6 As 248/2024- 20 - text
6 As 248/2024 - 24
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové, soudce zpravodaje Štěpána Výborného a soudce Václava Štencla v právní věci žalobce: P. Š., zastoupený Mgr. Ing. Janem Lerchem, advokátem, sídlem Bedřicha Smetany 2, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 6. 2024, č. j. KUJI 56445/2024, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 9. 2024, č. j. 30 A 49/2024
26,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Městský úřad Chotěboř, oddělení územního plánování, GIS a památkové péče (dále jen „správní orgán I. stupně“), závazným stanoviskem (rozhodnutím) ze dne 10. 7. 2023, č. j. MCH
36071/2023/UP, GAPP/KT, rozhodl tak, že z hlediska zájmů památkové péče je montáž fotovoltaické elektrárny na domu č. p. X v ulici P., Ch. (dále též „stavební záměr“) nepřípustná.
[2] Rozhodnutím ze dne 3. 11. 2023, č. j. KUJI 101443/2023, žalovaný zamítl odvolání žalobce a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
[3] Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 26. 3. 2024, č. j. 30 A 1/2024
36, rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 11. 2023 zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud zavázal žalovaného, aby v dalším řízení provedl test proporcionality mezi veřejným zájmem na zachování památkové hodnoty dané lokality a veřejným zájmem na ochraně životního prostředí a na výrobě energie z obnovitelných zdrojů. Již dříve rozsudkem ze dne 18. 1. 2023, č. j. 30 A 60/2022
27, krajský soud zamítl žalobu žalobce proti rozhodnutí o obdobném stavebním záměru (původně žalobce žádal o povolení instalace dvanácti fotovoltaických panelů na střechu stejného domu, v nyní posuzovaném řízení požádal o instalaci jedenácti kusů).
[4] Rozhodnutím ze dne 11. 6. 2024, č. j. KUJI 56445/2024, žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně opětovně potvrdil a podané odvolání zamítl. Žalovaný dospěl k závěru, že stavební záměr by znamenal neproporcionální zásah do veřejného zájmu na památkové ochraně při současném minimálním přínosu (co do rozsahu) pro životní prostředí. Osazení fotovoltaických panelů na jedné nemovitosti sleduje dosažení vlastního ekonomického zájmu a pouze v malé míře může mít potenciálně kladný vliv na životní prostředí.
[5] Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil žalobou, kterou krajský soud nyní napadeným rozsudkem zamítl.
[6] Podle krajského soudu nové rozhodnutí žalovaného netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Žalovaný provedl test proporcionality na str. 5 až 7 rozhodnutí, přičemž nedílnou součástí jeho úvah (a napadeného rozhodnutí jako celku) jsou i pasáže uvedené tzv. pod čarou. Krajský soud podotkl, že při posuzování přípustnosti instalace několika fotovoltaických panelů na střechu domu v památkové zóně jde především o vyvažování vlastnického práva vlastníka domu a veřejného zájmu na ochraně památek; veřejný zájem na ochraně životního prostředí a na výrobě energie z obnovitelných zdrojů hraje u takto malých výroben elektřiny pouze okrajovou roli. Podle krajského soudu nelze stěžovatelem navrženou fotovoltaickou elektrárnu považovat za jiný než malý zdroj elektrické energie. Žalovaný tak správně vyšel z premisy, že realizace stavebního záměru je z podstatné části naplněním žalobcova soukromého zájmu na ekonomicky výhodnější výrobě elektrické energie. Krajský soud souhlasil se žalovaným, že v dané věci nepřevážil veřejný zájem na ochraně životního prostředí nad kolidujícím veřejným zájmem na památkové ochraně.
[6] Podle krajského soudu nové rozhodnutí žalovaného netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Žalovaný provedl test proporcionality na str. 5 až 7 rozhodnutí, přičemž nedílnou součástí jeho úvah (a napadeného rozhodnutí jako celku) jsou i pasáže uvedené tzv. pod čarou. Krajský soud podotkl, že při posuzování přípustnosti instalace několika fotovoltaických panelů na střechu domu v památkové zóně jde především o vyvažování vlastnického práva vlastníka domu a veřejného zájmu na ochraně památek; veřejný zájem na ochraně životního prostředí a na výrobě energie z obnovitelných zdrojů hraje u takto malých výroben elektřiny pouze okrajovou roli. Podle krajského soudu nelze stěžovatelem navrženou fotovoltaickou elektrárnu považovat za jiný než malý zdroj elektrické energie. Žalovaný tak správně vyšel z premisy, že realizace stavebního záměru je z podstatné části naplněním žalobcova soukromého zájmu na ekonomicky výhodnější výrobě elektrické energie. Krajský soud souhlasil se žalovaným, že v dané věci nepřevážil veřejný zájem na ochraně životního prostředí nad kolidujícím veřejným zájmem na památkové ochraně.
