s napadeným opatřením obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005 62, č. 1477/2008 Sb. NSS). Je rovněž nezbytné, aby navrhovatel tvrdil dotčení na svých hmotných právech. Teprve od dotčení na právech hmotných pak případně může odvozovat též dotčení na právech procesních. Jinak řečeno, nestačí v návrhu tvrdit, že při přijímání opatření obecné povahy nebyl dodržen zákonem předvídaný postup, ale navrhovatel musí též popsat, jak se toto pochybení mohlo promítnout do oblasti jeho hmotných práv (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008 27, č. 1679/2008 Sb. NSS).

[61] V nyní souzené věci stěžovatel identifikuje dotčení na svém právu na bezplatné užívání pozemních komunikací podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, resp. porušení práva dle čl. 2 odst. 3 Ústavy. Svými kasačními námitkami však stěžovatel převážně brojí proti tomu, jak jsou zóny placeného stání v hl. m. Praze nařízením vymezeny, aniž by upřesnil, jakým způsobem se ho napadená úprava konkrétně dotkla. Z kasační stížnosti je tedy zjevná spíš obecná nespokojenost stěžovatele s nařízením, nicméně to k úspěšnosti kasační stížnosti nestačí. Taktéž městský soud na mnoha místech odůvodnění napadeného rozsudku poznamenal, že stěžovatel neupřesnil, jakým způsobem byl nařízením dotčen na svých právech. Stěžovatel ani v řízení o kasační stížnosti dostatečně neupřesnil, jak se napadená úprava projevila v jeho právní sféře.

[62] Pro lepší přehlednost rozdělil Nejvyšší správní soud stěžovatelem vznesené kasační námitky do tří hlavních okruhů, jimiž se bude dále zabývat. První okruh stěžovatelových námitek se týká toho, že příloha č. 1 nařízení vymezuje oblasti, kde není organizována doprava způsobem odlišným od obecného užívání místních komunikací v celé takto vymezené oblasti; v druhém okruhu kasační stížnosti stěžovatel namítá, že z příloh č. 2 a 3 nařízení nevyplývá jednoznačné stanovení dopravního režimu placeného stání na téže místní komunikaci; příloha č. 1 je dle stěžovatele nadbytečná a nezákonná; třetí okruh námitek se týká toho, že nařízení nestanoví konkrétní časově omezenou dobu ke stání motorového vozidla dle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích.

[63] První okruh kasačních námitek. Podle stěžovatele nedává smysl, aby nařízení v příloze č. 1 obsahovalo též území obce s místními komunikacemi, kde není zavedený vůbec žádný dopravní režim dle § 23 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že příloha č. 1 nařízení slouží k administrativnímu rozdělení městských částí. Dále namítá, že městský soud interpretuje nesprávně § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, pokud tvrdí, že obec může nařízením vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace užít za cenu sjednanou, nikoliv ve kterých je nutno místní komunikaci užít za cenu sjednanou. Městské části podle stěžovatele nedisponují diskrecí v tom, zda opatřením obecné povahy vymezí všechny zóny placeného stání předpokládané přílohami č. 2 a 3 nařízení, anebo jen některé či žádné.

[64] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že jde li o přílohu č. 1 nařízení, tato dle § 1 nařízení vymezuje oblasti hl. m. Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy ke stání silničního motorového vozidla, a to v buď v režimu dle § 23 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona o pozemních komunikacích. Je tedy zřejmé, že tato příloha toliko vymezuje oblasti (tj. určitou ohraničenou část území hl. města Prahy), v nichž je možné stanovit speciální režim placeného stání. Jak správně poznamenal městský soud konkrétní komunikace či jejich části, které mohou podléhat zpoplatnění, jsou vymezeny v příloze č. 2 [kde jsou označeny místní komunikace, jež lze užít v režimu § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích] a v příloze č. 3 [jež lze užít v režimu abonentního, respektive rezidentního stání ve smyslu § 23 odst. 1 písm. c) téhož zákona].

