Protože zvláštní zákon (zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a podle § 68
odst. 1 věty první tohoto zákona ani správní řád z roku 2004) nestanoví rektorovi vysoké školy lhůtu pro vydání rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí děkana o ukon- Rozhodnutí I. stupně spolu s předmětným posudkem bylo žalobkyni doručeno dne
14. 9. 2011. Žalobkyně brojila proti rozhodnutí stavebního úřadu odvoláním ze dne
27. 9. 2011, odvolání bylo doručeno stavebnímu úřadu dne 29. 9. 2011. Spis spolu s odvoláním byl krajskému úřadu předložen spolu
s podáním ze dne 27. 10. 2011 a žalovaný vydal
napadené rozhodnutí dne 14. 11. 2011. Ode
dne 14. 9. 2011 do dne vydání napadeného rozhodnutí tedy uplynuly dva měsíce, během nichž
žalobkyně nebyla schopna ani konkretizovat,
jaké kroky hodlá ve věci podniknout a jaká obsáhlá vyjádření a dokumenty předložit. Na druhou stranu soud ovšem nemohl
přehlédnout přístup především správního
orgánu I. stupně k věci. Stavební úřad několik
let monitoroval nevyhovující stav nemovitostí ve vlastnictví žalobkyně. Měl tedy k dispozici dostatek času, aby nechal nejen vypracovat příslušný posudek, ale aby s ním, před
vydáním rozhodnutí, seznámil žalobkyni. A právě ona dlouhá doba, kdy stavební
úřad jen stereotypně a planě konstatoval
zchátralost staveb, byla nakonec okolností,
díky níž se soud, i přes výše popsaný přístup
žalobkyně k situaci, přiklonil k závěru, že
v souzené věci nebyl postup podle § 135
odst. 5 stavebního zákona nezbytný. Podle názoru soudu totiž situace nevyžadovala tak razantní postup. Jestliže stavební úřad nepovažoval stav nemovitostí za natolik kritický, aby
přistoupil k nařízení odstranění stavby dříve,
jistě bylo možné i za stavu daného v roce 2011
postupovat v souladu s § 36 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 a umožnit žalobkyni seznámit se s listinou označenou jako znalecký po- ších zákonů (zákon o vysokých školách) k § 80 odst. 1 větě poslední soudního řádu správního sudek č. 235-1/2011 a vyjádřit se k ní před vydáním rozhodnutí. Tím, že žalovaný tak neučinil, procesně pochybil, neboť aplikace § 135
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 nebyla
v dané věci důvodná. Ani tento závěr však automaticky neznamená, že by soud musel přistoupit ke zrušení
napadeného rozhodnutí. Podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. „[s]oud
zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení
bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“. I když
podle názoru soudu stavební úřad měl v dané
věci postupovat podle § 36 odst. 3 správního
řádu z roku 2004, nemělo jeho pochybení
vliv na zákonnost rozhodnutí. Jeho závěr, totiž nařízení odstranění staveb, by byl totiž
stejný i v případě, že by byla žalobkyně s posudkem seznámena před vydáním rozhodnutí I. stupně. Závěry posudku byly jednoznačné a žalobkyně, byť deklarovala rozsáhlou
argumentaci vyvracející závěry posudku,
resp. stavebního úřadu, nebyla s to tak učinit
ani v průběhu odvolacího řízení. Správní orgány obou stupňů tak vycházely z listiny vyhotovené Ing. Šlechtou, žádné oponentní argumenty předložené žalobkyní k dispozici
neměly. Soud proto výše popsané procesní
pochybení nemohl posoudit za natolik zásadní, aby bylo možné uvažovat o jeho vlivu na
zákonnost rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů. A protože žalobkyně žádné jiné
námitky v žalobě neuplatnila, soud dospěl
k závěru, že žaloba není důvodná, a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013 čení studia, je posledním procesním úkonem ve smyslu § 80 odst. 1 věty poslední
s. ř. s., za situace kdy i nadřízený správní orgán – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy – zůstává nečinný, žádost účastníka řízení o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči nadřízenému správnímu orgánu (Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy). Od jeho uplatnění se odvíjí roční lhůta pro podání správní žaloby na
ochranu proti nečinnosti.
Protože zvláštní zákon (zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a podle § 68
odst. 1 věty první tohoto zákona ani správní řád z roku 2004) nestanoví rektorovi vysoké školy lhůtu pro vydání rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí děkana o ukon- Rozhodnutí I. stupně spolu s předmětným posudkem bylo žalobkyni doručeno dne
14. 9. 2011. Žalobkyně brojila proti rozhodnutí stavebního úřadu odvoláním ze dne
27. 9. 2011, odvolání bylo doručeno stavebnímu úřadu dne 29. 9. 2011. Spis spolu s odvoláním byl krajskému úřadu předložen spolu
s podáním ze dne 27. 10. 2011 a žalovaný vydal
napadené rozhodnutí dne 14. 11. 2011. Ode
dne 14. 9. 2011 do dne vydání napadeného rozhodnutí tedy uplynuly dva měsíce, během nichž
žalobkyně nebyla schopna ani konkretizovat,
jaké kroky hodlá ve věci podniknout a jaká obsáhlá vyjádření a dokumenty předložit. Na druhou stranu soud ovšem nemohl
přehlédnout přístup především správního
orgánu I. stupně k věci. Stavební úřad několik
let monitoroval nevyhovující stav nemovitostí ve vlastnictví žalobkyně. Měl tedy k dispozici dostatek času, aby nechal nejen vypracovat příslušný posudek, ale aby s ním, před
vydáním rozhodnutí, seznámil žalobkyni. A právě ona dlouhá doba, kdy stavební
úřad jen stereotypně a planě konstatoval
zchátralost staveb, byla nakonec okolností,
díky níž se soud, i přes výše popsaný přístup
žalobkyně k situaci, přiklonil k závěru, že
v souzené věci nebyl postup podle § 135
odst. 5 stavebního zákona nezbytný. Podle názoru soudu totiž situace nevyžadovala tak razantní postup. Jestliže stavební úřad nepovažoval stav nemovitostí za natolik kritický, aby
přistoupil k nařízení odstranění stavby dříve,
jistě bylo možné i za stavu daného v roce 2011
postupovat v souladu s § 36 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 a umožnit žalobkyni seznámit se s listinou označenou jako znalecký po- ších zákonů (zákon o vysokých školách) k § 80 odst. 1 větě poslední soudního řádu správního sudek č. 235-1/2011 a vyjádřit se k ní před vydáním rozhodnutí. Tím, že žalovaný tak neučinil, procesně pochybil, neboť aplikace § 135
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 nebyla
v dané věci důvodná. Ani tento závěr však automaticky neznamená, že by soud musel přistoupit ke zrušení
napadeného rozhodnutí. Podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. „[s]oud
zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení
bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“. I když
podle názoru soudu stavební úřad měl v dané
věci postupovat podle § 36 odst. 3 správního
řádu z roku 2004, nemělo jeho pochybení
vliv na zákonnost rozhodnutí. Jeho závěr, totiž nařízení odstranění staveb, by byl totiž
stejný i v případě, že by byla žalobkyně s posudkem seznámena před vydáním rozhodnutí I. stupně. Závěry posudku byly jednoznačné a žalobkyně, byť deklarovala rozsáhlou
argumentaci vyvracející závěry posudku,
resp. stavebního úřadu, nebyla s to tak učinit
ani v průběhu odvolacího řízení. Správní orgány obou stupňů tak vycházely z listiny vyhotovené Ing. Šlechtou, žádné oponentní argumenty předložené žalobkyní k dispozici
neměly. Soud proto výše popsané procesní
pochybení nemohl posoudit za natolik zásadní, aby bylo možné uvažovat o jeho vlivu na
zákonnost rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů. A protože žalobkyně žádné jiné
námitky v žalobě neuplatnila, soud dospěl
k závěru, že žaloba není důvodná, a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013 čení studia, je posledním procesním úkonem ve smyslu § 80 odst. 1 věty poslední
s. ř. s., za situace kdy i nadřízený správní orgán – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy – zůstává nečinný, žádost účastníka řízení o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči nadřízenému správnímu orgánu (Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy). Od jeho uplatnění se odvíjí roční lhůta pro podání správní žaloby na
ochranu proti nečinnosti.
19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38, pro vady řízení znovu zrušeno a věc byla vrácena rektorovi Jihočeské univerzity k dalšímu řízení. Tento rozsudek nabyl právní moci 3. 2. 2011.
Žalobou doručenou krajskému soudu
dne 10. 1. 2012 se žalobce domáhal ochrany
proti nečinnosti správního orgánu a požadoval, aby krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 25. 1. 2010.
Usnesením ze dne 30. 3. 2012, čj. 10 A 6/2012-27,
krajský soud tuto žalobu odmítl s odůvodněním, že nebyly splněny procesní podmínky
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti,
neboť žalovaný nedoložil, že vyčerpal možné
prostředky ochrany před nečinností ve formě podání žádosti o uplatnění opatření proti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
nečinnosti u Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“).
Dne 11. 5. 2012 podal žalobce žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti na
MŠMT. V předmětné žádosti žalobce rekapituloval dosavadní průběh řízení a požádal
MŠMT jako nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti tak, aby nařídil rektorovi, aby ve lhůtě 30 dnů ve věci vydal rozhodnutí.
Do doby podání nové žaloby ze dne
19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38, pro vady řízení znovu zrušeno a věc byla vrácena rektorovi Jihočeské univerzity k dalšímu řízení. Tento rozsudek nabyl právní moci 3. 2. 2011.
Žalobou doručenou krajskému soudu
dne 10. 1. 2012 se žalobce domáhal ochrany
proti nečinnosti správního orgánu a požadoval, aby krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 25. 1. 2010.
Usnesením ze dne 30. 3. 2012, čj. 10 A 6/2012-27,
krajský soud tuto žalobu odmítl s odůvodněním, že nebyly splněny procesní podmínky
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti,
neboť žalovaný nedoložil, že vyčerpal možné
prostředky ochrany před nečinností ve formě podání žádosti o uplatnění opatření proti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
nečinnosti u Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“).
Dne 11. 5. 2012 podal žalobce žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti na
MŠMT. V předmětné žádosti žalobce rekapituloval dosavadní průběh řízení a požádal
MŠMT jako nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti tak, aby nařídil rektorovi, aby ve lhůtě 30 dnů ve věci vydal rozhodnutí.
Do doby podání nové žaloby ze dne
10. 12. 2012 (viz dále) však ze strany MŠMT
nebylo učiněno žádné opatření, které by závadný stav odstranilo.
Žalobou doručenou dne 10. 12. 2012 krajskému soudu se žalobce následně znovu domáhal ochrany proti nečinnosti a žádal, aby
krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout
o žalobcově odvolání ze dne 25. 1. 2010.
Krajský soud této žalobě rozsudkem ze
dne 20. 2. 2013, čj. 10 A 126/2012-45, vyhověl
a uložil žalovanému správnímu orgánu rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 25. 1. 2010
proti rozhodnutí děkana Teologické fakulty
Jihočeské univerzity v Českých Budějovicích
ze dne 7. 12. 2009 ve lhůtě 30 dnů od právní
moci předmětného rozsudku. V odůvodnění
svého rozhodnutí uvedl krajský soud, že podmínky žaloby na ochranu proti nečinnosti byly splněny. Žaloba byla podána ve lhůtě stanovené § 80 s. ř. s. a namítaná nečinnost se
skutečně týkala žalovaného správního orgánu, do jehož působnosti i pravomoci vydání
rozhodnutí o odvolání spadalo. Žalovaný byl
povinen ve věci rozhodnout z důvodu kasace
jeho rozhodnutí krajským soudem.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, ve
které navrhovala zrušení rozsudku krajského
soudu ze dne 20. 2. 2013, čj. 10 A 126/2012-45,
a zastavení předmětného řízení, neboť podle
ní chyběly podmínky řízení a žaloba měla být
dle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděně
podaná odmítnuta.
Stěžovatelka konkrétně namítala, že dnem
nabytí právní moci kasačního rozsudku krajského soudu ze dne 19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38,
tj. dnem 3. 2. 2011, počala stěžovatelce běžet
lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 71
správního řádu. Nejzazší konec lhůty pro vydání rozhodnutí tak nastal, za předpokladu
naplnění podmínek § 71 odst. 3 písm. a)
správního řádu, dne 4. 4. 2011. Počátek běhu
lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je proto podle stěžovatelky vázán na den 5. 4. 2011. Ve smyslu
§ 80 odst. 1 s. ř. s., který tuto lhůtu stanoví jako jednoroční, tedy lhůta pro podání žaloby
proti nečinnosti uplynula nejpozději dnem
10. 12. 2012 (viz dále) však ze strany MŠMT
nebylo učiněno žádné opatření, které by závadný stav odstranilo.
Žalobou doručenou dne 10. 12. 2012 krajskému soudu se žalobce následně znovu domáhal ochrany proti nečinnosti a žádal, aby
krajský soud přikázal rektorovi rozhodnout
o žalobcově odvolání ze dne 25. 1. 2010.
