Není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna
podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro
řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.),
jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. K případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před
soudem nelze přihlížet.
Není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna
podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro
řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.),
jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. K případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před
soudem nelze přihlížet.
[36] Nelze přisvědčit argumentaci, že
žalobce sám nevyužil možnosti seznámit se
s podklady, a to jak 27 . 3 . 2014, tak kdykoliv
později, resp . do vydání napadeného rozhodnutí . Žalobce nemohl předvídat, v jakém
časovém horizontu stěžovatel vydá žalobou
napadené rozhodnutí (žádná ani přibližná informace mu v tomto smyslu sdělena nebyla) .
Jím uplatněný procesní požadavek o stanovení nové lhůty vedl k legitimnímu očekávání,
že o tomto jeho návrhu bude do doby vydání
napadeného rozhodnutí řádně rozhodnuto .
2 500 000 Kč “ . Žalobkyně uvedla, že rozhodnutí žalovaného ze dne 22 . 5 . 2014 obdržela
dne 26 . 5 . 2014 a dne 5 . 6 . 2014 proti němu
podala rozklad, o kterém do dne podání žaloby nebylo rozhodnuto, přestože předsedovi
žalovaného uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí .
Proto se žalobkyně žalobou podanou
u Krajského soudu v Brně domáhala podle
§ 79 s . ř . s . ochrany proti nečinnosti žalovaného v řízení o rozkladu .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
Krajský soud nejprve dne 2 . 12 . 2014 vyzval žalobkyni, aby sdělila, zda a s jakým výsledkem ve věci vyčerpala prostředky, které
procesní předpis pro řízení před správním
orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti . Žalobkyně oznámila krajskému soudu
přípisem doručeným dne 9 . 12 . 2014, že dle
názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 16 . 9 . 2009, čj . 1 Ans
2/2009-79, se v případě žaloby na ochranu
proti nečinnosti ústředního správního úřadu
podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu nevyžaduje .
Doplnila, že přesto z opatrnosti o uplatnění opatření proti nečinnosti požádala, a to
podáním ze dne 8 . 12 . 2014, což následně
potvrdil i žalovaný dne 9 . 12 . 2014 . Krajský
soud žalobu odmítl usnesením ze dne 9 . 12 .
2014, čj . 29 A 95/2014-30, podle § 46 odst . 1
písm . a) s . ř . s ., neboť žalobkyně před podáním žaloby ve smyslu § 79 s . ř . s . bezvýsledně
nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst . 3 správního řádu . Své
rozhodnutí opřel o usnesení rozšířeného
senátu ze dne 20 . 5 . 2014, čj . 8 Ans 2/2012-
-278, č . 3071/2014 Sb . NSS (dále jen „usnesení ve věci CG HOLDING“), z něhož vyplývá,
že i v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů je žalobce
povinen před podáním žaloby vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80
odst . 3 správního řádu .
Usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností . Připustila, že před podáním
žaloby nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst . 3 správního
řádu, ale namítala, že následně učinila kroky
k tomu, aby absentující podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků podle § 79 odst . 1
s . ř . s . splnila . Usnesení krajského soudu považovala stěžovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního právního státu,
jakož i smyslem a účelem soudního řízení .
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10 . 2 . 2010, čj . 2 Ans 5/2009-59,
zdůraznila, že v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle § 81 odst . 1 s . ř . s . na
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí . Dále namítla, že pro rozhodnutí o nákladovém výroku měla mít relevanci skutečnost, že až v důsledku podání
žaloby předseda žalovaného vydal dne 23 . 12 .
2014 rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22 . 5 . 2014 .
Poukázala na právo na spravedlivý proces dle
článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (č . 209/1992 Sb .), které
bylo usnesením krajského soudu porušeno .
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nelze podmínku vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti zhojit
dodatečně . Odkázal na usnesení ve věci CG
HOLDING, kterým rozšířený senát sjednotil
do té doby nejednotnou judikaturu v otázce
využití postupu k odstranění nečinnosti podle správního řádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu v případě ústředního
správního úřadu . K otázce náhrady nákladů
řízení před krajským soudem žalovaný uvedl,
že krajský soud musel postupovat podle § 60
odst . 3 s . ř . s ., protože žaloba byla odmítnuta .
Skutečnost, že po podání žaloby předseda
žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky, nemůže mít na výrok o náhradě
nákladů vliv . Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou stěžovatelky, že postupem žalovaného
mohlo dojít k porušení práva na spravedlivý
proces . Stěžovatelce nebyla upřena možnost
využití všech právních institutů, které jí právní řád v případě nečinnosti správního orgánu
nabízí . Stěžovatelka se mohla před podáním
žaloby domáhat ochrany proti nečinnosti
postupem dle § 80 odst . 3 správního řádu .
Vzhledem k tomu, že této možnosti nevyužila,
nemohl krajský soud její žalobě vyhovět .
Pátý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem
v dřívějším rozhodnutí . Ztotožnil se s obecným principem subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, která se
vztahuje rovněž na řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu (srov . rozsudek
ze dne 18 . 10 . 2007, čj . 7 Ans 1/2007-100,
č . 1683/2008 Sb . NSS) . Na tento názor navázal rozšířený senát, který v usnesení ve věci
CG HOLDING rozhodl: „Účastník řízení je
povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního
řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.
i za situace, kdy se domáhá ochrany proti
nečinnosti ústředního správního úřadu.“
Druhý senát ve skutkově obdobné věci
(žaloba byla podána dne 9 . 6 . 2009, žalobkyně uplatnila žádost podle § 80 odst . 3 správního řádu dne 1 . 7 . 2009, o čemž současně informovala soud, krajský soud žalobu odmítl
dne 21 . 7 . 2009) v citovaném rozsudku čj . 2
Ans 5/2009-59 uvedl, že „krajskému soudu
vytýká, že dostatečně nešetřil právo stěžovatelky na přístup k soudu. Nevyčkal uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti
[o uplatnění opatření proti nečinnosti] podle
§ 80 odst. 3 in fine správního řádu, i když byl
nepochybně informován o tom, že stěžovatelka aktivně zjednává nápravu, tj. že usiluje o naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků, které jí procesní předpis
nabízí k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu. Vzhledem k tomu, že ve smyslu § 71
odst. 1 správního řádu byl nadřízený správní orgán povinen o žádosti podle § 80 odst. 3
in fine správního řádu rozhodnout bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů
od zahájení řízení (§ 71 odst. 3 správního
řádu), bylo v době rozhodování krajského
soudu (21. 7. 2009) naprosto zřejmé, že k naplnění absentující podmínky musí dojít ve
velmi krátkém časovém horizontu (lhůta pro
vyřízení žádosti podle § 80 odst. 3 správního
řádu by uplynula nejpozději v pátek 31. 7.
2009). Přesto nevyčkal na vyřízení žádosti
o uplatnění opatření proti nečinnosti a žalobu bez meritorního projednání usnesením
odmítl. Takový postup krajského soudu nese
znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a smyslem
a účelem soudního řízení .“
S tímto názorem druhého senátu se pátý
senát neztotožnil . Podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředků, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně proti nečinnosti, musí být splněna
ke dni podání žaloby . Nejedná se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení, u něhož by
soud měl vyčkat jeho odstranění . Tento názor
dle pátého senátu není ani v rozporu se zásadou procesní ekonomie, ani není na újmu
práv účastníka řízení . Zda následná žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti povede
ke zjednání nápravy (odstranění nečinnosti),
je obtížně předvídatelné a ani z časového hlediska nelze odhadnout, kdy tato otázka bude
vyjasněna . Proto soud nemůže vyčkávat, jak
nadřízený orgán na žádost podle § 80 odst . 3
správního řádu zareaguje . Odmítnutí žaloby
v takové situaci ostatně nijak nebrání žalobci,
aby žalobu následně opět podal, nepovede-li
jeho žádost podle § 80 odst . 3 správního řádu
ke zjednání nápravy . Pátý senát poukázal na
to, že rozšířený senát v usnesení ve věci CG
HOLDING tuto otázku neřešil, názor vyslovený v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59
nelze pokládat za překonaný . Proto pátý senát postoupil věc rozšířenému senátu .
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu kasační stížnost zamítl .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[36] Nelze přisvědčit argumentaci, že
žalobce sám nevyužil možnosti seznámit se
s podklady, a to jak 27 . 3 . 2014, tak kdykoliv
později, resp . do vydání napadeného rozhodnutí . Žalobce nemohl předvídat, v jakém
časovém horizontu stěžovatel vydá žalobou
napadené rozhodnutí (žádná ani přibližná informace mu v tomto smyslu sdělena nebyla) .
Jím uplatněný procesní požadavek o stanovení nové lhůty vedl k legitimnímu očekávání,
že o tomto jeho návrhu bude do doby vydání
napadeného rozhodnutí řádně rozhodnuto .
2 500 000 Kč “ . Žalobkyně uvedla, že rozhodnutí žalovaného ze dne 22 . 5 . 2014 obdržela
dne 26 . 5 . 2014 a dne 5 . 6 . 2014 proti němu
podala rozklad, o kterém do dne podání žaloby nebylo rozhodnuto, přestože předsedovi
žalovaného uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí .
Proto se žalobkyně žalobou podanou
u Krajského soudu v Brně domáhala podle
§ 79 s . ř . s . ochrany proti nečinnosti žalovaného v řízení o rozkladu .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
Krajský soud nejprve dne 2 . 12 . 2014 vyzval žalobkyni, aby sdělila, zda a s jakým výsledkem ve věci vyčerpala prostředky, které
procesní předpis pro řízení před správním
orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti . Žalobkyně oznámila krajskému soudu
přípisem doručeným dne 9 . 12 . 2014, že dle
názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 16 . 9 . 2009, čj . 1 Ans
2/2009-79, se v případě žaloby na ochranu
proti nečinnosti ústředního správního úřadu
podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu nevyžaduje .
Doplnila, že přesto z opatrnosti o uplatnění opatření proti nečinnosti požádala, a to
podáním ze dne 8 . 12 . 2014, což následně
potvrdil i žalovaný dne 9 . 12 . 2014 . Krajský
soud žalobu odmítl usnesením ze dne 9 . 12 .
2014, čj . 29 A 95/2014-30, podle § 46 odst . 1
písm . a) s . ř . s ., neboť žalobkyně před podáním žaloby ve smyslu § 79 s . ř . s . bezvýsledně
nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst . 3 správního řádu . Své
rozhodnutí opřel o usnesení rozšířeného
senátu ze dne 20 . 5 . 2014, čj . 8 Ans 2/2012-
-278, č . 3071/2014 Sb . NSS (dále jen „usnesení ve věci CG HOLDING“), z něhož vyplývá,
že i v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů je žalobce
povinen před podáním žaloby vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80
odst . 3 správního řádu .
Usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností . Připustila, že před podáním
žaloby nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst . 3 správního
řádu, ale namítala, že následně učinila kroky
k tomu, aby absentující podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků podle § 79 odst . 1
s . ř . s . splnila . Usnesení krajského soudu považovala stěžovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního právního státu,
jakož i smyslem a účelem soudního řízení .
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10 . 2 . 2010, čj . 2 Ans 5/2009-59,
zdůraznila, že v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle § 81 odst . 1 s . ř . s . na
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí . Dále namítla, že pro rozhodnutí o nákladovém výroku měla mít relevanci skutečnost, že až v důsledku podání
žaloby předseda žalovaného vydal dne 23 . 12 .