[65] Příloha č. 1 nařízení proto není v rozporu s § 23 zákona o pozemních komunikacích. Lze rovněž souhlasit s městským soudem, že tato příloha zobrazuje „administrativní oblasti“ pro účely vyřizování registrace vozidla či žádosti o parkovací kartu. Ostatně § 4 nařízení počítá s tím, že zakoupení parkovacího oprávnění je možné (mj.) na úřadě městské části příslušné k vymezené oblasti hl. m. Prahy. Vymezení hranic oblastí, jež jsou dotčeny regulací placeného stání, má proto své opodstatnění. Přílohu č. 1 nařízení však nelze vnímat jako nové vnitřní členění hl. m. Prahy, jak se domnívá stěžovatel; členění hl. m. Prahy vyplývá ze zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „zákon o hl. m. Praze“), potažmo ze Statutu hl. m. Prahy, a příloha č. 1 nařízení na to nemá žádný vliv.

[66] Úvahy stěžovatele stran výkonu přenesené působnosti městskými částmi ve věcech placení za parkovací oprávnění a registrace zdejší soud považuje za mimoběžné. Jak správně poznamenal městský soud, není zřejmé, jak se stěžovatelem tvrzený spor o přenesenou působnost dotýká jeho práv. Rovněž je třeba souhlasit s tím, že na základě Statutu hl. m. Prahy (v souladu se zákonem o hlavním městě Praze či jiným zákonem), lze ponechat výkon přenesené působnosti v konkrétně jmenovaných záležitostech na úřadech jednotlivých městských částí hl. m. Prahy. S tím ostatně souhlasí též stěžovatel. Z napadeného rozsudku však neplyne úvaha soudu, že k přenesení působnosti (ohledně registrace či zakoupení parkovacího oprávnění) dochází na základě napadeného nařízení.

[67] Podle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy12) a) k stání silničního motorového vozidla v obci na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, b) k odstavení nákladního vozidla nebo jízdní soupravy v obci na dobu potřebnou k provedení celního řízení, c) k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu,12a) která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti obce, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti obce nebo k stání silničních motorových vozidel stanovených v nařízení obce, nebude li tímto užitím ohrožena bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a jiný veřejný zájem. V nařízení obce stanoví obec způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení.“

[68] Zákonodárce prostřednictvím § 23 zákona o pozemních komunikacích umožnil obcím v případě potřeby za účelem organizování dopravy na svém území vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy. Základním cílem zřizování zón placeného stání je regulace dopravy v klidu na vymezeném území. Obce tak činí v rámci přenesené působnosti [viz § 44 zákona o hlavním městě Praze, resp. § 11 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)] formou nařízení (které je materiálně opatřením obecné povahy – viz výše). Obce tento nástroj mohou využívat v případech, kdy jsou dány důvody mající původ v místních podmínkách pro nastavení speciálních pravidel týkajících se parkování. Skutečnost, že nařízení obce vymezuje prostor, kde bude možné užít místní komunikaci či její úsek za cenu podle cenového předpisu ještě neznamená, že takto vymezená komunikace (či její úsek) je v reálu označena tomu odpovídající značkou dle zákona o silničním provozu. K tomu dochází až následně postupem dle § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích v souvislosti s § 77 zákona o silničním provozu; zákon přitom explicitně vychází z toho, že místní úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán formou opatřením obecné povahy (užije se tedy postup dle § 172 správního řádu). Zákon však nestanoví správním orgánům povinnost přijmout opatření obecné povahy podle § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, jímž se nařízení provádí. K tomu může dojít např. na základě občanské iniciativy podáním podnětu či na základě poznatků správních orgánů o nezbytnosti provést místní úpravu provozu pozemních komunikacích.

[69] Místní úprava provozu pozemních komunikacích ve smyslu § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (vč. dopravního značení) musí být vždy v souladu s vydaným nařízením, které prakticky provádí. Jinými slovy, příslušný správní úřad nemůže zavést regulaci placeného stání v místě, které není nařízením vymezené jako zóna placeného stání. Na tomto místě Nejvyšší správní soud upozorňuje, že stěžovatelovy námitky ve značné míře směřují právě proti následnému postupu úřadů jednotlivých městských částí, které prostřednictvím opatření obecné povahy provádějí nařízení a přijímají místní úpravu provozu na pozemní komunikaci. Tento postup však již není předmětem nyní souzené věci. Stěžovatel sám vymezil předmět řízení, když se v návrhu ze dne 30. 1. 2019 domáhal zrušení nařízení. Úkolem soudu proto není zkoumat, zda příslušný správní úřad skutečně přijal opatření obecné povahy, jímž se stanovuje místní úprava provozu na pozemních komunikacích v souladu s nařízením. Polemika stěžovatele, zda mají městské části možnost úvahy k přijetí opatření obecné povahy dle § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (kterou stěžovatel opakuje na vícero místech kasační stížnosti), jde nad rámec předmětu řízení a Nejvyšší správní soud se jí proto dál nezabýval.

