5 As 63/2023

5 As 63/2023- 85 - text

 5 As 63/2023 - 89

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců Mgr. Jana Kratochvíla a JUDr. Jakuba Camrdy ve věci žalobců: a) Městys Luka nad Jihlavou, se sídlem 1. máje 76, Luka nad Jihlavou, zastoupený advokátkou JUDr. Boženou Zmátlovou, se sídlem Dvořákova 5, Jihlava, b) Svaz vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO, se sídlem Žižkova 93, Jihlava, zastoupen advokátem JUDr. Oldřichem Chudobou, se sídlem Při Trati 12, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, o kasačních stížnostech žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2023, č. j. 62 A 154/2020-177,

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2023, č. j. 62 A 154/2020-177, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

1. Rozsudek je nepřezkoumatelný. Krajský soud v odůvodnění rozsudku neuvedl právní normy, na kterých založil své rozhodnutí. Nezabýval se ani otázkou neplatnosti právních úkonů učiněných stranami při jednání o zakladatelské smlouvě o založení Svazku.

2. Názor krajského soudu, že dle stanov vystoupivší obci nesvědčí přímý nárok na vypořádání majetku je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. To samé platí o názoru krajského soudu, že je v pravomoci žalovaného konstitutivně rozhodnout o vypořádání vlastnického práva k majetku a že vypořádání všech nároků musí být komplexní, neboť vzájemné nároky jsou synallagmatické. [13] Svaz ve své kasační stížnosti předně upozornil, že komplexního finančního a majetkového vypořádání s městysem se domáhal v paralelně vedeném řízení o nahrazení vůle smluvní strany. Nejvyšší správní soud v rámci tohoto řízení rozhoduje o kasační stížnosti městyse pod sp. zn. 3 As 316/2021. Svaz tuto kasační stížnost podává pouze pro případ, že by třetí senát dospěl k závěru, že nároky na finanční a majetkové vypořádaní vznikají přímo ze stanov, a nikoliv až na základě uzavřené smlouvy dle čl. 12.4 stanov. Kasační námitky uvedl následující:

1. Názor krajského soudu, že finanční vypořádání nelze řešit samostatně bez majetkového vypořádání, je nesprávný.

2. Krajský soud nesprávně dovodil, že do majetkového podílu městyse se má započítat i hodnota majetku s právem hospodaření.