2014 rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22 . 5 . 2014 .
Poukázala na právo na spravedlivý proces dle
článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (č . 209/1992 Sb .), které
bylo usnesením krajského soudu porušeno .
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nelze podmínku vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti zhojit
dodatečně . Odkázal na usnesení ve věci CG
HOLDING, kterým rozšířený senát sjednotil
do té doby nejednotnou judikaturu v otázce
využití postupu k odstranění nečinnosti podle správního řádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu v případě ústředního
správního úřadu . K otázce náhrady nákladů
řízení před krajským soudem žalovaný uvedl,
že krajský soud musel postupovat podle § 60
odst . 3 s . ř . s ., protože žaloba byla odmítnuta .
Skutečnost, že po podání žaloby předseda
žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky, nemůže mít na výrok o náhradě
nákladů vliv . Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou stěžovatelky, že postupem žalovaného
mohlo dojít k porušení práva na spravedlivý
proces . Stěžovatelce nebyla upřena možnost
využití všech právních institutů, které jí právní řád v případě nečinnosti správního orgánu
nabízí . Stěžovatelka se mohla před podáním
žaloby domáhat ochrany proti nečinnosti
postupem dle § 80 odst . 3 správního řádu .
Vzhledem k tomu, že této možnosti nevyužila,
nemohl krajský soud její žalobě vyhovět .
Pátý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem
v dřívějším rozhodnutí . Ztotožnil se s obecným principem subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, která se
vztahuje rovněž na řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu (srov . rozsudek
ze dne 18 . 10 . 2007, čj . 7 Ans 1/2007-100,
č . 1683/2008 Sb . NSS) . Na tento názor navázal rozšířený senát, který v usnesení ve věci
CG HOLDING rozhodl: „Účastník řízení je
povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního
řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.
i za situace, kdy se domáhá ochrany proti
nečinnosti ústředního správního úřadu.“
Druhý senát ve skutkově obdobné věci
(žaloba byla podána dne 9 . 6 . 2009, žalobkyně uplatnila žádost podle § 80 odst . 3 správního řádu dne 1 . 7 . 2009, o čemž současně informovala soud, krajský soud žalobu odmítl
dne 21 . 7 . 2009) v citovaném rozsudku čj . 2
Ans 5/2009-59 uvedl, že „krajskému soudu
vytýká, že dostatečně nešetřil právo stěžovatelky na přístup k soudu. Nevyčkal uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti
[o uplatnění opatření proti nečinnosti] podle
§ 80 odst. 3 in fine správního řádu, i když byl
nepochybně informován o tom, že stěžovatelka aktivně zjednává nápravu, tj. že usiluje o naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků, které jí procesní předpis
nabízí k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu. Vzhledem k tomu, že ve smyslu § 71
odst. 1 správního řádu byl nadřízený správní orgán povinen o žádosti podle § 80 odst. 3
in fine správního řádu rozhodnout bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů
od zahájení řízení (§ 71 odst. 3 správního
řádu), bylo v době rozhodování krajského
soudu (21. 7. 2009) naprosto zřejmé, že k naplnění absentující podmínky musí dojít ve
velmi krátkém časovém horizontu (lhůta pro
vyřízení žádosti podle § 80 odst. 3 správního
řádu by uplynula nejpozději v pátek 31. 7.
2009). Přesto nevyčkal na vyřízení žádosti
o uplatnění opatření proti nečinnosti a žalobu bez meritorního projednání usnesením
odmítl. Takový postup krajského soudu nese
znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a smyslem
a účelem soudního řízení .“
S tímto názorem druhého senátu se pátý
senát neztotožnil . Podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředků, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně proti nečinnosti, musí být splněna
ke dni podání žaloby . Nejedná se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení, u něhož by
soud měl vyčkat jeho odstranění . Tento názor
dle pátého senátu není ani v rozporu se zásadou procesní ekonomie, ani není na újmu
práv účastníka řízení . Zda následná žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti povede
ke zjednání nápravy (odstranění nečinnosti),
je obtížně předvídatelné a ani z časového hlediska nelze odhadnout, kdy tato otázka bude
vyjasněna . Proto soud nemůže vyčkávat, jak
nadřízený orgán na žádost podle § 80 odst . 3
správního řádu zareaguje . Odmítnutí žaloby
v takové situaci ostatně nijak nebrání žalobci,
aby žalobu následně opět podal, nepovede-li
jeho žádost podle § 80 odst . 3 správního řádu
ke zjednání nápravy . Pátý senát poukázal na
to, že rozšířený senát v usnesení ve věci CG
HOLDING tuto otázku neřešil, názor vyslovený v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59
nelze pokládat za překonaný . Proto pátý senát postoupil věc rozšířenému senátu .
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu kasační stížnost zamítl .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst . 1
s . ř . s .
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst . 1
s . ř . s .
[10] Předkládající senát dospěl k názoru
odlišnému od názoru vysloveného již v jiném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59,
který byl poté zopakován v rozsudku ze dne
25 . 8 . 2011, čj . 7 Ans 6/2011-79 . Oproti názoru vyslovenému v tomto rozsudku má předkládající senát za to, že pokud podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany
proti nečinnosti podle procesního předpisu
upravujícího řízení před správním orgánem
vyžadovaná § 79 odst . 1 s . ř . s . nebyla splněna
ke dni podání žaloby, nelze tento nedostatek
následně zhojit a žaloba musí být odmítnuta .
[10] Předkládající senát dospěl k názoru
odlišnému od názoru vysloveného již v jiném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59,
který byl poté zopakován v rozsudku ze dne
25 . 8 . 2011, čj . 7 Ans 6/2011-79 . Oproti názoru vyslovenému v tomto rozsudku má předkládající senát za to, že pokud podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany
proti nečinnosti podle procesního předpisu
upravujícího řízení před správním orgánem
vyžadovaná § 79 odst . 1 s . ř . s . nebyla splněna
ke dni podání žaloby, nelze tento nedostatek
následně zhojit a žaloba musí být odmítnuta .
[11] Rozšířený senát dále zjistil, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj . 2 Ans
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
5/2009-59 rozhodl na základě právního
názoru odlišného od názoru dříve vyjádřeného v jiném rozhodnutí tohoto soudu,
a to v rozsudku ze dne 13 . 8 . 2009, čj . 9 Ans
8/2009-149, aniž by věc postoupil rozšířenému senátu . V posléze citovaném rozsudku
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
proti usnesení ze dne 12 . 5 . 2009, kterým
byla pro nesplnění podmínky předchozího
vyčerpání prostředků ochrany v řízení před
správním orgánem odmítnuta žaloba na
ochranu proti nečinnosti v případě, kdy sice
žalobkyně dne 26 . 3 . 2009 podala u nadřízeného správního orgánu žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti, aniž však vyčkala
jejího vyřízení, podala dne 6 . 4 . 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu . Krajský soud žalobu odmítl, přestože o žádosti žalobkyně o uplatnění opatření
proti nečinnosti rozhodl nadřízený orgán
negativně ještě před odmítnutím žaloby . Nejvyšší správní soud k tomu uvedl: „Ve vztahu
k námitce stěžovatelky, že měla-li by se žalobou na ochranu proti nečinnosti čekat na to,
jakým způsobem bude reagováno na její žádost o opatření proti nečinnosti, když nebylo
reagováno bezodkladně, byla by tato skutečnost proti praktickému významu této právní
ochrany, Nejvyšší správní soud podotýká, že
vycházelo-li by se při posuzování toho, zda
byly bezvýsledně vyčerpány všechny procesní prostředky pouze z neurčitého pojmu
‚bezodkladně vyřízeno‘, tak jak navrhuje
stěžovatelka, vneslo by to do praxe značnou právní nejistotu. Je zcela bezpochyby,
že pod pojmem bezodkladně si každý může
představit jiný časový úsek, kdy dovedeno ad
absurdum by účastník mohl dospět k názoru, že bezodkladné vyřízení věci znamená
vyřízení věci do druhého dne. Potom by podání žádosti mělo pouhý formální význam
a k bezvýslednému vyčerpání tohoto procesního prostředku by de facto docházelo jeho
podáním, což by zcela popíralo smysl institutu ochrany proti nečinnosti v rámci správního řádu. Navíc by takové pojetí bylo zcela
v rozporu se subsidiární povahou správního
soudnictví, jak je zakotvena v § 5 s. ř. s. a jak
je reflektována v ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu, na kterou rovněž
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
navázal krajský soud v odůvodnění svého
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má totiž
za to, že i při řešení této právní otázky je nutno vycházet z obecných zásad, kterou bezpochyby je i zásada subsidiarity správního
soudnictví spočívající v tom, že ve správním
soudnictví se lze ochrany práv domáhat jen
na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, nestanoví-li soudní řád správní
nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve
poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy
nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním
řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená,
že účastník správního řízení musí zásadně
vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých
práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může
domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum
správních rozhodnutí je totiž koncipován
až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř
veřejné správy (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005,
čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS).
Na základě výše předestřených úvah považuje Nejvyšší správní soud rovněž za
nedůvodnou stížní námitku, že se měl
krajský soud spokojit s vydáním rozhodnutí
nadřízeného správního orgánu přede dnem
svého rozhodnutí, a proto posoudit, zda se
žalovaný nečinnosti nedopouští, přičemž
při posouzení všech okolností postupu
správního orgánu by podle stěžovatelky
musel dospět k názoru, že žalovaný je ve věci
do doby jeho rozhodnutí nečinný. Nejvyšší
správní soud však opakuje, že stěžovatelka
podala žalobu na ochranu proti nečinnosti,
aniž by bezvýsledně vyčerpala procesní
prostředky ochrany zaručované správním
řádem, když žalobu podala předtím, než
bylo o žádosti o uplatnění opatření proti
nečinnosti rozhodnuto, a proto byl krajský
soud povinen postupovat podle § 46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. a žalobu stěžovatelky odmítnout pro nedostatek podmínky řízení. Sku-
tečnost, že správní orgán následně po
podání této žaloby vydal rozhodnutí ve
věci žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, na povinnosti krajského soudu
žalobu z výše uvedených důvodů odmítnout
nic nemění.“
[11] Rozšířený senát dále zjistil, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj . 2 Ans
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
5/2009-59 rozhodl na základě právního
názoru odlišného od názoru dříve vyjádřeného v jiném rozhodnutí tohoto soudu,
a to v rozsudku ze dne 13 . 8 . 2009, čj . 9 Ans
8/2009-149, aniž by věc postoupil rozšířenému senátu . V posléze citovaném rozsudku
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
proti usnesení ze dne 12 . 5 . 2009, kterým
byla pro nesplnění podmínky předchozího
vyčerpání prostředků ochrany v řízení před
správním orgánem odmítnuta žaloba na
ochranu proti nečinnosti v případě, kdy sice
žalobkyně dne 26 . 3 . 2009 podala u nadřízeného správního orgánu žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti, aniž však vyčkala
jejího vyřízení, podala dne 6 . 4 . 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu . Krajský soud žalobu odmítl, přestože o žádosti žalobkyně o uplatnění opatření
proti nečinnosti rozhodl nadřízený orgán
negativně ještě před odmítnutím žaloby . Nejvyšší správní soud k tomu uvedl: „Ve vztahu
k námitce stěžovatelky, že měla-li by se žalobou na ochranu proti nečinnosti čekat na to,
jakým způsobem bude reagováno na její žádost o opatření proti nečinnosti, když nebylo
reagováno bezodkladně, byla by tato skutečnost proti praktickému významu této právní
ochrany, Nejvyšší správní soud podotýká, že
vycházelo-li by se při posuzování toho, zda
byly bezvýsledně vyčerpány všechny procesní prostředky pouze z neurčitého pojmu
‚bezodkladně vyřízeno‘, tak jak navrhuje
stěžovatelka, vneslo by to do praxe značnou právní nejistotu. Je zcela bezpochyby,
že pod pojmem bezodkladně si každý může
představit jiný časový úsek, kdy dovedeno ad
absurdum by účastník mohl dospět k názoru, že bezodkladné vyřízení věci znamená
vyřízení věci do druhého dne. Potom by podání žádosti mělo pouhý formální význam
a k bezvýslednému vyčerpání tohoto procesního prostředku by de facto docházelo jeho
podáním, což by zcela popíralo smysl institutu ochrany proti nečinnosti v rámci správního řádu. Navíc by takové pojetí bylo zcela
v rozporu se subsidiární povahou správního
soudnictví, jak je zakotvena v § 5 s. ř. s. a jak
je reflektována v ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu, na kterou rovněž
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
navázal krajský soud v odůvodnění svého
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má totiž
za to, že i při řešení této právní otázky je nutno vycházet z obecných zásad, kterou bezpochyby je i zásada subsidiarity správního
soudnictví spočívající v tom, že ve správním
soudnictví se lze ochrany práv domáhat jen
na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, nestanoví-li soudní řád správní
nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve
poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy
nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním
řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená,
že účastník správního řízení musí zásadně
vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých
práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může
domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum
správních rozhodnutí je totiž koncipován
až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř
veřejné správy (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005,
čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS).