[70] Se stěžovatelem lze souhlasit pouze v tom, že nařízení podle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vydává v přenesené působnosti obec; orgánem příslušným k vydání nařízení v Praze je Rada hl. m. Prahy (viz § 44 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Městský soud však opak nikdy netvrdil. Opírá li se stěžovatel o bod 64 napadeného rozsudku, jedná se o zjevný překlep ze strany městského soudu; městský soud si byl vědom, že pravomoc k vydání nařízení dle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích náleží Radě hl. m. Prahy (viz např. bod 52 napadeného rozsudku). Stěžovatel nepřístojně překrucuje závěry vyslovené městským soudem.

[71] Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel nepředstavil reálnou situaci, kdy by na konkrétní místní komunikaci nebyla stanovena místní úprava provozu (vč. osazení příslušnou dopravní značkou), navzdory tomu, že by tato komunikace byla uvedená v příloze č. 2 nebo 3 nařízení. Je rovněž třeba upozornit na to, že ul. T., v níž se nachází nemovitost ve vlastnictví stěžovatele, nebyla v původním znění nařízení uvedena v příloze č. 2 ani v příloze č. 3 nařízení. Nelze proto dovodit ani (hypotetické) dotčení práv stěžovatele v důsledku nečinnosti příslušného správního orgánu, který by místní úpravu provozu v ul. T. nestanovil, přestože by tato ulice byla označena v příloze č. 2 nebo 3 nařízení. Žádnou konkrétní námitku stěžovatel neuvedl ani ve vztahu k jiné místní komunikaci spadající do režimu placeného stání nacházející se v oblasti č. 4. I kdyby však tato zcela smyšlená situace nastala, nemělo by to vliv na zákonnost nařízení; jak totiž bylo uvedeno výše, předmětem nyní vedeného soudního řízení je přezkum napadeného nařízení, nikoliv činnost či nečinnost správních úřadů kompetentních k jeho provedení.

[72] Druhý okruh kasačních námitek. Stěžovatel namítá, že přílohy č. 2 a 3 si vzájemně odporují, neboť na téže místní komunikaci (resp. na jejím úseku) stanovují režim placeného stání podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích i podle písm. c) téhož ustanovení, přičemž tyto dva režimy se však navzájem vylučují a vzájemně si konkurují. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s tím, že přílohy č. 2 a 3 doplňují přílohu č. 1 nařízení, neboť je zřejmé, že místní komunikace označené oranžovou (příloha č. 2) a modrou (příloha č. 3) barvou nezahrnují celou vymezenou oblast až po její hranice, jak jsou označeny v příloze č. 1 nařízení; to je zřejmé především v oblasti č. 4. Stěžovatel je přesvědčen o tom, že všechny místní komunikace nacházející se v oblastech vymezených v příloze č. 1 nařízení mají být dotčeny odlišným dopravním režimem oproti bezplatnému obecnému užívání pozemních komunikací a mají být proto všechny označeny příslušnou dopravní značkou.

[73] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích neznemožňuje vymezit oblast placeného stání, v níž lze užít tutéž místní komunikaci (či její vymezený úsek) v režimu podle písm. a) [tj. pro návštěvníky na dobu časově omezenou] a současně podle písm. b) [tj. pro abonenty a rezidenty]. Mezi jednotlivými režimy stání dle písm. a) až c) zmiňovaného ustanovení zákonodárce neužil alternativní spojku, která by mohla stěžovatelovu domněnku podpořit. Nejvyšší správní soud má za to, že napadené nařízení tím, že umožňuje tzv. smíšené parkování, pružně reaguje na potřeby parkování jednotlivých účastníků silničního provozu, aniž by jedna skupina byla upřednostněna před druhou. Napadené nařízení není vnitřně rozporné. Rovněž nelze uvažovat o porušení právní jistoty adresátů nařízení, neboť zóny placeného stání, respektive jednotlivé místní komunikace (jejich úseky), které lze užít za cenu sjednanou podle ceníku, jsou přehledně znázorněny (vč. barevného označení) v přílohách č. 2 a 3 nařízení, které jsou veřejně dostupné na webových stránkách hl. m. Prahy v PDF formátu, který má grafickou podobu. Přílohy č. 2 a 3 nejsou v rozporu s přílohou č. 1 nařízení.

[74] Význam přílohy č. 1 (jak bylo vysvětleno výše) spočívá toliko v určení hranic jednotlivých oblastí, v nichž lze místní komunikace užít za cenu sjednanou podle ceníku. To však neznamená, že by všechny místní komunikace, které se podle přílohy č. 1 nacházejí v oblasti č. 4, musely být dotčeny regulací placeného stání. Ostatně sám zákon v § 23 odst. 1 počítá se zavedením placeného stání na konkrétních místních komunikacích či na jejich vymezených úsecích. Tento přístup je v souladu s principem přiměřenosti, neboť k zavedení zón placeného stání by mělo docházet pouze tam, kde to je nutné s ohledem na místní situaci pro účely organizování dopravy. Nejvyšší správní soud navíc podotýká, že si lze jen těžko představit takovou přílohu s vymezením konkrétních místních komunikací (či jejich úseků) dotčených režimem placeného stání, kde by v grafické části byly zobrazeny pouze tyto místní komunikace. Rada hl. m. Prahy zvolila uživatelsky příjemný a přehledný způsob zobrazení zón placeného stání, když tyto zóny vyznačila v mapě, která (logicky) znázorňuje určitou část města Prahy jako celek. Napadené nařízení obstojí co do požadavku na jeho srozumitelnost a konkrétnost. Nejvyšší správní soud rovněž neshledal přílohu č. 1 nařízení zbytečnou. Stěžovatel svůj názor, že zpoplatněny měly být všechny místní komunikace nacházející se ve vymezených oblastech dle přílohy č. 1 nařízení, podporuje odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/2000, ze dne 11. 7. 2001 (N 109/23 SbNU 73; 269/2001 Sb.); tento příměr je však nepřiléhavý, neboť Ústavní soud se vyjadřoval k pojmu vybrané místo pro účely placení místního poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst ve smyslu § 10 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích; na nyní projednávanou věc tak nedopadá. Ani odkaz stěžovatele na § 14 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, který umožňuje Radě obce na svém území zřídit tzv. nízkoemisní zónu, nemůže nic změnit na tom, že zóny placeného stání nemusejí být zřízeny na všech pozemních komunikacích nacházejících se v oblasti č. 4, jak byla vymezena v příloze č. 1 nařízení. Předmětem regulace podle zákona o ochraně ovzduší je předcházení znečišťování ovzduší a snižování úrovně znečišťování; předmět regulace je tedy zcela odlišný od regulace placeného stání ve smyslu § 23 zákona o pozemních komunikacích, a proto úpravu obsaženou v zákoně o ochraně ovzduší nelze aplikovat nebo jinak zohledňovat při přezkumu nařízení týkajícího se zón placeného stání. Stěžovatelova argumentace je mimoběžná.

[75] Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel sám připustil, že zahrnutím městské části Praha Kunratice do vymezené oblasti č. 4 nedošlo k zásahu do jeho práv. Nejvyšší správní soud se proto souvisejícími úvahami stěžovatele dále nezabýval.