3. Krajský soud ani žalovaný při výpočtu výše investic uhrazených Svazem nezohlednili zásadní důkazy předložené Svazem – faktury týkající se investičních akcí v roce 2014. [14] Žalovaný uvedl, že souhlasí s krajským soudem, že pod pojem vložený majetek patří i majetek vložený jen do hospodaření Svazu. Setrval také na tom, že ve výroku I. správně určil částku, která má být městysem uhrazena Svazu. III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem [15] Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že vypořádáním vztahů po vystoupení obcí ze Svazu vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO se již opakovaně zabýval a jeho názor na řadu otázek je ustálený (viz např. rozsudky ze dne 30. 3. 2023, č. j. 6 As 269/2021-47; ze dne 25. 4. 2023, č.j. 8 As 224/2021-182; ze dne 17. 5. 2023, č.j. 10 As 350/2022-56; ze dne 19. 2. 2024, č. j. 3 As 316/2021-109; ze dne 24. 4. 2024, č. j. 7 As 307/2022-68; ze dne 12. 9. 2024, č.j. 6 As 30/2024-42; a mnoho dalších). Z těchto rozsudků bude nyní vycházet, neboť neshledal důvod, proč by se od tam uvedených závěrů měl odchýlit. Přezkoumatelnost rozsudku krajského soudu [16] Nejvyšší správní soud uvádí, že rozsudek krajského soudu je srozumitelný a je opřen o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč shledal žaloby důvodnými. Vyhovuje tedy požadavkům na přezkoumatelnost stanoveným ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS; nebo rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75). V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost je objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. např. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35). Nepřezkoumatelnost rozsudku nezpůsobuje nesouhlas stěžovatelů s jeho odůvodněním a závěry (viz např. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013-30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010-163). [17] Z rozsudku je zřejmé, že krajský soud vykládal především jednotlivá ustanovení stanov, která považoval za smluvní právo. V tomto ohledu nejde o rozsudek nepřezkoumatelný ve výše uvedeném smyslu. [18] Není ani vadou způsobující nepřezkoumatelnost, že se krajský soud nezabýval údajnou námitkou neplatnosti zakladatelských smluv. Předně městys neuvádí, kdy a jakým způsobem tuto námitku v řízení před krajským soudem vznesl. V žalobě ze dne 16. 10. 2020 taková námitka obsažena není. Což je i logické, neboť žaloba byla podána pouze proti výroku I. rozhodnutí žalovaného, který neřeší otázku vlastnictví, ale finanční vypořádání podle čl. 12.7 stanov. Tato námitka by tedy byla mimoběžná. Jak uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí, návrh Svazu týkající se vypořádání majetku zamítl z důvodu, že o něm již bylo rozhodnuto v jiném řízení. I toto řízení bylo přezkoumáváno Nejvyšším správním soudem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023, č.j. 8 As 224/2021-182). Právě v tomto řízení měl městys námitku vznášet, případně se tato otázka měla řešit i bez návrhu (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2023, č.j. 10 As 350/2022-56, kde Nejvyšší správní soud zdůraznil, že povinnost řešit absolutní neplatnost smluv i bez návrhu není absolutní). [19] Specifickou námitkou Svazu ohledně faktur za investice v roce 2014 se soud zabýval samostatně níže. Povaha finančního vypořádání a pravomoc žalovaného o něm rozhodnout [20] Krajský soud jako hlavní důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného uvedl, že žalovaný nemůže samostatně rozhodovat o finančním vypořádaní. To musí být součástí komplexního vypořádaní členství městyse ve svazku společně s vypořádáním vlastnického práva k majetku podle čl. 12.6 stanov (viz bod 52 rozsudku krajského soudu). [21] Tento názor je však chybný. Jak Nejvyšší správní soud již opakovaně uvedl, k vypořádání nemusí dojít pouze jednou komplexní smlouvou. Není vyloučeno, aby žalovaný rozhodl v jednom sporu pouze o uzavření smlouvy o převodu vlastnického práva k majetku dle čl. 12.6 stanov. Splnění této povinnosti svazkem není podmíněno splněním žádné povinnosti obcí. Závazky obce vůči svazku podle čl. 12.7 či 12.8 stanov mohou být předmětem jiné smlouvy. Nejde o závazky vzájemně podmíněné a na sobě závislé. Byť je zjevné, že finanční vypořádání s vypořádáním majetkovým souvisí a nepochybně by v obecné rovině bylo vhodnější a přehlednější tyto závazky vypořádat v jednom řízení, ze znění stanov nevyplývá, že by se jednalo o vzájemně podmíněné závazky, a tedy by muselo vždy dojít ke komplexnímu vypořádání jedinou smlouvou. Obdobně Nejvyšší správní soud již rozhodl, že žalovaný nemůže svým konstitutivním rozhodnutím vypořádat majetkové nároky vystoupivších obcí. K majetkovému a finančnímu vypořádání musí dojít na základě smlouvy či smluv, které předpokládá čl. 12.4 stanov (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 6 As 269/2021-47, body 14-16 a 27-31; a ze dne 25. 4. 2023, č.j. 8 As 224/2021-182, body 41-45). [22] Shodně jako čl. 12.6 stanov, ani čl. 12.7 a 12.8 stanov nejsou pouhým rámcem upravujícím postup při vypořádání, ale jde o nároky Svazu vůči obci. I v čl. 12.7 a 12.8 stanovy mluví kategoricky o povinnosti obce (slovy „musí“ a „je povinna“) provést finanční vypořádání (srovnej rozsudek č. j. 6 As 269/2021-47, bod 15). [23] V této části kasační argumentace je tedy třeba dát stěžovatelům za pravdu, neboť východiska krajského soudu nerespektují povahu stanov a daného řízení. Důvody, na nichž krajský soud založil napadený rozsudek, v podstatné míře tedy neobstojí, a nebylo proto na místě pouze závazný právní názor krajského soudu korigovat (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007‑75). To především z důvodu, že možnost žalovaného samostatně rozhodnout o finančním vypořádání je hlavním důvodem, pro který krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí. Majetek s právem hospodaření je majetkem vloženým [24] Krajský soud dospěl k názoru, že nedílnou součástí hodnoty majetkového podílu obce na Svazu je i její majetek s právem hospodaření ve prospěch Svazu. [25] Podle čl. 12.7 stanov „obec je povinna finančně vypořádat jen tu část, kterou na vybudování zařízení přispěl svazek nad podíl investičních prostředků příslušející obci dle vloženého majetku“. Stanovy blíže pojem „vložený majetek“ nedefinují. [26] Svaz v kasační stížnosti poukazuje na čl. 10.4 stanov: Vložený majetek se stává vloženým podílem obce ve svazku. Tento oceněný podíl je finančním vyjádřením hodnoty majetku. Součástí podílu obce ve svazku se stává také původní majetek příslušející obci dle privatizačního projektu s.p. JmVaK Brno. I toto ustanovení však pouze stanoví, že „vložený majetek“ se stává vloženým podílem obce ve svazku. Ani zde se pojem vložený majetek nedefinuje. Pouze se uvádí, že do něj patří i zprivatizovaný majetek, což však není mezi stranami sporné. [27] Čl. 10.3 stanov poté stanoví, že „přistoupením k zakladatelské smlouvě a stanovám svazku se obce zavazují, že na dobu svého členství bezplatně vloží svá vodárenská a kanalizační zařízení, která jsou v odpovídajícím technickém stavu a mají úplnou technickou a správní dokumentací, do hospodaření svazku“. Stanovy zde mluví o vložení majetku do hospodaření svazku, nikoliv do vlastnictví. Lze tedy důvodně předpokládat, že ustanovení, které okamžité následuje, tedy čl. 10.4 „vložením“ bude spíše myslet právě i majetek vložený do hospodaření svazku. [28] Dále podle čl. 8.5 stanov „svazek hospodaří s majetkem, ke kterému nabyl a nabude vlastnické právo a dále s majetkem, který členské obce z vlastního majetku vložily do svazku a do hospodaření svazku“. Majetek vložený obcí do hospodaření svazku zůstává ve vlastnictví obce. I z tohoto ustanovení vyplývá, že stanovy používají pojem „vložení“ majetku i pro majetek, u kterého obce převedly právo na hospodaření na Svaz. [29] Že majetek, u kterého obce na Svaz převedly pouze právo hospodaření, by měl být započítán do majetkových podílů obcí, vyplývá i z čl. 10.5 stanov. Podle něj výše majetkových podílů obcí, včetně majetku vloženého do hospodaření, bude každoročně upřesňována podle skutečnosti k 1.1. daného kalendářního roku. Tyto podíly budou rozhodné pro všechny propočty a rozhodování v daném kalendářním roce. [30] Podle Nejvyššího správního soudu tedy vícero ustanovení stanov hovoří ve prospěch závěru, že vloženým majetkem stanovy míní i majetek vložený do hospodaření svazku. Systematický výklad čl. 12.7 stanov tedy vede k závěru, že i toto ustanovení pod pojem „vložený majetek“ zahrnuje i majetek vložený do hospodaření svazku. [31] Pro tento závěr svědčí i skutečnost, že od 1. 1. 