[7] K námitce omezení vlastnického práva krajský soud uvedl, že ve stavebním právu obecně bývají stavební záměry podrobovány kontrole ze strany dotčených orgánů. Řada stavebních záměrů je shledána nepřípustnými a nemohou být realizovány, protože dotčený orgán shledá jejich rozpor s právními předpisy. To však neznamená, že se v takových případech jedná o omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a že by v důsledku toho měli dotčení vlastníci právo na náhradu. Po vlastnících nemovitostí lze spravedlivě požadovat, aby taková omezení strpěli, a to bez jakéhokoliv nároku na náhradu. Žalobce tedy nebyl napadeným rozhodnutím omezen ve svém vlastnickém právu způsobem nezákonným, neproporcionálním, natož excesivním.
II. Podání účastníků řízení
[8] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalovaného, jejich nezákonnost a vady řízení před krajským soudem.
[9] Krajský soud podle stěžovatele chybně přisvědčil žalovanému, že nelze paušálně umisťovat rovnítko mezi instalaci fotovoltaických panelů a ochranu přírody. Stěžovatel se dovolává judikatury, dle které využívání výroby energie z obnovitelných zdrojů lze za současného stavu odborného poznání označit za veřejný zájem a výroba energie z obnovitelných zdrojů směřuje k vyšší míře ochrany životního prostředí. Právní názor krajského soudu je v rozporu s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu.
[9] Krajský soud podle stěžovatele chybně přisvědčil žalovanému, že nelze paušálně umisťovat rovnítko mezi instalaci fotovoltaických panelů a ochranu přírody. Stěžovatel se dovolává judikatury, dle které využívání výroby energie z obnovitelných zdrojů lze za současného stavu odborného poznání označit za veřejný zájem a výroba energie z obnovitelných zdrojů směřuje k vyšší míře ochrany životního prostředí. Právní názor krajského soudu je v rozporu s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu.
[10] Stěžovatel namítá, že rozhodnutí žalovaného neobsahuje žádnou úvahu o tom, jaký konkrétní přínos pro ochranu životního prostředí by znamenala realizace stěžovatelova záměru vybudovat fotovoltaickou elektrárnu, ani není konkretizován význam stěžovatelova objektu pro historické hodnoty památkové zóny Ch.. Žalovaný podle stěžovatele neprovedl řádný test proporcionality, čímž zatížil rozhodnutí nepřezkoumatelností, a následně i krajský soud zatížil nepřezkoumatelností napadený rozsudek, jestliže nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného přezkoumal. Žalovaný a krajský soud především nevymezili, jaký výkon by fotovoltaická elektrárna musela mít, aby považovali veřejný zájem na výrobě elektrické energie z obnovitelných zdrojů za dostatečně „konkurenceschopný“ ve vztahu k veřejnému zájmu na ochraně památek. Zároveň pominuli smysl státní podpory obnovitelných zdrojů energie, tj. nahradit několik „velkých“ zdrojů energie z fosilních paliv velkým množstvím „malých“ obnovitelných zdrojů. Podle stěžovatele je napadený rozsudek nepřezkoumatelný i v části týkající se neoprávněného zásahu do jeho vlastnického práva.
[11] Krajský soud dále podle stěžovatele zatížil řízení vadou. Stěžovatel upozornil, že mu bylo dne 13. 9. 2024 doručeno vyjádření žalovaného, a krajský soud již dne 20. 9. 2024 vydal kasační stížností napadený rozsudek, aniž by zohlednil stěžovatelovu repliku, která byla soudu doručena téhož dne.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti trvá na věcné správnosti napadeného rozhodnutí, považuje je za souladné s právními předpisy a ztotožňuje se s argumentací krajského soudu. Navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 s. ř. s.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Podle § 14 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vlastník (správce, uživatel) nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně, v ochranném pásmu nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny, je povinen k zamýšlené stavbě, změně stavby, terénní úpravě, umístění nebo odstranění reklamního zařízení, umístění nebo odstranění reklamního nebo informačního poutače, pokud nejde o reklamní zařízení podle stavebního zákona, odstranění stavby, úpravě dřevin nebo udržovací práci na této nemovitosti si předem vyžádat rozhodnutí nebo závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, není
li tato jeho povinnost na základě tohoto zákona vyloučena (§ 6a a 17).
[16] Přestože citované ustanovení zákona o státní památkové péči hovoří o tom, že příslušný orgán státní památkové péče vydá k žádosti stavebníka rozhodnutí nebo závazné stanovisko, i závazné stanovisko může mít v tomto případě povahu rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009
52, či ze dne 29. 1. 2018, č. j. 8 As 241/2017
33). Podle § 14 odst. 8 zákona o státní památkové péči orgán státní památkové péče vydává závazné stanovisko podle odstavce 1 nebo 2 v případech, navazuje
li na jeho postup rozhodnutí stavebního úřadu podle stavebního zákona; v ostatních případech vydává orgán státní památkové péče rozhodnutí. Na vydané prvostupňové rozhodnutí, které správní orgán nazval rozhodnutím, kterým se vydává závazné stanovisko, v daném případě nenavazovalo (ani nemělo navazovat) žádné rozhodnutí stavebního úřadu. Jednalo se o jediný schvalovací úkon v řízení a ani stavební zákon pro instalaci fotovoltaických panelů v daném rozsahu v městské památkové zóně žádné další rozhodnutí nevyžaduje. Rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí má proto v tomto případě povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., které lze samostatně soudně přezkoumat (srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, č. j. 9 As 236/2016
35).
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil stěžovatelovu námitku, že krajský soud pochybil, neposkytl
li mu náležitý čas na sepsání repliky, respektive k zaslané replice nepřihlédl.
[18] Nejvyšší správní soud ze soudního spisu ověřil, že vyjádření žalovaného bylo stěžovatelovu zástupci doručeno dne 13. 9. 2024. Rozsudek krajského soudu byl vyhlášen dne 20. 9. 2024 v 8:30 hod. a od tohoto okamžiku byl krajský soud vyhlášeným rozsudkem vázán (§ 49 odst. 10 s. ř. s.). Téhož dne v 9:01 hod. stěžovatel doručil krajskému soudu repliku k vyjádření žalovaného. Z uvedeného je zřejmé, že krajský soud se před vyhlášením rozsudku s replikou stěžovatele nemohl seznámit.
[18] Nejvyšší správní soud ze soudního spisu ověřil, že vyjádření žalovaného bylo stěžovatelovu zástupci doručeno dne 13. 9. 2024. Rozsudek krajského soudu byl vyhlášen dne 20. 9. 2024 v 8:30 hod. a od tohoto okamžiku byl krajský soud vyhlášeným rozsudkem vázán (§ 49 odst. 10 s. ř. s.). Téhož dne v 9:01 hod. stěžovatel doručil krajskému soudu repliku k vyjádření žalovaného. Z uvedeného je zřejmé, že krajský soud se před vyhlášením rozsudku s replikou stěžovatele nemohl seznámit.
[19] Podle § 74 odst. 1 in fine s. ř. s. soud […] došlé vyjádření doručí žalobci a osobám zúčastněným na řízení; přitom může žalobci uložit, aby podal repliku. Předseda senátu může uložit i jiným osobám nebo úřadům, aby předložily své spisy k projednání věci potřebné, popřípadě také sdělily své stanovisko k věci.
[20] Cílem tohoto postupu je zajistit, aby všichni účastníci řízení byli seznámeni s obsahem podání ostatních stran a měli možnost na taková podání reagovat. Tímto postupem je zajištěna rovnost stran v řízení vyplývající z čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Doručováním vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007
90. V něm vymezil okolnosti, ke kterým je nutno přihlížet při hodnocení zákonnosti počínání soudu, který nedoručil vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům, což lze připodobnit situaci, kdy účastníkovi řízení sice takové vyjádření zasláno bylo, ale de facto mu nebyl poskytnut časový prostor pro reakci. Za rozhodující Nejvyšší správní soud považoval, zda vyjádření mělo za cíl ovlivnit rozhodnutí soudu, zda z něj soud při svém rozhodování vycházel, do jaké míry opřel výrok a odůvodnění rozhodnutí o obsah vyjádření a zda bylo ve věci nařízeno ústní jednání (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2025, č. j. 6 As 140/2023
47). Právo na kontradiktornost řízení v sobě zahrnuje právo účastníků seznámit se se všemi důkazy nebo vyjádřeními předloženými s cílem ovlivnit rozhodnutí soudu a možnost zaujmout k nim stanovisko (viz také rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 2. 2023, ve věci Janáček proti České republice, stížnost č. 9634/2017).
[21] Krajský soud v projednávaném případě rozhodl o věci samé bez jednání. Měl proto se zvýšenou opatrností dbát o to, aby účastníci řízení nejenže měli k dispozici veškeré podklady a vyjádření, z nichž při rozhodování vycházel, ale aby též měli možnost se k těmto podkladům vyjádřit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 11. 2014, č. j. 4 As 208/2014
39, bod 17). Stěžovatel mohl legitimně očekávat, že bude mít možnost reagovat na obdržené vyjádření žalovaného prostřednictvím repliky, obzvláště souhlasil
li s rozhodnutím věci bez jednání. K tomu měl v daném případě k dispozici 7 dní.
[21] Krajský soud v projednávaném případě rozhodl o věci samé bez jednání. Měl proto se zvýšenou opatrností dbát o to, aby účastníci řízení nejenže měli k dispozici veškeré podklady a vyjádření, z nichž při rozhodování vycházel, ale aby též měli možnost se k těmto podkladům vyjádřit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 11. 2014, č. j. 4 As 208/2014
39, bod 17). Stěžovatel mohl legitimně očekávat, že bude mít možnost reagovat na obdržené vyjádření žalovaného prostřednictvím repliky, obzvláště souhlasil
li s rozhodnutím věci bez jednání. K tomu měl v daném případě k dispozici 7 dní.
[22] Nejvyšší správní soud uvádí, že ze shora uvedeného vyplývá, že nezaslání některého podání ostatním účastníkům řízení (resp. neposkytnutí dostatečného času na vyjádření) nemusí ve všech případech představovat vadu řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí. V již zmiňovaném rozsudku ve věci Janáček proti České republice Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že neposkytnutí určité písemnosti v rámci řízení a nemožnost stěžovatele se k ní vyjádřit nejsou v rozporu se zásadou spravedlivého procesu, pokud taková možnost neměla vliv na výsledek sporu nebo nedávalo
li zvolené právní řešení žádný prostor pro další diskusi (shodně též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 7. 2008, ve věci Vokoun proti České republice, stížnost č. 20728/05). Uvedená situace nastala i v nyní projednávané věci. Vyjádření žalovaného neobsahovalo žádné nové skutečnosti či argumenty a napadený rozsudek krajského soudu z vyjádření žalovaného v zásadě nevychází. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku reaguje především na argumentaci obsaženou v žalobou napadeném rozhodnutí. Nadto stěžovatel v kasační stížnosti neuvádí žádné konkrétní relevantní skutečnosti, které v replice krajskému soudu sdělil a které by krajský soud ve vydaném rozsudku pominul. O vadu řízení s vlivem na zákonnost se přitom jedná pouze tehdy, když účastník řízení předloží plausibilní tvrzení poukazující na zásah do jeho práv (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2023, č. j. 9 Afs 130/2022
51). Stěžovatel v replice v zásadě pouze zopakoval žalobní argumentaci, aniž by s ohledem na obsah vyjádření žalovaného přednesl zásadní důvody, pro které mělo být podané žalobě vyhověno.
[23] S ohledem na tyto okolnosti Nejvyšší správní soud neshledal, že by procesní postup krajského soudu představoval podstatnou vadu řízení, která by mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nelze přehlížet, že krajský soud stěžovateli neuložil povinnost podat repliku k vyjádření žalovaného, přičemž repliku k vyjádření soudní řád správní v § 74 odst. 1 nestanoví jako povinný úkon. I proto se v tomto konkrétním případě nelze důvodně dovolávat toho, že krajský soud nevyčkal na stěžovatelovu repliku (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2025, č. j. 5 As 43/2024
41).
[24] Stěžovatel dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a rozhodnutí žalovaného.
[24] Stěžovatel dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a rozhodnutí žalovaného.
[25] Za nepřezkoumatelný (pro nedostatek důvodů) lze označit zejména takový rozsudek, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky tohoto soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007
58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004
73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004
74), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde
li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44). Zároveň však nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014
85). Obdobné závěry platí o přezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a vypořádání odvolacích námitek. Podle ustálené judikatury zároveň platí, že přezkoumá
li krajský soud správní rozhodnutí, které pro chybějící odůvodnění není přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží nepřezkoumatelností i svůj vlastní rozsudek (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006
91, či ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 As 137/2022
67, bod 27). Nejvyšší správní soud ovšem rozsudek krajského soudu ani rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné nepovažuje.
[26] Nejvyšší správní soud předesílá, že při rozhodování správních orgánů na úseku památkové ochrany obecně proti sobě stojí ústavně chráněné hodnoty, což pravidelně vyvolává konflikty. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují. Nejvyšší správní již v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009
52, konstatoval, že „památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení, nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.“ Správní orgány rozhodující na úseku památkové péče o žádostech vlastníků o vydání závazného stanoviska (rozhodnutí) dle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči jsou tak povinny poměřovat zájmy a práva stojící ve vzájemné kolizi. V konkrétních případech pak může být výsledkem tohoto poměření, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky ustoupí jiným zájmům. Vždy je nutné výslovně posoudit, zda omezení plynoucí z památkové ochrany převáží, či nikoli. V projednávaném případě se toto poměřování týkalo kolize veřejného zájmu na památkové ochraně a ochraně životního prostředí a také jeho střetu se stěžovatelovým vlastnickým právem. Nejvyšší správní soud ovšem shledal, že žalovaný i krajský soud poměření jednotlivých práv a veřejných zájmů náležitě provedli a předestřeli důvody, o které napadená rozhodnutí opřeli.
[26] Nejvyšší správní soud předesílá, že při rozhodování správních orgánů na úseku památkové ochrany obecně proti sobě stojí ústavně chráněné hodnoty, což pravidelně vyvolává konflikty. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují. Nejvyšší správní již v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009
52, konstatoval, že „památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení, nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.“ Správní orgány rozhodující na úseku památkové péče o žádostech vlastníků o vydání závazného stanoviska (rozhodnutí) dle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči jsou tak povinny poměřovat zájmy a práva stojící ve vzájemné kolizi. V konkrétních případech pak může být výsledkem tohoto poměření, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky ustoupí jiným zájmům. Vždy je nutné výslovně posoudit, zda omezení plynoucí z památkové ochrany převáží, či nikoli. V projednávaném případě se toto poměřování týkalo kolize veřejného zájmu na památkové ochraně a ochraně životního prostředí a také jeho střetu se stěžovatelovým vlastnickým právem. Nejvyšší správní soud ovšem shledal, že žalovaný i krajský soud poměření jednotlivých práv a veřejných zájmů náležitě provedli a předestřeli důvody, o které napadená rozhodnutí opřeli.
[27] Žalovaný k ochraně životního prostředí v žalobou napadeném rozhodnutí výslovně konstatoval, že „potenciální kladný přínos pro životní prostředí malého zdroje obnovitelné energie sloužícího zejména k uspokojení soukromého zájmu jednotlivce by znamenal disproporcionální zásah do kolidujícího veřejného zájmu na památkové ochraně“. Obdobně krajský soud při akceptaci závěrů žalovaného shledal, že veřejný zájem na ochraně životního prostředí a na výrobě energie z obnovitelných zdrojů hraje u malých výroben elektřiny pouze okrajovou roli (byť nikoliv nulovou), takže tento veřejný zájem nepřevážil nad veřejným zájmem na zachování památkové hodnoty dané lokality.
[27] Žalovaný k ochraně životního prostředí v žalobou napadeném rozhodnutí výslovně konstatoval, že „potenciální kladný přínos pro životní prostředí malého zdroje obnovitelné energie sloužícího zejména k uspokojení soukromého zájmu jednotlivce by znamenal disproporcionální zásah do kolidujícího veřejného zájmu na památkové ochraně“. Obdobně krajský soud při akceptaci závěrů žalovaného shledal, že veřejný zájem na ochraně životního prostředí a na výrobě energie z obnovitelných zdrojů hraje u malých výroben elektřiny pouze okrajovou roli (byť nikoliv nulovou), takže tento veřejný zájem nepřevážil nad veřejným zájmem na zachování památkové hodnoty dané lokality.
[28] Stěžovatel se tak mýlí, tvrdí
li, že v rozhodnutí žalovaného absentují úvahy, jaký konkrétní přínos pro ochranu životního prostředí by znamenala realizace stěžovatelova záměru vybudovat fotovoltaickou elektrárnu, a že ani není konkretizován význam objektu v jeho vlastnictví pro historické hodnoty památkové zóny Ch.. Krajský soud k obdobné žalobní námitce správně uvedl, že žalovaný se poměření jednotlivých veřejných zájmů věnoval na str. 5 až 7 svého rozhodnutí, přičemž nedílnou součástí jeho úvah (a žalobou napadeného rozhodnutí jako celku) jsou i pasáže uvedené tzv. pod čarou. Právě v těchto poznámkách žalovaný specifikoval jak veřejný zájem na památkové ochraně dané lokality (poznámka pod čarou č. 8), tak s odkazem na konkrétní citované pasáže rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2023, č. j. 55 A 23/2022
103, doplnil důvody, pro které považoval stavební záměr s ohledem na jeho rozsah za minimálně přínosný pro životní prostředí (poznámka pod čarou č. 9). Jakkoli lze vyslovit pochybnost, zda je ze stylistického hlediska vhodné, aby byly tyto úvahy obsaženy v poznámkách pod čarou, nic to nemění na skutečnosti, že jsou součástí rozhodnutí správního orgánu. Z rozhodnutí žalovaného i napadeného rozsudku tak vyplývá, proč žalovaný a krajský soud považovali za převažující zájem veřejný zájem na památkové ochraně.
[28] Stěžovatel se tak mýlí, tvrdí
li, že v rozhodnutí žalovaného absentují úvahy, jaký konkrétní přínos pro ochranu životního prostředí by znamenala realizace stěžovatelova záměru vybudovat fotovoltaickou elektrárnu, a že ani není konkretizován význam objektu v jeho vlastnictví pro historické hodnoty památkové zóny Ch.. Krajský soud k obdobné žalobní námitce správně uvedl, že žalovaný se poměření jednotlivých veřejných zájmů věnoval na str. 5 až 7 svého rozhodnutí, přičemž nedílnou součástí jeho úvah (a žalobou napadeného rozhodnutí jako celku) jsou i pasáže uvedené tzv. pod čarou. Právě v těchto poznámkách žalovaný specifikoval jak veřejný zájem na památkové ochraně dané lokality (poznámka pod čarou č. 8), tak s odkazem na konkrétní citované pasáže rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2023, č. j. 55 A 23/2022
103, doplnil důvody, pro které považoval stavební záměr s ohledem na jeho rozsah za minimálně přínosný pro životní prostředí (poznámka pod čarou č. 9). Jakkoli lze vyslovit pochybnost, zda je ze stylistického hlediska vhodné, aby byly tyto úvahy obsaženy v poznámkách pod čarou, nic to nemění na skutečnosti, že jsou součástí rozhodnutí správního orgánu. Z rozhodnutí žalovaného i napadeného rozsudku tak vyplývá, proč žalovaný a krajský soud považovali za převažující zájem veřejný zájem na památkové ochraně.
[29] Stěžovatel dále namítá, že žalovaný ani krajský soud neupřesnili, jaký výkon fotovoltaické elektrárny považují za „malý“. V této souvislosti lze přisvědčit stěžovateli, že žalovaný v poznámce pod čarou č. 9 k velikosti zdroje elektřiny a jeho dopadu na ochranu životního prostředí pouze citoval rozsudek Krajského soudu v Brně. S ohledem na skutečnost, že tento rozsudek řešil skutkově totožnou věc (umístění panelů fotovoltaické elektrárny na střechu domu v památkové zóně), však bylo možno jeho obecné závěry o míře naplnění veřejného zájmu na ochraně životního prostředí u malých výroben elektřiny bez dalšího převzít a vztáhnout i na stěžovatelův případ. Krajský soud navíc přiléhavě k obdobné žalobní námitce a vymezení malého fotovoltaického zdroje uvedl, že stavební záměr představuje kategorii malého zdroje elektrické energie, a to „bez nutnosti tento pojem přesně definovat či provádět žalobcem požadované výpočty, jak velké množství energie by po instalaci FVE nebylo nutné vyrábět z fosilních zdrojů“. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že umístění fotovoltaických panelů na střechu rodinného domu v zásadě nelze považovat za „velký“ či „střední“ zdroj elektrické energie, a tedy nebylo případné tento zdroj srovnávat s tepelnou elektrárnou Tušimice, jak činí stěžovatel v kasační stížnosti. Stěžovatel navíc nijak nevyvrací úvahu krajského soudu, že předpokládaný výkon uvažované fotovoltaické elektrárny bude s největší pravděpodobností do 10 kWp, ani neuvádí konkrétní argumenty (stejně jako v žalobě), proč elektrárna o takovém výkonu nepředstavuje malý fotovoltaický zdroj. Za této situace tedy nelze považovat rozhodnutí žalovaného ani krajského soudu za nepřezkoumatelné, protože nebylo jejich povinností hypoteticky zvažovat, jaký zdroj elektrické energie by již považovali za „dostatečně přínosný“. Své úvahy správně vztáhli pouze a jedině ke stěžovatelovu záměru. Krajský soud se také dostatečně vypořádal se stěžovatelovými odkazy na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které měly svědčit jeho argumentaci (viz dále).
[29] Stěžovatel dále namítá, že žalovaný ani krajský soud neupřesnili, jaký výkon fotovoltaické elektrárny považují za „malý“. V této souvislosti lze přisvědčit stěžovateli, že žalovaný v poznámce pod čarou č. 9 k velikosti zdroje elektřiny a jeho dopadu na ochranu životního prostředí pouze citoval rozsudek Krajského soudu v Brně. S ohledem na skutečnost, že tento rozsudek řešil skutkově totožnou věc (umístění panelů fotovoltaické elektrárny na střechu domu v památkové zóně), však bylo možno jeho obecné závěry o míře naplnění veřejného zájmu na ochraně životního prostředí u malých výroben elektřiny bez dalšího převzít a vztáhnout i na stěžovatelův případ. Krajský soud navíc přiléhavě k obdobné žalobní námitce a vymezení malého fotovoltaického zdroje uvedl, že stavební záměr představuje kategorii malého zdroje elektrické energie, a to „bez nutnosti tento pojem přesně definovat či provádět žalobcem požadované výpočty, jak velké množství energie by po instalaci FVE nebylo nutné vyrábět z fosilních zdrojů“. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že umístění fotovoltaických panelů na střechu rodinného domu v zásadě nelze považovat za „velký“ či „střední“ zdroj elektrické energie, a tedy nebylo případné tento zdroj srovnávat s tepelnou elektrárnou Tušimice, jak činí stěžovatel v kasační stížnosti. Stěžovatel navíc nijak nevyvrací úvahu krajského soudu, že předpokládaný výkon uvažované fotovoltaické elektrárny bude s největší pravděpodobností do 10 kWp, ani neuvádí konkrétní argumenty (stejně jako v žalobě), proč elektrárna o takovém výkonu nepředstavuje malý fotovoltaický zdroj. Za této situace tedy nelze považovat rozhodnutí žalovaného ani krajského soudu za nepřezkoumatelné, protože nebylo jejich povinností hypoteticky zvažovat, jaký zdroj elektrické energie by již považovali za „dostatečně přínosný“. Své úvahy správně vztáhli pouze a jedině ke stěžovatelovu záměru. Krajský soud se také dostatečně vypořádal se stěžovatelovými odkazy na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které měly svědčit jeho argumentaci (viz dále).
[30] Nejvyšší správní soud nepovažuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný ani v té části, v níž krajský soud vypořádal žalobní námitku zásahu do stěžovatelova vlastnického práva. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že není zřejmé, proč krajský soud označil stěžovatelovu snahu nahradit výrobu elektrické energie z fosilních zdrojů výrobou energie z obnovitelných zdrojů za zneužití vlastnického práva. Krajský soud ovšem nespojil stěžovatelův záměr se zneužitím práva, pouze obecně konstatoval, že dle čl. 11 odst. 3 věty druhé Listiny základních práva svobod vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Krajský soud nevyslovil, že stěžovatel zamýšlel „zneužít právo“, naopak připustil okrajový přínos stavebního záměru k ochraně životního prostředí. V porovnání jednotlivých veřejných zájmu nicméně shledal převažující zájem na ochraně památkových hodnot. Z tohoto důvodu akceptoval závěr žalovaného o nepřípustnosti stavebního závěru a zároveň patřičně reagoval na další žalobní argumentaci stran zásahu do stěžovatelova práva na ochranu vlastnictví.