[76] Třetí okruh stěžovatelových námitek. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nařízení nemusí stanovit konkrétní časově omezenou dobu stání, jde li o oblasti spadající do režimu § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. V této souvislosti stěžovatel namítl, že bylo zasaženo do jeho veřejného subjektivního práva na obecné užívání pozemních komunikací. Bez stanovení konkrétní doby stání přímo v nařízení se nemůže jednat o opatření obecné povahy, protože předmět úpravy není konkrétní ani přezkoumatelný. Určení konkrétní doby dočasného stání je až projevem vůle orgánu, který vydává opatření obecné povahy, kterým se označuje místní komunikace dopravní značkou. Stěžovatel poukazuje na to, že podle Zásad pro zřizování zón placeného stání na území hl. m. Prahy platí, že maximální doba stání v oranžové zóně jsou tři hodiny. Silniční správní úřady však omezují dobu parkování v dodatkových tabulích jen na dvě hodiny.

[77] Jde li o námitku týkající se dotčení práva stěžovatele na bezplatné užívání pozemních komunikací zavedením úpravy dočasného režimu stání na vymezených místních komunikacích dle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, Nejvyšší správní soud konstatuje, že právo na obecné užívání je zakotvené v § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož platí, že „[v] mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích2) a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen "obecné užívání"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis9) jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace.“ (důraz doplněn NSS). Jak správně poznamenal městský soud, již z citovaného ustanovení plyne, že z obecného, respektive bezplatného užívání mohou být na základě zákona stanoveny výjimky; takovou výjimku představuje možnost zřízení zón placeného stání ve smyslu § 23 zákona o pozemních komunikacích.

[78] Napadené nařízení pak v § 2 uvádí, že „[m]ístní komunikace nebo jejich určené úseky, které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v hlavním městě Praze na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, ve vymezených oblastech hlavního města Prahy č. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 16 a 22 jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto nařízení.“ Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nařízení obsažená úprava odchylující se od režimu bezplatného užívání pozemních komunikací je v souladu se zákonem, neboť byla přijata na základě zákona k tomu oprávněným orgánem obce (§ 44 zákona o hl. m. Praze), v zákonem předvídané formě, přičemž z hlediska věcného obsahu nevybočuje ze zákonem stanovených mantinelů.

[79] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že nařízení musí obsahovat konkrétní dobu, po kterou lze místní komunikaci užít k dočasnému parkování. Ustanovení § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích zmocňuje obce k vymezení oblastí, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít na dobu časově omezenou (nejvýše však na dobu 24 hodin). Zákon tedy neukládá obcím povinnost vymezit přesnou dobu dočasného stání na té které místní komunikaci přímo v nařízení. Jak správně uvedl městský soud, ke stanovení konkrétní doby stání dochází až na základě opatření obecné povahy, jímž se provádí místní úprava provozu na pozemních komunikacích, které je přijato na základě projektu organizace dopravy v rámci dané městské části a dalších nezbytných podkladů, a to s ohledem na místní podmínky a potřeby; na základě takto vydaného opatření obecné povahy následně dochází k osazování místních komunikací příslušnou značkou (s dodatkovou tabulkou) podle vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravila provozu na pozemních komunikacích, přičemž tímto dopravním značením je vázán každý účastník silničního provozu.

[80] Nutno podotknout, že stěžovatel neuvádí, jak se jím tvrzená nezákonnost nařízení promítla v jeho právní sféře; na tomto místě Nejvyšší správní soud opakuje, že není povinen ani oprávněn domýšlet argumentaci stěžovatele. Jak bylo uvedeno výše, zavedení zón placeného stání a s tím související omezení práva na bezplatné užívání pozemních komunikací, zákon umožňuje. Stěžovateli lze přisvědčit do té míry, že skutečnost, že zákon umožňuje omezení obecného užívání ještě samo o sobě nic nevypovídá o zákonnosti nařízení. Nejvyšší správní soud (stejně jako městský soud) však s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že nařízení je v souladu se zákonem, jelikož bylo přijato na základě a v rámci zmocnění, které bylo Radě hl. m. Prahy svěřeno na základě § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

[81] Argumentuje li stěžovatel Zásadami pro zřizování zón placeného stání na území hl. m. Prahy [které jsou veřejně přístupné na webových stránkách Portál hlavního města Prahy (praha.eu) – pozn. NSS], zdejší soud poznamenává, že těmito zásadami se městský soud zabýval při ústním jednání; stěžovatel se však k ústnímu jednání nedostavil a tím se sám připravil o možnost upozornit na časové rozpětí dočasného stání uvedeného ve zmíněných zásadách. Nadto Nejvyšší správní soud upozorňuje, že Zásady pro zřizování zón placeného stání na území hl. m. Prahy počítají s dobou stání v modré a oranžové zóně v maximální délce 3 hodiny a ve fialové (smíšené) zóně, v maximální délce doby stání 24 hodin, přičemž připouští místní odchylky od tohoto časového omezení. Není tedy pravda, že by zásady omezovaly dobu dočasného stání toliko na tři hodiny. Skutečnost, že některé umístěné parkovací značky (respektive dodatkové tabulky) omezují možnost parkování toliko na dvě hodiny, nemá žádný vliv na posouzení zákonnosti napadeného nařízení. Z výše uvedených důvodů jsou rovněž bez významu stěžovatelovy úvahy o tom, zda by pro docílení (cit.) „obrátkovosti parkování“ bylo lepší stanovit v nařízení kratší dobu parkovacího stání.

[82] Stěžovatel dále namítá porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy. Ani tuto námitku Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Čl. 2 odst. 3 Ústavy obsahuje základní princip, podle něhož může být státní moc uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obsah výkonu státní moci dále konkretizuje parafrází čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“). Podle odborné literatury „[v]ýkon této moci je v duchu citovaného ustanovení věcně (obsahově), procedurálně, časově i prostorově vázán na konkrétní právní normou vymezený rámec, přičemž podmínkou je zákonná forma této normy (zákonná výhrada).“ [viz RYCHETSKÝ, Pavel, Tomáš LANGÁŠEK, Tomáš HERC, Petr MLSNA aj. Ústava České republiky: Komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer.]. Stěžovatel však neuvedl, jakým způsobem mělo k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, respektive čl. 2 odst. 2 Listiny při vydávání nařízení přesně dojít. Stěžovatel nenamítl, že nařízení vydal k tomu nepříslušný orgán, bez zákonného zmocnění, rovněž nenamítl žádné nedostatky v rámci procesu přijímání nařízení etc. Jedná se tedy opět o obecné konstatování stěžovatele bez jakéhokoliv konkrétního vyústění. Nejvyšší správní soud proto jen odkazuje na příslušné body napadeného rozsudku (srov. body 83 a násl.), v nichž se městský soud zabýval souvisejícími otázkami v rámci přezkumu nařízení a s jehož závěry (proti nimž stěžovatel nevznesl jedinou námitku) vyjadřuje svůj souhlas.

[83] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že ani namítaným porušením čl. 2 odst. 3 Ústavy nelze zpochybnit zákonnost nařízení v tom směru, že nevymezuje (respektive jeho původní znění nevymezovalo) oblast placeného stání rovněž ve stěžovatelově „domovské“ oblasti č. 4 v místě jeho trvalého bydliště. Opět totiž není zřejmé, jak tímto nezahrnutím dané oblasti do režimu placeného parkování, mělo dojít ze strany Rady hl. m. Prahy k uplatnění státní moci mimo oblast jí svěřené zákonem (tedy k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy). Domáhá li se tímto způsobem stěžovatel zahrnutí ul. T. do modré zóny, pak svoji iniciativu musí směřovat k tomu kompetentnímu orgánu, neboť úkolem Nejvyššího správního soudu v nyní souzené věci je toliko přezkum napadeného nařízení z hlediska jeho zákonnosti. Rovněž lze podotknout, že nařízením hl. m. Prahy č. 10/2019 Sb., kterým se mění nařízení č. 19/2017 Sb., již došlo k začlenění ul. T. do modré zóny a stěžovatel má tak možnost domáhat se označení dané ulice (pokud k tomu dosud nedošlo) příslušnou značkou v rámci řízení o vydání opatření obecné povahy.

[84] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.

[85] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Odpůrci, jemuž by dle pravidla úspěchu ve věci náhrada nákladů řízení náležela, žádné náklady nad rámec jeho běžné správní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

[86] Osoby zúčastněné na řízení mají právo na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. Nejvyšší správní soud však ani jedné osobě zúčastněné na řízení žádnou takovou povinnost neuložil, a proto jim právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 15. března 2024

JUDr. Lenka Matyášová předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí