Fakulta vysoké školy, její akademický senát ani děkan nemají způsobilost být účastníkem soudního řízení správního coby žalobci (§ 33 odst. 2 s. ř. s.), neboť nemají způsobilost mít práva a povinnosti (právní osobnost), a ani zákon jim způsobilost být účastníkem soudního řízení nepřiznává.
[10] Vzhledem k tomu, že v souzené věci byla v řízení o kasační stížnosti primárně řešena právní otázka týkající se způsobilosti stěžovatelů být účastníkem soudního řízení, nebylo nutné se podrobněji zabývat vymezením žalovaných, jak je provedl krajský soud. Pro účely daného řízení proto Nejvyšší správní soud vycházel z okruhu žalovaných tak, jak je v napadeném usnesení vymezil krajský soud.
[11] Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat (stejně jako v předchozím řízení krajský soud) naplněním podmínek řízení o kasační stížnosti. Podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (ve spojení s § 120 s. ř. s.) „[s]oud usnesením odmítne návrh, jestliže o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.“ (pozn.: zvýraznění doplnil – zde i dále v textu – NSS). Jednou ze základních procesních podmínek soudního řízení správního, která je nezbytnou podmínkou i pro řízení o kasační stížnosti, je způsobilost navrhovatele (zde stěžovatelů) být účastníkem soudního řízení. Podle § 33 odst. 2 s. ř. s. má způsobilost být účastníkem řízení „ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán; jinak i ten, komu ji zákon přiznává“. Starší terminologie s. ř. s. neodpovídá znění současné občanskoprávní úpravy, v níž byl termín „způsobilost mít práva a povinnosti“ nahrazen beze změny obsahu pojmem „právní osobnost“ (§ 15 odst. 1 občanského zákoníku). Právní osobnost má z podstaty věci člověk, a to od narození do smrti (§ 19 a § 23 občanského zákoníku), a dále organizované útvary, o kterých to zákon stanoví – právnické osoby (§ 20 občanského zákoníku). Stěžovatelé a), b), c) bezesporu nejsou lidmi. Stěžovatelka a) jako fakulta vysoké školy je součástí vysoké školy [§ 22 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen „zákon o vysokých školách“)], nikoli samostatnou právnickou osobou, kterou je pouze vysoká škola (§ 2 odst. 2 zákona o vysokých školách). Tím spíše nemohou být právnickou osobou ani stěžovatel b) – akademický senát fakulty a stěžovatel c) – děkan fakulty, kteří jsou „pouhými“ orgány fakulty (§ 25 odst. 1 zákona o vysokých školách). Stěžovatelé a), b), c) tedy nemohou být nositeli práv a povinností, neboť nejsou nadáni právní osobností.
[12] Stěžovatelé a), b), c) pak v souzené věci nevystupují ani v pozici správního orgánu (který nemusí mít právní osobnost), a jejich způsobilost být účastníkem řízení o kasační stížnosti tedy nelze odvodit ani z tohoto postavení.
[13] Sami stěžovatelé a), b), c) dovozují způsobilost být účastníkem řízení z § 33 odst. 2 věty za středníkem s. ř. s., dle kterého má způsobilost být účastníkem řízení „jinak i ten, komu ji zákon přiznává“, což otevírá možnost v zákonem stanovených případech přiznat způsobilost být účastníkem řízení i jiným entitám, které nemají právní osobnost. V současném právním řádu však žádný zákon fakultám vysokých škol, jejich akademickým senátům a děkanům nepřiznává způsobilost být účastníkem soudního řízení správního. Poukaz stěžovatelů na postavení zástupce veřejnosti v procesech územního plánování je v tomto ohledu nepřípadný. Pokud rozšířený senát Nejvyššího správního soudu řešil postavení této osoby v soudním řízení správním (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS), zabýval se pouze otázkou možné aktivní procesní legitimace při podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nikoli její obecnou způsobilostí být účastníkem soudního řízení, která vyplývá již ze samotné skutečnosti, že zástupce veřejnosti je vždy fyzickou nebo právnickou osobu [§ 23 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Postavení zástupce veřejnosti (fyzické nebo právnické osoby) a jeho právní status tedy nejsou srovnatelné se statusem stěžovatelů a), b), c), kteří vůbec nemají právní osobnost. Stejně tak není případné ani srovnání postavení těchto stěžovatelů s postavením městských částí hlavního města Prahy. Jak správně poukázala žalovaná 1) ve vyjádření, podle § 3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, mají městské části hlavního města Prahy částečnou právní subjektivitu (v rozsahu stanoveném zákonem a statutem), neboť vystupují v právních vztazích svým jménem a samy nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Z této premisy vycházel i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, body [46] a [47]), když jim přiznal způsobilost podávat návrhy na zrušení územního plánu hlavního města Prahy. Je tedy zřejmé, že situace městských částí hlavního města Prahy je ze zákona odlišná od situace fakulty vysoké školy a jejích orgánů, které podle § 24 zákona o vysokých školách mohou toliko „rozhodovat nebo jednat za veřejnou vysokou školu“ ve vymezených věcech týkajících se fakulty. Citované (ani jiné) ustanovení zákona o vysokých školách tak fakultám ani jejich orgánům nepřiznává byť i jen dílčí právní subjektivitu. Není tedy pravda, že by v minulosti Nejvyšší správní soud ve své judikatuře akceptoval způsobilost určité entity být účastníkem soudního řízení, aniž by tato způsobilost vyplývala výslovně ze zákona.
[13] Sami stěžovatelé a), b), c) dovozují způsobilost být účastníkem řízení z § 33 odst. 2 věty za středníkem s. ř. s., dle kterého má způsobilost být účastníkem řízení „jinak i ten, komu ji zákon přiznává“, což otevírá možnost v zákonem stanovených případech přiznat způsobilost být účastníkem řízení i jiným entitám, které nemají právní osobnost. V současném právním řádu však žádný zákon fakultám vysokých škol, jejich akademickým senátům a děkanům nepřiznává způsobilost být účastníkem soudního řízení správního. Poukaz stěžovatelů na postavení zástupce veřejnosti v procesech územního plánování je v tomto ohledu nepřípadný. Pokud rozšířený senát Nejvyššího správního soudu řešil postavení této osoby v soudním řízení správním (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS), zabýval se pouze otázkou možné aktivní procesní legitimace při podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nikoli její obecnou způsobilostí být účastníkem soudního řízení, která vyplývá již ze samotné skutečnosti, že zástupce veřejnosti je vždy fyzickou nebo právnickou osobu [§ 23 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Postavení zástupce veřejnosti (fyzické nebo právnické osoby) a jeho právní status tedy nejsou srovnatelné se statusem stěžovatelů a), b), c), kteří vůbec nemají právní osobnost. Stejně tak není případné ani srovnání postavení těchto stěžovatelů s postavením městských částí hlavního města Prahy. Jak správně poukázala žalovaná 1) ve vyjádření, podle § 3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, mají městské části hlavního města Prahy částečnou právní subjektivitu (v rozsahu stanoveném zákonem a statutem), neboť vystupují v právních vztazích svým jménem a samy nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Z této premisy vycházel i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, body [46] a [47]), když jim přiznal způsobilost podávat návrhy na zrušení územního plánu hlavního města Prahy. Je tedy zřejmé, že situace městských částí hlavního města Prahy je ze zákona odlišná od situace fakulty vysoké školy a jejích orgánů, které podle § 24 zákona o vysokých školách mohou toliko „rozhodovat nebo jednat za veřejnou vysokou školu“ ve vymezených věcech týkajících se fakulty. Citované (ani jiné) ustanovení zákona o vysokých školách tak fakultám ani jejich orgánům nepřiznává byť i jen dílčí právní subjektivitu. Není tedy pravda, že by v minulosti Nejvyšší správní soud ve své judikatuře akceptoval způsobilost určité entity být účastníkem soudního řízení, aniž by tato způsobilost vyplývala výslovně ze zákona.
[14] Nedostatek způsobilosti být účastníkem řízení nemůže zhojit ani argumentace stěžovatelů popisující roli fakult v systému vysokoškolského vzdělávání, včetně akcentu na systém brzd a protivah mezi jednotlivými součástmi a orgány vysoké školy. Přenášet do poměrů vysokých škol a jejích vztahů s fakultami terminologii ústavního práva o systému dělby moci a brzdách a protiváhách je dle Nejvyššího správního soudu velmi násilné. Aniž by soud jakkoli zpochybňoval významnost fakult jako klíčových součástí vysoké školy, stejně jako určitou autonomii rozhodování a jednání jejich orgánů ve vymezených záležitostech, nemůže zákonem vytvořený prostor, v němž se fakulty podílejí na veřejnoprávních úkolech vysoké školy, znamenat, že by zákonodárce přiznal (či zamýšlel přiznat) fakultám byť i jen částečnou právní subjektivitu. Podle platné a účinné právní úpravy platí, že pokud orgány fakulty rozhodují a jednají, činí tak vždy „za vysokou školu“, nikoli samostatně svým jménem a na svoji odpovědnost. Tedy i veřejnoprávní úkoly, o nichž stěžovatelé v kasační stížnosti hovoří, jsou veřejnoprávními úkoly vysoké školy jako celku, která jedině má jako právnická osoba právní osobnost, a tedy i odpovědnost navenek.
[15] Z výše popsaných důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že stěžovatelé a), b), c) nemají způsobilost být účastníkem řízení, neboť nemají způsobilost mít práva a povinnosti (právní osobnost), v řízení nevystupují jako správní orgán a žádný zákon jim způsobilost být účastníkem soudního řízení nepřiznává. Proto Nejvyšší správní soud postupoval shodně jako krajský soud v předchozím řízení o žalobě a odmítl kasační stížnost stěžovatelů a), b) a c) dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
[16] K vlastnímu přezkumu napadeného usnesení tak Nejvyšší správní soud mohl přistoupit pouze na podkladě kasační stížnosti stěžovatele d), přičemž dospěl k závěru, že není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je napadené usnesení krajského soudu způsobilé soudního přezkumu, neboť případná nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu (ať už pro jeho nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů) je vadou natolik závažnou, k níž je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), tedy nejen k námitkám, které stěžovatel d) uplatnil. Konstatování nepřezkoumatelnosti by mělo být v soudní praxi spíše výjimečné, omezené na případy, „není-li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky […]“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, bod 29). „Přezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu není hodnotou sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky/osoby zúčastněné na řízení, včetně toho, který podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě“ (tamtéž, bod 30).
[18] Stěžovatel d) v této souvislosti krajskému soudu vytýká, že pominul argumentaci obsaženou v bodech III a IV a zčásti v bodě VII žaloby. Bod III žaloby se věnuje tomu, proč má předložená věc spadat do pravomoci správních soudů. Obsahuje obsáhlou citaci z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, č. 2597/2012 Sb. NSS, ve věci rozhodování rektora vysoké školy o jmenování děkana fakulty, z jehož pasáží stěžovatelé dovozovali nezbytnost soudní ochrany autonomní sféry fakult. Krajský soud stručně vysvětlil, z jakých důvodů není odkazovaný rozsudek pro souzenou věc rozhodný, neboť se v něm řešila odlišná otázka, a to jmenování děkana (a tedy ochrana veřejných subjektivních práv kandidáta). Především však krajský soud ve vztahu k argumentaci obsažené pod bodem III žaloby předložil vlastní obsáhlý výklad otázky pravomoci správních soudů a podrobně vysvětlil absenci této pravomoci v projednávané věci (viz body 17 až 35 napadeného usnesení). Toto vypořádání žalobní argumentace považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné a nečiní napadené usnesení krajského soudu nepřezkoumatelným. Z odkazovaných pasáží je zřejmé, v čem krajský soud spatřuje nedostatek pravomoci k meritornímu projednání věci. Povinností soudu není vyvracet dílčí vznesené argumenty, je-li rozhodnutí logicky odůvodněno tak, že dostatečně podporuje závěry, k nimž soud v souzeném případě dospěl. „Soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (nález ÚS ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2009 Sb. ÚS).
[19] Bod IV žaloby obsahuje argumentaci týkající se toho, že žalobou napadené usnesení je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby proti správnímu rozhodnutí, včetně návrhu na případné posouzení žaloby jako zásahové, pokud by se dle názoru krajského soudu o rozhodnutí správního orgánu nejednalo. Rovněž tuto žalobní argumentaci krajský soud přesvědčivě vypořádal. Povaze usnesení akademického senátu jako rozhodnutí správního orgánu se krajský soud věnoval zejména v bodě 23 napadeného usnesení soudu; k povaze tohoto usnesení jako možného zásahu se krajský soud vyjádřil v bodě 25 odůvodnění. Bylo přitom nadbytečné se podrobněji zabývat otázkou, zda je spor účastníků řízení nutno řešit na podkladě žaloby zásahové nebo žaloby proti správnímu rozhodnutí, neboť krajský soud správně věc posoudil tak, že nespadá do pravomoci správních soudů (viz dále).
[20] Nedůvodná je také námitka nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že krajský soud nereagoval na argumentaci směřující proti procesním pochybením při vydávání žalobou napadeného usnesení (část bodu VII žaloby). Jestliže krajský soud žalobu odmítl pro shledané neodstranitelné nedostatky podmínek řízení, nezabýval se případem věcně, a tedy ani neposuzoval možná porušení práv, k nimž mělo dojít v „řízení“ předcházejícím přijetí žalobou napadeného usnesení.
[21] Nejvyšší správní soud tak mohl přistoupit k věcnému přezkumu otázky, která je mezi účastníky řízení předmětem sporu, a to pravomoci správních soudů v projednávané věci. Podle § 4 odst. 1 s. ř. s. „[s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen ‚správní orgán‘), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.“ Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (viz již rozsudek ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS) vychází při zkoumání pravomoci správních soudů z tříprvkové definice přezkoumávané činnosti plynoucí z citovaného § 4 odst. 1 s. ř. s.:
- vůči adresátovi vystupuje orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, fyzická nebo právnická osoba, nebo jiný orgán;
- tato entita má pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (rozhodnutí), či jinak do jejich práv a povinností zasahovat (zásah);
- tuto pravomoc vykonává v oblasti veřejné správy.
[22] Ve správním soudnictví může být přezkumu podrobena pouze taková činnost, která naplňuje všechny tři uvedené definiční prvky současně. Krajský soud správně vyhodnotil, že přijetím žalobou napadeného usnesení, kterým byl schválen vnitřní předpis vysokoškolského ústavu CATRIN, nebylo rozhodováno o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, či jinak do jejich práv zasaženo, a tedy nebyla naplněna druhá podmínka, aby se mohlo jednat o činnost spadající do pravomoci správních soudů. Nejvyšší správní soud pouze koriguje dílčí nesprávnost odůvodnění usnesení krajského soudu, kde se uvádí, že žalobou napadené usnesení nebylo přijato v oblasti veřejné správy. Schvalování vnitřního předpisu školy – vysokoškolského ústavu – se odehrává v rámci výkonu veřejné správy, konkrétně jde o výkon akademické samosprávy. V tomto hodnocení se tedy krajský soud dopustil dílčí nepřesnosti. Ve zbytku jsou však již jeho závěry správné v tom ohledu, že se jedná o nevrchnostenskou (byť veřejnosprávní) činnost směřující výhradně dovnitř vysoké školy, jíž realizovala právo rozhodovat o svých vnitřních záležitostech. Přijetí usnesení o schválení statutu CATRIN proto nemohlo mít dopad do práv a povinností či právní sféry jiných osob, které by byly vůči škole v subordinačním postavení a vůči kterým by vysoká škola vykonávala veřejnou moc. Ve vztahu k stěžovateli d) tak přijetí žalobou napadeného usnesení nepředstavovalo vydání správního rozhodnutí, které by mu přiznávalo, měnilo, rušilo, anebo závazně určovalo jeho veřejná subjektivní práva nebo povinnosti; a nepředstavovalo ani jiný zásah vysoké školy do jeho práv či jeho právní sféry.
[23] Je tedy nadbytečné zabývat se tím, jakou konkrétní formou by případně měla být ochrana právům poskytnuta, a stejně tak není podstatné, zda přijetí žalobou napadeného usnesení představovalo rozhodnutí ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s., anebo zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., jak se kasační stížnost pokouší rozlišovat v bodech 5a a 5b. Rozhodující je skutečnost, že nebylo rozhodováno nejen o právech a povinnostech stěžovatele d) (a ani jinak zasahováno do jeho právní sféry), ale nebylo rozhodováno ani o právech a povinnostech (či zasahováno do práv) kohokoli jiného – konkrétních fyzických či právnických osob. Kasační stížnost ostatně žádné tvrzení ani argumentaci stran otázky, v čem by konkrétní zásah do práv (právní sféry) stěžovatele d) měl spočívat, neobsahuje. Argumentace v bodech 5a a 5b (případně 5d) kasační stížnosti se dotýká výhradně tvrzených zásahů vůči stěžovatelům a), b), c).
[24] Z týchž důvodů je nadbytečné zabývat se otázkou, zda žalobou bylo napadeno usnesení, jímž byl statut CATRIN schválen, nebo také přímo tento vnitřní předpis. Ani jeden z uvedených aktů totiž není s to zasáhnout do práv a povinností či do právní sféry stěžovatele d) nebo kohokoli jiného.
[25] Krajský soud tak správně vyhodnotil, že činnost spočívající v přijetí žalobou napadeného usnesení nespadá do pravomoci správních soudů, jak je vymezena v § 4 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s., a žalobu z těchto důvodů správně odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Na základě uvedených skutečností tak kasační stížnost stěžovatele d) není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.