Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle něhož musí
správní orgán vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí, jestliže účastník podal návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, dopadá pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí, nikoliv na záznam bodů do registru řidičů. Záznam bodů spadá mezi tzv. jiné právní účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle něhož musí
správní orgán vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí, jestliže účastník podal návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, dopadá pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí, nikoliv na záznam bodů do registru řidičů. Záznam bodů spadá mezi tzv. jiné právní účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).
Krajský soud nadto podle stěžovatelky
ignoroval argumentační linii obsaženou v žalobě a nijak se nezabýval judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, na
niž stěžovatelka odkazovala.
Stěžovatelka dále brojila proti pasáži napadeného rozsudku, v níž krajský soud zmínil, že do registru řidičů byly stěžovatelce připsány další tři body. Stěžovatelka zdůraznila,
že záznam dalších tří bodů, o nichž se zmínil
krajský soud, je pro ni zcela novou informací,
kterou musí prověřit a zvolit další procesní
postup v příslušném správním řízení. Tím, že
soud vzal danou informaci v potaz, nevycházel z právního a skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí ve správním řízení a navíc
provedl důkazy, k nimž se stěžovatelka nemohla vyjádřit. Stěžovatelka navíc poukázala na
§ 123c odst. 1 zákona o silničním provozu,
podle kterého se body zaznamenávají pouze
do celkového počtu 12 bodů.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...) [13]Stěžovatelka učinila spornou především otázku výkladu § 83 odst. 1 zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
o přestupcích ve spojení s § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatelka se vymezila vůči argumentaci krajského soudu
a uvedla, že pojem „odložení výkonu rozhodnutí“ obsažený v § 83 odst. 1 zákona o přestupcích se musí vztahovat nejen na sankce,
ale i na jiné účinky rozhodnutí o přestupku,
včetně záznamu bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil.
[14] Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích uvádí: „Požádá-li účastník, který podal návrh na přezkoumání rozhodnutí
o přestupku soudem, o odložení výkonu rozhodnutí, správní orgán jeho žádosti vyhoví.“
V zákoně uvedená poznámka pod čarou odkazuje na § 75 správního řádu z roku 1967,
který stanovil: „Orgán provádějící výkon rozhodnutí může ze závažných důvodů na návrh účastníka řízení nebo z vlastního, popřípadě jiného podnětu výkon rozhodnutí
odložit; pokud národní výbor provádí výkon rozhodnutí jiného správního orgánu,
vyžádá si jeho vyjádření.“ Správní řád z roku
1967 byl ovšem nahrazen nyní účinným
správním řádem z roku 2004, a proto je třeba
vzít v souvislosti s § 83 odst. 1 zákona o přestupcích subsidiárně v potaz úpravu současného správního řádu z roku 2004. Zákon
o přestupcích ustanovením § 83 odst. 1 obsahově navazuje na § 113 správního řádu z roku
2004, který tak jako § 75 správního řádu z roku 1967 upravuje odložení a přerušení exekuce. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví další důvod pro odložení
výkonu rozhodnutí nad rámec správního řádu z roku 2004, přičemž se jedná o důvod obligatorní (Jemelka, L.; Vetešník, P. Zákon
o přestupcích a přestupkové řízení: komentář. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 401). Pokud
účastník řízení požádá o odložení výkonu
rozhodnutí a současně doloží, že k soudu podal návrh na přezkum rozhodnutí o přestupku, má správní orgán povinnost jeho žádosti
o odložení výkonu rozhodnutí vyhovět, aniž
by zkoumal důvody či závažnost okolností
pro to svědčící.
[15] Vzhledem k současnému znění relevantních ustanovení správního řádu z roku
2004 doktrína i judikatura rozlišují vykona-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
telnost rozhodnutí a jiné právní účinky; s touto kategorizací pracuje též § 74 odst. 3, resp.
§ 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Rozlišování výkonu rozhodnutí a jiných právních
účinků rozhodnutí přijaly za své ve správním
soudnictví krajské soudy (rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, čj. 17 A
54/2011-40, a ze dne 16. 5. 2013, čj. 17 A
79/2011-40) i Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 4 Ads 176/2011-129,
rozhodoval, zda odložení vykonatelnosti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odnětí
služební hodnosti zabraňuje vydání rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního
sboru ze služebního poměru, neboť uložení
kázeňského trestu odnětí služební hodnosti
je důvodem, pro nějž příslušník bezpečnostního sboru musí být propuštěn [§ 42 odst. 1
písm. e) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů
(dále jen „zákon o služebním poměru“)]. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je třeba
rozlišit vykonatelnost ve smyslu § 74 odst. 1
správního řádu z roku 2004 a jiné právní
účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3 téhož předpisu: „Vykonatelnost představuje
exekuční proveditelnost,
je možná pouze
u takových správních aktů, které ukládají
nějakou povinnost k plnění. Toto plnění může být peněžitého nebo nepeněžitého charakteru, vždy však ve formě povinnosti něco
dát (dare), konat (facere), něco strpět (omittere) nebo se něčeho zdržet (pati). Vykonatelnost naopak nepřipadá v úvahu např.
u rozhodnutí o osobním stavu, rozhodnutí
deklarujícím existenci právního stavu či statusu určité movité či nemovité věci apod.;
v případě rozhodnutí tohoto druhu nastupují namísto atributu vykonatelnosti jiné právní účinky ve smyslu § 74 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 (Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012,
s. 646 a 648).“ Ustanovení § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „Byla-li podána žaloba [...] proti pravomocnému rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým se
ukládá kázeňský trest, náhrada škody nebo
povinnost vrátit bezdůvodné obohacení, odkládá se vykonatelnost tohoto rozhodnutí
do nabytí právní moci rozhodnutí soudu.“
Dané ustanovení tedy obsahově přiměřeně
odpovídá § 83 odst. 1 zákona o přestupcích.
Ve vztahu k § 196 odst. 2 zákona o služebním
poměru Nejvyšší správní soud v citovaném
judikátu čtvrtého senátu uvedl, že „upravuje
toliko odklad vykonatelnosti jako exekuční
proveditelnosti (vymahatelnosti) rozhodnutí o uložení kázeňského trestu. Žádným způsobem však nezakotvuje jakousi specifickou
formu odkladného účinku žaloby proti takovému rozhodnutí, který by měl za následek, že do pravomocného rozhodnutí soudu
o žalobě nelze [...] vydat jiné navazující
správní rozhodnutí, jakým je rozhodnutí
o propuštění příslušníka ze služebního poměru.“ Nejvyšší správní soud proto i v nyní
projednávaném případu, na který z hlediska
právně podstatných aspektů rozsudek čtvrtého senátu dopadá, vyšel z výkladu vztahu mezi § 74 odst. 1 a § 74 odst. 3 správního řádu
z roku 2004, který provedl čtvrtý senát.
[16] Pokud tedy stěžovatelka na podporu
své argumentace odkazuje na § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004, správní soudy
dospěly k opačným závěrům, a sice že s ohledem na samostatnou zmínku o kategorii jiných právních účinků rozhodnutí v § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004 je třeba rozlišovat vykonatelnost rozhodnutí od jeho jiných
právních účinků (shodně Hendrych, D.
Správní právo. Obecná část. Praha : C. H.
Beck, 2012, s. 227). Stěžovatelčina argumentace použitím slova „obdobně“ v § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004 není správná.
Ustanovení § 74 odst. 1 a 2 správního řádu
z roku 2004 totiž pojednávají o tom, kdy a za
jakých okolností nastává vykonatelnost rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu z roku
2004 vyplývá, že otázka, kdy a za jakých
okolností nastávají „jiné právní účinky rozhodnutí“, se řídí úpravou o vykonatelnosti
rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu naopak neplyne, že i jiné právní účinky rozhodnutí lze oddálit odložením výkonu rozhodnutí či – jinak vyjádřeno – že tam, kde se (na
jiných místech právního řádu) hovoří o odkladu výkonu, resp. vykonatelnosti rozhodnutí, platí to bez dalšího obdobně i pro jiné
právní účinky rozhodnutí.
[17] Nejvyšší správní soud se neztotožnil
ani se stěžovatelčinou námitkou, že závěry
krajského soudu odporují smyslu institutu
odkladu vykonatelnosti. Podle Nejvyššího
správního soudu by smyslu zákona a účelu zavedení bodového systému naopak odporovalo, pokud by mělo použití § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích za následek i automatický odklad záznamu bodů do registru řidičů. Stěžovatelčina argumentace by znamenala, že aplikace § 83 odst. 1 zákona o přestupcích by
měla shodné účinky jako přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s., jenž je
však prima facie formulován jinak. Nejvyšší
správní soud přitom v usnesení ze dne 17. 6.
2009, čj. 5 As 24/2009-58, zdůraznil, že
„[o]dložení výkonu rozhodnutí správním
orgánem dle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nelze ztotožňovat s přiznáním odkladného účinku žalobě nebo kasační stížnosti
za podmínek, které upravuje soudní řád
správní“. Jak již bylo řečeno výše, správní orgán musí při splnění podmínek § 83 odst. 1
zákona o přestupcích vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí a není oprávněn
zkoumat konkrétní okolnosti a závažnost daného případu. Vztáhnutí § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích i na záznam bodů by fakticky
znamenalo, že kterýkoliv řidič, jenž pozbyl řidičské oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů, dosáhne pouhým podáním
správní žaloby a žádosti o odložení výkonu
rozhodnutí automaticky možnosti nadále řídit minimálně po celou dobu řízení před soudem I. stupně, aniž by soud zkoumal konkrétní okolnosti.
[18] Takový závěr se však jeví rozporný
s účelem bodového systému. Podle § 123a zákona o silničním provozu se bodovým hodnocením „zajišťuje sledování opakovaného
páchání přestupků, jednání, které má znaky
přestupku podle jiného právního předpisu,
nebo trestných činů, spáchaných porušením
vybraných povinností stanovených předpisy
o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla nebo že se řidič
porušování těchto povinností nedopouští“.
Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb.,
který do zákona o silničním provozu vložil
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
ustanovení o bodovém systému, blíže specifikuje, že účelem bodového systému je „zejména postihovat recidivu páchání přestupků
proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích“. Bodovým hodnocením dochází k průběžnému sledování kázně řidičů, přičemž v případě opakovaného porušování
předpisů o provozu na pozemních komunikacích a dosažení 12 bodů dochází k nastoupení represivní složky bodového systému, tedy k pozbytí řidičského oprávnění (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).
Krajský soud nadto podle stěžovatelky
ignoroval argumentační linii obsaženou v žalobě a nijak se nezabýval judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, na
niž stěžovatelka odkazovala.
Stěžovatelka dále brojila proti pasáži napadeného rozsudku, v níž krajský soud zmínil, že do registru řidičů byly stěžovatelce připsány další tři body. Stěžovatelka zdůraznila,
že záznam dalších tří bodů, o nichž se zmínil
krajský soud, je pro ni zcela novou informací,
kterou musí prověřit a zvolit další procesní
postup v příslušném správním řízení. Tím, že
soud vzal danou informaci v potaz, nevycházel z právního a skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí ve správním řízení a navíc
provedl důkazy, k nimž se stěžovatelka nemohla vyjádřit. Stěžovatelka navíc poukázala na
§ 123c odst. 1 zákona o silničním provozu,
podle kterého se body zaznamenávají pouze
do celkového počtu 12 bodů.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...) [13]Stěžovatelka učinila spornou především otázku výkladu § 83 odst. 1 zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
o přestupcích ve spojení s § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatelka se vymezila vůči argumentaci krajského soudu
a uvedla, že pojem „odložení výkonu rozhodnutí“ obsažený v § 83 odst. 1 zákona o přestupcích se musí vztahovat nejen na sankce,
ale i na jiné účinky rozhodnutí o přestupku,
včetně záznamu bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil.
[14] Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích uvádí: „Požádá-li účastník, který podal návrh na přezkoumání rozhodnutí
o přestupku soudem, o odložení výkonu rozhodnutí, správní orgán jeho žádosti vyhoví.“
V zákoně uvedená poznámka pod čarou odkazuje na § 75 správního řádu z roku 1967,
který stanovil: „Orgán provádějící výkon rozhodnutí může ze závažných důvodů na návrh účastníka řízení nebo z vlastního, popřípadě jiného podnětu výkon rozhodnutí
odložit; pokud národní výbor provádí výkon rozhodnutí jiného správního orgánu,
vyžádá si jeho vyjádření.“ Správní řád z roku
1967 byl ovšem nahrazen nyní účinným
správním řádem z roku 2004, a proto je třeba
vzít v souvislosti s § 83 odst. 1 zákona o přestupcích subsidiárně v potaz úpravu současného správního řádu z roku 2004. Zákon
o přestupcích ustanovením § 83 odst. 1 obsahově navazuje na § 113 správního řádu z roku
2004, který tak jako § 75 správního řádu z roku 1967 upravuje odložení a přerušení exekuce. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví další důvod pro odložení
výkonu rozhodnutí nad rámec správního řádu z roku 2004, přičemž se jedná o důvod obligatorní (Jemelka, L.; Vetešník, P. Zákon
o přestupcích a přestupkové řízení: komentář. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 401). Pokud
účastník řízení požádá o odložení výkonu
rozhodnutí a současně doloží, že k soudu podal návrh na přezkum rozhodnutí o přestupku, má správní orgán povinnost jeho žádosti
o odložení výkonu rozhodnutí vyhovět, aniž
by zkoumal důvody či závažnost okolností
pro to svědčící.
[15] Vzhledem k současnému znění relevantních ustanovení správního řádu z roku
2004 doktrína i judikatura rozlišují vykona-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
telnost rozhodnutí a jiné právní účinky; s touto kategorizací pracuje též § 74 odst. 3, resp.
§ 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Rozlišování výkonu rozhodnutí a jiných právních
účinků rozhodnutí přijaly za své ve správním
soudnictví krajské soudy (rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, čj. 17 A
54/2011-40, a ze dne 16. 5. 2013, čj. 17 A
79/2011-40) i Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 4 Ads 176/2011-129,
rozhodoval, zda odložení vykonatelnosti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odnětí
služební hodnosti zabraňuje vydání rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního
sboru ze služebního poměru, neboť uložení
kázeňského trestu odnětí služební hodnosti
je důvodem, pro nějž příslušník bezpečnostního sboru musí být propuštěn [§ 42 odst. 1
písm. e) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů
(dále jen „zákon o služebním poměru“)]. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je třeba
rozlišit vykonatelnost ve smyslu § 74 odst. 1
správního řádu z roku 2004 a jiné právní
účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3 téhož předpisu: „Vykonatelnost představuje
exekuční proveditelnost,
je možná pouze
u takových správních aktů, které ukládají
nějakou povinnost k plnění. Toto plnění může být peněžitého nebo nepeněžitého charakteru, vždy však ve formě povinnosti něco
dát (dare), konat (facere), něco strpět (omittere) nebo se něčeho zdržet (pati). Vykonatelnost naopak nepřipadá v úvahu např.
u rozhodnutí o osobním stavu, rozhodnutí
deklarujícím existenci právního stavu či statusu určité movité či nemovité věci apod.;
v případě rozhodnutí tohoto druhu nastupují namísto atributu vykonatelnosti jiné právní účinky ve smyslu § 74 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 (Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012,
s. 646 a 648).“ Ustanovení § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „Byla-li podána žaloba [...] proti pravomocnému rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým se
ukládá kázeňský trest, náhrada škody nebo
povinnost vrátit bezdůvodné obohacení, odkládá se vykonatelnost tohoto rozhodnutí
do nabytí právní moci rozhodnutí soudu.“
Dané ustanovení tedy obsahově přiměřeně
odpovídá § 83 odst. 1 zákona o přestupcích.
Ve vztahu k § 196 odst. 2 zákona o služebním
poměru Nejvyšší správní soud v citovaném
judikátu čtvrtého senátu uvedl, že „upravuje
toliko odklad vykonatelnosti jako exekuční
proveditelnosti (vymahatelnosti) rozhodnutí o uložení kázeňského trestu. Žádným způsobem však nezakotvuje jakousi specifickou
formu odkladného účinku žaloby proti takovému rozhodnutí, který by měl za následek, že do pravomocného rozhodnutí soudu
o žalobě nelze [...] vydat jiné navazující
správní rozhodnutí, jakým je rozhodnutí
o propuštění příslušníka ze služebního poměru.“ Nejvyšší správní soud proto i v nyní
projednávaném případu, na který z hlediska
právně podstatných aspektů rozsudek čtvrtého senátu dopadá, vyšel z výkladu vztahu mezi § 74 odst. 1 a § 74 odst. 3 správního řádu
z roku 2004, který provedl čtvrtý senát.
[16] Pokud tedy stěžovatelka na podporu
své argumentace odkazuje na § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004, správní soudy
dospěly k opačným závěrům, a sice že s ohledem na samostatnou zmínku o kategorii jiných právních účinků rozhodnutí v § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004 je třeba rozlišovat vykonatelnost rozhodnutí od jeho jiných
právních účinků (shodně Hendrych, D.
Správní právo. Obecná část. Praha : C. H.
Beck, 2012, s. 227). Stěžovatelčina argumentace použitím slova „obdobně“ v § 74 odst. 3
správního řádu z roku 2004 není správná.
Ustanovení § 74 odst. 1 a 2 správního řádu
z roku 2004 totiž pojednávají o tom, kdy a za
jakých okolností nastává vykonatelnost rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu z roku
2004 vyplývá, že otázka, kdy a za jakých
okolností nastávají „jiné právní účinky rozhodnutí“, se řídí úpravou o vykonatelnosti
rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu naopak neplyne, že i jiné právní účinky rozhodnutí lze oddálit odložením výkonu rozhodnutí či – jinak vyjádřeno – že tam, kde se (na
jiných místech právního řádu) hovoří o odkladu výkonu, resp. vykonatelnosti rozhodnutí, platí to bez dalšího obdobně i pro jiné
právní účinky rozhodnutí.
[17] Nejvyšší správní soud se neztotožnil
ani se stěžovatelčinou námitkou, že závěry
krajského soudu odporují smyslu institutu
odkladu vykonatelnosti. Podle Nejvyššího
správního soudu by smyslu zákona a účelu zavedení bodového systému naopak odporovalo, pokud by mělo použití § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích za následek i automatický odklad záznamu bodů do registru řidičů. Stěžovatelčina argumentace by znamenala, že aplikace § 83 odst. 1 zákona o přestupcích by
měla shodné účinky jako přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s., jenž je
však prima facie formulován jinak. Nejvyšší
správní soud přitom v usnesení ze dne 17. 6.
2009, čj. 5 As 24/2009-58, zdůraznil, že
„[o]dložení výkonu rozhodnutí správním
orgánem dle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nelze ztotožňovat s přiznáním odkladného účinku žalobě nebo kasační stížnosti
za podmínek, které upravuje soudní řád
správní“. Jak již bylo řečeno výše, správní orgán musí při splnění podmínek § 83 odst. 1
zákona o přestupcích vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí a není oprávněn
zkoumat konkrétní okolnosti a závažnost daného případu. Vztáhnutí § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích i na záznam bodů by fakticky
znamenalo, že kterýkoliv řidič, jenž pozbyl řidičské oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů, dosáhne pouhým podáním
správní žaloby a žádosti o odložení výkonu
rozhodnutí automaticky možnosti nadále řídit minimálně po celou dobu řízení před soudem I. stupně, aniž by soud zkoumal konkrétní okolnosti.
[18] Takový závěr se však jeví rozporný
s účelem bodového systému. Podle § 123a zákona o silničním provozu se bodovým hodnocením „zajišťuje sledování opakovaného
páchání přestupků, jednání, které má znaky
přestupku podle jiného právního předpisu,
nebo trestných činů, spáchaných porušením
vybraných povinností stanovených předpisy
o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla nebo že se řidič
porušování těchto povinností nedopouští“.
Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb.,
který do zákona o silničním provozu vložil
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
ustanovení o bodovém systému, blíže specifikuje, že účelem bodového systému je „zejména postihovat recidivu páchání přestupků
proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích“. Bodovým hodnocením dochází k průběžnému sledování kázně řidičů, přičemž v případě opakovaného porušování
předpisů o provozu na pozemních komunikacích a dosažení 12 bodů dochází k nastoupení represivní složky bodového systému, tedy k pozbytí řidičského oprávnění (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 5. 2011, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011
Sb. NSS, bod 19). Bodový systém tedy plní zejména ochrannou funkci. Řidiči, kteří neuzpůsobují své jednání právním předpisům
o provozu na pozemních komunikacích a získají 12 bodů, ztrácí řidičské oprávnění, čímž
jsou vyloučeni z řízení motorových vozidel
(§ 80 zákona o silničním provozu) zejména
za účelem ochrany bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích. S tím
koresponduje i skutečnost, že podmínkou
vrácení řidičského oprávnění není pouhé
uplynutí doby jednoho roku, ale i prokázání,
že se žadatel o vrácení řidičského oprávnění
podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti
podle zvláštního právního předpisu, a dále
předložení posudku o zdravotní způsobilosti,
včetně dopravně psychologického vyšetření
(§ 123d odst. 3 zákona o silničním provozu).
[19] Nejvyšší správní soud proto dospěl
k závěru, že i z hlediska účelu právní úpravy
je interpretace zastávaná krajským soudem
správná. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích, podle něhož musí správní orgán za splnění podmínek vyhovět žádosti
o odklad výkonu rozhodnutí, dopadá pouze
na exekuční proveditelnost rozhodnutí. Odložení záznamu bodů do registru řidičů lze
dosáhnout (až) prostřednictvím přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s. Odkladný účinek žaloby se totiž – oproti znění
§ 83 odst. 1 zákona o přestupcích – výslovně
vztahuje na výkon i na jiné právní následky
rozhodnutí (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). O přiznání
odkladného účinku rozhoduje soud, který
nemá na rozdíl od správních orgánů jednajících v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestup-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
cích povinnost žádosti vyhovět a má prostor
pro důkladné poměřování potenciální újmy
žalobce, jiných osob a důležitého veřejného
zájmu, kterým je v tomto případě zejména
bezpečnost silničního provozu a ochrana
před řidiči opakovaně páchajícími přestupky
či trestné činy proti bezpečnosti provozu na
pozemních komunikacích (viz bod 18).
[20] Ke ztrátě řidičského oprávnění může pochopitelně dojít nejen dosažením
12 bodů v registru řidičů, ale i v důsledku trestu zákazu činnosti spočívajícím v zákazu řízení motorových vozidel. Na trest zákazu činnosti se přitom odložení výkonu rozhodnutí
ve smyslu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích
vztahuje (rozsudek Krajského soud v Ostravě
ze dne 14. 2. 2013, čj. 22 A 187/2011-18,
č. 2874/2013 Sb. NSS). Trest zákazu činnosti
však představuje sankci za konkrétní přestupek, která je uložena přímo rozhodnutím
o přestupku a která podléhá vykonatelnosti
ve smyslu exekuční proveditelnosti. Záznam
bodů oproti tomu představuje automatický
zákonný následek nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek (a dalších rozhodnutí podle § 123b odst. 2 zákona
o silničním provozu). Ztráta řidičského
oprávnění na základě dosažení hranice 12 bodů není sankcí za konkrétní přestupek, nýbrž
„sankcí za opakované páchání přestupků
na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního
provozu, [...] tedy sankcí sui generis za speciální recidivu“ (rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca
174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS). S ohledem na to a také na skutečnost, že bodový
systém poskytuje ochranu právě před recidivou na úseku bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18), je v tomto případě ospravedlnitelné, že stěžovatelka
dosáhla v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložení výkonu trestu zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel,
avšak řidičské oprávnění stejně ztratila v důsledku dosažení hranice 12 bodů (§ 123c
odst. 3 zákona o silničním provozu). Odvrácení i tohoto následku přitom zůstalo v možnostech stěžovatelky, pokud by při podání
správní žaloby navrhla, aby jí byl přiznán od-
kladný účinek podle § 73 odst. 2 s. ř. s., resp.
soudu, který by o takovém návrhu rozhodoval a přitom s přihlédnutím k individuálním
okolnostem případu vážil, jaká újma by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným
osobám, a zda by se přiznání odkladného
účinku neocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. např. judikaturu Nejvyššího správního soudu k návrhům na přiznání
odkladného účinku kasačním stížnostem ve
věcech dopravních přestupků, např. usnesení ze dne 9. 10. 2014, čj. 9 As 242/2014-18,
usnesení ze dne 10. 4. 2013, 6 As 29/2013-80
nebo usnesení ze dne 15. 1. 2013, čj. 1 As
183/2012-33).
[21] Stěžovatelka na podporu své argumentace poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07. Nejvyšší správní
soud k tomu pouze opakuje, co již uvedl v napadeném rozsudku krajský soud. Zmíněný
nález Ústavního soudu se nevztahuje k § 83
odst. 1 zákona o přestupcích, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž k § 73 odst. 2 s. ř. s. (viz bod 23
citovaného nálezu), tedy k odkladnému účinku správní žaloby. Napadený rozsudek tedy
není s nálezem druhého senátu Ústavního
soudu v rozporu, i krajský soud ostatně potvrdil, že odložit záznam bodů lze právě v režimu § 73 odst. 2 s. ř. s.
[22] Oporu pro výklad zastávaný stěžovatelkou nelze shledat ani v judikatuře Ústavního soudu týkající se § 79 odst. 1 a 2 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní
soud sice odklad vykonatelnosti v řízení
o ústavní stížnosti interpretuje široce jako
sistaci napadeného rozhodnutí, tj. včetně dopadu na jiné účinky a právní následky napadeného rozhodnutí (srov. usnesení ze dne
3. 5. 2011, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011
Sb. NSS, bod 19). Bodový systém tedy plní zejména ochrannou funkci. Řidiči, kteří neuzpůsobují své jednání právním předpisům
o provozu na pozemních komunikacích a získají 12 bodů, ztrácí řidičské oprávnění, čímž
jsou vyloučeni z řízení motorových vozidel
(§ 80 zákona o silničním provozu) zejména
za účelem ochrany bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích. S tím
koresponduje i skutečnost, že podmínkou
vrácení řidičského oprávnění není pouhé
uplynutí doby jednoho roku, ale i prokázání,
že se žadatel o vrácení řidičského oprávnění
podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti
podle zvláštního právního předpisu, a dále
předložení posudku o zdravotní způsobilosti,
včetně dopravně psychologického vyšetření
(§ 123d odst. 3 zákona o silničním provozu).
[19] Nejvyšší správní soud proto dospěl
k závěru, že i z hlediska účelu právní úpravy
je interpretace zastávaná krajským soudem
správná. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích, podle něhož musí správní orgán za splnění podmínek vyhovět žádosti
o odklad výkonu rozhodnutí, dopadá pouze
na exekuční proveditelnost rozhodnutí. Odložení záznamu bodů do registru řidičů lze
dosáhnout (až) prostřednictvím přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s. Odkladný účinek žaloby se totiž – oproti znění
§ 83 odst. 1 zákona o přestupcích – výslovně
vztahuje na výkon i na jiné právní následky
rozhodnutí (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). O přiznání
odkladného účinku rozhoduje soud, který
nemá na rozdíl od správních orgánů jednajících v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestup-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
cích povinnost žádosti vyhovět a má prostor
pro důkladné poměřování potenciální újmy
žalobce, jiných osob a důležitého veřejného
zájmu, kterým je v tomto případě zejména
bezpečnost silničního provozu a ochrana
před řidiči opakovaně páchajícími přestupky
či trestné činy proti bezpečnosti provozu na
pozemních komunikacích (viz bod 18).
[20] Ke ztrátě řidičského oprávnění může pochopitelně dojít nejen dosažením
12 bodů v registru řidičů, ale i v důsledku trestu zákazu činnosti spočívajícím v zákazu řízení motorových vozidel. Na trest zákazu činnosti se přitom odložení výkonu rozhodnutí
ve smyslu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích
vztahuje (rozsudek Krajského soud v Ostravě
ze dne 14. 2. 2013, čj. 22 A 187/2011-18,
č. 2874/2013 Sb. NSS). Trest zákazu činnosti
však představuje sankci za konkrétní přestupek, která je uložena přímo rozhodnutím
o přestupku a která podléhá vykonatelnosti
ve smyslu exekuční proveditelnosti. Záznam
bodů oproti tomu představuje automatický
zákonný následek nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek (a dalších rozhodnutí podle § 123b odst. 2 zákona
o silničním provozu). Ztráta řidičského
oprávnění na základě dosažení hranice 12 bodů není sankcí za konkrétní přestupek, nýbrž
„sankcí za opakované páchání přestupků
na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního
provozu, [...] tedy sankcí sui generis za speciální recidivu“ (rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca
174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS). S ohledem na to a také na skutečnost, že bodový
systém poskytuje ochranu právě před recidivou na úseku bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18), je v tomto případě ospravedlnitelné, že stěžovatelka
dosáhla v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložení výkonu trestu zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel,
avšak řidičské oprávnění stejně ztratila v důsledku dosažení hranice 12 bodů (§ 123c
odst. 3 zákona o silničním provozu). Odvrácení i tohoto následku přitom zůstalo v možnostech stěžovatelky, pokud by při podání
správní žaloby navrhla, aby jí byl přiznán od-
kladný účinek podle § 73 odst. 2 s. ř. s., resp.
soudu, který by o takovém návrhu rozhodoval a přitom s přihlédnutím k individuálním
okolnostem případu vážil, jaká újma by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným
osobám, a zda by se přiznání odkladného
účinku neocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. např. judikaturu Nejvyššího správního soudu k návrhům na přiznání
odkladného účinku kasačním stížnostem ve
věcech dopravních přestupků, např. usnesení ze dne 9. 10. 2014, čj. 9 As 242/2014-18,
usnesení ze dne 10. 4. 2013, 6 As 29/2013-80
nebo usnesení ze dne 15. 1. 2013, čj. 1 As
183/2012-33).
[21] Stěžovatelka na podporu své argumentace poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07. Nejvyšší správní
soud k tomu pouze opakuje, co již uvedl v napadeném rozsudku krajský soud. Zmíněný
nález Ústavního soudu se nevztahuje k § 83
odst. 1 zákona o přestupcích, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž k § 73 odst. 2 s. ř. s. (viz bod 23
citovaného nálezu), tedy k odkladnému účinku správní žaloby. Napadený rozsudek tedy
není s nálezem druhého senátu Ústavního
soudu v rozporu, i krajský soud ostatně potvrdil, že odložit záznam bodů lze právě v režimu § 73 odst. 2 s. ř. s.
[22] Oporu pro výklad zastávaný stěžovatelkou nelze shledat ani v judikatuře Ústavního soudu týkající se § 79 odst. 1 a 2 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní
soud sice odklad vykonatelnosti v řízení
o ústavní stížnosti interpretuje široce jako
sistaci napadeného rozhodnutí, tj. včetně dopadu na jiné účinky a právní následky napadeného rozhodnutí (srov. usnesení ze dne
9. 2. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 a nález ze dne
9. 2. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 a nález ze dne
12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, N 159/42
SbNU 305, č. 159/2006 Sb. ÚS), k tomuto závěru však dospěl systematickým výkladem
v kontextu § 79 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu, který hovoří o „odkladném účinku“
a na nějž odstavec 2 logicky navazuje, a obdobných ustanovení v procesních předpisech týkajících se soudních řízení (např.
zmíněný § 73 odst. 1 a 2 s. ř. s.), s podporou
v teleologickém výkladu, podle něhož je
smyslem tohoto procesního institutu vytvoření procesního prostoru pro efektivní (nikoli jen akademické) rozhodování Ústavního
soudu a poskytnutí efektivní ochrany základním právům a svobodám (srov. usnesení ze
dne 11. 10. 2006, sp. zn. IV. ÚS 581/06). Tento
účel přitom není doslovným výkladem § 83
odst. 1 zákona o přestupcích zmařen; podání
správní žaloby vede k „automatickému“ vyhovění návrhu na (toliko) odložení (exekučního) výkonu rozhodnutí správním orgánem,
přičemž odklad ostatních účinků žalobou napadeného rozhodnutí zůstává v rukou soudu
při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě (§ 73 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud si je vědom, že
výše popsaný výklad § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích nemusí být pro běžného adresáta právní úpravy na první pohled zřejmý.
Nejde však o triviální problém. Výklad aprobovaný Nejvyšším správním soudem lze shrnout tak, že vychází z rozlišování výkonu rozhodnutí od jeho jiných právních účinků, což
je sice koncepce původně doktrinární, která
má však nyní zákonnou oporu zejména ve
správním řádu (viz Hendrych, D. Správní
právo. Obecná část. Praha : C. H. Beck, 2012,
s. 226-227), který obě kategorie rozlišuje,
aniž by je blíže definoval. Pro tuto interpretaci přitom svědčí doslovný jazykový výklad
(zákon výslovně zmiňuje toliko „odložení výkonu rozhodnutí“, zatímco o jiných právních
účincích mlčí) i výklad přihlížející k účelu
bodového systému. Vztáhnutí záznamu bodů
pod pojem „odložení výkonu rozhodnutí“
proto není za současného znění § 83 odst. 1
zákona o přestupcích namístě. Případné rozšíření automatismu odložení výkonu rozhodnutí při podání správní žaloby i na jiné právní účinky včetně záznamu bodů a eliminace
institutu přiznání odkladného účinku správní žaloby je a má být v rukou zákonodárce,
resp. tvůrce právní politiky sankcionování
dopravních přestupků, nikoliv soudů.
[24] Nejvyšší správní soud z výše zmíněných důvodů dospěl shodně s krajským soudem k závěru, že ačkoliv byl podle § 83 odst. 1
zákona o přestupcích odložen výkon rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 11. 7. 2013,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
představovalo toto rozhodnutí způsobilý
podklad k záznamu bodů v registru řidičů,
jak jej vymezuje judikatura správních soudů
[viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44:
„Záznam v registru řidičů lze tedy provést
pouze na základě pravomocného rozhodnutí o přestupku (po souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení se na toto rozhodnutí
nahlíží jako na pravomocné), přičemž právní moc rozhodnutí znamená jeho nezměnitelnost, nemožnost zasahovat do jeho obsahu na základě opravného prostředku.“].
[25] Stěžovatelka v kasační stížnosti
uplatnila též stížnostní důvod podle § 103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., tvrdila tedy nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li
mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatelka neuvedla,
v čem konkrétně spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, pouze obecně
uvedla, že krajský soud ignoroval její argumentační linii uplatněnou v žalobě a nezabýval se jí namítanými rozsudky Ústavního
a Nejvyššího správního soudu ani obecnými
kautelami právní teorie. Nejvyšší správní
soud rozsudek krajského soudu přezkoumal
a dospěl k závěru, že nevykazuje vady zmiňované § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku je zcela srozumitelné a jsou z něj jasně seznatelné úvahy,
jimiž se soud řídil. Ke stěžovatelkou konkrétně namítaným nedostatkům Nejvyšším
správní soud poznamenává, že s namítaným
nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS
1260/07 se krajský soud výslovně vypořádal
na s. 9 napadeného rozsudku (viz bod [21]
tohoto rozsudku). Co se týče judikatury Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka v žalobě obecně odkázala na rozsudek č j. 9 As
96/2008-44, který se zabýval rozsahem námitkového řízení ve smyslu § 123f zákona o silničním provozu. Krajský soud se k tomuto
rozsudku sice explicitně nevyjádřil, z odůvodnění rozsudku je však zcela zřejmé, proč
odkaz na rozsudek devátého senátu Nejvyššího správního soudu nepovažoval za příhod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
ný. Devátý senát v citovaném rozsudku mimo
jiné vymezil, co je způsobilým podkladem
pro záznam bodů do registru řidičů (viz bod
[22] tohoto rozsudku). Krajský soud přitom
věnoval značnou část odůvodnění napadeného rozsudku právě vysvětlení, proč představuje rozhodnutí o přestupku způsobilý
podklad i v případě, že byl výkon tohoto rozhodnutí odložen podle § 83 odst. 1 zákona
o přestupcích. Nelze souhlasit se stěžovatelčiným tvrzením, že krajský soud ignoroval její argumentační linii. Krajský soud vysvětlil,
proč nepřisvědčil námitkám stěžovatelky, neboť předestřel vlastní poměrně podrobnou
interpretaci sporných ustanovení.
[26] Stěžovatelka dále brojila proti tomu,
že krajský soud v odůvodnění rozsudku mimo jiné zmínil, že se stěžovatelka 9. 7. 2013
dopustila dalšího dopravního přestupku, za
který obdržela záznam dalších tří bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že učinění této poznámky krajským
soudem jednoznačně nemělo za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Zmíněná
poznámka rozhodně nepředstavovala nosný
důvod rozhodnutí. Krajský soud ostatně celou pasáž uvedl slovy „nad rámec podstaty
sporného žalobního bodu“. I když byla tato
poznámka z pohledu § 75 odst. 1 s. ř. s. irelevantní, nejde o vadu způsobující nezákonnost napadeného rozsudku.
[27] Šestý senát Nejvyššího správního
soudu si je vědom, že rozšířený senát zdejšího soudu v současnosti v řízení vedeném pod
sp. zn. 6 As 114/2014 posuzuje (ostatně na návrh právě šestého senátu) otázku, zda záznam
bodů do registru řidičů podle § 123b odst. 1
zákona o silničním provozu představuje trest,
na který se má vztahovat příkaz retroaktivity
ve prospěch obviněného ve smyslu čl. 40
odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7
odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
Šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dospěl k závěru, že k řešení nyní projednávané otázky nebylo nutné řízení přerušovat a vyčkávat na závěry rozšířeného
senátu. Předkládající senát totiž rozšířenému
senátu předložil k posouzení výlučně úzce
Jana M. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o záznam bodů v registru řidičů, o kasační hou být dotčena veřejná subjektivní práva adresáta (§ 2 s. ř. s), ale jde rovněž o rozhodnutí
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. rozhodnutí ve
správním soudnictví přezkoumatelné. (...)