[30] Nejvyšší správní soud nepovažuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný ani v té části, v níž krajský soud vypořádal žalobní námitku zásahu do stěžovatelova vlastnického práva. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že není zřejmé, proč krajský soud označil stěžovatelovu snahu nahradit výrobu elektrické energie z fosilních zdrojů výrobou energie z obnovitelných zdrojů za zneužití vlastnického práva. Krajský soud ovšem nespojil stěžovatelův záměr se zneužitím práva, pouze obecně konstatoval, že dle čl. 11 odst. 3 věty druhé Listiny základních práva svobod vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Krajský soud nevyslovil, že stěžovatel zamýšlel „zneužít právo“, naopak připustil okrajový přínos stavebního záměru k ochraně životního prostředí. V porovnání jednotlivých veřejných zájmu nicméně shledal převažující zájem na ochraně památkových hodnot. Z tohoto důvodu akceptoval závěr žalovaného o nepřípustnosti stavebního závěru a zároveň patřičně reagoval na další žalobní argumentaci stran zásahu do stěžovatelova práva na ochranu vlastnictví.
[31] Na základě výše uvedených skutečností tak Nejvyšší správní soud považuje rozhodnutí žalovaného i napadený rozsudek krajského soudu za přezkoumatelné.
[32] K věcným závěrům krajského soudu (a potažmo žalovaného) stěžovatel pouze namítá, že žalovaný i krajský soud chybně dovodili, že instalace fotovoltaických panelů v rozsahu předpokládaném stavebním záměrem nepředstavuje veřejný zájem na ochraně životního prostředí.
[33] Se stěžovatelem je možno souhlasit do té míry, že v rozsudku ze dne 22. 4. 2024, č. j. 9 As 45/2023
28, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů a tím realizovaná vyšší míra ochrany životního prostředí je jedním z veřejných zájmů. Zároveň však Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že úkolem orgánů památkové péče zůstává posuzovat záměr umístění fotovoltaických panelů optikou ochrany historického a kulturního dědictví a s tím souvisejících právních předpisů a že v těchto úvahách je jejich povinností poměřovat primární chráněný zájem (památkových hodnot) s jinými legitimními zájmy. Orgány památkové péče proto nemohu na veřejný zájem na památkové ochraně nahlížet izolovaně, nýbrž jej musí vnímat a poměřovat v kontextu jiných právem hájených hodnot.
[33] Se stěžovatelem je možno souhlasit do té míry, že v rozsudku ze dne 22. 4. 2024, č. j. 9 As 45/2023
28, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů a tím realizovaná vyšší míra ochrany životního prostředí je jedním z veřejných zájmů. Zároveň však Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že úkolem orgánů památkové péče zůstává posuzovat záměr umístění fotovoltaických panelů optikou ochrany historického a kulturního dědictví a s tím souvisejících právních předpisů a že v těchto úvahách je jejich povinností poměřovat primární chráněný zájem (památkových hodnot) s jinými legitimními zájmy. Orgány památkové péče proto nemohu na veřejný zájem na památkové ochraně nahlížet izolovaně, nýbrž jej musí vnímat a poměřovat v kontextu jiných právem hájených hodnot.
[34] V daném případě žalovaný i krajský soud těmto povinnostem při zvažování jednotlivých veřejných zájmů dostáli. Stěžovateli nelze přisvědčit v jeho tvrzení, že krajský soud zpochybnil veřejný zájem na ochraně životního prostředí u malých fotovoltaických elektráren. Krajský soud naopak, i s odkazem na stěžovatelem citované rozsudky, konstatoval (bod 25 napadeného rozsudku), že „podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, včetně FVE, je projevem veřejného zájmu na ochraně klimatu a životního prostředí“. Zároveň však přiléhavě dodal, že „veřejný zájem na zřízení FVE je nepochybně závislý na její velikosti (instalovaném výkonu)“. Tímto právním názorem nepopřel veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů jakožto prostředku ke zvýšení ochrany životního prostředí, správně však zohlednil, že je povinností správních orgánů i soudu poměřovat jednotlivé chráněné zájmy, zde konkrétně zájem na ochraně životního prostředí a na ochraně památkových hodnot. Úvahy krajského soudu plně odpovídají stěžovatelem odkazovanému rozsudku č. j. 9 As 45/2023
28, v němž Nejvyšší správní soud nevyslovil, že v případě umístnění fotovoltaických panelů na budovy nacházející se v památkové zóně musí veřejný zájem na ochraně kulturního dědictví ustoupit veřejnému zájmu na ochraně životního prostředí. Naopak zdůraznil povinnost orgánu památkové péče posoudit, zda v každém jednotlivém případě ten který veřejný zájem převáží.
[34] V daném případě žalovaný i krajský soud těmto povinnostem při zvažování jednotlivých veřejných zájmů dostáli. Stěžovateli nelze přisvědčit v jeho tvrzení, že krajský soud zpochybnil veřejný zájem na ochraně životního prostředí u malých fotovoltaických elektráren. Krajský soud naopak, i s odkazem na stěžovatelem citované rozsudky, konstatoval (bod 25 napadeného rozsudku), že „podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, včetně FVE, je projevem veřejného zájmu na ochraně klimatu a životního prostředí“. Zároveň však přiléhavě dodal, že „veřejný zájem na zřízení FVE je nepochybně závislý na její velikosti (instalovaném výkonu)“. Tímto právním názorem nepopřel veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů jakožto prostředku ke zvýšení ochrany životního prostředí, správně však zohlednil, že je povinností správních orgánů i soudu poměřovat jednotlivé chráněné zájmy, zde konkrétně zájem na ochraně životního prostředí a na ochraně památkových hodnot. Úvahy krajského soudu plně odpovídají stěžovatelem odkazovanému rozsudku č. j. 9 As 45/2023
28, v němž Nejvyšší správní soud nevyslovil, že v případě umístnění fotovoltaických panelů na budovy nacházející se v památkové zóně musí veřejný zájem na ochraně kulturního dědictví ustoupit veřejnému zájmu na ochraně životního prostředí. Naopak zdůraznil povinnost orgánu památkové péče posoudit, zda v každém jednotlivém případě ten který veřejný zájem převáží.
[35] K jinému závěru nelze dospět ani na základě stěžovatelem odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016
46. Rovněž v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud shledal (viz bod 22), že „nelze bez dalšího stanovit, že by stavba větrných elektráren a priori a zcela automaticky veřejný zájem naplňovala; vždy bude záležet na konkrétní situaci a konkrétním poměru „nákladů“ a „výnosů“ takového záměru z pohledu aktuálně vnímaného veřejného zájmu, tj. z pohledu střetu různých hodnot považovaných za veřejné zájmy, které si v daném konkrétním případě budou konkurovat a které budou v dané situaci považovány za tak či onak hodnotné.“ Podobně jako v rozsudku č. j. 9 As 45/2023
28 tedy Nejvyšší správní soud požadoval vážení jednotlivých veřejných zájmů, a to s přihlédnutím k parametrům plánované výstavby zařízení pro výrobu elektrické energie z tzv. obnovitelných zdrojů. Tímto způsobem žalovaný i krajský soud v daném případě postupovali. Dospěli
li krajský soud ve shodě s žalovaným k závěru, že stěžovatelem artikulovaný veřejný zájem na ochraně životního prostředí v tomto konkrétním případě nepřeváží nad jinými veřejnými zájmy, nelze tuto úvahu považovat za a priori popírající veřejný zájem na ochraně životního prostředí výstavbou zařízení pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
[35] K jinému závěru nelze dospět ani na základě stěžovatelem odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016
46. Rovněž v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud shledal (viz bod 22), že „nelze bez dalšího stanovit, že by stavba větrných elektráren a priori a zcela automaticky veřejný zájem naplňovala; vždy bude záležet na konkrétní situaci a konkrétním poměru „nákladů“ a „výnosů“ takového záměru z pohledu aktuálně vnímaného veřejného zájmu, tj. z pohledu střetu různých hodnot považovaných za veřejné zájmy, které si v daném konkrétním případě budou konkurovat a které budou v dané situaci považovány za tak či onak hodnotné.“ Podobně jako v rozsudku č. j. 9 As 45/2023
28 tedy Nejvyšší správní soud požadoval vážení jednotlivých veřejných zájmů, a to s přihlédnutím k parametrům plánované výstavby zařízení pro výrobu elektrické energie z tzv. obnovitelných zdrojů. Tímto způsobem žalovaný i krajský soud v daném případě postupovali. Dospěli
li krajský soud ve shodě s žalovaným k závěru, že stěžovatelem artikulovaný veřejný zájem na ochraně životního prostředí v tomto konkrétním případě nepřeváží nad jinými veřejnými zájmy, nelze tuto úvahu považovat za a priori popírající veřejný zájem na ochraně životního prostředí výstavbou zařízení pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
[36] Nejvyšší správní soud tak ve shodě s krajským soudem opětovně poukazuje na nezbytnost poměřování zájmů v každém jednotlivém případě. Jestliže stěžovatel konkrétními námitkami nezpochybňuje poměření těchto zájmů při posuzování jeho stavebního záměru (v kasační stížnosti striktně namítl pouze nepřezkoumatelnost vyslovených závěrů), je nutno uzavřít, že rozhodnutí žalovaného a napadený rozsudek krajského soudu nejsou v rozporu s právními předpisy, neboť veřejný zájem na ochraně životního prostředí absolutně nepomíjejí.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Na základě výše uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobce jako stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. července 2025
Mgr. Ing. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu