Osoba zúčastněná na řízení (§ 34 s. ř. s.) nemá aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na přezkum rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení. Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], podaná osobou zúčastněnou na řízení anebo osobou, která se takového postavení domáhá, je podáním učiněným osobou k tomu zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[18] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[19] Pro založení pravomoci rozšířeného senátu je zpravidla zapotřebí toho, aby konkurující právní názor, od něhož se postupující senát hodlá odchýlit nebo z něhož je odvozován rozpor v existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, byl vysloven explicitně. Z rozsudků Nejvyššího správního soudu obsahujících odlišný právní názor, od nějž se šestý senát hodlá odchýlit, je tento právní názor explicitně (byť stručně) vysloven toliko v rozsudku čj. 2 As 53/2006-79, a to pouze jako obiter dictum. Rozšířený senát však uvedl např. ve svém usnesení ze dne 27. 6. 2019, čj. 1 Afs 135/2018-71, č. 3909/2019 Sb. NSS, bodu 14, že „pravomoc rozšířeného senátu však nelze vykládat dogmaticky tak, že je dána jen tehdy, pokud proti sobě stojí dva odlišné právní názory výslovně vyjádřené v různých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Pokud proti sobě stojí v rozhodnutí výslovně uvedený právní názor na straně jedné, a právní názor sice výslovně nevyjádřený, v rozhodnutí či v procesním postupu soudu však z logiky věci nepochybně použitý, na straně druhé, je pravomoc rozšířeného senátu dána “.
[20] Rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 272/2014-46, čj. 1 As 211/2017-173 a čj. 9 As 34/2021-50, jsou právě případem, kdy právní názor, že kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. je přípustná, není sice v rozhodnutí výslovně obsažen, nicméně je zjevnou výchozí premisou pro rozhodnutí ve věci samé, neboť jinak by nemohlo být o kasačních stížnostech osob zúčastněných na řízeních vůbec věcně rozhodováno.
[21] Právní názor vyslovený v usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 133/2008-110, s nímž se šestý senát ztotožňuje, je tak v přímém rozporu s rozsudkem čj. 2 As 53/2006-79, a dále v rozporu s premisami, na kterých založil Nejvyšší správní soud své rozsudky čj. 7 As 272/2014-46, čj. 1 As 211/2017-173 a čj. 9 As 34/2021-50, jestliže přistoupil k věcnému projednání kasačních stížností.
[22] Zároveň se rozšířený senát ztotožňuje se závěrem šestého senátu, že tento judikaturní rozkol nelze překlenout ani právním názorem vysloveným rozšířeným senátem v usnesení ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52, č. 4024/2020 Sb. NSS. V něm se uvádí, že „žalovaný správní orgán je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení podle § 47 písm. a) s. ř. s.; taková kasační stížnost musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) za použití § 120 s. ř. s. “. Řízení o žalobě nemůže pro žalovaného skončit příznivěji, a to ani v případě úspěšnosti kasační stížnosti, neboť není-li žalobě vyhověno (ať již z důvodů procesních, nebo meritorních), z pohledu žalovaného správního orgánu se z právního hlediska neděje nic.
[22] Zároveň se rozšířený senát ztotožňuje se závěrem šestého senátu, že tento judikaturní rozkol nelze překlenout ani právním názorem vysloveným rozšířeným senátem v usnesení ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52, č. 4024/2020 Sb. NSS. V něm se uvádí, že „žalovaný správní orgán je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení podle § 47 písm. a) s. ř. s.; taková kasační stížnost musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) za použití § 120 s. ř. s. “. Řízení o žalobě nemůže pro žalovaného skončit příznivěji, a to ani v případě úspěšnosti kasační stížnosti, neboť není-li žalobě vyhověno (ať již z důvodů procesních, nebo meritorních), z pohledu žalovaného správního orgánu se z právního hlediska neděje nic.