Krajský soud této žalobě rozsudkem ze
dne 20. 2. 2013, čj. 10 A 126/2012-45, vyhověl
a uložil žalovanému správnímu orgánu rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 25. 1. 2010
proti rozhodnutí děkana Teologické fakulty
Jihočeské univerzity v Českých Budějovicích
ze dne 7. 12. 2009 ve lhůtě 30 dnů od právní
moci předmětného rozsudku. V odůvodnění
svého rozhodnutí uvedl krajský soud, že podmínky žaloby na ochranu proti nečinnosti byly splněny. Žaloba byla podána ve lhůtě stanovené § 80 s. ř. s. a namítaná nečinnost se
skutečně týkala žalovaného správního orgánu, do jehož působnosti i pravomoci vydání
rozhodnutí o odvolání spadalo. Žalovaný byl
povinen ve věci rozhodnout z důvodu kasace
jeho rozhodnutí krajským soudem.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, ve
které navrhovala zrušení rozsudku krajského
soudu ze dne 20. 2. 2013, čj. 10 A 126/2012-45,
a zastavení předmětného řízení, neboť podle
ní chyběly podmínky řízení a žaloba měla být
dle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděně
podaná odmítnuta.
Stěžovatelka konkrétně namítala, že dnem
nabytí právní moci kasačního rozsudku krajského soudu ze dne 19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38,
tj. dnem 3. 2. 2011, počala stěžovatelce běžet
lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 71
správního řádu. Nejzazší konec lhůty pro vydání rozhodnutí tak nastal, za předpokladu
naplnění podmínek § 71 odst. 3 písm. a)
správního řádu, dne 4. 4. 2011. Počátek běhu
lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je proto podle stěžovatelky vázán na den 5. 4. 2011. Ve smyslu
§ 80 odst. 1 s. ř. s., který tuto lhůtu stanoví jako jednoroční, tedy lhůta pro podání žaloby
proti nečinnosti uplynula nejpozději dnem
4. 4. 2012, přičemž z § 80 odst. 2 s. ř. s. plyne,
že „[z]meškání [této] lhůty nelze prominout“.
Žalobce však žalobu podal až dne 10. 12. 2012,
pročež ji podle stěžovatelky měl krajský soud
odmítnout v souladu s § 46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. To však v daném případě krajský soud
neučinil.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
dne 28. 4. 2013 snesl řadu argumentů, dle
kterých lhůta pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti se začala odvíjet ode dne
pozdějšího než 4. 4. 2011. Žalobce za počátek
běhu rozhodné lhůty považuje alternativně
den 31. 3. 2012, resp. duben 2012, kdy převzal rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí
své první žaloby na ochranu proti nečinnosti.
Od této doby také žalobce počítá novou lhůtu jednoho roku. Dle žalobce tak uplynula
lhůta v dubnu 2013. Navíc dnem 11. 5. 2012,
kdy žalobce podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, se dle názoru žalobce
uvedená lhůta na 6 měsíců staví.
Druhý argument žalobce obsahoval tvrzení, že dopisy ze dne 18. 5. 2011, 14. 9. 2011,
4. 4. 2012, přičemž z § 80 odst. 2 s. ř. s. plyne,
že „[z]meškání [této] lhůty nelze prominout“.
Žalobce však žalobu podal až dne 10. 12. 2012,
pročež ji podle stěžovatelky měl krajský soud
odmítnout v souladu s § 46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. To však v daném případě krajský soud
neučinil.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
dne 28. 4. 2013 snesl řadu argumentů, dle
kterých lhůta pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti se začala odvíjet ode dne
pozdějšího než 4. 4. 2011. Žalobce za počátek
běhu rozhodné lhůty považuje alternativně
den 31. 3. 2012, resp. duben 2012, kdy převzal rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí
své první žaloby na ochranu proti nečinnosti.
Od této doby také žalobce počítá novou lhůtu jednoho roku. Dle žalobce tak uplynula
lhůta v dubnu 2013. Navíc dnem 11. 5. 2012,
kdy žalobce podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, se dle názoru žalobce
uvedená lhůta na 6 měsíců staví.
Druhý argument žalobce obsahoval tvrzení, že dopisy ze dne 18. 5. 2011, 14. 9. 2011,
28. 12. 2011, kterými žalobce vyzýval rektora
k vydání rozhodnutí, lze ve smyslu § 80 odst. 1
s. ř. s. považovat za poslední úkony učiněné
žalobcem vůči správnímu orgánu. I v tomto
případě by byla žaloba doručená krajskému
soudu dne 10. 1. 2012 podána ve lhůtě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti
Nejvyšším správním soudem
(...) [15] V předmětné věci není pochyb
o tom, že okamžikem, kdy rozsudek krajského
soudu ze dne 19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38,
jenž zrušil rozhodnutí rektora, nabyl právní
moci (3. 2. 2011), se předmětná věc vrátila
znovu do stadia řízení, ve kterém rektor rozhoduje o odvolání žalobce proti rozhodnutí děkana Jihočeské univerzity ze dne 7. 12. 2009
o ukončení studia žalobce. Správní řízení tak
dosud nebylo ukončeno.
[16] Předmětem předložené kasační stížnosti, jak jej vymezila stěžovatelka, je otázka
posouzení včasnosti žaloby na ochranu proti
nečinnosti. Včasnost žaloby na ochranu proti
nečinnosti je upravena v § 80 odst. 1 s. ř. s.
stanovením lhůty k podání žaloby. Dle § 80
odst. 1 s. ř. s. lze žalobu „podat nejpozději do
jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se
žalobce domáhá ochrany, marně proběhla
lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči
správnímu orgánu nebo
správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon“. Tato lhůta se považuje za lhůtu
objektivní a její zmeškání nelze prominout
[§ 80 odst. 2 s. ř. s; viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006
čj. 8 Ans 3/2005-107, č. 931/2006 Sb. NSS].
Úkolem Nejvyššího správního soudu je tedy
nejprve posoudit, zda rozhodnou skutečností pro začátek běhu lhůty pro podání žaloby
proti nečinnosti bylo v předmětné věci uplynutí lhůty stanovené zvláštním zákonem, či
pokud takové lhůty nebylo, zda bylo rozhodnou skutečností učinění posledního procesního úkonu v předmětné věci. V posléze uve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
deném případě je nutno též posoudit, který
procesní úkon byl ve smyslu citovaného zákonného ustanovení tím posledním.
[17] Z argumentace stěžovatelky plyne,
že stěžovatelka za rozhodnou skutečnost pro
začátek běhu lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti považovala uplynutí lhůt stanovených zvláštním zákonem pro
vydání rozhodnutí rektora o odvolání. Dle názoru stěžovatelky začaly lhůty stanovené pro
vydání rozhodnutí rektora běžet dnem nabytí právní moci kasačního rozsudku krajského
soudu (stěžovatelka zde analogicky odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 25. 11. 2011, čj. 2 Ans 11/2011-95). Předmětným zvláštním zákonem je v nyní posuzovaném případě, dle názoru stěžovatelky, podobně
jako v citovaném v rozsudku Nejvyššího
správního soudu, rovněž správní řád, konkrétně § 71, který lhůtu pro vydání rozhodnutí stanoví jako lhůtu bezodkladnou (§ 71
odst. 1 správního řádu). Pokud nelze rozhodnout bezodkladně, činí lhůta pro vydání rozhodnutí 30 dnů (§ 71 odst. 3 správního řádu).
Ve výjimečných případech, taxativně uvedených v § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu,
lze tuto lhůtu prodloužit o dalších 30 dnů či
dle § 71 odst. 3 písm. b) správního řádu o lhůtu nutnou k provedení konkrétních procesních úkonů. Po marném uplynutí této lhůty,
která mohla činit nejvýše 60 dnů, tj. dne 4. 4.
2011, začala běžet lhůta pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti, která marně uplynula dnem 4. 4. 2012.
[18] Tento názor stěžovatelky je třeba odmítnout z následujících důvodů. Rozhodnutí
o ukončení studia je rozhodováním o právech a povinnostech studentů, které jako speciální právní předpis upravuje zákon o vysokých školách. Dle § 68 odst. 1 věty první
zákona o vysokých školách se „[n]a rozhodování o právech a povinnostech studenta nevztahují obecné předpisy o správním řízení“.
Podle § 56 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých
školách se studium ukončuje, „nesplní-li student požadavky vyplývající ze studijního
programu podle studijního a zkušebního řádu“. Ve smyslu § 68 odst. 1 věty druhé zákona
o vysokých školách musí být předmětné roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
hodnutí vydáno do 30 dnů ode dne oznámení předmětné skutečnosti a proti tomuto rozhodnutí může student do 30 dnů ode dne,
kdy mu bylo rozhodnutí doručeno, požádat
o přezkoumání rozhodnutí. Žádost se podává
orgánu, který rozhodnutí vydal. Pokud je tímto orgánem děkan, může sám žádosti v rámci
autoremedury pouze vyhovět a rozhodnutí
změnit nebo zrušit, jinak žádost předá k rozhodnutí rektorovi. „Rektor změní nebo zruší
rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se
zákonem, vnitřním předpisem veřejné vysoké školy nebo její součásti“ (§ 68 odst. 4 zákona o vysokých školách).
[19] V předmětné věci se tak na rozhodování orgánů vysoké školy o ukončení studia
dle § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách
správní řád jako obecný předpis o správním řízení nepoužije (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2011,
čj. 8 Ans 12/2011-132). Na rozhodování orgánů vysoké školy se proto nevztahují ani lhůty
uvedené v § 71 správního řádu. Ze znění § 68
odst. 1 zákona o vysokých školách vyplývá, že
v předmětné věci měl děkan pro své rozhodnutí o ukončení studia žalobce zákonem o vysokých školách, jako speciálním právním
předpisem, stanovenu lhůtu 30 dnů ode dne
oznámení předmětné skutečnosti. Z doslovného znění § 68 odst. 4 rovněž vyplývá, že zákon o vysokých školách tuto, ani žádnou jinou
lhůtu pro následné přezkumné rozhodování
rektora o rozhodnutí děkana nestanoví.
[20] Po shora citovaném kasačním rozsudku krajského soudu čj. 10 A 77/2010-38 se
posuzované řízení vrátilo do stadia, kdy rektor rozhoduje o odvolání žalobce proti rozhodnutí děkana, avšak žádným právním
předpisem nebyla stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí rektora. Ve smyslu § 80 odst. 1
in fine s. ř. s. se tak počátek běhu lhůty, rozhodný pro posouzení včasnosti podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, odvíjí ode
dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem vůči žalobci učiněn poslední úkon. Nutno tedy nyní posoudit, který úkon je ve smyslu § 80 odst. 1
in fine s. ř. s. považován za úkon poslední.
[21] K požadavkům na charakter úkonů
rozhodných k určení počátku běhu lhůty pro
podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
dle § 81 odst. 1 in fine s. ř. s. se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve shora citovaném rozsudku
čj. 8 Ans 3/2005-107. „Za takové úkony je třeba považovat procesní úkony účastníků řízení či správního orgánu ve správním řízení. Jde např. o návrh na zahájení řízení,
vyjádření k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, odvolání proti rozhodnutí,
předvolání dotyčného účastníka řízení k jednání, doručení
rozhodnutí, vyrozumění
o odvolání podaných dalšími účastníky řízení apod. Takovýmto úkonem naopak není
samotná urgence vyřízení, či sdělení správního orgánu, že má za to, že nejsou dány důvody, aby ve věci dále rozhodoval. Lhůta stanovená v § 80 odst. 1 s. ř. s. vychází mj.
i z toho, že je na účastníku řízení, aby dbal
náležitě ochrany svých práv a možnost žaloby proti nečinnosti správního orgánu využil
v přiměřené, zákonem stanovené lhůtě. Pokud by za úkon ve smyslu závěrečné části
§ 80 odst. 1 s. ř. s. byla naopak považována
pouhá urgence či zmíněné sdělení správního orgánu, znamenalo by to, že i v případech, když již od posledního (předchozího)
úkonu uplynula lhůta k podání žaloby, počala by takovýmto mimoprocesním úkonem
běžet lhůta nová, což by ve svém důsledku
fakticky negovalo smysl této zákonné lhůty.“
[22] Ve smyslu citovaného rozsudku se
proto nelze ztotožnit s argumentací žalobce, že
výzvy adresované rektorovi ze dne 18. 5. 2011,
28. 12. 2011, kterými žalobce vyzýval rektora
k vydání rozhodnutí, lze ve smyslu § 80 odst. 1
s. ř. s. považovat za poslední úkony učiněné
žalobcem vůči správnímu orgánu. I v tomto
případě by byla žaloba doručená krajskému
soudu dne 10. 1. 2012 podána ve lhůtě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti
Nejvyšším správním soudem
(...) [15] V předmětné věci není pochyb
o tom, že okamžikem, kdy rozsudek krajského
soudu ze dne 19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38,
jenž zrušil rozhodnutí rektora, nabyl právní
moci (3. 2. 2011), se předmětná věc vrátila
znovu do stadia řízení, ve kterém rektor rozhoduje o odvolání žalobce proti rozhodnutí děkana Jihočeské univerzity ze dne 7. 12. 2009
o ukončení studia žalobce. Správní řízení tak
dosud nebylo ukončeno.
[16] Předmětem předložené kasační stížnosti, jak jej vymezila stěžovatelka, je otázka
posouzení včasnosti žaloby na ochranu proti
nečinnosti. Včasnost žaloby na ochranu proti
nečinnosti je upravena v § 80 odst. 1 s. ř. s.
stanovením lhůty k podání žaloby. Dle § 80
odst. 1 s. ř. s. lze žalobu „podat nejpozději do
jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se
žalobce domáhá ochrany, marně proběhla
lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči
správnímu orgánu nebo
správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon“. Tato lhůta se považuje za lhůtu
objektivní a její zmeškání nelze prominout
[§ 80 odst. 2 s. ř. s; viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006
čj. 8 Ans 3/2005-107, č. 931/2006 Sb. NSS].
Úkolem Nejvyššího správního soudu je tedy
nejprve posoudit, zda rozhodnou skutečností pro začátek běhu lhůty pro podání žaloby
proti nečinnosti bylo v předmětné věci uplynutí lhůty stanovené zvláštním zákonem, či
pokud takové lhůty nebylo, zda bylo rozhodnou skutečností učinění posledního procesního úkonu v předmětné věci. V posléze uve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
deném případě je nutno též posoudit, který
procesní úkon byl ve smyslu citovaného zákonného ustanovení tím posledním.
[17] Z argumentace stěžovatelky plyne,
že stěžovatelka za rozhodnou skutečnost pro
začátek běhu lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti považovala uplynutí lhůt stanovených zvláštním zákonem pro
vydání rozhodnutí rektora o odvolání. Dle názoru stěžovatelky začaly lhůty stanovené pro
vydání rozhodnutí rektora běžet dnem nabytí právní moci kasačního rozsudku krajského
soudu (stěžovatelka zde analogicky odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 25. 11. 2011, čj. 2 Ans 11/2011-95). Předmětným zvláštním zákonem je v nyní posuzovaném případě, dle názoru stěžovatelky, podobně
jako v citovaném v rozsudku Nejvyššího
správního soudu, rovněž správní řád, konkrétně § 71, který lhůtu pro vydání rozhodnutí stanoví jako lhůtu bezodkladnou (§ 71
odst. 1 správního řádu). Pokud nelze rozhodnout bezodkladně, činí lhůta pro vydání rozhodnutí 30 dnů (§ 71 odst. 3 správního řádu).
Ve výjimečných případech, taxativně uvedených v § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu,
lze tuto lhůtu prodloužit o dalších 30 dnů či
dle § 71 odst. 3 písm. b) správního řádu o lhůtu nutnou k provedení konkrétních procesních úkonů. Po marném uplynutí této lhůty,
která mohla činit nejvýše 60 dnů, tj. dne 4. 4.
2011, začala běžet lhůta pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti, která marně uplynula dnem 4. 4. 2012.
[18] Tento názor stěžovatelky je třeba odmítnout z následujících důvodů. Rozhodnutí
o ukončení studia je rozhodováním o právech a povinnostech studentů, které jako speciální právní předpis upravuje zákon o vysokých školách. Dle § 68 odst. 1 věty první
zákona o vysokých školách se „[n]a rozhodování o právech a povinnostech studenta nevztahují obecné předpisy o správním řízení“.
Podle § 56 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých
školách se studium ukončuje, „nesplní-li student požadavky vyplývající ze studijního
programu podle studijního a zkušebního řádu“. Ve smyslu § 68 odst. 1 věty druhé zákona
o vysokých školách musí být předmětné roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
hodnutí vydáno do 30 dnů ode dne oznámení předmětné skutečnosti a proti tomuto rozhodnutí může student do 30 dnů ode dne,
kdy mu bylo rozhodnutí doručeno, požádat
o přezkoumání rozhodnutí. Žádost se podává
orgánu, který rozhodnutí vydal. Pokud je tímto orgánem děkan, může sám žádosti v rámci
autoremedury pouze vyhovět a rozhodnutí
změnit nebo zrušit, jinak žádost předá k rozhodnutí rektorovi. „Rektor změní nebo zruší
rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se
zákonem, vnitřním předpisem veřejné vysoké školy nebo její součásti“ (§ 68 odst. 4 zákona o vysokých školách).
[19] V předmětné věci se tak na rozhodování orgánů vysoké školy o ukončení studia
dle § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách
správní řád jako obecný předpis o správním řízení nepoužije (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2011,
čj. 8 Ans 12/2011-132). Na rozhodování orgánů vysoké školy se proto nevztahují ani lhůty
uvedené v § 71 správního řádu. Ze znění § 68
odst. 1 zákona o vysokých školách vyplývá, že
v předmětné věci měl děkan pro své rozhodnutí o ukončení studia žalobce zákonem o vysokých školách, jako speciálním právním
předpisem, stanovenu lhůtu 30 dnů ode dne
oznámení předmětné skutečnosti. Z doslovného znění § 68 odst. 4 rovněž vyplývá, že zákon o vysokých školách tuto, ani žádnou jinou
lhůtu pro následné přezkumné rozhodování
rektora o rozhodnutí děkana nestanoví.
[20] Po shora citovaném kasačním rozsudku krajského soudu čj. 10 A 77/2010-38 se
posuzované řízení vrátilo do stadia, kdy rektor rozhoduje o odvolání žalobce proti rozhodnutí děkana, avšak žádným právním
předpisem nebyla stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí rektora. Ve smyslu § 80 odst. 1
in fine s. ř. s. se tak počátek běhu lhůty, rozhodný pro posouzení včasnosti podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, odvíjí ode
dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem vůči žalobci učiněn poslední úkon. Nutno tedy nyní posoudit, který úkon je ve smyslu § 80 odst. 1
in fine s. ř. s. považován za úkon poslední.
[21] K požadavkům na charakter úkonů
rozhodných k určení počátku běhu lhůty pro
podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
dle § 81 odst. 1 in fine s. ř. s. se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve shora citovaném rozsudku
čj. 8 Ans 3/2005-107. „Za takové úkony je třeba považovat procesní úkony účastníků řízení či správního orgánu ve správním řízení. Jde např. o návrh na zahájení řízení,
vyjádření k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, odvolání proti rozhodnutí,
předvolání dotyčného účastníka řízení k jednání, doručení
rozhodnutí, vyrozumění
o odvolání podaných dalšími účastníky řízení apod. Takovýmto úkonem naopak není
samotná urgence vyřízení, či sdělení správního orgánu, že má za to, že nejsou dány důvody, aby ve věci dále rozhodoval. Lhůta stanovená v § 80 odst. 1 s. ř. s. vychází mj.
i z toho, že je na účastníku řízení, aby dbal
náležitě ochrany svých práv a možnost žaloby proti nečinnosti správního orgánu využil
v přiměřené, zákonem stanovené lhůtě. Pokud by za úkon ve smyslu závěrečné části
§ 80 odst. 1 s. ř. s. byla naopak považována
pouhá urgence či zmíněné sdělení správního orgánu, znamenalo by to, že i v případech, když již od posledního (předchozího)
úkonu uplynula lhůta k podání žaloby, počala by takovýmto mimoprocesním úkonem
běžet lhůta nová, což by ve svém důsledku
fakticky negovalo smysl této zákonné lhůty.“
[22] Ve smyslu citovaného rozsudku se
proto nelze ztotožnit s argumentací žalobce, že
výzvy adresované rektorovi ze dne 18. 5. 2011,
14. 9. 2011 a 28. 12. 2011, urgující vydání rozhodnutí, lze ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s.
považovat za poslední úkony učiněné žalobcem vůči správnímu orgánu. Tyto výzvy jsou
pouhými úkony mimoprocesními, které samy o sobě v probíhajícím správním řízení nemají žádné účinky. Z tohoto důvodu je nelze
považovat za procesní úkony učiněné v rámci
správního řízení, které by ve své podstatě
přerušily běh lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti.
[23] Nelze se rovněž ztotožnit s argumentem žalobce, že by poslední rozhodnou skutečností, od které by se odvíjela lhůta pro po-
dání žaloby na ochranu proti nečinnosti, byl
den, kdy nabylo právní moci usnesení krajského soudu o odmítnutí (žalobcovy první)
žaloby na ochranu proti nečinnosti. Již ze samotného znění § 80 odst. 1 in fine s. ř. s. vyplývá, že takovým úkonem je poslední úkon
žalobce vůči správnímu orgánu nebo správního orgánu proti žalobci, tedy úkon v předmětném správním řízení, resp. úkon pro
správní řízení rozhodný. Takovým správním
orgánem nemůže být správní soud v rozhodování o žalobě na ochranu proti nečinnosti,
neboť soud daný skutkový stav posuzuje v samostatném řízení dle soudního řádu správního. Jiný výklad by ostatně popřel samotný institut objektivní lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti. Tuto situaci, kdy
běh lhůty pro podání žaloby proti nečinnosti
nelze odvozovat od posledního procesního
úkonu žalobce vůči správnímu soudu ve
smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s., je však samozřejmě třeba odlišovat od situace, kdy vydáním meritorního kasačního rozsudku
správního soudu vznikne správnímu orgánu
nová povinnost vydat rozhodnutí (viz odstavec [15] odůvodnění tohoto rozsudku), jinak
by došlo k popření smyslu a účelu soudní
ochrany před nečinností správního orgánu
(srov. analogicky shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 11/2011-95).
[24] V uvedené věci byla fakticky posledním úkonem, který žalobce učinil vůči správním orgánům, žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti k MŠMT ve smyslu § 80
správního řádu. Zbývá proto posoudit, zda tato žádost měla účinky posledního procesního úkonu ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s.,
a to zejména s ohledem na skutečnost, že jde
o procesní úkon vůči nadřízenému správnímu orgánu, a nikoli přímo vůči žalovanému
správnímu orgánu, jenž má povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení
(§ 79 odst. 2 ve spojení s § 80 odst. 1 s. ř. s.).
[25] Při hledání odpovědi na tuto otázku
byl Nejvyšší správní soud veden následujícími úvahami.
[26] Přestože se dle § 68 odst. 1 zákona
o vysokých školách obecné předpisy o správním řízení na rozhodování o právech a povin-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
nostech studentů nevztahují, neplatí toto tvrzení absolutně. Dle § 177 správního řádu
„[z]ákladní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až § 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní
zákon stanoví, že se správní řád nepoužije,
ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“. Uvedené se vztahuje rovněž na rozhodování dle § 68 a násl. zákona
o vysokých školách, neboť zákon o vysokých
školách samostatné zásady pro činnost správních orgánů podobné zásadám uvedeným
v § 2 až § 8 správního řádu neobsahuje. Dle
§ 6 správního řádu, „[n]ečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo
ve lhůtě přiměřené či není-li zákonná lhůta
stanovena, použije se ke zjednání nápravy
ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80)“.
Dle § 80 odst. 3 správního řádu může po
uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí podat
„žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti účastník“. Podání žádosti dává účastníku
nárok na to, aby se nadřízený správní orgán
touto žádostí zabýval a rozhodl o ní. Jestliže
se nadřízený správní orgán touto žádostí zabývat nebude, má účastník možnost podat žalobu na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s.
(viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd.
Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012,
s. 701). Usnesení nadřízeného správního orgánu dle § 80 odst. 4 správního řádu však není rozhodnutím ve věci samé, proto se jeho
vydání na nadřízeném správním orgánu nelze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s. (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2011 a 28. 12. 2011, urgující vydání rozhodnutí, lze ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s.
považovat za poslední úkony učiněné žalobcem vůči správnímu orgánu. Tyto výzvy jsou
pouhými úkony mimoprocesními, které samy o sobě v probíhajícím správním řízení nemají žádné účinky. Z tohoto důvodu je nelze
považovat za procesní úkony učiněné v rámci
správního řízení, které by ve své podstatě
přerušily běh lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti.
[23] Nelze se rovněž ztotožnit s argumentem žalobce, že by poslední rozhodnou skutečností, od které by se odvíjela lhůta pro po-
dání žaloby na ochranu proti nečinnosti, byl
den, kdy nabylo právní moci usnesení krajského soudu o odmítnutí (žalobcovy první)
žaloby na ochranu proti nečinnosti. Již ze samotného znění § 80 odst. 1 in fine s. ř. s. vyplývá, že takovým úkonem je poslední úkon
žalobce vůči správnímu orgánu nebo správního orgánu proti žalobci, tedy úkon v předmětném správním řízení, resp. úkon pro
správní řízení rozhodný. Takovým správním
orgánem nemůže být správní soud v rozhodování o žalobě na ochranu proti nečinnosti,
neboť soud daný skutkový stav posuzuje v samostatném řízení dle soudního řádu správního. Jiný výklad by ostatně popřel samotný institut objektivní lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti. Tuto situaci, kdy
běh lhůty pro podání žaloby proti nečinnosti
nelze odvozovat od posledního procesního
úkonu žalobce vůči správnímu soudu ve
smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s., je však samozřejmě třeba odlišovat od situace, kdy vydáním meritorního kasačního rozsudku
správního soudu vznikne správnímu orgánu
nová povinnost vydat rozhodnutí (viz odstavec [15] odůvodnění tohoto rozsudku), jinak
by došlo k popření smyslu a účelu soudní
ochrany před nečinností správního orgánu
(srov. analogicky shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 11/2011-95).
[24] V uvedené věci byla fakticky posledním úkonem, který žalobce učinil vůči správním orgánům, žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti k MŠMT ve smyslu § 80
správního řádu. Zbývá proto posoudit, zda tato žádost měla účinky posledního procesního úkonu ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s.,
a to zejména s ohledem na skutečnost, že jde
o procesní úkon vůči nadřízenému správnímu orgánu, a nikoli přímo vůči žalovanému
správnímu orgánu, jenž má povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení
(§ 79 odst. 2 ve spojení s § 80 odst. 1 s. ř. s.).
[25] Při hledání odpovědi na tuto otázku
byl Nejvyšší správní soud veden následujícími úvahami.
[26] Přestože se dle § 68 odst. 1 zákona
o vysokých školách obecné předpisy o správním řízení na rozhodování o právech a povin-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
nostech studentů nevztahují, neplatí toto tvrzení absolutně. Dle § 177 správního řádu
„[z]ákladní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až § 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní
zákon stanoví, že se správní řád nepoužije,
ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“. Uvedené se vztahuje rovněž na rozhodování dle § 68 a násl. zákona
o vysokých školách, neboť zákon o vysokých
školách samostatné zásady pro činnost správních orgánů podobné zásadám uvedeným
v § 2 až § 8 správního řádu neobsahuje. Dle
§ 6 správního řádu, „[n]ečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo
ve lhůtě přiměřené či není-li zákonná lhůta
stanovena, použije se ke zjednání nápravy
ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80)“.
Dle § 80 odst. 3 správního řádu může po
uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí podat
„žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti účastník“. Podání žádosti dává účastníku
nárok na to, aby se nadřízený správní orgán
touto žádostí zabýval a rozhodl o ní. Jestliže
se nadřízený správní orgán touto žádostí zabývat nebude, má účastník možnost podat žalobu na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s.
(viz Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd.
Praha : Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012,
s. 701). Usnesení nadřízeného správního orgánu dle § 80 odst. 4 správního řádu však není rozhodnutím ve věci samé, proto se jeho
vydání na nadřízeném správním orgánu nelze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s. (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 3. 2010, čj. 5 Ans 2/2010-127).
[27] Ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. stanoví
podmínku přípustnosti žaloby na ochranu
proti nečinnosti tak, že „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud
uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“.
Uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v České republice, která je založena na subsidiaritě ochrany
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
veřejných
fyzických
subjektivních práv
a právnických osob ve správním soudnictví
proti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007,
čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS).
Bezvýsledné vyčerpání žádosti o uplatnění
opatření proti nečinnosti u nadřízeného
správního orgánu je tak ve smyslu § 79 s. ř. s.
procesní podmínkou řízení o žalobě proti nečinnosti, rozhodnou pro posouzení její přípustnosti.
[28] Nejvyšší správní soud tak musel posoudit, zda podání žádosti na ochranu proti
nečinnosti k MŠMT představovalo ve smyslu
§ 80 odst. 1 in fine s. ř. s. rovněž úkon rozhodný pro posouzení včasnosti podané žaloby na ochranu proti nečinnosti. Jinými slovy,
Nejvyšší správní soud musel v situaci, kdy
pro rozhodnutí rektora nebyla zvláštním zákonem stanovena žádná lhůta a tento orgán
zůstal po kasaci prvního rozhodnutí nečinný,
určit, od kterého úkonu ve věci se odvíjela
roční lhůta pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti; zda ode dne 3. 2. 2011, kdy
nabyl právní moci rozsudek krajského soudu
ze dne 19. 1. 2011, čj. 10 A 77/2010-38, či až
ode dne 11. 5. 2012, kdy žalobce podal žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči
nadřízenému správnímu orgánu, která byla
zároveň podmínkou přípustnosti žaloby na
ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s.
[29] K posouzení této otázky měl Nejvyšší správní soud i s ohledem na dikci § 80
odst. 1 in fine s. ř. s. k dispozici následující výkladové varianty.
[30] Dle první výkladové varianty by žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti
v předmětné věci představovala pouze podmínku přípustnosti žaloby, avšak nemohla by
mít žádné účinky posledního procesního
úkonu ve věci, který by ovlivnil běh lhůty pro
podání žaloby (podmínka včasnosti). Pokud
zvláštní zákon pro rozhodnutí rektora nestanovil žádnou lhůtu, roční lhůta pro podání
žaloby na ochranu proti nečinnosti by dle
první varianty běžela od právní moci kasačního rozsudku. V rámci této lhůty by musel být
neúspěšně uplatněn prostředek proti nečin-
nosti u nadřízeného správního orgánu, a to
zřejmě v dostatečném časovém předstihu
před uplynutím roční lhůty, umožňujícím
nadřízenému správnímu orgánu opatření
proti nečinnosti uplatnit.
[31] Pokud by tedy lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti běžela již od
právní moci kasačního rozsudku správního
soudu, kdy byla žalovanému obnovena povinnost rozhodnout ve věci (podmínka včasnosti), bylo by fakticky možné podat žalobu na
ochranu proti nečinnosti až poté, co došlo
k následnému naplnění podmínek přípustnosti (vyčkání přiměřené doby na rozhodnutí
rektora po vydání rozsudku krajského soudu
a rovněž vyčkání, zda prostředek uplatněný
u nadřízeného správního orgánu bude bezvýsledně vyčerpán). V takové situaci by v důsledku skutečnosti, že zvláštní zákon nestanoví lhůtu pro vydání rozhodnutí rektora,
došlo fakticky a toliko výkladem ke zkrácení
lhůty pro podání žaloby v neprospěch účastníka řízení. Takový restriktivní výklad, jenž
omezuje základní právo na soudní ochranu,
resp. na přístup k soudu, je třeba jako ústavně
nekonformní odmítnout (srov. čl. 4 odst. 2
a 4 Listiny základních práv a svobod; dále jen
„Listiny“).
[32] Pro úplnost nutno zmínit též druhou
výkladovou variantu naznačenou žalobcem
v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, podle
které by roční lhůta pro podání žaloby běžela
od kasačního rozsudku, v jejímž průběhu musela být žalobcem uplatněna žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči MŠMT
(podmínka přípustnosti následné žaloby proti nečinnosti), přičemž podání takové žádosti
by roční lhůtu stavilo po dobu rozhodování
MŠMT o opatření proti nečinnosti. Tuto výkladovou variantu je však třeba také odmítnout, byť se na první pohled jeví jako přitažlivá, neboť nekrátí roční objektivní lhůtu
k podání žaloby o čas nutný k absolvování
„povinného interního kolečka“ s opatřením
proti nečinnosti u nadřízeného správního orgánu a současně brání nekonečnému obnovování žalobní lhůty ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 8 Ans 3/2005-107. Tento výklad totiž již
zcela opouští půdorys vymezený zákonným
textem (§ 80 odst. 1 a 2 s. ř. s.) a není ani praktický, neboť vzhledem k absenci jednoznačné
zákonné lhůty pro rozhodnutí rektora (od
níž by se odvíjel počátek běhu lhůty pro podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti) a zejména pro rozhodnutí MŠMT
o opatření proti nečinnosti by se stalo stanovení okamžiku opětovného rozběhu a konce
roční lhůty pro podání žaloby značně nejistým. Nepraktičnost tohoto výkladu, resp. nejistota o konci roční lhůty pro podání žaloby
by nadto vedla k závěru o protiústavnosti takového výkladu, neboť ze základního práva
na soudní ochranu, resp. na přístup k soudu
ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny plyne požadavek na přesnost a určitost lhůt, s nimiž je
spojen důsledek odmítnutí žaloby, resp. ztráty možnosti předestřít věc nezávislému a nestrannému soudu [srov. v této souvislosti nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 33/97, N 163/9 SbNU 399,
č. 30/1998 Sb., podle něhož je smyslem zavedení lhůt v procesním právu „snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp.
pravomocí, časové omezení stavu nejistoty
v právních vztazích“].
[33] Dostáváme se tak k výkladové variantě třetí, v rámci které by žádost o uplatnění
prostředku na ochranu proti nečinnosti ve
smyslu § 80 správního řádu byla považována
za takový procesní úkon, který ve smyslu § 80
odst. 1 s. ř. s. in fine znovu založí běh lhůty
pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, a to i po uplynutí roční lhůty od právní
moci kasačního rozsudku.
[34] Z obsahu rozsudku krajského soudu
přitom vyplývá, že krajský soud jako výkladovou variantu implicite zvolil právě tuto třetí
variantu, neboť za poslední procesní úkon
v řízení považoval bez dalšího právě žádost
žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči nadřízenému správnímu orgánu.
[35] K tomuto výkladu se Nejvyšší správní soud přiklání, a to z následujících důvodů.
[36] Nutno předeslat, že podání žádosti
o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80
správního řádu není žádnou lhůtou ohrani-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
čeno. Lhůta jednoho roku omezuje z hlediska
včasnosti pouze podání samotné žaloby na
ochranu proti nečinnosti ke správnímu soudu ve smyslu § 80 s. ř. s. To znamená, že i po
uplynutí roční lhůty pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti lze podat u nadřízeného správního orgánu žádost dle § 80 odst. 3
správního řádu a nadřízený správní orgán má
povinnost o takové žádosti rozhodnout, resp.
nemůže ji z formálních důvodů (např. pro
opožděnost) odmítnout. Rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o opatření proti
nečinnosti podle § 80 odst. 4 správního řádu
nepochybně také zakládá (podobně jako kasační rozsudek správního soudu – srov.
bod [23] tohoto rozsudku) běh nové lhůty
pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s., a to i kdyby ta původní již uplynula
(srov. v této souvislosti rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 12. 2012, čj. 2 Ans
14/2012-41, č. 2785/2013 Sb. NSS). Opačný
výklad, tzn. že opatření proti nečinnosti ze
strany nadřízeného správního orgánu nepřerušuje lhůtu pro podání žaloby na ochranu
před nečinností správního orgánu, by zcela
popřel smysl institutu opatření proti nečinnosti podle správního řádu a subsidiaritu
soudní ochrany veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob. Opatřením
proti nečinnosti zesílená a zdůrazněná povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí by
se paradoxně (a absurdně) stala v důsledku
uplynutí původní roční lhůty soudně nevymahatelnou. Jinak řečeno, primární prostředek ochrany v rámci veřejné správy, jímž je
podle správního řádu žádost nadřízenému
správnímu orgánu o uplatnění opatření proti
nečinnosti, by byl pouze zdržením, v jehož
důsledku by účastník mohl přijít o možnost
domoci se ochrany před soudem.
[37] Použití prvních dvou restriktivních
výkladových variant by tak žalobci odepřelo
přístup k soudní ochraně, a to převážně z důvodů závislých na okolnostech, jež jsou mimo
jeho dispozici v důsledku nečinnosti nadřízeného správního orgánu v kombinaci s nemožností bránit se proti této nečinnosti samostatnou žalobou, jak plyne ze shora citovaného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
správního
rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Ans
2/2010-127. V situaci, kdy je kasačním rozsudkem zrušeno rozhodnutí správního orgánu
a zároveň zvláštní zákon nestanoví lhůtu pro
vydání jeho rozhodnutí a správní orgán i nadřízený správní orgán zůstávají ve věci nečinní, je proto nutné volit takový ústavně konformní výklad § 80 odst. 1 in fine s. ř. s., který
co nejvíce šetří základní právo na soudní
ochranu, resp. na přístup k soudu podle
čl. 36 Listiny (čl. 4 odst. 4 Listiny). Tomuto výkladu in favorem libertatis nestojí v cestě ani
právní názor vyslovený ve výše uvedeném
rozsudku Nejvyššího
soudu
čj. 8 Ans 3/2005-107, neboť nezmiňuje žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti mezi
úkony, jež nejsou posledními úkony ve smyslu § 80 odst. 1 in fine s. ř. s. Nadto, oproti zde
vyjmenovaným mimoprocesním úkonům
(urgence a odpovědi na ně) je žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti nepochybně
úkonem procesním, předvídaným a předepsaným správním řádem. Tomuto výkladu
nemůže bránit ani lpění na doslovném,
resp. zužujícím výkladu pojmu „správní orgán“ v § 80 odst. 1 větě poslední s. ř. s. tak, že
se jím rozumí pouze správní orgán žalovaný,
jenž má povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení (§ 79 odst. 2 s. ř. s.). Je-li
nadřízený správní orgán oprávněn učinit
opatření proti nečinnosti „podřízeného“
správního orgánu, a to dokonce v podobě
převzetí věci a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu (§ 80 odst. 4 správního
řádu), odpovídá subsidiární povaze soudní
ochrany proti nečinnosti veřejné správy vnímání veřejné správy v jejím celku, nikoli izolovaně v jednotlivých stupních veřejné správy, čemuž odpovídá rozšiřující výklad pojmu
„správní orgán“ použitého v § 80 odst. 1 větě
poslední s. ř. s. tak, že tento pojem zahrnuje
též nadřízený správní orgán, vůči němuž byla
podána žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti.
[38] Žádost podanou žalobcem vůči
MŠMT o uplatnění opatření proti nečinnosti
dne 11. 5. 2012 je proto v uvedené věci třeba
považovat za poslední úkon učiněný žalobcem vůči správnímu orgánu ve smyslu § 80
Mgr. Ing. Ludvík V. proti Jihočeské univerzitě o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti ního soudu č. 30/1998 Sb. žalované.