Na základě výše předestřených úvah považuje Nejvyšší správní soud rovněž za
nedůvodnou stížní námitku, že se měl
krajský soud spokojit s vydáním rozhodnutí
nadřízeného správního orgánu přede dnem
svého rozhodnutí, a proto posoudit, zda se
žalovaný nečinnosti nedopouští, přičemž
při posouzení všech okolností postupu
správního orgánu by podle stěžovatelky
musel dospět k názoru, že žalovaný je ve věci
do doby jeho rozhodnutí nečinný. Nejvyšší
správní soud však opakuje, že stěžovatelka
podala žalobu na ochranu proti nečinnosti,
aniž by bezvýsledně vyčerpala procesní
prostředky ochrany zaručované správním
řádem, když žalobu podala předtím, než
bylo o žádosti o uplatnění opatření proti
nečinnosti rozhodnuto, a proto byl krajský
soud povinen postupovat podle § 46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. a žalobu stěžovatelky odmítnout pro nedostatek podmínky řízení. Sku-
tečnost, že správní orgán následně po
podání této žaloby vydal rozhodnutí ve
věci žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, na povinnosti krajského soudu
žalobu z výše uvedených důvodů odmítnout
nic nemění.“
[12] Je tedy zřejmé, že judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce není
jednotná a předkládající senát se navíc hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59 .
Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout ve
věci je proto dána .
III.2 Posouzení věci
[12] Je tedy zřejmé, že judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce není
jednotná a předkládající senát se navíc hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 5/2009-59 .
Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout ve
věci je proto dána .
III.2 Posouzení věci
[13] Podle § 79 odst . 1 věty první s . ř . s .
„[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, může se
žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve
věci samé nebo osvědčení “ .
[14] Rozšířený senát se musí vypořádat s otázkou, zda je správný názor druhého senátu vyjádřený v citovaném rozsudku
čj . 2 Ans 5/2009-59, že nevyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti v řízení
u správního orgánu představuje nedostatek,
který je možné odstranit v průběhu řízení
před soudem .
[15] Výkladem § 79 odst . 1 s . ř . s ., resp .
podmínek, které musí být splněny, aby se
soud mohl zabývat důvodností žaloby na
ochranu proti nečinnosti, se rozšířený senát
zabýval v usnesení ze dne 21 . 9 . 2010, čj . 7 Ans
5/2008-164, č . 2181/2011 Sb . NSS . Uvedl
v něm: „Rozšířený senát tedy shodně s citovaným usnesením konstatuje, že i ve správním
soudnictví jsou podmínky řízení vnímány
jako takové podmínky, za nichž soud může
rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek
tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití
§ 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky
přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž
se upínají k procesním úkonům stran či soudu. Teorie procesního práva i soudní praxe
řadí mezi podmínky řízení na straně soudu
především pravomoc, příslušnost, na straně
účastníků řízení způsobilost být účastníkem
řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou
moc zmocněnce v případě zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami – překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené. Dalšími
okolnostmi, které obvykle brání věcnému
projednání návrhu (žaloby) ve správním
soudnictví, jsou opožděnost (předčasnost)
žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost. Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup v řízení,
jsou neodstraněné vady žaloby (§ 37 odst. 5
s. ř. s.). Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl
zabývat její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen
tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba
osobou k tomu oprávněnou a pokračování
v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby
nebo nedostatek podmínek řízení .“
[15] Výkladem § 79 odst . 1 s . ř . s ., resp .
podmínek, které musí být splněny, aby se
soud mohl zabývat důvodností žaloby na
ochranu proti nečinnosti, se rozšířený senát
zabýval v usnesení ze dne 21 . 9 . 2010, čj . 7 Ans
5/2008-164, č . 2181/2011 Sb . NSS . Uvedl
v něm: „Rozšířený senát tedy shodně s citovaným usnesením konstatuje, že i ve správním
soudnictví jsou podmínky řízení vnímány
jako takové podmínky, za nichž soud může
rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek
tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití
§ 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky
přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž
se upínají k procesním úkonům stran či soudu. Teorie procesního práva i soudní praxe
řadí mezi podmínky řízení na straně soudu
především pravomoc, příslušnost, na straně
účastníků řízení způsobilost být účastníkem
řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou
moc zmocněnce v případě zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami – překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené. Dalšími
okolnostmi, které obvykle brání věcnému
projednání návrhu (žaloby) ve správním
soudnictví, jsou opožděnost (předčasnost)
žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost. Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup v řízení,
jsou neodstraněné vady žaloby (§ 37 odst. 5
s. ř. s.). Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl
zabývat její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen
tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba
osobou k tomu oprávněnou a pokračování
v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby
nebo nedostatek podmínek řízení .“
[16] Z uvedených úvah rozšířeného senátu vyplývá, že je třeba rozlišovat podmínky řízení v širším smyslu, které zahrnují mj .
i přípustnost a včasnost žaloby, a podmínky
řízení v užším smyslu [§ 46 odst . 1 písm . a)
s . ř . s .], tj . takové podmínky řízení, které nejsou zahrnuty v některém ze zvláštních důvodů pro odmítnutí žaloby uvedeném v § 46
odst . 1 písm . b), c), d) či odst . 2 a 5, resp . § 37
odst . 5 s . ř . s . V případě zjištění nedostatku
podmínek řízení v užším smyslu je namístě
úvaha, zda se jedná o nedostatek odstranitelný, či neodstranitelný, a v prvním případě má
soud vyzvat účastníka k odstranění takového
nedostatku podmínek řízení . Jedná-li se o nedostatek podmínek řízení (v užším smyslu)
neodstranitelný, nebo pokud nebyl ani na
výzvu soudu odstraněn, a nelze-li pro takový
nedostatek v řízení pokračovat, teprve v takovém případě je třeba návrh (žalobu) odmítnout dle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s . Naproti
tomu, je-li návrh opožděný, byl-li podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou nebo je-li
nepřípustný, pak je třeba návrh bez dalšího
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
odmítnout, neboť ani z povahy věci nelze takovou překážku řízení odstranit .
[16] Z uvedených úvah rozšířeného senátu vyplývá, že je třeba rozlišovat podmínky řízení v širším smyslu, které zahrnují mj .
i přípustnost a včasnost žaloby, a podmínky
řízení v užším smyslu [§ 46 odst . 1 písm . a)
s . ř . s .], tj . takové podmínky řízení, které nejsou zahrnuty v některém ze zvláštních důvodů pro odmítnutí žaloby uvedeném v § 46
odst . 1 písm . b), c), d) či odst . 2 a 5, resp . § 37
odst . 5 s . ř . s . V případě zjištění nedostatku
podmínek řízení v užším smyslu je namístě
úvaha, zda se jedná o nedostatek odstranitelný, či neodstranitelný, a v prvním případě má
soud vyzvat účastníka k odstranění takového
nedostatku podmínek řízení . Jedná-li se o nedostatek podmínek řízení (v užším smyslu)
neodstranitelný, nebo pokud nebyl ani na
výzvu soudu odstraněn, a nelze-li pro takový
nedostatek v řízení pokračovat, teprve v takovém případě je třeba návrh (žalobu) odmítnout dle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s . Naproti
tomu, je-li návrh opožděný, byl-li podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou nebo je-li
nepřípustný, pak je třeba návrh bez dalšího
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
odmítnout, neboť ani z povahy věci nelze takovou překážku řízení odstranit .
[17] Konkrétně požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti
nečinnosti správního orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu u správního
soudu se rozšířený senát již rovněž zabýval,
a to ve svém usnesení ve věci CG HOLDING,
v němž uvedl: „Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž
žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat
procesní prostředky, které má k dispozici ve
správním řízení, vlastní celkové koncepci
správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi
veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy
přímo u správních orgánů. Tato zásada je
v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro
jednotlivé typy žalob je upřesněna zejména
v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před
použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky
nebo jiné procesní prostředky nápravy, které
jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 7 Ans 1/2007-100, čj. 2 Ans
1/2008-84, čj. 8 Ans 5/2010-43 či čj. 2 Ans
5/2009-59) .“
[18] Z výše citovaného usnesení ve věci
CG HOLDING vyplývá, že nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků
ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem má stejně jako nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků dle
§ 68 písm . a) s . ř . s . a nevyužití prostředků
ochrany nebo nápravy podle § 85 s . ř . s . za
následek nepřípustnost žaloby .
[18] Z výše citovaného usnesení ve věci
CG HOLDING vyplývá, že nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků
ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem má stejně jako nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků dle
§ 68 písm . a) s . ř . s . a nevyužití prostředků
ochrany nebo nápravy podle § 85 s . ř . s . za
následek nepřípustnost žaloby .
[19] Jak bylo výše uvedeno, přípustnost
žaloby sice rovněž patří mezi podmínky řízení v širším smyslu, nepřípustnost žaloby
(návrhu) však představuje samostatný důvod
pro odmítnutí žaloby (návrhu), u něhož nepřichází v úvahu odstraňování takovéto překážky řízení . Naopak při zjištění, že se jedná
o žalobu nepřípustnou, soud ji podle § 46
odst . 1 písm . d) s . ř . s . bez dalšího odmítne .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
[20] Je tedy třeba odmítnout právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku čj . 2 Ans
5/2009-59, že krajský soud, který zjistí, že žalobce sice před podáním žaloby nevyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
nicméně po podání žaloby požádal o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80
odst . 3 věty druhé správního řádu, je povinen
vyčkat, zda nadřízený správní orgán ve lhůtě třiceti dnů (§ 71 odst . 3 správního řádu)
o této žádosti nerozhodne, a teprve poté se
má zabývat důvodností žaloby . Takový výklad
je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity
ochrany poskytované ve správním soudnictví
(srov . usnesení ve věci CG HOLDING) i se zásadou procesní ekonomie, nýbrž i s gramatickým výkladem § 73 odst . 1 s . ř . s . Pokud v tomto ustanovení zákonodárce užil minulého
času „vyčerpal “ při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu
času přítomného „může se domáhat “ při
formulaci oprávnění k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany
proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání
žaloby . Totéž lze dovozovat ze slova „bezvýsledně “: pouze ten, kdo před podáním žaloby
(v případě řízení vedeného podle správního
řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo
vyhověno (tj . nadřízený správní orgán vydal
usnesení o nevyhovění žádosti podle § 80
odst . 6 věty druhé správního řádu, popř .
ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl),
vyčerpal tento prostředek bezvýsledně . Teprve v tomto případě je jeho žaloba přípustná .
[20] Je tedy třeba odmítnout právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku čj . 2 Ans
5/2009-59, že krajský soud, který zjistí, že žalobce sice před podáním žaloby nevyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
nicméně po podání žaloby požádal o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80
odst . 3 věty druhé správního řádu, je povinen
vyčkat, zda nadřízený správní orgán ve lhůtě třiceti dnů (§ 71 odst . 3 správního řádu)
o této žádosti nerozhodne, a teprve poté se
má zabývat důvodností žaloby . Takový výklad
je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity
ochrany poskytované ve správním soudnictví
(srov . usnesení ve věci CG HOLDING) i se zásadou procesní ekonomie, nýbrž i s gramatickým výkladem § 73 odst . 1 s . ř . s . Pokud v tomto ustanovení zákonodárce užil minulého
času „vyčerpal “ při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu
času přítomného „může se domáhat “ při
formulaci oprávnění k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany
proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání
žaloby . Totéž lze dovozovat ze slova „bezvýsledně “: pouze ten, kdo před podáním žaloby
(v případě řízení vedeného podle správního
řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo
vyhověno (tj . nadřízený správní orgán vydal
usnesení o nevyhovění žádosti podle § 80
odst . 6 věty druhé správního řádu, popř .
ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl),
vyčerpal tento prostředek bezvýsledně . Teprve v tomto případě je jeho žaloba přípustná .
[21] Takový výklad nepoškozuje žalobce,
který podmínku přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků
ochrany nesplnil . V takovém případě soud
jeho žalobu bez dalšího odmítne . To však
není na překážku tomu, aby byla žaloba na
ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podána, jakmile bude podmínka přípustnosti
žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání
prostředků ochrany splněna . Tento výklad
tedy není v rozporu s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces zahrnujícím právo
na přístup k soudu .
[21] Takový výklad nepoškozuje žalobce,
který podmínku přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků
ochrany nesplnil . V takovém případě soud
jeho žalobu bez dalšího odmítne . To však
není na překážku tomu, aby byla žaloba na
ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podána, jakmile bude podmínka přípustnosti
žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání
prostředků ochrany splněna . Tento výklad
tedy není v rozporu s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces zahrnujícím právo
na přístup k soudu .
[22] Stěžovatelce nelze přisvědčit, že podávala v projednávané věci žalobu na ochranu proti nečinnosti, aniž by požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti u správního
orgánu, v důvěře v judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle které se v případě řízení vedených u ústředních správních úřadů
splnění této podmínky nevyžaduje . Je totiž
zřejmé, že ještě před podáním žaloby dne
28 . 11 . 2014 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ve věci CG HOLDING
vydaným dne 20 . 5 . 2014 sjednotil do té doby
nejednotnou judikaturu tohoto soudu tak,
že i v případě žalovaného jakožto ústředního
správního úřadu se splnění této podmínky
vyžaduje . Stěžovatelka se tak mohla při náležité péči včas s tímto rozhodnutím seznámit
a před podáním žaloby podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti
nečinnosti v řízení před správním orgánem
splnit .
[22] Stěžovatelce nelze přisvědčit, že podávala v projednávané věci žalobu na ochranu proti nečinnosti, aniž by požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti u správního
orgánu, v důvěře v judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle které se v případě řízení vedených u ústředních správních úřadů
splnění této podmínky nevyžaduje . Je totiž
zřejmé, že ještě před podáním žaloby dne
28 . 11 . 2014 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ve věci CG HOLDING
vydaným dne 20 . 5 . 2014 sjednotil do té doby
nejednotnou judikaturu tohoto soudu tak,
že i v případě žalovaného jakožto ústředního
správního úřadu se splnění této podmínky
vyžaduje . Stěžovatelka se tak mohla při náležité péči včas s tímto rozhodnutím seznámit
a před podáním žaloby podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti
nečinnosti v řízení před správním orgánem
splnit .
[23] Rozšířený senát pro srovnání poukazuje na
judikaturu Ústavního soudu
ohledně podmínek stanovených zákonem
č . 128/2000 Sb ., o obcích (obecní zřízení), pro
podání návrhu Ministerstva vnitra na zrušení
obecně závazných vyhlášek obce . V usnesení
pléna ze dne 16 . 1 . 2007, sp . zn . Pl . ÚS 32/06,
k tomu Ústavní soud s odkazem na dřívější
judikaturu uvedl: „Řízení o zrušení obecně
závazné vyhlášky se opírá o čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy a ústavodárce jej svěřil do
rukou Ústavního soudu, který je orgánem
ochrany ústavnosti (článek 83 Ústavy).
Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení
obecně závazných vyhlášek je náprava
vážných vad těchto právních předpisů a že
řízení před Ústavním soudem je krajním
prostředkem nápravy, jež nastupuje až
poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly.
I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada
subsidiarity. […] Z podkladů zaslaných ministerstvem nepochybně vyplývá, že ministr vnitra navrhl Ústavnímu soudu zrušení
článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit
až v rozhodnutí, kterým byla pozastavena
účinnost těchto ustanovení. Jediná předtím
vznesená konkrétní argumentace se týkala čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, kteréžto vady
město v mezidobí odstranilo, čímž naplnilo
účel dohledového řízení. Ministerstvo vnitra
ČR až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti
článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. rozšířilo svou argumentaci o zbylá ustanovení
těchto článků (přičemž zásadně pozměnilo
argumentaci vůči čl. 1 odst. 3, z čehož lze
usuzovat, že město zde se svou argumentací
uspělo). Na základě takto vedeného řízení,
v němž nebyly ze strany orgánů státní správy vyčerpány všechny zákonem předvídané
prostředky, které mají vést k nápravě případně vadného stavu, nemůže být Ministr
vnitra ČR oprávněn k podání přípustného
návrhu k Ústavnímu soudu na zrušení čl. 1
odst. 1 až 4 a 6 a čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004 Sb. Ústavní soud apeluje na
navrhovatele, aby tyto nároky nepovažoval
za projev bezúčelného formalismu, neboť
vedle toho, že sledují dodržování správně
právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy),
korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním
předpisům, kdy např. v nálezu ze dne 6. 6.
2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05, plénum Ústavního
soudu konstatovalo (in fine): ‚[N]askýtá se
rovněž otázka, zda by ministr vnitra v rámci
prevence a předcházení řízením u Ústavního soudu neměl obcím zřetelněji naznačit,
jakých pochybení je nutno se vystříhat, aby
jinak dobře míněná vyhláška nemusela být
předkládána k posouzení Ústavnímu soudu .‘
(č. 445/2006 Sb.) .“ Pro nedostatek předchozího projednání důvodů návrhu s dotčenou
obcí tedy v souladu se zásadou subsidiarity
Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný .
[23] Rozšířený senát pro srovnání poukazuje na
judikaturu Ústavního soudu
ohledně podmínek stanovených zákonem
č . 128/2000 Sb ., o obcích (obecní zřízení), pro
podání návrhu Ministerstva vnitra na zrušení
obecně závazných vyhlášek obce . V usnesení
pléna ze dne 16 . 1 . 2007, sp . zn . Pl . ÚS 32/06,
k tomu Ústavní soud s odkazem na dřívější
judikaturu uvedl: „Řízení o zrušení obecně
závazné vyhlášky se opírá o čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy a ústavodárce jej svěřil do
rukou Ústavního soudu, který je orgánem
ochrany ústavnosti (článek 83 Ústavy).
Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení
obecně závazných vyhlášek je náprava
vážných vad těchto právních předpisů a že
řízení před Ústavním soudem je krajním
prostředkem nápravy, jež nastupuje až
poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly.
I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada
subsidiarity. […] Z podkladů zaslaných ministerstvem nepochybně vyplývá, že ministr vnitra navrhl Ústavnímu soudu zrušení
článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit
až v rozhodnutí, kterým byla pozastavena
účinnost těchto ustanovení. Jediná předtím
vznesená konkrétní argumentace se týkala čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, kteréžto vady
město v mezidobí odstranilo, čímž naplnilo
účel dohledového řízení. Ministerstvo vnitra
ČR až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti
článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. rozšířilo svou argumentaci o zbylá ustanovení
těchto článků (přičemž zásadně pozměnilo
argumentaci vůči čl. 1 odst. 3, z čehož lze
usuzovat, že město zde se svou argumentací
uspělo). Na základě takto vedeného řízení,
v němž nebyly ze strany orgánů státní správy vyčerpány všechny zákonem předvídané
prostředky, které mají vést k nápravě případně vadného stavu, nemůže být Ministr
vnitra ČR oprávněn k podání přípustného
návrhu k Ústavnímu soudu na zrušení čl. 1
odst. 1 až 4 a 6 a čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004 Sb. Ústavní soud apeluje na
navrhovatele, aby tyto nároky nepovažoval
za projev bezúčelného formalismu, neboť
vedle toho, že sledují dodržování správně
právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy),
korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním
předpisům, kdy např. v nálezu ze dne 6. 6.
2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05, plénum Ústavního
soudu konstatovalo (in fine): ‚[N]askýtá se
rovněž otázka, zda by ministr vnitra v rámci
prevence a předcházení řízením u Ústavního soudu neměl obcím zřetelněji naznačit,
jakých pochybení je nutno se vystříhat, aby
jinak dobře míněná vyhláška nemusela být
předkládána k posouzení Ústavnímu soudu .‘
(č. 445/2006 Sb.) .“ Pro nedostatek předchozího projednání důvodů návrhu s dotčenou
obcí tedy v souladu se zásadou subsidiarity
Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný .
[24] Rozšířený senát pro úplnost dodává,
že mu je známa judikatura civilních soudů
např . k podmínce předchozího projednání
nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, resp . nesprávným
úředním postupem, u příslušného orgánu
podle § 14 odst . 3 zákona č . 82/1998 Sb .,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
Vysoká škola báňská – Technická univerzita Ostrava proti Úřadu pro ochranu hospodář- ské soutěže o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně . přístup ke spisové dokumentaci tak dlouho,
jak bude potřebovat . Po kladné odpovědi
uvedl, že se bude muset ještě domluvit se žalobcem . [35] Soud je přesvědčen, že podmínky
§ 36 odst . 3 správního řádu naplněny nebyly .
Souhlasí s krajským soudem, že žalobci měla
být poskytnuta nová lhůta . Správní orgány
se dopustily pochybení v tom, že žalobce
nevěděl, kde se přesně spisová dokumentace nachází . Na základě předvolání k ústnímu
jednání se mohl oprávněně domnívat, že se
nachází u správního orgánu I . stupně v Kroměříži . To, že se žalobce se svým zástupcem
k tomuto orgánu dostavil poslední den lhůty,
mu nelze žádným způsobem přičítat k tíži .
Nelze mu vytknout ani to, že se nemohl okamžitě přesunout do Zlína, kde se spisová do-