2001, kdy nabyl účinnosti zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, obce již vlastnictví majetku na svaz nepřeváděly, ale pouze jej dle § 38 vkládaly do hospodaření svazu. I zákon v tomto ustanovení mluví o „vložení“ majetku obce do hospodaření svazku. [32] Navíc i s tímto majetkem hospodařil svazek, a nikoliv obce. Svaz tedy mohl na něm generovat příjmy, jak tomu nakonec bylo i v nyní posuzovaném případě. V širším slova smyslu tak jde o majetek Svazu, se kterým plně hospodaří. Obecně se jeví spravedlivé a v souladu s principem rovnosti jednotlivých obcí - členů svazku, aby podíly jednotlivých obcí na investicích byly porovnávány v kontextu celého majetku jednotlivých obcí, se kterým svazek hospodaří. Jde o majetek, u kterého se obce vzdaly práva hospodaření a o který by měl pečovat primárně Svaz. Nejvyšší správní soud na rozdíl od Svazu nespatřuje žádnou nespravedlnost v tom, že tímto způsobem by narůstaly podíly obcí, které nově investují do vodohospodářského majetku a tento vkládají do hospodaření Svazu na úkor obcí s primárně starým majetkem, který byl na Svaz vlastnicky převeden před rokem 2001. Je možné, že nový majetek nepotřebuje tolik investic. To však nic neříká o principu rovnosti mezi obcemi. Tedy, že obce by měly zásadně mít při vypořádání majetku nárok na započítání podílu na investicích podle hodnoty jejich majetku, s kterým Svaz hospodařil. Byť argumentace Svazu se může jevit jako logická, tak by naopak zakládala nerovnost ve prospěch obcí, které do (hospodaření) Svazu vložily pouze starý majetek. Majetek vložený do hospodaření by byl v tomto případě zcela ignorován, byť i ten potřebuje údržbu a investice, i když možná v menší míře. [33] Soud také nezpochybňuje, že s ohledem především na délku jednotlivé infrastruktury a intenzitu jejího využívání (počet připojených zákazníků) může zisk svazku z infrastruktury jednotlivých obcí značně kolísat. Neexistuje tedy přímá úměra mezi generovaným ziskem Svazu a hodnotou majetku vloženého obcemi do hospodaření Svazu. To však není pro hodnocení této otázky relevantní. Tuto námitku by šlo vznést, i kdyby se tento podíl vypočítal pouze z majetku, u něhož bylo na Svaz převedeno vlastnictví a majetku privatizovaného, pro což Svaz argumentuje v kasační stížnosti. V tomto případě se neřeší rozdělování zisku, kde by tato úměra mohla být podstatná. Jde pouze o výpočet podílu obce pro účely finančního vypořádaní při vystoupení obce ze svazku. Tato absence přímé úměry tak nijak nezpochybňuje výše uvedené závěry, které se zakládají především na jazykovém a systematickém výkladu stanov. [34] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že souhlasí s krajským soudem, že „podíl investičních prostředků příslušející obci dle vloženého majetku“ v čl. 12.7 stanov je nutno vypočítat tak, že „vložený majetek“ zahrnuje jak majetek, jehož vlastnictví bylo na svaz převedeno, tak i majetek obcí, který byl vložen do hospodaření svazku. [35] Pokud jde o namítaný rozpor tohoto závěru s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 23. 6. 2021, č.j. 31 A 120/2019-404, tak je třeba především uvést, že krajský soud není vázán rozsudkem jiného krajského soudu (či jiného senátu téhož soudu) v jiném řízení. Navíc tento rozsudek se týkal vypořádaní majetku obce, a nikoliv stanovení podílu obce pro finanční vypořádaní. Zejména však tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023, č.j. 8 As 224/2021-182, a nelze tedy z něj dovozovat žádné zavazující závěry. Opomenuté faktury [36] Svaz nakonec namítá, že se krajský soud opomenul zabývat jeho argumentací, že žalovaný bez odůvodnění zohlednil pouze některé faktury z roku 2014, kterými Svaz dokládal výši investic. Svaz ve své žalobě na s. 18-22 podrobně popsal, v čem spatřuje pochybení žalovaného v tomto směru. Krajský soud k tomu uvedl: „Namítá-li Svaz, že „před vydáním napadeného rozhodnutí“ předložil žalovanému faktury vystavené za rok 2014, které se týkaly investic do majetku Městyse (které v žalobě vyčísluje v tabulce), tak žádné podání odpovídajícího obsahu zdejší soud ve správním spisu „před vydáním napadeného rozhodnutí“ nenalezl. Žalovaný se řádně zabýval vyhodnocením doložených dokladů o investicích v roce 2004 ve spojení s konečnou tabulkou „Plán investic na rok 2014 – aktualizace“, a ani v žalobě Svaz neuvádí, kdy uvedené podání žalovanému zaslal, co bylo přesně jeho obsahem, jakého majetku připadajícího Městysi se má týkat, zda se týká investic ve smyslu tabulky „Plán investic na rok 2014 aktualizace“. Není úlohou zdejšího soudu za Svaz suplovat jeho procesní aktivitu; v tomto směru tedy nelze přisvědčit námitce, že žalovaný uvedené „faktury“ pominul.“ [37] Nepřezkoumatelné není rozhodnutí, z jehož odůvodnění lze zjistit, jaký názor soud či správní orgán zaujal na skutkové a právní otázky, které jsou podstatné pro rozhodnutí (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č.j. 2 As 196/2016-123, bod 29; k významu přezkoumatelnosti soudního rozhodnutí obecně pak bod 30 tamtéž). Krajský soud tedy nemusí reagovat na každý dílčí argument v podané žalobě. Na druhou stranu soud nemůže nevypořádat nějakou zásadní argumentaci navrhovatele, kterou relevantně zpochybňuje závěry správního orgánu a která může mít vliv na rozhodnutí v meritu věci. [38] Otázka výše investic, které Svaz provedl na majetku městyse, byla stěžejní otázkou sporného řízení před žalovaným. V řízení před žalovaným se Svaz domáhal právě finančního vypořádání svých investic do majetku městyse. Jde tedy o argumentaci, kterou žalovaný ani krajský soud nemohli pominout. [39] Nejvyšší správní soud souhlasí se Svazem, že vypořádání této žalobní argumentace krajským soudem je nedostatečné. Soud ověřil, že sporné faktury byly součástí příloh Svazu k původní žalobě (viz černá složka), která byla postoupena k projednání žalovanému a stala se návrhem na zahájení sporného správního řízení. V řízení před žalovaným Svaz na tyto faktury, kterými dokládal výši investic do majetku městyse, poukázal například ve svém podání ze dne 14. 12. 2018, která je založeno ve správním spise pod č. l. 12/119. [40] Krajský soud má pravdu v tom, že nejde o tak detailní podání, jako Svaz uvedl v žalobě. Nicméně z podání Svazu ve správním spise je zřejmé, čeho se domáhá (jaké výši investic) a na čem svůj výpočet zakládá. Pokud žalovaný výši investic za rok 2014 počítal (s. 13 16 rozhodnutí), měl vysvětlit, proč některé doložené faktury nevzal v potaz. Na to právě reagoval Svaz v žalobě, kde na opomenutí některých faktur detailně poukazoval. Touto podrobnou žalobní argumentací se měl tedy krajský soud zabývat a zhodnotit, zda je žalobou napadené rozhodnutí v tomto směru nepřezkoumatelné, či zda postačuje v tomto kontextu uvedený obecný poukaz žalovaného ohledně břemene tvrzení a důkazního břemene. Pokud tak krajský soud řádně neučinil a pouze uvedl, že žádné takto detailní podání Svaz ve správním řízení neučinil, je v této části jeho rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. IV. Závěr a náklady řízení [41] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s § 110 odst. 1 soudního řádu správního rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 soudního řádu správního). [42] Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za vhodné dodat, že žalobci, především Svaz, který inicioval správní řízení, by si měli ujasnit, zda má smysl v tomto řízení pokračovat. Svaz tento návrh před žalovaným (původně žalobu před civilním soudem) podával pouze „z opatrnosti“, pokud by neobstál jeho právní názor, že nárok lze učinit předmětem smlouvy. V současné době je již zřejmý názor Nejvyššího správního soudu, že žalovaný může rozhodnout právě pouze ve sporu o obsahu takové smlouvy o vypořádání podle čl. 12.4 stanov. Toto řízení přitom Svaz paralelně vede. Jde o řízení, kde rozhodoval již také Nejvyšší správní soud. Ten v rozsudku č. j. 3 As 316/2021-109 zamítl kasační stížnost městyse proti rozsudku krajského soudu, který vyhověl žalobě Svazu, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Před žalovaným tedy běží či běželo správní řízení o nahrazení projevu vůle městyse ohledně uzavření „Smlouvy o majetkovém vypořádání v souvislosti s vystoupením Městyse Luka nad Jihlavou ze Svazu vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO a dohody o úpravě vzájemných práv a povinností vlastníků provozně souvisejících vodovodů“. V tomto řízení by tedy měly být vypořádány i finanční nároky Svazu, kterých se domáhá v tomto řízení. [43] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první soudního řádu správního).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 18. října 2024

JUDr. Lenka Matyášová

předsedkyně senátu