Záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je „trestem“ ve smyslu čl. 40
odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod.
Záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je „trestem“ ve smyslu čl. 40
odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod.
[27] ovšem konstatoval, že bodový systém se
reálně dotýká práv a povinností řidiče „pouze v zákonem předpokládaných situacích,
především pokud řidič dosáhne celkového
počtu 12 bodů “ .
Některá rozhodnutí se zvlášť vyslovují
k charakteru následku dosažení 12 bodů,
kterým
je pozbytí řidičského oprávnění
(§ 123c odst . 3 zákona o silničním provozu),
a připouštějí sankční povahu tohoto opatření . V rozsudku ze dne 24 . 8 . 2010, čj . 5 As
39/2010-76, č . 2145/2010 Sb . NSS, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „[a]čkoli je záznam
bodů do bodového hodnocení pouze určitým
administrativním úkonem, dosažení 12
bodů má za následek skutečnost, která je ve
své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající
v zákazu řízení motorových vozidel “ . Podobně se vyjádřil i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 16 . 1 . 2009, čj . 30 Ca
174/2008-25, č . 1950/2009 Sb . NSS: „Pozbytí
řidičského oprávnění je tak sankcí za opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je
tedy sankcí sui generis za speciální recidivu .“
V citovaném rozsudku čj . 5 As 39/2010-76
Nejvyšší správní soud uvedl, že „ačkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze
určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která
je ve své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.
Stěžovatel je tak určitým způsobem zasažen,
resp. omezen na svých právech. Je nutno proto vycházet z premisy, že jakkoli se v případě
samotného oznámení (administrativního
opatření) o počtu dosažených bodů nejedná
o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (nejedná
se o rozhodnutí o uložení sankce), v důsledku následků, které jsou s ním dále spojeny,
tj. odevzdání řidičského průkazu, zásah do
veřejného subjektivního práva (zejm. právo vlastnit a užívat majetek) zde v podstatě
existuje .“
Z judikatury Nejvyššího správního soudu
tak plyne, že záznam bodů je vnímán toliko
jako administrativní opatření, které nelze
vnímat jako sankci trestní povahy . Za sankci
sui generis některé senáty označují až pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů . Předkládající senát si je vědom
toho, že citovaná rozhodnutí se nevyjadřovala přímo k otázce řešené v nyní projednávané
věci, tedy k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele i v případě záznamu bodů do registru řidičů . Posouzení této
problematiky je však, jak bylo uvedeno výše,
závislé na obecnější otázce samotného charakteru bodového systému a záznamu bodů,
k níž se soud vyslovil opakovaně, dospěv
k přesvědčení, že nejde o opatření trestající
povahy . Právě od tohoto právní názoru, z důvodů blíže rozvedených níže, se chce předkládající senát odchýlit .
Šestý senát na povahu záznamu bodů v registru řidičů pohlíží nikoliv jako na pouhé administrativní opatření, ale jako na určitou formu trestu nebo jiného opatření, které může
mít trestní povahu . Existenci různých názorů
na povahu záznamu bodů ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 2 . 8 . 2012, čj . 3 As 66/2012-
-32, bodu [13]: „Názor na povahu tohoto
opatření není jednotný. Část teorie i praxe se
kloní k závěru, že se nejedná o další sankci,
nýbrž administrativní opatření, vázané na
určité protiprávní jednání (srovnej třeba
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63), o němž musí
být dříve rozhodnuto pravomocným rozhodnutím. Hovoří se rovněž o bodech jako
o jisté formě trestu nebo jiného opatření ‚sui
generis‘, a to i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. […] Nicméně ani ESLP
koncept tohoto dvojího trestání nezpochybnil, zdůraznil však princip soudní kontroly
tohoto postupu .“
ESLP se k otázce bodového systému vyjádřil v citovaném rozsudku Malige proti
Francii . Soud v něm řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu
ve smyslu článku 6 Úmluvy, přičemž shledal,
že záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění . Vyvodil tak, že ačkoliv
záznam bodů má preventivní charakter, má
současně trestající a odstrašující povahu, a je
tudíž podobný sekundárnímu trestu .
Vzhledem k závěrům ESLP přijatým ve
věci Malige proti Francii je podle předkládacího senátu třeba připustit, že s ohledem
na nejen preventivní, ale i trestající a odstrašující povahu záznamu bodů, na závažnost
následků pozbytí řidičského oprávnění, k němuž záznam bodů může potenciálně vést,
a na aplikovatelnost článku 6 Úmluvy představuje záznam bodů „trest “ ve smyslu čl . 7
odst . 1 Úmluvy (srov . citovaný rozsudek ESLP
Malige proti Francii, bod 39) .
Dle názoru šestého senátu je záznam
bodů automatickým následkem rozhodnutí o spáchání přestupku či trestného činu,
který nastává přímo ze zákona, jakkoliv se
jedná o následek s povahou „trestní sankce“ .
Záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř . o trestném činu, že
nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení (srov . např . rozsudek ESLP ze dne
21 . 9 . 2006, Maszni proti Rumunsku, stížnost
č . 59892/00, bod 68) . Za spáchaný přestupek,
popř . trestný čin, je pachateli uložena sankce
a následně automaticky zaznamenán příslušný počet bodů podle přílohy k zákonu o silničním provozu (srov . citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 1 As 41/2010-106) .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
Podle předkládajícího senátu tudíž v případě potrestání v řízení o přestupku a následném záznamu bodů do registru řidičů není
naplněn prvek bis . Druhým „trestem“ není
ani případné pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst . 3 zákona o silničním
provozu . Pozbytí řidičského oprávnění totiž
není další sankcí za daný přestupek, nýbrž
sankcí za „opakované páchání přestupků
na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí sui generis za
speciální recidivu“ (již citovaný rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové čj . 30 Ca
174/2008-25) .
Šestý senát tedy předkládá rozšířenému
senátu otázku, na niž si odpověděl kladně,
a to, zda záznam bodů v registru řidičů podle
§ 123b odst . 1 zákona o silničním provozu je
trestem ve smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7
odst . 1 věty druhé Úmluvy .
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že záznam stanoveného počtu
bodů v registru řidičů podle § 123b odst . 1
zákona o silničním provozu je „trestem“ ve
smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7 odst . 1 věty
druhé Úmluvy, a věc vrátil šestému senátu
k projednání a rozhodnutí .
Z odůvodnění:
IV.
Pravomoc rozšířeného senátu
[27] ovšem konstatoval, že bodový systém se
reálně dotýká práv a povinností řidiče „pouze v zákonem předpokládaných situacích,
především pokud řidič dosáhne celkového
počtu 12 bodů “ .
Některá rozhodnutí se zvlášť vyslovují
k charakteru následku dosažení 12 bodů,
kterým
je pozbytí řidičského oprávnění
(§ 123c odst . 3 zákona o silničním provozu),
a připouštějí sankční povahu tohoto opatření . V rozsudku ze dne 24 . 8 . 2010, čj . 5 As
39/2010-76, č . 2145/2010 Sb . NSS, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „[a]čkoli je záznam
bodů do bodového hodnocení pouze určitým
administrativním úkonem, dosažení 12
bodů má za následek skutečnost, která je ve
své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající
v zákazu řízení motorových vozidel “ . Podobně se vyjádřil i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 16 . 1 . 2009, čj . 30 Ca
174/2008-25, č . 1950/2009 Sb . NSS: „Pozbytí
řidičského oprávnění je tak sankcí za opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je
tedy sankcí sui generis za speciální recidivu .“
V citovaném rozsudku čj . 5 As 39/2010-76
Nejvyšší správní soud uvedl, že „ačkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze
určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která
je ve své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.
Stěžovatel je tak určitým způsobem zasažen,
resp. omezen na svých právech. Je nutno proto vycházet z premisy, že jakkoli se v případě
samotného oznámení (administrativního
opatření) o počtu dosažených bodů nejedná
o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (nejedná
se o rozhodnutí o uložení sankce), v důsledku následků, které jsou s ním dále spojeny,
tj. odevzdání řidičského průkazu, zásah do
veřejného subjektivního práva (zejm. právo vlastnit a užívat majetek) zde v podstatě
existuje .“
Z judikatury Nejvyššího správního soudu
tak plyne, že záznam bodů je vnímán toliko
jako administrativní opatření, které nelze
vnímat jako sankci trestní povahy . Za sankci
sui generis některé senáty označují až pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů . Předkládající senát si je vědom
toho, že citovaná rozhodnutí se nevyjadřovala přímo k otázce řešené v nyní projednávané
věci, tedy k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele i v případě záznamu bodů do registru řidičů . Posouzení této
problematiky je však, jak bylo uvedeno výše,
závislé na obecnější otázce samotného charakteru bodového systému a záznamu bodů,
k níž se soud vyslovil opakovaně, dospěv
k přesvědčení, že nejde o opatření trestající
povahy . Právě od tohoto právní názoru, z důvodů blíže rozvedených níže, se chce předkládající senát odchýlit .
Šestý senát na povahu záznamu bodů v registru řidičů pohlíží nikoliv jako na pouhé administrativní opatření, ale jako na určitou formu trestu nebo jiného opatření, které může
mít trestní povahu . Existenci různých názorů
na povahu záznamu bodů ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 2 . 8 . 2012, čj . 3 As 66/2012-
-32, bodu [13]: „Názor na povahu tohoto
opatření není jednotný. Část teorie i praxe se
kloní k závěru, že se nejedná o další sankci,
nýbrž administrativní opatření, vázané na
určité protiprávní jednání (srovnej třeba
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63), o němž musí
být dříve rozhodnuto pravomocným rozhodnutím. Hovoří se rovněž o bodech jako
o jisté formě trestu nebo jiného opatření ‚sui
generis‘, a to i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. […] Nicméně ani ESLP
koncept tohoto dvojího trestání nezpochybnil, zdůraznil však princip soudní kontroly
tohoto postupu .“
ESLP se k otázce bodového systému vyjádřil v citovaném rozsudku Malige proti
Francii . Soud v něm řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu
ve smyslu článku 6 Úmluvy, přičemž shledal,
že záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění . Vyvodil tak, že ačkoliv
záznam bodů má preventivní charakter, má
současně trestající a odstrašující povahu, a je
tudíž podobný sekundárnímu trestu .
Vzhledem k závěrům ESLP přijatým ve
věci Malige proti Francii je podle předkládacího senátu třeba připustit, že s ohledem
na nejen preventivní, ale i trestající a odstrašující povahu záznamu bodů, na závažnost
následků pozbytí řidičského oprávnění, k němuž záznam bodů může potenciálně vést,
a na aplikovatelnost článku 6 Úmluvy představuje záznam bodů „trest “ ve smyslu čl . 7
odst . 1 Úmluvy (srov . citovaný rozsudek ESLP
Malige proti Francii, bod 39) .
Dle názoru šestého senátu je záznam
bodů automatickým následkem rozhodnutí o spáchání přestupku či trestného činu,
který nastává přímo ze zákona, jakkoliv se
jedná o následek s povahou „trestní sankce“ .
Záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř . o trestném činu, že
nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení (srov . např . rozsudek ESLP ze dne
21 . 9 . 2006, Maszni proti Rumunsku, stížnost
č . 59892/00, bod 68) . Za spáchaný přestupek,
popř . trestný čin, je pachateli uložena sankce
a následně automaticky zaznamenán příslušný počet bodů podle přílohy k zákonu o silničním provozu (srov . citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 1 As 41/2010-106) .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
Podle předkládajícího senátu tudíž v případě potrestání v řízení o přestupku a následném záznamu bodů do registru řidičů není
naplněn prvek bis . Druhým „trestem“ není
ani případné pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst . 3 zákona o silničním
provozu . Pozbytí řidičského oprávnění totiž
není další sankcí za daný přestupek, nýbrž
sankcí za „opakované páchání přestupků
na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí sui generis za
speciální recidivu“ (již citovaný rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové čj . 30 Ca
174/2008-25) .
Šestý senát tedy předkládá rozšířenému
senátu otázku, na niž si odpověděl kladně,
a to, zda záznam bodů v registru řidičů podle
§ 123b odst . 1 zákona o silničním provozu je
trestem ve smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7
odst . 1 věty druhé Úmluvy .
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že záznam stanoveného počtu
bodů v registru řidičů podle § 123b odst . 1
zákona o silničním provozu je „trestem“ ve
smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7 odst . 1 věty
druhé Úmluvy, a věc vrátil šestému senátu
k projednání a rozhodnutí .
Z odůvodnění:
IV.
Pravomoc rozšířeného senátu
[20] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat . Dle § 17 odst . 1 s . ř . s . „[d]ospěl-li
senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je
odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“ .
[20] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat . Dle § 17 odst . 1 s . ř . s . „[d]ospěl-li
senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je
odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“ .
[21] V usnesení, kterým šestý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná právní otázka, zda záznam bodů
v registru řidičů podle § 123b odst . 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu
čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7 odst . 1 věty druhé
Úmluvy, či se jedná o pouhé administrativní
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
opatření, které atributy trestu ve smyslu citovaných ustanovení postrádá .
[22] Z výše uvedené rozhodovací praxe
je zřejmé, že většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje záznam bodů za administrativní opatření, které nelze vnímat jako
sankci trestní povahy . Názor šestého senátu
se však od dosavadní rozhodovací praxe liší,
jelikož chce danou právní otázku posoudit jinak . Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu
§ 17 odst . 1 s . ř . s . je tedy dána .
V.
Právní posouzení rozšířeným senátem
[22] Z výše uvedené rozhodovací praxe
je zřejmé, že většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje záznam bodů za administrativní opatření, které nelze vnímat jako
sankci trestní povahy . Názor šestého senátu
se však od dosavadní rozhodovací praxe liší,
jelikož chce danou právní otázku posoudit jinak . Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu
§ 17 odst . 1 s . ř . s . je tedy dána .
V.
Právní posouzení rozšířeným senátem
[23] Podle § 123b odst . 1 zákona o silničním provozu „[ř]idiči motorového vozidla,
kterému byla příslušným orgánem uložena
sankce za přestupek, sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním
právním předpise, nebo mu byl uložen kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku anebo mu byl soudem uložen trest
za trestný čin nebo jehož trestní stíhání bylo
podmíněně zastaveno nebo u něhož bylo
rozhodnuto o podmíněném odložení podání
návrhu na potrestání, a přestupek, jednání
vojáka označené za přestupek ve zvláštním
právním předpise, jednání mající znaky přestupku anebo trestný čin, za který mu byl
uložen trest nebo pro nějž bylo trestní řízení vedeno, spáchal jednáním zařazeným do
bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů “ . Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona o silničním
provozu „[z]áznam v registru řidičů provede
příslušný obecní úřad obce s rozšířenou
působností ke dni uložení pokuty za
přestupek v blokovém řízení nebo ke dni
nabytí právní moci rozhodnutí o uložení
sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení
sankce za jednání vojáka označené za
přestupek ve zvláštním právním předpise,
rozhodnutí o uložení kázeňského trestu
za jednání mající znaky přestupku anebo
rozhodnutí, kterým se ukládá trest za
trestný čin, nebo ke dni nabytí právní moci
rozhodnutí o podmíněném odložení podání
návrhu na potrestání nebo podmíněném
zastavení trestního stíhání, a to nejpozději
do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo
doručeno a) oznámení o uložení pokuty za
přestupek v blokovém řízení, b) rozhodnutí
o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí
o uložení sankce za jednání vojáka označené
za přestupek ve zvláštním právním předpise
anebo rozhodnutí o uložení kázeňského
trestu za jednání mající znaky přestupku,
nebo c) rozhodnutí, kterým byl uložen trest
za trestný čin, d) rozhodnutí o podmíněném
odložení podání návrhu na potrestání nebo
podmíněném zastavení trestního stíhání “ .
[23] Podle § 123b odst . 1 zákona o silničním provozu „[ř]idiči motorového vozidla,
kterému byla příslušným orgánem uložena
sankce za přestupek, sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním
právním předpise, nebo mu byl uložen kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku anebo mu byl soudem uložen trest
za trestný čin nebo jehož trestní stíhání bylo
podmíněně zastaveno nebo u něhož bylo
rozhodnuto o podmíněném odložení podání
návrhu na potrestání, a přestupek, jednání
vojáka označené za přestupek ve zvláštním
právním předpise, jednání mající znaky přestupku anebo trestný čin, za který mu byl
uložen trest nebo pro nějž bylo trestní řízení vedeno, spáchal jednáním zařazeným do
bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů “ . Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona o silničním
provozu „[z]áznam v registru řidičů provede
příslušný obecní úřad obce s rozšířenou
působností ke dni uložení pokuty za
přestupek v blokovém řízení nebo ke dni
nabytí právní moci rozhodnutí o uložení
sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení
sankce za jednání vojáka označené za
přestupek ve zvláštním právním předpise,
rozhodnutí o uložení kázeňského trestu
za jednání mající znaky přestupku anebo
rozhodnutí, kterým se ukládá trest za
trestný čin, nebo ke dni nabytí právní moci
rozhodnutí o podmíněném odložení podání
návrhu na potrestání nebo podmíněném
zastavení trestního stíhání, a to nejpozději
do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo
doručeno a) oznámení o uložení pokuty za
přestupek v blokovém řízení, b) rozhodnutí
o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí
o uložení sankce za jednání vojáka označené
za přestupek ve zvláštním právním předpise
anebo rozhodnutí o uložení kázeňského
trestu za jednání mající znaky přestupku,
nebo c) rozhodnutí, kterým byl uložen trest
za trestný čin, d) rozhodnutí o podmíněném
odložení podání návrhu na potrestání nebo
podmíněném zastavení trestního stíhání “ .
[24] Dle § 125c odst . 1 písm . f) zákona o silničním provozu ve znění zákona
č . 133/2011 Sb ., „[f]yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla
v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) drží v ruce
nebo jiným způsobem telefonní přístroj
nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení“ . Dle přechodného ustanovení čl . II
bodu 1 zákona č . 133/2011 Sb . platí, že
„[p]ři zaznamenávání bodů do bodového
hodnocení za jednání spáchaná porušením
vybraných povinností stanovených předpisy
o provozu na pozemních komunikacích
řidičem motorového vozidla před účinností
tohoto zákona se postupuje podle zákona
[o silničním provozu] ve znění účinném do
dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ .
[24] Dle § 125c odst . 1 písm . f) zákona o silničním provozu ve znění zákona
č . 133/2011 Sb ., „[f]yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla
v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) drží v ruce
nebo jiným způsobem telefonní přístroj
nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení“ . Dle přechodného ustanovení čl . II
bodu 1 zákona č . 133/2011 Sb . platí, že
„[p]ři zaznamenávání bodů do bodového
hodnocení za jednání spáchaná porušením
vybraných povinností stanovených předpisy
o provozu na pozemních komunikacích
řidičem motorového vozidla před účinností
tohoto zákona se postupuje podle zákona
[o silničním provozu] ve znění účinném do
dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ .
[25] V důsledku zmíněné novely se
bodový postih za posuzovaný přestupek
s účinností od 1 . 8 . 2011 snížil ze tří bodů
na body dva . Stěžovatel je toho názoru, že
správní orgán měl aplikovat pozdější příznivější právní úpravu s ohledem na pravidlo
obsažené v čl . 40 odst . 6 Listiny, dle kterého
„[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl
čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“,
a v čl . 7 odst . 1 Úmluvy, který stanoví: „Nikdo
nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být
uložen trest přísnější, než jaký bylo možno
uložit v době spáchání trestného činu .“ Na
tomto místě je nutno poznamenat, že pojem
„trestný “ ve spojení „trestný čin“ je třeba vykládat shodně jako obdobný výraz „trestní “
ve spojení „trestní obvinění “ (rozuměj obvinění z trestného činu) uvedený v článku 6
Úmluvy . Proto také není-li aplikovatelný článek 6 Úmluvy z důvodu absence „trestního
obvinění “, není aplikovatelný ani článek 7
Úmluvy (viz např . rozsudek ESLP ze dne 7 . 4 .
2009, Žičkus proti Litvě, stížnost č . 26652/02,
bod 43, nebo rozsudek velkého senátu ESLP
ze dne 6 . 1 . 2011, Paksas proti Litvě, stížnost
č . 34932/04, Reports 2011, bod 68) .
[25] V důsledku zmíněné novely se
bodový postih za posuzovaný přestupek
s účinností od 1 . 8 . 2011 snížil ze tří bodů
na body dva . Stěžovatel je toho názoru, že
správní orgán měl aplikovat pozdější příznivější právní úpravu s ohledem na pravidlo
obsažené v čl . 40 odst . 6 Listiny, dle kterého
„[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl
čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“,
a v čl . 7 odst . 1 Úmluvy, který stanoví: „Nikdo
nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být
uložen trest přísnější, než jaký bylo možno
uložit v době spáchání trestného činu .“ Na
tomto místě je nutno poznamenat, že pojem
„trestný “ ve spojení „trestný čin“ je třeba vykládat shodně jako obdobný výraz „trestní “
ve spojení „trestní obvinění “ (rozuměj obvinění z trestného činu) uvedený v článku 6
Úmluvy . Proto také není-li aplikovatelný článek 6 Úmluvy z důvodu absence „trestního
obvinění “, není aplikovatelný ani článek 7
Úmluvy (viz např . rozsudek ESLP ze dne 7 . 4 .
2009, Žičkus proti Litvě, stížnost č . 26652/02,
bod 43, nebo rozsudek velkého senátu ESLP
ze dne 6 . 1 . 2011, Paksas proti Litvě, stížnost
č . 34932/04, Reports 2011, bod 68) .
[26] Při hledání odpovědi na otázku položenou šestým senátem, zda záznam bodů
v registru řidičů podle § 123b odst . 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu
čl . 7 odst . 1 věty druhé Úmluvy, je třeba vyjít
v prvé řadě z judikatury ESLP k pojmu „trest “ .
Podobně jako pojem „trestní obvinění “ obsažený v čl . 6 odst . 1 Úmluvy má i pojem „trest “
v čl . 7 odst . 1 Úmluvy autonomní význam, a je
tudíž nezbytné vykládat jej nezávisle na jeho
významu ve vnitrostátním právu . Pro zajištění účinnosti ochrany poskytované článkem 7
Úmluvy ESLP zdůraznil, že si musí při jeho
interpretaci ponechat možnost „jít za to, jak
se věci jeví “ (angl . go behind appearances,
franc . aller au-delà des apparences), a sám
si posoudit, zda konkrétní opatření představuje ve své podstatě trest ve smyslu tohoto
ustanovení (rozsudek ESLP ze dne 9 . 2 . 1995,
Welch proti Spojenému království, stížnost
č . 17440/90, Reports 1996-II, bod 27; rozsudek ESLP ze dne 24 . 1 . 2012, Mihai Toma proti Rumunsku, stížnost č . 1051/06, bod 20) . Za
tímto účelem ESLP uvedl následující kritéria
(známá jako tzv . kritéria Engel), podle nichž
má být kvalifikován „trest “ ve smyslu článku 7
Úmluvy . Začátkem úvah je, zda se jedná o odsouzení následující „trestní obvinění “ . Dalšími faktory je povaha a účel opatření, charakteristika v rámci vnitrostátního práva, řízení
spojené s jeho přijetím a výkonem a dále jeho
závažnost (srov . rozsudek pléna ESLP ze
dne 8 . 6 . 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č . 5100/71, 5101/71, 5102/71,
5354/72 a 5370/72, Series A, č . 22; nebo rozsudek pléna ze dne 21 . 3 . 1984, Öztürk proti
Německu, stížnost č . 8544/79, Series A, č . 85;
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
citovaný rozsudek Welch proti Spojenému
království) .
[26] Při hledání odpovědi na otázku položenou šestým senátem, zda záznam bodů
v registru řidičů podle § 123b odst . 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu
čl . 7 odst . 1 věty druhé Úmluvy, je třeba vyjít
v prvé řadě z judikatury ESLP k pojmu „trest “ .
Podobně jako pojem „trestní obvinění “ obsažený v čl . 6 odst . 1 Úmluvy má i pojem „trest “
v čl . 7 odst . 1 Úmluvy autonomní význam, a je
tudíž nezbytné vykládat jej nezávisle na jeho
významu ve vnitrostátním právu . Pro zajištění účinnosti ochrany poskytované článkem 7
Úmluvy ESLP zdůraznil, že si musí při jeho
interpretaci ponechat možnost „jít za to, jak
se věci jeví “ (angl . go behind appearances,
franc . aller au-delà des apparences), a sám
si posoudit, zda konkrétní opatření představuje ve své podstatě trest ve smyslu tohoto
ustanovení (rozsudek ESLP ze dne 9 . 2 . 1995,
Welch proti Spojenému království, stížnost
č . 17440/90, Reports 1996-II, bod 27; rozsudek ESLP ze dne 24 . 1 . 2012, Mihai Toma proti Rumunsku, stížnost č . 1051/06, bod 20) . Za
tímto účelem ESLP uvedl následující kritéria
(známá jako tzv . kritéria Engel), podle nichž
má být kvalifikován „trest “ ve smyslu článku 7
Úmluvy . Začátkem úvah je, zda se jedná o odsouzení následující „trestní obvinění “ . Dalšími faktory je povaha a účel opatření, charakteristika v rámci vnitrostátního práva, řízení
spojené s jeho přijetím a výkonem a dále jeho
závažnost (srov . rozsudek pléna ESLP ze
dne 8 . 6 . 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č . 5100/71, 5101/71, 5102/71,
5354/72 a 5370/72, Series A, č . 22; nebo rozsudek pléna ze dne 21 . 3 . 1984, Öztürk proti
Německu, stížnost č . 8544/79, Series A, č . 85;
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
citovaný rozsudek Welch proti Spojenému
království) .
[27] Konkrétně se k povaze bodového
systému ESLP vyjádřil v citovaném rozsudku
Malige proti Francii, ve kterém řešil otázku,
zda je záznam bodů trestem a zda má trestní
povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy . Rozšířený senát považuje za vhodné přiblížit zde
skutkové a právní okolnosti případu . Stěžovatel Jerôme Malige byl v roce 1993 při jízdě
na motocyklu po rychlostní silnici zastaven
policisty a v místě, kde byla nejvyšší povolená rychlost 110 km/h, mu bylo naměřeno 172
km/h . Pan Malige odmítl zaplatit pokutu . Následně byl předvolán před policejní soud (tribunal de police) ve Versailles, kde mj . vznesl
námitku neaplikovatelnosti francouzského
zákona, který zavedl bodový systém pro řidiče, a námitku nezákonnosti dekretů, jimiž byl
zákon proveden . Policejní soud jej za překročení rychlosti odsoudil k pokutě 1 500 FRF
a patnáctidennímu odebrání řidičského
průkazu . K výše uvedeným dekretům soud
prohlásil, že trestní soudce je příslušný k posouzení zákonnosti správních norem pouze
v případě, kdy je na nich založeno trestní
stíhání nebo obsahují trestní sankci . Jelikož
odebrání bodů řidičského průkazu nemá
povahu vedlejší trestní sankce, jeho zákonný
podklad se vymyká posouzení trestním soudcem . Pan Malige podal odvolání u odvolacího
soudu (cour d’appel) ve Versailles s tím, že
francouzský zákon je v rozporu s čl . 6 odst . 1
Úmluvy, jelikož nedává možnost, aby odebrání bodů řidičského průkazu bylo projednáno soudem . Rovněž namítal nezákonnost
příslušných dekretů . Odvolací soud potvrdil
rozsudek policejního soudu s tím, že odebrání bodů není trestní, nýbrž správní sankcí .
Kasační soud (Cour de cassation) následně
stěžovatelovu kasační stížnost zamítl .
[27] Konkrétně se k povaze bodového
systému ESLP vyjádřil v citovaném rozsudku
Malige proti Francii, ve kterém řešil otázku,
zda je záznam bodů trestem a zda má trestní
povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy . Rozšířený senát považuje za vhodné přiblížit zde
skutkové a právní okolnosti případu . Stěžovatel Jerôme Malige byl v roce 1993 při jízdě
na motocyklu po rychlostní silnici zastaven
policisty a v místě, kde byla nejvyšší povolená rychlost 110 km/h, mu bylo naměřeno 172
km/h . Pan Malige odmítl zaplatit pokutu . Následně byl předvolán před policejní soud (tribunal de police) ve Versailles, kde mj . vznesl
námitku neaplikovatelnosti francouzského
zákona, který zavedl bodový systém pro řidiče, a námitku nezákonnosti dekretů, jimiž byl
zákon proveden . Policejní soud jej za překročení rychlosti odsoudil k pokutě 1 500 FRF
a patnáctidennímu odebrání řidičského
průkazu . K výše uvedeným dekretům soud
prohlásil, že trestní soudce je příslušný k posouzení zákonnosti správních norem pouze
v případě, kdy je na nich založeno trestní
stíhání nebo obsahují trestní sankci . Jelikož
odebrání bodů řidičského průkazu nemá
povahu vedlejší trestní sankce, jeho zákonný
podklad se vymyká posouzení trestním soudcem . Pan Malige podal odvolání u odvolacího
soudu (cour d’appel) ve Versailles s tím, že
francouzský zákon je v rozporu s čl . 6 odst . 1
Úmluvy, jelikož nedává možnost, aby odebrání bodů řidičského průkazu bylo projednáno soudem . Rovněž namítal nezákonnost
příslušných dekretů . Odvolací soud potvrdil
rozsudek policejního soudu s tím, že odebrání bodů není trestní, nýbrž správní sankcí .
Kasační soud (Cour de cassation) následně
stěžovatelovu kasační stížnost zamítl .
[28] Francouzská vláda v řízení před ESLP
odmítala aplikovatelnost článku 6 Úmluvy
s odkazem na francouzskou vnitrostátní judikaturu Cour de Cassation a Conseil d’État,
z které plynulo, že záznam bodů je toliko
administrativním opatřením preventivního
charakteru, které nemá trestní povahu . ESLP
setrval na své ustálené judikatuře, podle níž
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
mají pojmy „trestní obvinění “ a „trest “ ve
smyslu článku 6 a článku 7 Úmluvy autonomní význam nezávislý na vnitrostátním právu
smluvních stran Úmluvy . Následně posoudil
záznam bodů dle kritérií Engel a konstatoval,
že k odebrání bodů dochází v rámci a v důsledku trestního obvinění: „Záznam bodů
může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Je nepochybné, že právo řídit motorové vozidlo je velmi účelné v každodenním
životě, jakož i v tom profesním. Soud z toho,
shodně jako Komise, vyvozuje, že ačkoliv
má záznam bodů preventivní charakter, má
současně trestající a odstrašující povahu,
a je tudíž podobný vedlejšímu trestu. Skutečnost, že úmyslem Parlamentu bylo oddělit
sankci záznamu bodů od ostatních trestů
ukládaných v trestním řízení, nemůže změnit povahu daného opatření .“ (body 38–39
rozsudku) .
[28] Francouzská vláda v řízení před ESLP
odmítala aplikovatelnost článku 6 Úmluvy
s odkazem na francouzskou vnitrostátní judikaturu Cour de Cassation a Conseil d’État,
z které plynulo, že záznam bodů je toliko
administrativním opatřením preventivního
charakteru, které nemá trestní povahu . ESLP
setrval na své ustálené judikatuře, podle níž
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
mají pojmy „trestní obvinění “ a „trest “ ve
smyslu článku 6 a článku 7 Úmluvy autonomní význam nezávislý na vnitrostátním právu
smluvních stran Úmluvy . Následně posoudil
záznam bodů dle kritérií Engel a konstatoval,
že k odebrání bodů dochází v rámci a v důsledku trestního obvinění: „Záznam bodů
může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Je nepochybné, že právo řídit motorové vozidlo je velmi účelné v každodenním
životě, jakož i v tom profesním. Soud z toho,
shodně jako Komise, vyvozuje, že ačkoliv
má záznam bodů preventivní charakter, má
současně trestající a odstrašující povahu,
a je tudíž podobný vedlejšímu trestu. Skutečnost, že úmyslem Parlamentu bylo oddělit
sankci záznamu bodů od ostatních trestů
ukládaných v trestním řízení, nemůže změnit povahu daného opatření .“ (body 38–39
rozsudku) .
[29] V nyní projednávané věci se však stěžovatel na rozdíl od věci Malige proti Francii nedovolával článku 6 Úmluvy, nýbrž čl . 7
odst . 1 věty druhé, podle níž „nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit
v době spáchání trestného činu“ . K němu se
ESLP zásadně vyjádřil v citovaném rozsudku
Scoppola proti Itálii (č. 2) . Soud v článku 7
judikatuře)
nalezl (oproti své dosavadní
oporu pro právo na uložení mírnějšího
trestu v případě, že pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější (lex mitior) .
V rozsudku velkého senátu vydaném v této věci
ESLP dovodil, že citované ustanovení nejenže
zakazuje uložit trest přísnější, než jaký bylo
možno uložit v době spáchání trestného činu,
ale zároveň přikazuje v případě ukládání trestu
retroaktivitu, je-li pro pachatele nová právní
úprava příznivější (srov . zejména body 106–109
citovaného rozsudku) .
[29] V nyní projednávané věci se však stěžovatel na rozdíl od věci Malige proti Francii nedovolával článku 6 Úmluvy, nýbrž čl . 7
odst . 1 věty druhé, podle níž „nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit
v době spáchání trestného činu“ . K němu se
ESLP zásadně vyjádřil v citovaném rozsudku
Scoppola proti Itálii (č. 2) . Soud v článku 7
judikatuře)
nalezl (oproti své dosavadní
oporu pro právo na uložení mírnějšího
trestu v případě, že pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější (lex mitior) .
V rozsudku velkého senátu vydaném v této věci
ESLP dovodil, že citované ustanovení nejenže
zakazuje uložit trest přísnější, než jaký bylo
možno uložit v době spáchání trestného činu,
ale zároveň přikazuje v případě ukládání trestu
retroaktivitu, je-li pro pachatele nová právní
úprava příznivější (srov . zejména body 106–109
citovaného rozsudku) .
[30] Odrazem článku 7 Úmluvy je i čl . 40
odst . 6 Listiny, který zní: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího
zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější .“ Ústavní soud v nálezu ze dne
13 . 6 . 2002, sp . zn . III . ÚS 611/01, N 75/26
SbNU 253, č . 75/2002 Sb . ÚS, k citovanému
ustanovení uvedl: „Přestože zákaz retroakti-
vity právních norem je v čl. 40 odst. 6 [Listiny] výslovně upraven jen pro oblast trestního práva […], je nutno z článku 1 Ústavy
dovodit působení tohoto zákazu i pro další
odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 [sp . zn . Pl . ÚS 21/96],
č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz
zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné
právní normy zásadně není možné posoudit
lidské chování, právní skutečnosti či právní
vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné
účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být
za porušení zákazu volán k odpovědnosti.
Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se
mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna .“; obdobně rovněž v nálezu Ústavního soudu ze dne 22 . 1 .
2001, sp . zn . IV . ÚS 158/00, N 12/21 SbNU 91,
č . 12/2001 Sb . ÚS .
[30] Odrazem článku 7 Úmluvy je i čl . 40
odst . 6 Listiny, který zní: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího
zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější .“ Ústavní soud v nálezu ze dne
13 . 6 . 2002, sp . zn . III . ÚS 611/01, N 75/26
SbNU 253, č . 75/2002 Sb . ÚS, k citovanému
ustanovení uvedl: „Přestože zákaz retroakti-
vity právních norem je v čl. 40 odst. 6 [Listiny] výslovně upraven jen pro oblast trestního práva […], je nutno z článku 1 Ústavy
dovodit působení tohoto zákazu i pro další
odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 [sp . zn . Pl . ÚS 21/96],
č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz
zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné
právní normy zásadně není možné posoudit
lidské chování, právní skutečnosti či právní
vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné
účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být
za porušení zákazu volán k odpovědnosti.
Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se
mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna .“; obdobně rovněž v nálezu Ústavního soudu ze dne 22 . 1 .
2001, sp . zn . IV . ÚS 158/00, N 12/21 SbNU 91,
č . 12/2001 Sb . ÚS .
[31] V nálezu Ústavního soudu ze dne
11 . 7 . 2007, sp . zn . II . ÚS 192/05, N 110/46
SbNU 11, č . 110/2007 Sb . ÚS, Ústavní soud
uvedl, že čl . 40 odst . 6 Listiny dopadá i do
sféry správního trestání: „Tento problém již
Ústavní soud, jak přiléhavě zmiňuje stěžovatelka, vyřešil v nálezu [ze dne 13 . 6 . 2002]
sp. zn. III. ÚS 611/01, kde mimo jiné, s odkazem na nález [ze dne 4 . 2 . 1997] sp. zn. Pl. ÚS
21/96, dovodil, že ačkoliv je zákaz retroaktivity právních norem v čl. 40 odst. 6 Listiny
výslovně upraven jen pro oblast trestního
práva, je nutno z článku 1 Ústavy dovodit
působení tohoto zákazu i pro další odvětví
práva .“
[32] V oblasti správního trestání Nejvyšší správní soud již ve své starší judikatuře, konkrétně v citovaném rozsudku
čj . 6 A 126/2002-27, obdobně konstatoval:
„Ústavní záruka vyjádřená v čl. 40 odst. 6 in
fine Listiny a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková
úprava pro pachatele výhodnější, platí i v ří-
zení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za
účinnosti nového práva ukládá trest podle
práva starého, se musí ve svých důvodech
vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec
převzalo staré skutkové podstaty, a pokud
ano, zda tresty za takové delikty ukládané
jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého.“
[32] V oblasti správního trestání Nejvyšší správní soud již ve své starší judikatuře, konkrétně v citovaném rozsudku
čj . 6 A 126/2002-27, obdobně konstatoval:
„Ústavní záruka vyjádřená v čl. 40 odst. 6 in
fine Listiny a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková
úprava pro pachatele výhodnější, platí i v ří-
zení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za
účinnosti nového práva ukládá trest podle
práva starého, se musí ve svých důvodech
vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec
převzalo staré skutkové podstaty, a pokud
ano, zda tresty za takové delikty ukládané
jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého.“
[33] Rozšířený senát věc posoudil v intencích shora citované judikatury a dospěl
k závěru, že záznam bodů do registru řidičů
není pouhým administrativním opatřením,
jak dosud konstatovala judikatura Nejvyššího
správního soudu . Z výše provedeného rozboru vyplývá, že záznam bodů do registru řidičů je „trestem“ ve smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny
a čl . 7 odst . 1 věty druhé Úmluvy .
[34] Řidiči motorového vozidla, kterému
byla příslušným orgánem uložena sankce
za přestupek nebo trestný čin podle § 123b
odst . 1 zákona o silničním provozu, se v registru řidičů zaznamená stanovený počet bodů .
Záznam v registru řidičů provede příslušný
obecní úřad obce s rozšířenou působností
ke dni uložení pokuty za přestupek nebo ke
dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení
sankce za přestupek nebo trestný čin, a to
nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne,
kdy mu bylo doručeno oznámení o uložení
pokuty nebo rozhodnutí o uložení sankce za
přestupek nebo trestný čin (§ 123b odst . 2
zákona o silničním provozu) .
[35] Na žádost řidiče vydá příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností podle
§ 123b odst . 5 zákona o silničním provozu
„výpis z registru řidičů o jeho záznamech
bodového hodnocení “, stejně tak může tento „ověřený výstup z registru řidičů o jeho
záznamech bodového hodnocení “ na žádost
řidiče podle § 123b odst . 6 zákona o silničním provozu vydat kontaktní místo veřejné
správy (tzv . Czech Point) . Tento výpis (resp .
ověřený výstup) z registru řidičů má povahu
osvědčení .
[35] Na žádost řidiče vydá příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností podle
§ 123b odst . 5 zákona o silničním provozu
„výpis z registru řidičů o jeho záznamech
bodového hodnocení “, stejně tak může tento „ověřený výstup z registru řidičů o jeho
záznamech bodového hodnocení “ na žádost
řidiče podle § 123b odst . 6 zákona o silničním provozu vydat kontaktní místo veřejné
správy (tzv . Czech Point) . Tento výpis (resp .
ověřený výstup) z registru řidičů má povahu
osvědčení .
[36] Pojem „osvědčení “ soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov . § 154 a násl .
správního řádu) blíže nedefinují, právní
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
teorie jím rozumí takové úkony správního
orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny,
a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové
(viz např . Vopálka, V .; Mikule, V .; Šimůnková V .; Šolín, M . Soudní řád správní. Komentář. 1 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2004, s . 185;
Hendrych D . a kol . Správní právo. Obecná
část. 6 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2006, s . 267) .
Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké deklaratornímu správnímu rozhodnutí, přičemž o osvědčovaných
skutečnostech by nemělo být pochybností
nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé (k povaze osvědčení srov .
též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps
3/2008-98, č . 2206/2011 Sb . NSS, ve věci Olomoucký kraj, bod [25] a násl .) . Jak ovšem
konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29 . 3 . 2006, čj . 1 Ans 8/2005-165,
č . 981/2006 Sb . NSS, uvedenou teoretickou
úvahu nelze absolutizovat . Důraz je třeba
klást zejména na to, že osvědčení je úředním
potvrzením o skutečnostech, jež jsou v něm
uvedeny (srov . též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 7 . 11 . 2007, čj . 3 As
33/2006-84, č . 1654/2008 Sb . NSS; obdobně
rovněž rozsudek ze dne 22 . 1 . 2010, čj . 5 Ans
4/2009-63) . Výpis (resp . ověřený výstup)
z registru řidičů je tedy úředním potvrzením
o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním
bodovém stavu řidiče .
skutečnost
[37] Podle § 123c odst . 1 zákona o silničním provozu „[p]říslušný obecní úřad
obce s rozšířenou působností zaznamenává
řidičem dosažený počet bodů pouze do
celkového počtu 12 bodů.“ Podle § 123c
odst . 3 zákona o silničním provozu „[p]
říslušný obecní úřad obce s rozšířenou
působností při provedení záznamu bodů,
kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů,
neprodleně písemně nebo elektronickou
cestou oznámí
řidiči
tuto
a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu
a mezinárodního
řidičského průkazu
nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne
doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá
řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení
doručeno.“
[37] Podle § 123c odst . 1 zákona o silničním provozu „[p]říslušný obecní úřad
obce s rozšířenou působností zaznamenává
řidičem dosažený počet bodů pouze do
celkového počtu 12 bodů.“ Podle § 123c
odst . 3 zákona o silničním provozu „[p]
říslušný obecní úřad obce s rozšířenou
působností při provedení záznamu bodů,
kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů,
neprodleně písemně nebo elektronickou
cestou oznámí
řidiči
tuto
a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu
a mezinárodního
řidičského průkazu
nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne
doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá
řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení
doručeno.“
[38] Nesouhlasí-li řidič s provedeným
záznamem bodů v registru řidičů, může podat podle § 123f odst . 1 zákona o silničním
provozu proti provedení záznamu písemně
námitky příslušnému obecnímu úřadu . Stejně tak řidič může podat podle § 123f odst . 4
zákona o silničním provozu námitky proti
záznamu, kterým bylo dosaženo celkového
počtu 12 bodů . Z citované právní úpravy tak
vyplývá, že zatímco dosažení 12 bodů je řidiči
automaticky oznámeno, pro informaci o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním bodovém stavu musí řidič vyvinout vlastní iniciativu a podat žádost u příslušného obecního
úřadu nebo kontaktního místa veřejné správy . S ohledem na skutečnost, že i jednotlivý
záznam bodů do registru řidičů je „trestem“
ve smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7 odst . 1
věty druhé Úmluvy, jeví se de lege ferenda
vhodnějším, aby řidiči bylo z úřední povinnosti oznámeno i provedení jednotlivého
záznamu .
[39] Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že zde nedochází k porušení
zásady ne bis in idem zakotvené v článku 4
Protokolu č . 7 k Úmluvě . Cílem tohoto ustanovení je zabránit zahájení dalšího „trestního řízení “ o témže skutku, o kterém již bylo
pravomocně rozhodnuto (rozsudek ESLP ze
dne 20 . 7 . 2004, Nikitin proti Rusku, stížnost č . 50178/99, Reports 2004-VIII, bod 35;
rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10 . 2 .
2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku, stížnost č . 14939/03, Reports 2009, bod 107) .
O další „trest “ se nejedná v případě, že mezi
řízeními existuje „dostatečně úzké spojení “
a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení (citovaný rozsudek ESLP
Maszni proti Rumunsku, bod 68; rozhodnutí
ESLP o nepřijatelnosti ze dne 13 . 12 . 2005,
Nilsson proti Švédsku, stížnost č . 73661/01,
Reports 2005-XIII) . Tak je tomu i v případě
bodového systému, a to jak ve vztahu mezi
sankcí za spáchání přestupku nebo trestného
činu a udělením bodů, tak i ve vztahu mezi
jednotlivým záznamem bodů a dosažením
maximálního počtu 12 bodů .
[39] Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že zde nedochází k porušení
zásady ne bis in idem zakotvené v článku 4
Protokolu č . 7 k Úmluvě . Cílem tohoto ustanovení je zabránit zahájení dalšího „trestního řízení “ o témže skutku, o kterém již bylo
pravomocně rozhodnuto (rozsudek ESLP ze
dne 20 . 7 . 2004, Nikitin proti Rusku, stížnost č . 50178/99, Reports 2004-VIII, bod 35;
rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10 . 2 .
2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku, stížnost č . 14939/03, Reports 2009, bod 107) .
O další „trest “ se nejedná v případě, že mezi
řízeními existuje „dostatečně úzké spojení “
a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení (citovaný rozsudek ESLP
Maszni proti Rumunsku, bod 68; rozhodnutí
ESLP o nepřijatelnosti ze dne 13 . 12 . 2005,
Nilsson proti Švédsku, stížnost č . 73661/01,
Reports 2005-XIII) . Tak je tomu i v případě
bodového systému, a to jak ve vztahu mezi
sankcí za spáchání přestupku nebo trestného
činu a udělením bodů, tak i ve vztahu mezi
jednotlivým záznamem bodů a dosažením
maximálního počtu 12 bodů .
[40] K první uvedené rovině zásady ne
bis in idem rozšířený senát uvádí, že záznam
bodů je natolik spjat se samotným řízením
o přestupku, popř . trestném činu, že nelze
hovořit o druhém trestu uloženém v jiném
řízení . Ostatně i podle rozsudku ESLP ve věci
Malige proti Francii je záznam bodů podobný vedlejšímu trestu (bod 39) .
[41] Pokud jde o druhý rozměr zásady
ne bis in idem, tj . o vztah mezi jednotlivým
záznamem bodů a dosažením maximálního
počtu 12 bodů, žalobce není ve smyslu článku 4 Protokolu č . 7 k Úmluvě znovu trestán
za totéž jednání, za které byl již potrestán
dříve . Pozbytím řidičského oprávnění je trestáno opakované páchání přestupků na úseku
bezpečnosti a plynulosti silničního provozu,
a tedy sankcí sui generis za speciální recidivu
se samostatnou skutkovou podstatou, která
je vyjádřena v § 123c zákona o silničním provozu . Není tedy dána totožnost skutku, a nejedná se tak o trest za původní (jednotlivá)
protispolečenská jednání, a proto ani nemůže jít o opakovaný postih podle článku 4 Protokolu č . 7 k Úmluvě .
[42] S účinností od 1 . 8 . 2011 byl zákonem
č . 133/2011 Sb . počet bodů za přestupek podle § 125c odst . 1 písm . f) bodu 1 zákona o silničním provozu snížen ze tří bodů na dva .
Vzhledem k výše uvedeným závěrům je třeba
konstatovat, že i na otázku počtu bodů, jaký
se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ primárně
v právu trestním, tedy že „[t]restnost činu
se posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro
pachatele příznivější.“ (čl . 40 odst . 6 Listiny) .
[42] S účinností od 1 . 8 . 2011 byl zákonem
č . 133/2011 Sb . počet bodů za přestupek podle § 125c odst . 1 písm . f) bodu 1 zákona o silničním provozu snížen ze tří bodů na dva .
Vzhledem k výše uvedeným závěrům je třeba
konstatovat, že i na otázku počtu bodů, jaký
se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ primárně
v právu trestním, tedy že „[t]restnost činu
se posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro
pachatele příznivější.“ (čl . 40 odst . 6 Listiny) .
[43] Touto ústavněprávní zásadou se
Nejvyšší správní soud zabýval nejen ve výše
citovaném rozsudku čj . 6 A 126/2002-27,
ale i v rozsudku ze dne 13 . 6 . 2008, čj . 2 As
9/2008-77, č . 1684/2008 Sb . NSS . V tomto
rozsudku se soud věnoval i právně-filozofickému pojednání o smyslu trestání dle dřívějšího zákona a výchovném účinku trestu
uloženého na základě takového zákona (v daném případě sankce za přestupek) .
[44] Společnost se vyvíjí a společně s ní
se vyvíjí i vnímání potřeby sankcionovat určitá jednání . Tento vývoj pak může přinést
i zmírnění určitých sankcí za jednání, jejichž
trestání dosud přísnější sankcí by již nebylo
účelné, výchovné ani potřebné . Dojde-li ke
změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp . dobíhajících řízeních vzata v potaz; není však důvodem pro podání mimořádných opravných
prostředků proti pravomocným správním
rozhodnutím o deliktech (srov . též přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23 . 3 .
2006, sp . zn . 4 Tz 17/2006, č . 17/2007 Sb . NS) .
[45] Rozšířený senát dodává, že projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu
správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do doby rozhodnutí správních
orgánů o něm . Otázku, kam až se uplatní zásada použití pozdějšího zákona ve prospěch pachatele, konkrétně zda její aplikace přichází
v úvahu též v soudním řízení správním před
krajským soudem nebo Nejvyšším správním
soudem, rozšířený senát nyní neřešil . Jednak
proto, že se vymykala skutkovým i právním
okolnostem dané věci, zejména však proto,
že v mezidobí byla předložena postupem dle
§ 17 odst . 1 s . ř . s . rozšířenému senátu k rozhodnutí další věc (usnesení ze dne 8 . 9 . 2015,
čj . 5 As 104/2013-32), v níž jsou tyto otázky
výslovně nastoleny .
VI.
Shrnutí a závěr
[46] Rozšířený senát tedy uzavřel, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst . 1 zákona o silničním
provozu je „trestem“ ve smyslu čl . 40 odst . 6
Listiny a čl . 7 odst . 1 věty druhé Úmluvy .
[46] Rozšířený senát tedy uzavřel, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst . 1 zákona o silničním
provozu je „trestem“ ve smyslu čl . 40 odst . 6
Listiny a čl . 7 odst . 1 věty druhé Úmluvy .
[47] Předmětem rozhodování rozšířeného senátu byla pouze dílčí právní otázka,
která mohla být posouzena samostatně . Rozšířený senát po jejím zodpovězení podle § 71
odst . 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního
soudu vrací věc šestému senátu, který o ní
rozhodne v souladu s vysloveným právním
názorem .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
Odlišné stanovisko soudkyň
Lenky Matyášové a Jany Brothánkové.
[1] Nedomníváme se, z důvodů níže uvedených, že záznam bodů v registru řidičů
podle § 123 zákona o silničním provozu je
trestem ve smyslu čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 7
odst . 1 věty druhé Úmluvy, a to se všemi důsledky z toho vyplývajícími .
[2] Je pro další úvahy namístě a priori
vyjasnit, co se rozumí přestupkem, sankcí,
resp . trestem, a toto vymezení konfrontovat
se záznamem bodů, resp . s následky bodového systému .
[3] „Přestupkem je zaviněné jednání,
které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno
v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný
správní delikt postižitelný podle zvláštních
právních předpisů anebo o trestný čin“ (§ 2
zákona č . 200/1990 Sb ., o přestupcích) .
[4] Při úvaze, zda záznam bodů je trestem,
resp . určitou sankcí, je třeba a priori nalézt
určitý zákonem definovaný přestupek, resp .
správní delikt, za jehož naplnění má být sankce (trest) v řízení, které je o něm vedeno, uložena .
[5] Sankcí se rozumí ta část právní normy,
v níž je stanovena újma (postih) za porušení
právních povinností stanovených v dispozici
právní normy . Sankce představuje povinnost
snést újmu, nastane-li skutečnost předvídaná
určitou sociální normou . Lze ji definovat jako
sekundární právní povinnost, která vzniká
porušením primární právní povinnosti .
[6] Sankce
je tak tradičním prvkem
struktury právní normy, je tou částí, v níž je
stanovena újma za porušení právních povinností stanovených v dispozici právní normy .
Představuje nepříznivé právní následky v majetkové či osobní sféře, které zákon spojuje
s porušením právní povinnosti .
[7] V oblasti správního trestání lze za typický správní trest považovat „určitou majetkovou nebo osobní újmu (zpravidla pokutu
nebo trest vězení), označenou zákonodárcem jako trest, kterou uložil správní úřad ve
správním trestním řízení podle principu lega-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
lity za správní delikt, jehož skutková podstata je určena správní normou“ (viz Pošvář, J .
Nástin správního práva trestního II. Brno :
Československý akademický spolek Právník,
1946) .
[7] V oblasti správního trestání lze za typický správní trest považovat „určitou majetkovou nebo osobní újmu (zpravidla pokutu
nebo trest vězení), označenou zákonodárcem jako trest, kterou uložil správní úřad ve
správním trestním řízení podle principu lega-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
lity za správní delikt, jehož skutková podstata je určena správní normou“ (viz Pošvář, J .
Nástin správního práva trestního II. Brno :
Československý akademický spolek Právník,
1946) .
[8] V právní teorii lze nalézt několik
definic trestu . Např . podle Solnaře je trest
opatřením státního donucení ukládaným
soudy v soudním řízení za trestný čin nebo
přečin, který pachateli působí určitou újmu
a který vyslovuje odsudek pachatele i trestného činu ze strany společnosti (viz Solnař, V .
Systém československého trestního práva.
Tresty a ochranná opatření . Praha : Academia, 1979) . Kratochvíl v učebnici trestního
práva definuje trest podobně, tedy jako právní následek trestného činu, představující jeden z prostředků realizace ochranné funkce
trestního práva, ukládaný na základě zákona
výlučně trestním soudem, zahrnující v sobě
určitou újmu pro pachatele a vyjadřující
negativní hodnocení pachatele a jeho činu,
jehož výkon je vynutitelný státní mocí (viz
Kratochvíl, V . a kol . Trestní právo hmotné.
Obecná část. 2 . vyd ., Praha : C . H . Beck, 2012) .
[9] Nikterak nepomíjíme ani nezpochybňujeme relevantní judikaturu ESLP, jíž se většinové usnesení rozšířeného senátu dovolává
(viz body [26] a [27]) . Na rozdíl od většiny
však právě s přihlédnutím k této dospíváme
stran povahy záznamu bodů v registru řidičů
k závěrům odlišným .
[10] Vymezení činů, které spadají do
rámce „trestního obvinění “ podle Úmluvy,
provedl ESLP v citovaném rozsudku Engel
a ostatní proti Nizozemí . Zde vymezil, že při
posuzování, zda jde o „trestní obvinění “ , je
třeba přihlédnout k těmto třem hlediskům,
obvykle označovaným jako „Engelova kritéria“:
a) zařazení skutku v domácím právu,
b) účel a povaha deliktu, zejména z hlediska toho, zda se skutková podstata vztahuje
jen na specifickou skupinu osob, nebo má
naopak dopad na širokou skupinu obyvatel,
c) jak těžký trest představuje sankci za daný
delikt .
[11] Při aplikaci výše uvedených kritérií
na podstatu, smysl a účel bodového systému
nelze dospět k závěru, že záznam jednotlivých bodů v registru řidičů dle § 123b odst . 1
zákona o silničním provozu lze dle vnitrostátního práva považovat za trest ve smyslu
čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 6 odst . 1 věty druhé
Úmluvy . Všechna tato tři kritéria naopak vedou k závěru, že záznam jednotlivých bodů
průběžně zaznamenávaných v registru řidičů
nelze podřadit pod vymezení „trestního obvinění “ ve smyslu čl . 6 odst . 1 Úmluvy .
[11] Při aplikaci výše uvedených kritérií
na podstatu, smysl a účel bodového systému
nelze dospět k závěru, že záznam jednotlivých bodů v registru řidičů dle § 123b odst . 1
zákona o silničním provozu lze dle vnitrostátního práva považovat za trest ve smyslu
čl . 40 odst . 6 Listiny a čl . 6 odst . 1 věty druhé
Úmluvy . Všechna tato tři kritéria naopak vedou k závěru, že záznam jednotlivých bodů
průběžně zaznamenávaných v registru řidičů
nelze podřadit pod vymezení „trestního obvinění “ ve smyslu čl . 6 odst . 1 Úmluvy .
[12] Lze připustit, že záznam jednotlivých
bodů může být pro řidiče určitým signálem,
resp . jakýmsi varováním s tím, že bude-li v porušování pravidel silničního provozu opakovaně pokračovat, může to znamenat i ztrátu
řidičského oprávnění (což má fakticky stejné
důsledky jako uložení trestu zákazu řízení) .
Nicméně ani takové „napomenutí “ pro svůj
odlišný charakter, smysl a důsledky nelze dle
našeho názoru srovnávat s trestem či správní
sankcí ve smyslu § 11 odst . 1 zákona o přestupcích . Zaznamenávání jednotlivých bodů
dosahuje zásadně podstatně nižší intenzity
než trestní sankce a jeho cílem je zajistit běžný pořádek a kázeň v silničním provozu . Jeho
funkcí tedy není trestat (vedle již uloženého
trestu za spáchaný dopravní přestupek), ale
hlavní smysl lze spatřovat v „negativní “ motivaci k plnění povinností stanovených pravidly silničního provozu, a to zejména u těch
osob, které byly již za jejich porušování potrestány či opakovaně trestány v přestupkovém řízení . Na rozdíl od sankce, která má
funkci represivní a zároveň preventivní, se
v případě zaznamenávání jednotlivých bodů
projevuje pouze funkce prevence .
[13] Záznam bodů do registru řidičů
je důsledkem dopravního přestupku nebo
trestného činu; nastává ex lege, resp . příslušný správní orgán má povinnost takový záznam provést . Záznam bodů má tedy pouze
deklaratorní povahu . Zaznamenané body vyjadřují závažnost spáchaného protiprávního
jednání a současně kvantitativní vyjádření
míry, v níž dotyčná osoba ztrácí kvalifikační
předpoklady, resp . odbornou způsobilost
k (bezpečnému) řízení motorových vozidel
(§ 123c odst . 5 zákona o silničním provozu) .
Zákon o silničním provozu rovněž stanoví
možnost po uplynutí 1 roku, resp . po uplynutí doby uloženého trestu zákazu činnosti
(§ 123d odst . 2 citovaného zákona) požádat
o vrácení řidičského průkazu (odebraného
v důsledku dosažení 12 bodů) po absolvování přezkoušení (§ 123d odst . 1 a 3 citovaného
zákona) . Již z uvedeného vyplývá, že tak primárně jde o opatření k zajištění bezpečného
provozu a ochranu jiných účastníků provozu .
Opakované porušování právních předpisů
při řízení motorového vozidla přestupcem
v „těsném“ časovém sledu totiž signalizuje
ohrožení bezpečnosti silničního provozu .
Zákon o silničním provozu v § 123e naopak
umožňuje i odečet bodů, jde-li o ojedinělé
porušení předpisu v určitém časovém horizontu .
[13] Záznam bodů do registru řidičů
je důsledkem dopravního přestupku nebo
trestného činu; nastává ex lege, resp . příslušný správní orgán má povinnost takový záznam provést . Záznam bodů má tedy pouze
deklaratorní povahu . Zaznamenané body vyjadřují závažnost spáchaného protiprávního
jednání a současně kvantitativní vyjádření
míry, v níž dotyčná osoba ztrácí kvalifikační
předpoklady, resp . odbornou způsobilost
k (bezpečnému) řízení motorových vozidel
(§ 123c odst . 5 zákona o silničním provozu) .
Zákon o silničním provozu rovněž stanoví
možnost po uplynutí 1 roku, resp . po uplynutí doby uloženého trestu zákazu činnosti
(§ 123d odst . 2 citovaného zákona) požádat
o vrácení řidičského průkazu (odebraného
v důsledku dosažení 12 bodů) po absolvování přezkoušení (§ 123d odst . 1 a 3 citovaného
zákona) . Již z uvedeného vyplývá, že tak primárně jde o opatření k zajištění bezpečného
provozu a ochranu jiných účastníků provozu .
Opakované porušování právních předpisů
při řízení motorového vozidla přestupcem
v „těsném“ časovém sledu totiž signalizuje
ohrožení bezpečnosti silničního provozu .
Zákon o silničním provozu v § 123e naopak
umožňuje i odečet bodů, jde-li o ojedinělé
porušení předpisu v určitém časovém horizontu .
[14] Bodovým hodnocením dochází ve
své podstatě k průběžnému sledování kázně
řidičů § 123a zákona o silničním provozu . Záznam bodů je tedy určitým administrativním
opatřením, byť v určitý okamžik ve svém důsledku, tj . po dosažení 12 bodů, má povahu
individuální újmy v podobě ztráty řidičského
oprávnění, a to v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorového vozidla . Jakkoli důsledky tohoto opatření mohou
být pro dotyčnou osobu fakticky srovnatelné
s účinky trestu spočívajícího v zákazu řízení,
nejedná se o trest . V opačném případě by se
při uložení trestu zákazu činnosti a současného „vybodování “ řidiče spojeného s odevzdáním řidičského průkazu v důsledku
ztráty kvalifikačních předpokladů jednalo
o dvojí uložení trestu . Nutno podotknout, že
tyto „represivní “ důsledky v žádném případě
nemá již průběžný záznam jednotlivých bodů
zaznamenávaných do počtu 12 . Zde totiž chybí jakýkoli z definičních znaků trestu, resp .
sankce, totiž újma, kterou by měl dotyčný vůbec jakkoli pociťovat .
[14] Bodovým hodnocením dochází ve
své podstatě k průběžnému sledování kázně
řidičů § 123a zákona o silničním provozu . Záznam bodů je tedy určitým administrativním
opatřením, byť v určitý okamžik ve svém důsledku, tj . po dosažení 12 bodů, má povahu
individuální újmy v podobě ztráty řidičského
oprávnění, a to v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorového vozidla . Jakkoli důsledky tohoto opatření mohou
být pro dotyčnou osobu fakticky srovnatelné
s účinky trestu spočívajícího v zákazu řízení,
nejedná se o trest . V opačném případě by se
při uložení trestu zákazu činnosti a současného „vybodování “ řidiče spojeného s odevzdáním řidičského průkazu v důsledku
ztráty kvalifikačních předpokladů jednalo
o dvojí uložení trestu . Nutno podotknout, že
tyto „represivní “ důsledky v žádném případě
nemá již průběžný záznam jednotlivých bodů
zaznamenávaných do počtu 12 . Zde totiž chybí jakýkoli z definičních znaků trestu, resp .
sankce, totiž újma, kterou by měl dotyčný vůbec jakkoli pociťovat .
[15] Vycházíme-li z výše uvedených „Engelových kritérií “, definičních znaků přestupku, jakož i z definičních znaků právních
následků spojených s jeho spácháním, tedy
sankce, resp . trestu, nelze dospět v otázce
posouzení záznamu jednotlivých bodů v re-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
gistru řidičů k závěru o trestu ve smyslu výše
uvedeném, neboť:
a) smyslem záznamu jednotlivých bodů
v registru řidičů je udržet kázeň a pořádek
v silničním provozu, včetně kontroly nad
ním,
b) záznam jednotlivých bodů sám o sobě
nijak nezasahuje do ústavních ani zákonných
práv osoby a není jím způsobována žádná
újma,
c) záznam jednotlivých bodů není prováděn (ukládán) v žádném (trestním, resp .
správním) řízení, ale správní orgán zde postupuje dle části IV . správního řádu, jedná se
tedy o jiný úkon dle § 158 odst . 1 správního
řádu (evidenční úkon), nikoli o rozhodnutí
vydané ve správním řízení,
d) záznam bodů není v zákoně o přestupcích uveden jako relevantní sankce (trest)
k té které skutkové podstatě spáchaného přestupku; byť zákon o silničním provozu ukládá správnímu orgánu záznam bodů provést,
zcela postrádá procesní postup (při respektování článku 38 Listiny), jehož výsledkem by
bylo jakékoli rozhodnutí o uložení konkrétního počtu bodů jakožto sankce,
e) záznam bodů je automatickým důsledkem rozhodnutí v trestním řízení, resp . pravomocného rozhodnutí o přestupku,
f) k záznamu bodů dochází ex lege, a to
v počtu bodů přičitatelných v okamžiku
právní moci rozhodnutí o přestupku; osvědčení o provedení záznamu bodů má pouze
deklaratorní charakter, resp . stvrzuje skutečnost založenou již zákonem (což ostatně konstatuje i většinové stanovisko v bodu [35],
resp . [36]) .
[15] Vycházíme-li z výše uvedených „Engelových kritérií “, definičních znaků přestupku, jakož i z definičních znaků právních
následků spojených s jeho spácháním, tedy
sankce, resp . trestu, nelze dospět v otázce
posouzení záznamu jednotlivých bodů v re-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
gistru řidičů k závěru o trestu ve smyslu výše
uvedeném, neboť:
a) smyslem záznamu jednotlivých bodů
v registru řidičů je udržet kázeň a pořádek
v silničním provozu, včetně kontroly nad
ním,
b) záznam jednotlivých bodů sám o sobě
nijak nezasahuje do ústavních ani zákonných
práv osoby a není jím způsobována žádná
újma,
c) záznam jednotlivých bodů není prováděn (ukládán) v žádném (trestním, resp .
správním) řízení, ale správní orgán zde postupuje dle části IV . správního řádu, jedná se
tedy o jiný úkon dle § 158 odst . 1 správního
řádu (evidenční úkon), nikoli o rozhodnutí
vydané ve správním řízení,
d) záznam bodů není v zákoně o přestupcích uveden jako relevantní sankce (trest)
k té které skutkové podstatě spáchaného přestupku; byť zákon o silničním provozu ukládá správnímu orgánu záznam bodů provést,
zcela postrádá procesní postup (při respektování článku 38 Listiny), jehož výsledkem by
bylo jakékoli rozhodnutí o uložení konkrétního počtu bodů jakožto sankce,
e) záznam bodů je automatickým důsledkem rozhodnutí v trestním řízení, resp . pravomocného rozhodnutí o přestupku,
f) k záznamu bodů dochází ex lege, a to
v počtu bodů přičitatelných v okamžiku
právní moci rozhodnutí o přestupku; osvědčení o provedení záznamu bodů má pouze
deklaratorní charakter, resp . stvrzuje skutečnost založenou již zákonem (což ostatně konstatuje i většinové stanovisko v bodu [35],
resp . [36]) .
[16] Měl-li by být každý záznam bodů
„vedlejším trestem“ ve smyslu článku 40
Listiny k trestu hlavnímu v řízení o přestupku, muselo by rozhodnutí o spáchaném dopravním přestupku ve výroku o trestu obsahovat současně vedle uložené sankce (např .
ve formě pokuty) vedlejší trest, a to v po-
době záznamu určitého počtu bodů (např .:
I . ukládá se pokuta ve výši 20 000 Kč a II . za-
znamenává se počet 4 bodů) . Ke stávající
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
právní úpravě lze mít zcela jistě výhrady .
Nicméně nelze nad její rámec při respektování článků 39 a 38 Listiny dovozovat, že se
jedná o sankci, resp . trest, s nímž by měly
být spojovány veškeré trestněprávní důsledky, neboť záznam bodů není výsledkem
žádného správního řízení, není zákonem
stanoveným trestem za porušení dispozice
konkrétní právní normy, který by bylo možno uložit výrokem správního rozhodnutí,
toliko jímž lze ukládat práva a povinnosti ve
veřejné správě, a to při zachování pravidel
spravedlivého procesu .
[16] Měl-li by být každý záznam bodů
„vedlejším trestem“ ve smyslu článku 40
Listiny k trestu hlavnímu v řízení o přestupku, muselo by rozhodnutí o spáchaném dopravním přestupku ve výroku o trestu obsahovat současně vedle uložené sankce (např .
ve formě pokuty) vedlejší trest, a to v po-
době záznamu určitého počtu bodů (např .:
I . ukládá se pokuta ve výši 20 000 Kč a II . za-
znamenává se počet 4 bodů) . Ke stávající
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
právní úpravě lze mít zcela jistě výhrady .
Nicméně nelze nad její rámec při respektování článků 39 a 38 Listiny dovozovat, že se
jedná o sankci, resp . trest, s nímž by měly
být spojovány veškeré trestněprávní důsledky, neboť záznam bodů není výsledkem
žádného správního řízení, není zákonem
stanoveným trestem za porušení dispozice
konkrétní právní normy, který by bylo možno uložit výrokem správního rozhodnutí,
toliko jímž lze ukládat práva a povinnosti ve
veřejné správě, a to při zachování pravidel
spravedlivého procesu .
[17] Další deficit v úvahách většinového názoru spatřujeme v nepřesvědčivém
odůvodnění (ne)uplatnění zásady ne bis
in idem, která představuje základní zásadu
trestního řízení . Vyjadřuje a především zajišťuje právní jistotu tomu, kdo byl odsouzen pro trestný čin, nebo naopak zproštěn
z obvinění z trestného činu před novým
trestním stíháním . Důsledkem uvedené
zásady je tedy nepřípustnost dalšího trestního stíhání (postižení za jiný delikt) pro
tentýž skutek vytvořením překážky věci
rozhodnuté; věc nemůže být projednána
ani v jiném procesu .
[18] V projednávané věci není sporu o totožnosti skutku, neboť záznam bodů byl proveden v souvislosti s jednoznačně určeným
skutkem (totožnost osoby, místa, času, jednání) . Pro stejný skutek (telefonování za jízdy)
byl řidič rovněž potrestán v přestupkovém
řízení za spáchaný přestupek .
[18] V projednávané věci není sporu o totožnosti skutku, neboť záznam bodů byl proveden v souvislosti s jednoznačně určeným
skutkem (totožnost osoby, místa, času, jednání) . Pro stejný skutek (telefonování za jízdy)
byl řidič rovněž potrestán v přestupkovém
řízení za spáchaný přestupek .
[19] Má-li být záznam bodů již sám
o sobě trestem, lze jej vůbec uložit za situace, kdy byl řidič již postižen např . pokutou,
zákazem řízení apod ., tedy jiným trestem
za spáchaný (bodovaný) dopravní přestupek? Při respektování zásady ne bis in idem
by nebylo možno záznam bodů v praxi
provádět vůbec, neboť uložení sankce za
přestupek vždy předchází záznamu bodů
v registru . Nadto vyvstává další otázka: Lze
uložit další „trest“ – odevzdání řidičského
průkazu při dosažení 12 bodů? Odevzdání
řidičského průkazu následuje za souhrn
jednání, za něž byl pachatel „potrestán“
již záznamem jednotlivých bodů i sankcí
za přestupek [v součtu 12 bodů již totiž
je obsažen záznam konkrétních jednotlivých bodů (jeden trest) a dále i sankce za
přestupky (další trest)] . Záznam 12 bodů
je tedy třetím trestem? Tvrdí-li většinové
usnesení, že se jedná o trestání za opakovanou recidivu, a není tedy dána totožnost
skutku, lze snad takovou úvahu připustit
v situaci odevzdání řidičského průkazu,
tedy dosažení 12 bodů; není však zřejmé,
o jakou recidivu a jinou skutkovou podstatu a sankci sui generis za speciální recidivu
se samostatnou skutkovou podstatou by se
mělo jednat v případě záznamu průběžně
zaznamenávaných bodů (viz též bod [14]) .
Nutno podotknout, že většinové stanovisko
v bodu [39] na jednu stranu pro svoji argumentaci stran (ne)uplatnění zásady ne bis
in idem vychází z předpokladu, že „[o] další ‚trest‘ se nejedná v případě, pokud mezi
řízeními existuje ‚dostatečně úzké spojení‘
a sankce uložená v navazujícím řízení je
přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení“ . Měl-li by tedy být záznam bodů trestem (tj . tou sankcí uloženou
v navazujícím „řízení“ k řízení o přestupku), potom jsou závěry v bodech [39] až
[41] vnitřně rozporné . Na jednu stranu se
v argumentaci stran zásady ne bis in idem
konstatuje, že se o trest nejedná, na stranu
druhou podle argumentace samotnou povahou záznamu bodů je záznam bodů za
trest považován .
[41] vnitřně rozporné . Na jednu stranu se
v argumentaci stran zásady ne bis in idem
konstatuje, že se o trest nejedná, na stranu
druhou podle argumentace samotnou povahou záznamu bodů je záznam bodů za
trest považován .
[20] Nutno upozornit na důsledky úvah
směřujících k závěru o povaze trestu v případě určitých administrativních opatření,
kterým záznam bodů v registru řidičů nepochybně je . Nutno podotknout, že závěry,
k nimž dospěl rozšířený senát, mohou mít
dosud nevyřčené dopady do dalších oblastí . Například v celé řadě právních předpisů
je stanoven požadavek na „trestní zachovalost “, resp . „bezúhonnost “, která se dokládá
výpisem z Rejstříku trestů . Tento požadavek
má zajistit „bezrizikovost “ výkonu určitého
povolání dotyčným subjektem, a v zájmu
ostatních se proto omezuje přístup k výkonu
takového povolání či profese . V důsledku záznamu v Rejstříku trestů, který následuje po
uložení trestu pachateli odsouzenému v trestním řízení, dotyčná osoba rovněž nemůže vykonávat určitou profesi, což může pociťovat
jako újmu . Obdobně lze zmínit např . záznam
v Schengenském informačním systému dle
čl . 24 odst . 2 nebo 3 nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č . 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II) .
Dosud nebylo sporu o tom, že se jedná
o ochranné opatření navazující na původní
správní nebo soudní rozhodnutí (o vyhoštění), které bylo přijato z důvodů určitého protiprávního jednání cizince . Závěry rozšířeného senátu o trestní povaze záznamu bodů
v registru řidičů však tento širší kontext zcela
pomíjí .
[21] Pokud rozšířený senát vychází ve
své argumentaci z rozsudku ESLP ve věci
Malige proti Francii, je třeba uvést, že ESLP
nezpochybnil konstrukci, podle níž dochází k odebrání bodů ze zákona, nikoli tedy
rozhodnutím správního orgánu, nicméně
odmítl možnost, že by tento postup
byl vyloučen ze soudní kontroly . Rovněž konstatoval, že příslušné námitky proti
tomu, že vůbec došlo ke spáchání deliktu,
může dotyčný podat v průběhu řízení (ve
Francii před policejním, resp . trestním
soudem), a tím odvrátit případné odebrání
bodů . Ratio decidendi uvedeného rozsudku je a priori v otázce přístupu k soudu .
Pokud zde soud připustil trestní povahu
odečtu bodů (povahu vedlejšího trestu),
v důsledku čehož řidič pozbude řidičské
oprávnění (tedy nikoli jednotlivých průběžných bodů, ale dosažení kvalifikovaného počtu bodů), činil tak v této souvislosti
a nikterak se nevyjádřil ani k přiměřenosti
bodového systému jako takového a zcela se
vyhnul stanovisku, zda s ohledem na „trestní“ charakter odebrání bodů není porušena
zásada ne bis in idem .
[21] Pokud rozšířený senát vychází ve
své argumentaci z rozsudku ESLP ve věci
Malige proti Francii, je třeba uvést, že ESLP
nezpochybnil konstrukci, podle níž dochází k odebrání bodů ze zákona, nikoli tedy
rozhodnutím správního orgánu, nicméně
odmítl možnost, že by tento postup
byl vyloučen ze soudní kontroly . Rovněž konstatoval, že příslušné námitky proti
tomu, že vůbec došlo ke spáchání deliktu,
může dotyčný podat v průběhu řízení (ve
Francii před policejním, resp . trestním
soudem), a tím odvrátit případné odebrání
bodů . Ratio decidendi uvedeného rozsudku je a priori v otázce přístupu k soudu .
Pokud zde soud připustil trestní povahu
odečtu bodů (povahu vedlejšího trestu),
v důsledku čehož řidič pozbude řidičské
oprávnění (tedy nikoli jednotlivých průběžných bodů, ale dosažení kvalifikovaného počtu bodů), činil tak v této souvislosti
a nikterak se nevyjádřil ani k přiměřenosti
bodového systému jako takového a zcela se
vyhnul stanovisku, zda s ohledem na „trestní“ charakter odebrání bodů není porušena
zásada ne bis in idem .
[22] Obdobně Ústavní soud v citovaném usnesení sp . zn . IV . ÚS 498/10 konstatoval: „Dvě vedle sebe stojící sankce nedovolující stěžovateli řídit motorové vozidlo
mají své opodstatnění, nevykazují znaky
nepřiměřenosti a není možno v nich shle-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
dávat porušení zásady ne bis in idem, jelikož byly uloženy za dvě různá protiprávní jednání (trestný čin řízení motorového
vozidla bez řidičského oprávnění a dosažení bodové hranice za opakovaně páchané přestupky) .“ Jakkoli byl v souvislosti
s bodovým systémem použit výraz sankce,
Ústavní soud se již povahou bodového systému dále nezabýval . Z uvedeného rozhodnutí nelze dovozovat, že termín sankce byl
použit vědomě ve smyslu trestněprávním .
Měl-li by totiž soud za to, že vedle sebe stojí
dvě sankce ve smyslu trestněprávním, musel by brát v potaz fakt, že řidiči, jemuž byl
uložen trest zákazu řízení, nemohly být za
tento konkrétní stejný čin ještě zaznamenávány body, konkrétně ty poslední body
(v souvislosti s uloženým trestem zákazu
řízení), jimiž se řidič současně též „vybodoval“ – to však soud v předmětném usnesení
nikterak nereflektoval .
[22] Obdobně Ústavní soud v citovaném usnesení sp . zn . IV . ÚS 498/10 konstatoval: „Dvě vedle sebe stojící sankce nedovolující stěžovateli řídit motorové vozidlo
mají své opodstatnění, nevykazují znaky
nepřiměřenosti a není možno v nich shle-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
dávat porušení zásady ne bis in idem, jelikož byly uloženy za dvě různá protiprávní jednání (trestný čin řízení motorového
vozidla bez řidičského oprávnění a dosažení bodové hranice za opakovaně páchané přestupky) .“ Jakkoli byl v souvislosti
s bodovým systémem použit výraz sankce,
Ústavní soud se již povahou bodového systému dále nezabýval . Z uvedeného rozhodnutí nelze dovozovat, že termín sankce byl
použit vědomě ve smyslu trestněprávním .
Měl-li by totiž soud za to, že vedle sebe stojí
dvě sankce ve smyslu trestněprávním, musel by brát v potaz fakt, že řidiči, jemuž byl
uložen trest zákazu řízení, nemohly být za
tento konkrétní stejný čin ještě zaznamenávány body, konkrétně ty poslední body
(v souvislosti s uloženým trestem zákazu
řízení), jimiž se řidič současně též „vybodoval“ – to však soud v předmětném usnesení
nikterak nereflektoval .
[23] Lze tak shrnout, že ani judikatura,
jíž se dílem rozšířený senát dovolává, výslovně jednoznačně neřešila povahu bodového systému ve všech souvislostech tak,
aby bylo možno dospět k jednoznačnému
závěru o tom, že záznam bodů by měl být
trestem . Z rozsudku ESLP lze dovodit, že
naše právní úprava odpovídá požadavkům
čl . 6 odst . 1 Úmluvy, neboť soudní ochrana
v případě bodového systému je zaručena .
Právní úprava bodového systému obsahuje
procesní institut námitek, které může dotyčná osoba v případě nesouhlasu se záznamem bodů do registru využít, poté je vedeno správní řízení, v němž je vydáno správní
rozhodnutí, lze se proti němu odvolat a rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním
soudnictví . Zrušení zaznamenaných bodů
může dotyčná osoba dosáhnout a priori
v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu o přestupku (v případě
zrušení rozhodnutí o přestupku se odečtou
zaznamenané body podle § 123e odst . 2 zákona o silničním provozu) .
[24] Záznam bodů dle § 123 zákona
o silničním provozu do registru řidičů není
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
trestněprávní sankcí ve smyslu čl . 40 odst . 6
Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími . Jedná se o ochranné opatření navazující
na původní správní (přestupkové) řízení,
které bylo vydáno z důvodu určitého konkrétně v zákoně definovaného protiprávního jednání . Záznam bodů ve svém důsledku,
a to až při dosažení 12 bodů, sice dále rozšiřuje negativní dopady původního rozhodnutí o přestupku (kromě uložených sankcí
v přestupkovém řízení nastupuje nepříznivý důsledek v podobě ztráty kvalifikačních
předpokladů k řízení motorových vozidel),
nicméně jakkoli tento důsledek dotyčná
osoba pociťuje jako újmu, nelze jej vnímat
jakožto samostatný trest ve smyslu čl . 40
odst . 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími .
[24] Záznam bodů dle § 123 zákona
o silničním provozu do registru řidičů není
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
trestněprávní sankcí ve smyslu čl . 40 odst . 6
Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími . Jedná se o ochranné opatření navazující
na původní správní (přestupkové) řízení,
které bylo vydáno z důvodu určitého konkrétně v zákoně definovaného protiprávního jednání . Záznam bodů ve svém důsledku,
a to až při dosažení 12 bodů, sice dále rozšiřuje negativní dopady původního rozhodnutí o přestupku (kromě uložených sankcí
v přestupkovém řízení nastupuje nepříznivý důsledek v podobě ztráty kvalifikačních
předpokladů k řízení motorových vozidel),
nicméně jakkoli tento důsledek dotyčná
osoba pociťuje jako újmu, nelze jej vnímat
jakožto samostatný trest ve smyslu čl . 40
odst . 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími .
[25] Ve světle závěrů rozšířeného senátu
jsou pravidla pro ukládání trestů uplatňována i tam, kde se trest neukládá a kde sankce,
resp . opatření sankční povahy, jak již bylo
uvedeno výše, vyplývá přímo ze zákona a je
přímým důsledkem spáchání přestupku .
[26] Je rovněž otázkou, k jaké časové
hranici by byl poté soud oprávněn posuzovat zákonnost záznamu bodů ve smyslu
čl . 40 odst . 6 Listiny v případě změny právní
úpravy . V řízení o žalobě proti rozhodnutí
o přestupku, je-li žalobce úspěšný, následuje odečet bodů (§ 123e odst . 2 zákona
o silničním provozu) . V řízení o žalobě
proti rozhodnutí o zamítnutí námitek proti
záznamu 12 bodů se zkoumá jen, zda existovala pravomocná rozhodnutí o přestupku
a zda byl zaznamenán počet bodů v souladu
se zákonem . Nejvyšší správní soud však dosud nevyslovil, že by se v takovém případě
k příznivější úpravě mělo při přezkoumání rozhodnutí přihlížet . V případě změny
právní úpravy ve prospěch delikventa (stanovení nižšího počtu bodů za jím spáchané
přestupky po pravomocném rozhodnutí
o nich) by správní orgán (či i soud?) následně přepočítával zaznamenaný počet bodů
podle aktuální právní úpravy účinné k době
rozhodnutí?
Smyslem místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství je jistá
regulace a zároveň kompenzace za omezení nebo vyloučení ostatních uživatelů . Jde
tedy o zjevně veřejnoprávní platbu . Naproti
tomu platba nájemného na základě nájemní
smlouvy mezi obcí a určitým subjektem má
povahu soukromoprávní, což nelze zaměňo- vat . V tomto kontextu krajský soud odkazuje
na velmi výstižný a podrobně odůvodněný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16 . 7 . 2009, čj . 9 Afs 86/2008-89,
č . 1934/2009 Sb . NSS, podle něhož pozemek
mající charakter veřejného prostranství lze
případně užívat i na základě nájemní smlouvy, tato smlouva uzavřená mezi obcí jako
pronajímatelem a jiným subjektem jako nájemcem však nemůže mít vliv na povinnost
subjektu platit místní poplatek za užívání veřejného prostranství . Žalobkyně se tedy ve
své argumentaci mýlí, pokud poukazuje na
řešení situace spočívající v uzavření nájemní
smlouvy, a nikoli ve vyměření místního poplatku . V daném případě totiž platba nájemného a platba místního poplatku představují dvě odlišné platby, které nelze zaměňovat
a které se vzájemně nevylučují (z důvodu
dvojí platby za užívání téhož) – v podrobnostech viz citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu . (…)