Pochybnosti o ústavnosti spodní hranice pokuty 250 000 Kč za umožnění výkonu nelegální práce [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] musí soud vyřešit standardně podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., anebo – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základě návrhu jiného navrhovatele zahájeno – přerušením řízení [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.] a vyčkáním na rozhodnutí
Ústavního soudu. Nevyčká-li na rozhodnutí Ústavního soudu a své přesvědčení o protiústavnosti zákonného ustanovení promítne do rozsudku, jímž správní orgán zaváže *) S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem je. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí čj. 6 As 39/2006-45 zabýval situací, kdy krajský soud neuvedl žádné úvahy o moderaci
ani v odůvodnění svého rozhodnutí. Proto také Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
[18] Na zmiňované rozhodnutí poté navázal Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 As 6/2010-71. V něm podrobně popsal, jaký má být postup krajského soudu, který rozhoduje o návrhu na moderaci. Uvedl, že v situaci, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti napadeného správního rozhodnutí a (současně) neshledá výši uložené sankce zjevně nepřiměřenou, pak „soud zamítne žalobu jako celek, tj. souhrnně všechny návrhy, které byly v žalobním petitu uvedeny, jediným výrokem (,Žaloba se zamítá.‘), je
však povinen vypořádat se s každým takovým návrhem v odůvodnění rozsudku“. [19] Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro to, aby se od výše uvedeného právního závěru odchýlil v této věci. Výrok městského soudu, kterým zamítl žalobu, tedy
dostačuje. Moderací pokuty se městský soud č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb. č. 136/2014 Sb. zabýval v odůvodnění na stranách 7 a 8 rozsudku. Pokutu považoval za dostatečně odůvodněnou. Vzhledem k tomu, že byla uložena přibližně v polovině maximální možné sazby, neměl za to, že by šlo o pokutu zjevně nepřiměřenou, jak požaduje § 78 odst. 2 s. ř. s. Poukázal také na srovnatelnou praxi žalované v obdobných věcech. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu v části týkající se moderace sankce je odůvodněn dostatečně a je přezkoumatelný.
[20] Nejvyšší správní soud rovněž neshledal nepřezkoumatelnost ani zbývající části rozsudku týkající se naplnění skutkové podstaty správního deliktu stěžovatelkou. Městský soud se námitkami stěžovatelky zabýval. Z odůvodnění jeho rozsudku vyplývá, že si městský soud byl vědom toho, že obchodní sdělení představovalo výrobek stěžovatelky jako doplněk stravy, současně mu ale přisuzovalo preventivní i léčivé účinky. Právě tím dle městského soudu stěžovatelka porušila § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy.
I zbývající část rozsudku městského soudu je tedy dostatečně odůvodněná a závěry soudu jsou z ní zřejmé. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015 bez zákonné autorizace zcela upustit od potrestání za správní delikt, porušuje princip dělby moci v systému koncentrovaného ústavního soudnictví.
Pochybnosti o ústavnosti spodní hranice pokuty 250 000 Kč za umožnění výkonu nelegální práce [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] musí soud vyřešit standardně podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., anebo – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základě návrhu jiného navrhovatele zahájeno – přerušením řízení [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.] a vyčkáním na rozhodnutí
Ústavního soudu. Nevyčká-li na rozhodnutí Ústavního soudu a své přesvědčení o protiústavnosti zákonného ustanovení promítne do rozsudku, jímž správní orgán zaváže *) S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem je. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí čj. 6 As 39/2006-45 zabýval situací, kdy krajský soud neuvedl žádné úvahy o moderaci
ani v odůvodnění svého rozhodnutí. Proto také Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
[18] Na zmiňované rozhodnutí poté navázal Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 As 6/2010-71. V něm podrobně popsal, jaký má být postup krajského soudu, který rozhoduje o návrhu na moderaci. Uvedl, že v situaci, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti napadeného správního rozhodnutí a (současně) neshledá výši uložené sankce zjevně nepřiměřenou, pak „soud zamítne žalobu jako celek, tj. souhrnně všechny návrhy, které byly v žalobním petitu uvedeny, jediným výrokem (,Žaloba se zamítá.‘), je
však povinen vypořádat se s každým takovým návrhem v odůvodnění rozsudku“. [19] Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro to, aby se od výše uvedeného právního závěru odchýlil v této věci. Výrok městského soudu, kterým zamítl žalobu, tedy
dostačuje. Moderací pokuty se městský soud č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb. č. 136/2014 Sb. zabýval v odůvodnění na stranách 7 a 8 rozsudku. Pokutu považoval za dostatečně odůvodněnou. Vzhledem k tomu, že byla uložena přibližně v polovině maximální možné sazby, neměl za to, že by šlo o pokutu zjevně nepřiměřenou, jak požaduje § 78 odst. 2 s. ř. s. Poukázal také na srovnatelnou praxi žalované v obdobných věcech. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu v části týkající se moderace sankce je odůvodněn dostatečně a je přezkoumatelný.
[20] Nejvyšší správní soud rovněž neshledal nepřezkoumatelnost ani zbývající části rozsudku týkající se naplnění skutkové podstaty správního deliktu stěžovatelkou. Městský soud se námitkami stěžovatelky zabýval. Z odůvodnění jeho rozsudku vyplývá, že si městský soud byl vědom toho, že obchodní sdělení představovalo výrobek stěžovatelky jako doplněk stravy, současně mu ale přisuzovalo preventivní i léčivé účinky. Právě tím dle městského soudu stěžovatelka porušila § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy.
I zbývající část rozsudku městského soudu je tedy dostatečně odůvodněná a závěry soudu jsou z ní zřejmé. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015 bez zákonné autorizace zcela upustit od potrestání za správní delikt, porušuje princip dělby moci v systému koncentrovaného ústavního soudnictví.
[18] Jak již bylo řečeno, krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že v rozhodnutí není přezkoumatelným způsobem odůvodněno, proč byla za shora uvedený skutek uložena pokuta ve výši 250 000 Kč. Stěžovatel v kasační stížnosti primárně polemizoval s právním názorem krajského soudu, podle něhož správní orgány nepostavily najisto, zda je předmětný skutek podle stávající úpravy sankcionovatelný, a podle něhož nelze u konkrétních málo škodlivých skutků postupovat jinak než upuštěním od uložení sankce, je-li i minimální výše pokuty nastavena velmi vysoce.
[19] Nejvyšší správní soud musel námitkám stěžovatele přisvědčit. Rozhodnutí oblastního inspektorátu i rozhodnutí žalovaného se alespoň v nezbytně nutné míře zabývala otázkou typové i individuální závažnosti předmětného skutku, jakož i osobními a majetkovými poměry žalobce. Oblastní inspektorát na straně 7 svého rozhodnutí relativně podrobně pojednal o typové závažnosti skutku a k osobním a majetkovým poměrům žalobce uvedl, že pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí s ohledem na to, že je žalobce malým zaměstnavatelem, že se dopustil správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce toliko ve vztahu k jedné osobě, přičemž se jedná o první zjištěné pochybení tohoto druhu. Stěžovatel toto hodnocení aproboval a zčásti doplnil na stranách 5 až 6 svého rozhodnutí.
[20] Jistě si lze představit odůvodnění rozsáhlejší a pečlivější, za daného právního stavu však takové odůvodnění požadavkům zákonnosti vyhovuje, a to zejména s ohledem na skutečnost, že žalobci byla uložena pokuta
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
v nejnižší možné zákonné výši. Spodní hranice pokuty stanovená ustanovením § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 19. 10. 2014 na 250 000 Kč do značné míry limituje rozsah úvah správního orgánu o individuální závažnosti předmětného skutku, jelikož zákon neumožňuje správnímu orgánu uložit pokutu pod zákonnou hranici. Správní orgán je vázán zákonem (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, § 2 odst. 1 správního řádu) a nemůže se od něj odchýlit. Zákon obecně neumožňuje správnímu orgánu, aby trest uložil pod zákonnou sazbou nebo aby od potrestání zcela upustil (srov. oproti tomu pravomoc trestních soudů výslovně zákonem upravenou –§ 40 odst. 2, § 46, § 58 trestního zákoníku z roku 2009). Správní trestání je zásadně (snad s výjimkou pořádkových správních deliktů) ovládáno principem legality, podle něhož jsou správní orgány povinny stíhat a trestat všechny správní delikty, o nichž se dozví (srov. Mates, P. Správní uvážení v judikatuře správních soudů. Právní rádce, 2010, č. 8.). Z uvedených zásad plyne, že v případě, kdy oblastní inspektorát dospěl k závěru, že žalobce naplnil svým jednáním skutkovou podstatu deliktu umožnění výkonu nelegální práce, měl povinnost žalobce stíhat a uložit mu trest v zákonném rozsahu.
[21] Jestliže krajský soud hovoří o povinnosti od uložení sankce upustit, není zcela jasné, z čeho tuto pravomoc správního orgánu dovozuje. Má-li krajský soud na mysli institut upuštění od potrestání, čemuž by jím použité formulace napovídaly, je třeba poznamenat, že zákon o zaměstnanosti tuto možnost nepřipouští. Ani aplikace § 11 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, na základě analogie není namístě. Jak již dříve Nejvyšší správní soud poznamenal, analogii lze v oblasti správního trestání použít jen v omezeném rozsahu, jestliže to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší. Ustanovení § 139 a § 140 zákona o zaměstnanosti obsahují skutkové podstaty jednotlivých deliktů a výčet sankcí, které za ně lze uložit. Ustanovení § 141 zákona obsahuje obecné otázky deliktní odpovědnosti včetně liberačního dů-
vodu, kritérií pro ukládání sankce či podmínek zániku odpovědnosti. Ustanovení § 141a a § 141b pak blíže vymezují odpovědnost zaměstnavatele a dalších právnických nebo fyzických osob. Zákon o zaměstnanosti tedy obsahuje ucelenou úpravu správních deliktů na úseku zaměstnanosti. Aplikace přestupkového zákona na základě analogie proto nepřipadá v úvahu (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, čj. 3 Ads 53/2011-68). Ostatně ani správní soud nemá možnost bez výslovné zákonné autorizace od potrestání upustit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 6 As 48/2007-58). Použití institutu upuštění od potrestání proto nemá v daném případě zákonný podklad, tudíž jej nelze využít.
správního
[22] Krajský soud svou úvahu založil na ústavním principu přiměřenosti ukládaných sankcí. Přípustná ovšem v nyní projednávaném případu nebyla ani přímá aplikace ústavních norem, jelikož zákon o zaměstnanosti mluví zcela jasně a nevytváří žádné mezery, jež by bylo třeba vyplnit prostřednictvím aplikace ústavních norem (k tomu viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2003, čj. 2 Ads 40/2003-40, č. 122/2004 Sb. NSS; a v literatuře Šimíček, V. Ústavní stížnost. Praha : Linde, 2005, s. 73–75).
[23] Správní orgán není oprávněn ani přerušit řízení a podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, o jehož protiústavnosti je přesvědčen. Taková pravomoc náleží toliko soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08). Nejvyšší správní soud proto musí přisvědčit stěžovateli, že za situace, kdy naznal, že žalobce spáchal správní delikt umožnění výkonu nelegální práce, neměl možnost upustit od uložení sankce.
[24] Své přesvědčení o ústavní konformitě spodní hranice pokuty za umožnění výko-
nu nelegální práce měl krajský soud uplatnit standardně pomocí nástrojů, jež mu právní řád skýtá, tj. podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., respektive – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základně návrhu jiného navrhovatele zahájeno (vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13) – měl řízení přerušit a vyčkat na rozhodnutí Ústavního soudu, jak ostatně v obdobné situaci postupoval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 80/2013-33) a jak ostatně navrhoval žalobce. Krajským soudem navrhovaná konstrukce řešení protiústavnosti spodní hranice pokuty prostřednictvím upuštění od potrestání by porušovala smysl systému koncentrovaného ústavního soudnictví a odporovala by principu dělby moci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 46/2008-50, č. 1918/2009 Sb. NSS, přiměřeně též nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09, N 183/63 SbNU 117, č. 22/2012 Sb.).
[25] Výše řečené pochopitelně neznamená, že by měl zákonodárce ohledně minimální výše sankcí naprosto neomezené pole působnosti. Zákonodárce je při stanovování rozmezí pokut limitován ústavněprávním rámcem (nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177, č. 405/2002 Sb.; nález ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, N 36/32 SbNU 345, č. 299/2004 Sb.; nález ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 416/04, N 190/35 SbNU 485, č. 190/2004 Sb. ÚS; a nález ze dne 9. 9. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, č. 219/2014 Sb.). V případě, že dojde k porušení ústavněprávního rámce, je však nutné zvolit takové řešení, které bude respektovat ústavní systém, zejména vázanost soudů i správních orgánů zákonem a systém koncentrovaného ústavního soudnictví. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Dat Chu D. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti ža- lovaného.