[23] U osob zúčastněných na řízení však nelze obecně předjímat, se kterou z procesních stran má osoba zúčastněná na řízení společný zájem na výsledku řízení před soudem. Nelze proto obecně říct, jaké rozhodnutí je pro osobu zúčastněnou na řízení to nejprospěšnější možné, a tudíž nelze ani předem usuzovat na míru možného úspěchu. Nadto je potřeba zdůraznit, že míru úspěchu by bylo možné posuzovat tehdy, pokud rozhodnutím krajského soudu reálně mohlo dojít k přímému zásahu do práv osoby, která se domáhá přezkumu tohoto rozhodnutí kasační stížností. Pokud by totiž rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení nebylo vůbec způsobilé zasáhnout do práv osoby zúčastněné na řízení nebo osoby, která se tohoto postavení domáhá, stěží by bylo možné posuzovat, jaké míry úspěchu by taková osoba mohla dosáhnout, pokud by se domohla zrušení rozhodnutí krajského soudu.
[24] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V.2 Právní názor rozšířeného senátu
[25] Podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[26] Podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[27] Podle § 34 odst. 1 s. ř. s. osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
[28] Podle § 101b odst. 4 s. ř. s. se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ustanovení § 34, s výjimkou odst. 2 věty první a odst. 4, a § 76 použijí přiměřeně.
[28] Podle § 101b odst. 4 s. ř. s. se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ustanovení § 34, s výjimkou odst. 2 věty první a odst. 4, a § 76 použijí přiměřeně.
[29] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí návrhu či usnesení o zastavení řízení, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu či zastavení řízení (srov. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS, či pozdější rozsudky ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65, a ze dne 16. 5. 2012, čj. 4 As 24/2012-18). Kasační námitky směřující k meritu věci jsou proto bezpředmětné. Krajský soud se v případě odmítnutí žaloby či zastavení řízení o žalobě meritem věci vůbec nezabývá. Jestliže jsou totiž v řízení před krajským soudem splněny podmínky pro odmítnutí návrhu či zastavení řízení, pak z povahy procesní úpravy v soudním řádu správním vyplývá, že nejsou splněny podmínky pro věcný přezkum předmětu řízení.
[30] Jak správně poukazuje šestý senát, v takovém případě pak ani nemůže dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv osoby zúčastněné na řízení ani osoby, která se tohoto postavení domáhá. V případě odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení představuje jediný zásah do práv účastníků řízení to, že návrh nebude věcně přezkoumán a posouzen. Jedná se o zásah související s právem disponovat řízením. Jediným účastníkem, který disponuje řízením před krajským soudem, je navrhovatel. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak chrání právo domáhat se přezkumu napadeného správního aktu, tvrzené nečinnosti nebo jiného jednání či opomenutí orgánu veřejné správy soudem, a tedy svědčí pouze osobě, která se takového přezkumu domáhá (čl. 36 odst. 2 Listiny). Osoba zúčastněná na řízení tak v případě odmítnutí návrhu pro nesplnění podmínek řízení podle § 46 s. ř. s. nebude přímo dotčena na svých veřejných subjektivních právech. Není to ona, kdo se domáhá soudní ochrany, a nepřísluší jí tak ani bránit toto výlučné právo navrhovatele.
[31] V opačném případě by bylo možné usuzovat, že se osoba zúčastněná na řízení může bránit kasační stížností například i v situaci, kdy by krajský soud zastavoval řízení pro zpětvzetí návrhu navzdory explicitnímu projevu vůle navrhovatele jako osoby s právem dispozice řízením. Takový výklad by zjevně překračoval meze ochrany, kterou zákon poskytuje osobám, jež jsou samy oprávněny domáhat se přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem, avšak neučiní tak. Tento závěr ostatně učinil Nejvyšší správní soud v již citovaném usnesení čj. 1 Afs 133/2008-110, byť pouze jako obiter dictum, ve vztahu k přezkumu zákonnosti rozhodnutí soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Nezaplacení soudního poplatku přitom není ničím jiným než implicitním vyjádřením vůle osoby s právem disponovat řízením.
[31] V opačném případě by bylo možné usuzovat, že se osoba zúčastněná na řízení může bránit kasační stížností například i v situaci, kdy by krajský soud zastavoval řízení pro zpětvzetí návrhu navzdory explicitnímu projevu vůle navrhovatele jako osoby s právem dispozice řízením. Takový výklad by zjevně překračoval meze ochrany, kterou zákon poskytuje osobám, jež jsou samy oprávněny domáhat se přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem, avšak neučiní tak. Tento závěr ostatně učinil Nejvyšší správní soud v již citovaném usnesení čj. 1 Afs 133/2008-110, byť pouze jako obiter dictum, ve vztahu k přezkumu zákonnosti rozhodnutí soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Nezaplacení soudního poplatku přitom není ničím jiným než implicitním vyjádřením vůle osoby s právem disponovat řízením.
[32] K postavení samotné stěžovatelky je třeba poznamenat, že pro účely posouzení přípustnosti její kasační stížnosti nebylo třeba vyřešit otázku, zda byla v řízení před krajským soudem vskutku osobou zúčastněnou na řízení. Ať již by jí byla, nebo nikoli, její kasační stížnost proti odmítnutí návrhu podaného jinou osobou by byla v každém případě podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Pouze na okraj proto postačí poznamenat, že pokud stěžovatelka v kasační stížnosti odvozuje své postavení osoby zúčastněné na řízení od právního zájmu na výsledku řízení, protože uplatnila nárok na náhradu nemajetkové újmy, pak taková okolnost sama o sobě nestačí. K založení postavení osoby zúčastněné na řízení zásadně nestačí existence „pouhého“ právního zájmu na výsledku soudního řízení (rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2013, čj. 8 As 136/2012-62). Kritériem pro založení takového postavení je pouze bezprostřední dotčení na hmotných právech a povinnostech osoby, která se jej domáhá. V rozsudcích ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS, a ze dne 10. 7. 2018, čj. 4 As 149/2017-121, č. 3767/2018 Sb. NSS, rozšířený senát dovodil v případě insolvenčního správce postavení osoby zúčastněné na řízení z důvodu právního zájmu. Je však třeba vzít v úvahu specifické postavení insolvenčního správce v insolvenčním řízení, jehož funkcí je především reprezentovat práva insolvenčních věřitelů, a proto by tato rozhodnutí neměla být vykládána jako ústup od požadavku bezprostředního dotčení na právech (shodně též Kocourek, T. § 34. In: Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 192).
[33] Nejvyšší správní soud proto, stejně jako městský soud v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, dále nezkoumal, zda a do jaké míry mohla být stěžovatelka napadenými opatřeními obecné povahy dotčena na právech, a zda tedy skutečně mohla být osobou zúčastněnou na řízení. Pro účely rozhodnutí o návrhu i rozhodnutí o kasační stížnosti postačilo označit ji jednoznačně jejími osobními údaji, aniž bylo nutno její procesní postavení dále specifikovat.
V.3 Shrnutí
[33] Nejvyšší správní soud proto, stejně jako městský soud v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, dále nezkoumal, zda a do jaké míry mohla být stěžovatelka napadenými opatřeními obecné povahy dotčena na právech, a zda tedy skutečně mohla být osobou zúčastněnou na řízení. Pro účely rozhodnutí o návrhu i rozhodnutí o kasační stížnosti postačilo označit ji jednoznačně jejími osobními údaji, aniž bylo nutno její procesní postavení dále specifikovat.
V.3 Shrnutí
[34] Osoba zúčastněná na řízení (§ 34 s. ř. s.) nemá aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na přezkum rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení. Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se odmítá návrh nebo zastavuje řízení [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], osobou zúčastněnou na řízení anebo osobou, která se takového postavení domáhá, je podání učiněné osobou k tomu zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.