7 Afs 300/2024- 40 - text
7 Afs 300/2024 - 43
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Lenky Krupičkové a soudců Davida Hipšra a Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Jihočeská obalovna, spol. s r. o., se sídlem č. p. 76, Planá, zastoupena JUDr. Martinem Bohuslavem, advokátem se sídlem Italská 2581/67, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1, zastoupen JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 10. 2024, č. j. 8 A 120/2023
69,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalovaný usnesením ze dne 15. 6. 2023, č. j. MPO 62091/2023, zastavil řízení o žádosti žalobkyně o dotaci podané v rámci Výzvy 1 z Programu podpory na zvýšené náklady na zemní plyn a elektřinu v důsledku mimořádně prudkého růstu jejich cen (dále též „výzva“). Jako důvod označil skutečnost, že žalobkyně neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci. Při zkoumání její majetkové struktury bylo totiž zjištěno, že mezi její skutečné majitele patří O. D., který byl zařazen na sankční seznam v rámci Přílohy I k nařízení Rady (EU) č. 260/2014 ze dne 17. 3. 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem narušujícím nebo ohrožujícím územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny (dále též „sankční seznam“).
II.
[1] Žalovaný usnesením ze dne 15. 6. 2023, č. j. MPO 62091/2023, zastavil řízení o žádosti žalobkyně o dotaci podané v rámci Výzvy 1 z Programu podpory na zvýšené náklady na zemní plyn a elektřinu v důsledku mimořádně prudkého růstu jejich cen (dále též „výzva“). Jako důvod označil skutečnost, že žalobkyně neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci. Při zkoumání její majetkové struktury bylo totiž zjištěno, že mezi její skutečné majitele patří O. D., který byl zařazen na sankční seznam v rámci Přílohy I k nařízení Rady (EU) č. 260/2014 ze dne 17. 3. 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem narušujícím nebo ohrožujícím územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny (dále též „sankční seznam“).
II.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že mezi účastníky není sporu o tom, že O. D. je osobou zařazenou na sankční seznam a že se prostřednictvím řetězce několika společností vlastnicky podílí na žalobkyni. Dle městského soudu z čl. 5.4. výzvy plyne, že žalovaný používá 5 typů vztahů k žadateli, kdy i naplnění jednoho z nich vede k vyloučení osoby z okruhu oprávněných žadatelů. V případě žalobkyně žalovaný odůvodnil splnění vylučující podmínky spočívající v tom, že mezi její skutečné spolumajitele patří i O. D. S jeho posouzením se městský soud ztotožnil. Dodal, že výše majetkového podílu není dle bodu 5.4. výzvy podstatná, a není proto relevantní ani to, že O. D. není skutečným majitelem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů (dále též „ZESM“), neboť jeho podíl na žalobkyni nepřekračuje hranici 25 %. Pojem „skutečný spolumajitel“ uvedený v bodě 5.4. výzvy není právním řádem definovaný, a je třeba jej vyložit autonomně. Podle § 2 písm. c) ZESM je skutečným majitelem každá fyzická osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje právnickou osobu nebo právní uspořádání. Pojem „skutečný spolumajitel“ je proto nutné vyložit v souladu s touto definicí tak, že jde o každou fyzickou osobu, která v konečném důsledku spoluvlastní nebo spolukontroluje právnickou osobu, a to bez ohledu na její podíl. Uvedenou definici O. D. splňuje. Zmrazení jeho podílu pak není stavem definitivním, který by se rovnal jeho vyloučení z vlastnické struktury. O. D. má pouze omezené dispoziční oprávnění, nadále je však i po zmrazení svého podílu jedním ze skutečných spolumajitelů žalobkyně. Městský soud dále uvedl, že Finanční analytický úřad posuzuje postavení žalobkyně a O. D. ze zcela jiných hledisek než žalovaný. I on však připouští, že O. D. je nepřímým vlastníkem koncernu STRABAG SE. Městský soud zdůraznil, že neexistuje právní nárok na poskytnutí dotace. Jedná se o dobrodiní státu, který stanoví jak podmínky čerpání dotace, tak i okruh oprávněných žadatelů. Má také velký prostor pro správní uvážení. Ve stanovení zpřísňující podmínky nelze spatřovat nezákonnost napadeného rozhodnutí. Jako zcela nepřípadné považoval městský soud argumenty týkající se vlastnictví, podílu, či ovládání podle příslušných ustanovení občanského zákoníku a zákona o obchodních korporacích, jakož i definice pojmu vlastnění v příslušných evropských nařízeních. Městský soud uzavřel, že žalovaný neporušil zákon, jestliže při vyřizování žádosti žalobkyně o dotaci přednostně vyložil a aplikoval článek 5.4. výzvy v souladu s jeho účelem a smyslem, jímž je záměr vyloučit, aby osoby na sankčních seznamech Evropské unie jakkoliv profitovaly na dotacích.
III.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že mezi účastníky není sporu o tom, že O. D. je osobou zařazenou na sankční seznam a že se prostřednictvím řetězce několika společností vlastnicky podílí na žalobkyni. Dle městského soudu z čl. 5.4. výzvy plyne, že žalovaný používá 5 typů vztahů k žadateli, kdy i naplnění jednoho z nich vede k vyloučení osoby z okruhu oprávněných žadatelů. V případě žalobkyně žalovaný odůvodnil splnění vylučující podmínky spočívající v tom, že mezi její skutečné spolumajitele patří i O. D. S jeho posouzením se městský soud ztotožnil. Dodal, že výše majetkového podílu není dle bodu 5.4. výzvy podstatná, a není proto relevantní ani to, že O. D. není skutečným majitelem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů (dále též „ZESM“), neboť jeho podíl na žalobkyni nepřekračuje hranici 25 %. Pojem „skutečný spolumajitel“ uvedený v bodě 5.4. výzvy není právním řádem definovaný, a je třeba jej vyložit autonomně. Podle § 2 písm. c) ZESM je skutečným majitelem každá fyzická osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje právnickou osobu nebo právní uspořádání. Pojem „skutečný spolumajitel“ je proto nutné vyložit v souladu s touto definicí tak, že jde o každou fyzickou osobu, která v konečném důsledku spoluvlastní nebo spolukontroluje právnickou osobu, a to bez ohledu na její podíl. Uvedenou definici O. D. splňuje. Zmrazení jeho podílu pak není stavem definitivním, který by se rovnal jeho vyloučení z vlastnické struktury. O. D. má pouze omezené dispoziční oprávnění, nadále je však i po zmrazení svého podílu jedním ze skutečných spolumajitelů žalobkyně. Městský soud dále uvedl, že Finanční analytický úřad posuzuje postavení žalobkyně a O. D. ze zcela jiných hledisek než žalovaný. I on však připouští, že O. D. je nepřímým vlastníkem koncernu STRABAG SE. Městský soud zdůraznil, že neexistuje právní nárok na poskytnutí dotace. Jedná se o dobrodiní státu, který stanoví jak podmínky čerpání dotace, tak i okruh oprávněných žadatelů. Má také velký prostor pro správní uvážení. Ve stanovení zpřísňující podmínky nelze spatřovat nezákonnost napadeného rozhodnutí. Jako zcela nepřípadné považoval městský soud argumenty týkající se vlastnictví, podílu, či ovládání podle příslušných ustanovení občanského zákoníku a zákona o obchodních korporacích, jakož i definice pojmu vlastnění v příslušných evropských nařízeních. Městský soud uzavřel, že žalovaný neporušil zákon, jestliže při vyřizování žádosti žalobkyně o dotaci přednostně vyložil a aplikoval článek 5.4. výzvy v souladu s jeho účelem a smyslem, jímž je záměr vyloučit, aby osoby na sankčních seznamech Evropské unie jakkoliv profitovaly na dotacích.
III.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Uvedla, že městský soud překročil meze soudního přezkumu, protože fakticky změnil a podstatně doplnil odůvodnění rozhodnutí žalovaného svou vlastní úvahou a na jejím základě posoudil jeho zákonnost. Žalovaný zastavil řízení jen proto, že O. D. je údajně skutečným majitelem stěžovatelky. Městský soud se však touto otázkou vůbec nezabýval. Sám zcela nově vyložil definici pojmu „skutečný spolumajitel“ a uvedl, že O. D. je skutečným spolumajitelem stěžovatelky. Učinil tak přesto, že připustil, že pojmy „skutečný majitel“ a „skutečný spolumajitel“ jsou odlišné. Správní soudnictví je však založeno na kasačním principu. Městský soud se měl proto omezit pouze na posouzení, zda je O. D. skutečným majitelem stěžovatelky, nikoliv domýšlet odůvodnění žalovaného a hojit jeho nedostatky.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Uvedla, že městský soud překročil meze soudního přezkumu, protože fakticky změnil a podstatně doplnil odůvodnění rozhodnutí žalovaného svou vlastní úvahou a na jejím základě posoudil jeho zákonnost. Žalovaný zastavil řízení jen proto, že O. D. je údajně skutečným majitelem stěžovatelky. Městský soud se však touto otázkou vůbec nezabýval. Sám zcela nově vyložil definici pojmu „skutečný spolumajitel“ a uvedl, že O. D. je skutečným spolumajitelem stěžovatelky. Učinil tak přesto, že připustil, že pojmy „skutečný majitel“ a „skutečný spolumajitel“ jsou odlišné. Správní soudnictví je však založeno na kasačním principu. Městský soud se měl proto omezit pouze na posouzení, zda je O. D. skutečným majitelem stěžovatelky, nikoliv domýšlet odůvodnění žalovaného a hojit jeho nedostatky.
[4] Dle stěžovatelky navíc definice městského soudu neobstojí. Pojem skutečný spolumajitel má v rámci výzvy jasný význam a zjevně označuje situaci, kdy má právnická osoba více skutečných majitelů. Taková situace je v praxi běžná a ZESM s pluralitou skutečných majitelů jedné právnické osoby počítá. Není
li O. D. skutečným majitelem stěžovatelky, nemůže být ani jejím skutečným spolumajitelem. Výklad městského soudu je naproti tomu vnitřně rozporný, neboť zohledňuje § 2 písm. c) ZESM, dle kterého skutečným majitelem je každá fyzická osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje, ale zároveň odmítá definici pojmu v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje uvedenou v § 4 odst. 1 ZESM. Navíc neuvádí, co znamená v konečném důsledku spoluvlastnit nebo spolukontrolovat a jak tyto pojmy O. D. ve vztahu ke stěžovatelce naplňuje. Možná úvaha, že ji spoluvlastní, není pravdivá (viz § 31 a § 32 odst. 3 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích). Není ani jen jejím prostým spoluvlastníkem. Není ani skutečným majitelem, neboť jeho nepřímý podíl na stěžovatelce činil k okamžiku podání žádosti necelých 7 %. V souladu s § 4 odst. 1 ZESM a s ustálenou judikaturou o stejném náhledu na srovnatelné právní instituty, byť v rozdílných právních předpisech, proto není O. D. skutečným majitelem stěžovatelky. Nelze souhlasit s tím, že by dovětek v čl. 5.4. výzvy „bez ohledu na výši majetkového podílu“ rušil pouze část definice v § 4 odst. 1 ZESM. Pokud byl záměr poskytovatele dotace změnit význam zákonných pojmů, bylo jeho povinností tak učinit výslovně, neboť je povinností poskytovatele dotace stanovit podmínky určitě a v případě neurčitých právních pojmů nést negativní důsledky plynoucí ze zásady, že neurčitost nelze klást k tíži příjemci finančních prostředků jako slabší straně. Platila
li by argumentace o úmyslném zpřísnění zákonné definice skutečného majitele ve výzvě, pak není zřejmý důvod pro použití dovětku v daném znění, neboť ten nepostihuje všechny právní vztahy zakládající postavení skutečného majitele dle § 4 odst. 1 ZESM, ale jen skupinu v písm. a) daného ustanovení.
[4] Dle stěžovatelky navíc definice městského soudu neobstojí. Pojem skutečný spolumajitel má v rámci výzvy jasný význam a zjevně označuje situaci, kdy má právnická osoba více skutečných majitelů. Taková situace je v praxi běžná a ZESM s pluralitou skutečných majitelů jedné právnické osoby počítá. Není
li O. D. skutečným majitelem stěžovatelky, nemůže být ani jejím skutečným spolumajitelem. Výklad městského soudu je naproti tomu vnitřně rozporný, neboť zohledňuje § 2 písm. c) ZESM, dle kterého skutečným majitelem je každá fyzická osoba, která v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje, ale zároveň odmítá definici pojmu v konečném důsledku vlastní nebo kontroluje uvedenou v § 4 odst. 1 ZESM. Navíc neuvádí, co znamená v konečném důsledku spoluvlastnit nebo spolukontrolovat a jak tyto pojmy O. D. ve vztahu ke stěžovatelce naplňuje. Možná úvaha, že ji spoluvlastní, není pravdivá (viz § 31 a § 32 odst. 3 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích). Není ani jen jejím prostým spoluvlastníkem. Není ani skutečným majitelem, neboť jeho nepřímý podíl na stěžovatelce činil k okamžiku podání žádosti necelých 7 %. V souladu s § 4 odst. 1 ZESM a s ustálenou judikaturou o stejném náhledu na srovnatelné právní instituty, byť v rozdílných právních předpisech, proto není O. D. skutečným majitelem stěžovatelky. Nelze souhlasit s tím, že by dovětek v čl. 5.4. výzvy „bez ohledu na výši majetkového podílu“ rušil pouze část definice v § 4 odst. 1 ZESM. Pokud byl záměr poskytovatele dotace změnit význam zákonných pojmů, bylo jeho povinností tak učinit výslovně, neboť je povinností poskytovatele dotace stanovit podmínky určitě a v případě neurčitých právních pojmů nést negativní důsledky plynoucí ze zásady, že neurčitost nelze klást k tíži příjemci finančních prostředků jako slabší straně. Platila
li by argumentace o úmyslném zpřísnění zákonné definice skutečného majitele ve výzvě, pak není zřejmý důvod pro použití dovětku v daném znění, neboť ten nepostihuje všechny právní vztahy zakládající postavení skutečného majitele dle § 4 odst. 1 ZESM, ale jen skupinu v písm. a) daného ustanovení.
[5] Z výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení, eventuálně aby zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud nedoplňoval jeho rozhodnutí. Pouze vyložil sporný pojem, aby mohl posoudit správnost jeho aplikace žalovaným. Jeho výklad není vnitřně rozporný a respektuje kontext výzvy. Dodal, že soudní přezkum neslouží k posuzování smysluplnosti nastavení pravidel dotace, o němž rozhoduje její poskytovatel. Znění čl. 5.4. tak není předmětem přezkumu. Je z něj však zřejmý účel zamezit profitování z poskytnutí finančních prostředků osobám zařazeným na sankční seznamy. Znění podmínek nelze považovat za neopodstatněné a nepřípustné. Žalovaný proto navrhl kasační stížnost zamítnout.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud nedoplňoval jeho rozhodnutí. Pouze vyložil sporný pojem, aby mohl posoudit správnost jeho aplikace žalovaným. Jeho výklad není vnitřně rozporný a respektuje kontext výzvy. Dodal, že soudní přezkum neslouží k posuzování smysluplnosti nastavení pravidel dotace, o němž rozhoduje její poskytovatel. Znění čl. 5.4. tak není předmětem přezkumu. Je z něj však zřejmý účel zamezit profitování z poskytnutí finančních prostředků osobám zařazeným na sankční seznamy. Znění podmínek nelze považovat za neopodstatněné a nepřípustné. Žalovaný proto navrhl kasační stížnost zamítnout.
[7] V replice stěžovatelka zdůraznila, že nezpochybňuje čl. 5.4. výzvy jako takový, ale způsob jeho výkladu a aplikace žalovaným, což je v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Nastoleným výkladem pojmu „skutečný majitel“ ztrácí tento pojem svůj význam definovaný v ZESM. V souladu s výkladem dle čl. 5.4. výzvy by ad absurdum byla skutečným majitelem jakákoli osoba se zanedbatelným podílem na žadateli o dotace. Stejně tak napadá i výklad pojmu „skutečný spolumajitel“.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že prakticky totožnou situací se zabýval ve svém rozsudku ze dne 18. 2. 2025, č. j. 9 Afs 200/2024
49, přičemž neshledal důvody se od tam vyslovených závěrů odchýlit. V podrobnostech na ně proto odkazuje.
[11] V rámci věcného vypořádaní se z logiky věci nejdříve zabýval námitkou překročení mezí soudního přezkumu a překvapivostí napadeného rozsudku.
[12] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, č. j. 2 Afs 16/2011
78, plyne, že pokud krajský soud přezkoumává správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů, má žalobce legitimní očekávání, že žalobními body nastavil referenční rámec soudního přezkumu. Rozsudek, jímž se žaloba zamítá, který je založen na odlišné právní argumentaci než správní rozhodnutí a žaloba (k níž se proto žalobce nemohl vyjádřit), je překvapivý a porušuje právo žalobce na spravedlivý proces.
[13] Městský soud v nyní projednávané věci nezaložil své úvahy na odlišné právní argumentaci. Ta se shoduje s argumentací žalovaného. Úvahy obou vycházely ze shodných zákonných ustanovení i ze shodného obsahu výzvy, na základě čehož žalovaný i městský soud dospěli k obdobnému závěru. Nejvyšší správní soud souhlasí s tvrzením městského soudu, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného jsou zřejmé důvody vyloučení stěžovatelky z programu podpory. Ostatně, městský soud ve svém rozsudku významnou část relevantního odůvodnění rozhodnutí žalovaného cituje. Žalovaný přitom podrobně popsal majetkovou účast O. D. na stěžovatelce, výslovně uvedl, že dle podmínky 5.4. výzvy není výše jeho majetkového podílu pro vyloučení stěžovatelky z programu podpory rozhodná, a poté dospěl k jednoznačným závěrům. Uvedení skutečného majitele namísto skutečného spolumajitele v odůvodnění rozhodnutí je v této konkrétní věci pochybením, nikoli však vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí. Z obsahu rozhodnutí je zcela zřejmé, že za rozhodující pro vyloučení stěžovatelky z programu podpory ve smyslu čl. 5.4. výzvy žalovaný považoval nepřímou majetkovou účast O. D. na stěžovatelce, nikoli však velikost jeho majetkového podílu. Ke shodnému závěru dospěl i městský soud. Požadavky stanovené judikaturou, na kterou stěžovatelka odkazuje, jsou naplněny. To, že městský soud částečně závěry žalovaného korigoval a své odůvodnění obohatil o další úvahy, které vyvracejí žalobní námitky, nelze považovat za překročení mezí soudního přezkumu.
[13] Městský soud v nyní projednávané věci nezaložil své úvahy na odlišné právní argumentaci. Ta se shoduje s argumentací žalovaného. Úvahy obou vycházely ze shodných zákonných ustanovení i ze shodného obsahu výzvy, na základě čehož žalovaný i městský soud dospěli k obdobnému závěru. Nejvyšší správní soud souhlasí s tvrzením městského soudu, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného jsou zřejmé důvody vyloučení stěžovatelky z programu podpory. Ostatně, městský soud ve svém rozsudku významnou část relevantního odůvodnění rozhodnutí žalovaného cituje. Žalovaný přitom podrobně popsal majetkovou účast O. D. na stěžovatelce, výslovně uvedl, že dle podmínky 5.4. výzvy není výše jeho majetkového podílu pro vyloučení stěžovatelky z programu podpory rozhodná, a poté dospěl k jednoznačným závěrům. Uvedení skutečného majitele namísto skutečného spolumajitele v odůvodnění rozhodnutí je v této konkrétní věci pochybením, nikoli však vadou mající vliv na zákonnost rozhodnutí. Z obsahu rozhodnutí je zcela zřejmé, že za rozhodující pro vyloučení stěžovatelky z programu podpory ve smyslu čl. 5.4. výzvy žalovaný považoval nepřímou majetkovou účast O. D. na stěžovatelce, nikoli však velikost jeho majetkového podílu. Ke shodnému závěru dospěl i městský soud. Požadavky stanovené judikaturou, na kterou stěžovatelka odkazuje, jsou naplněny. To, že městský soud částečně závěry žalovaného korigoval a své odůvodnění obohatil o další úvahy, které vyvracejí žalobní námitky, nelze považovat za překročení mezí soudního přezkumu.
[14] Pokud jde o stěžovatelkou namítané procesní pochybení městského soudu v podobě překvapivosti rozsudku městského soudu, konstatuje Nejvyšší správní soud, že dle § 49 odst. 4, věty třetí, s. ř. s. předseda senátu vede účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplatněny nebyly. Toto ustanovení má zajišťovat, aby nebyla vydávána překvapivá rozhodnutí, resp. aby soudní rozhodnutí byla předvídatelná a účastník řízení nebyl zaskočen posouzením věci z jiných skutkových a právních hledisek než z těch, která byla vytyčena žalobou. Proto podle citovaného ustanovení vede předseda senátu při jednání účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplatněny nebyly. Typickým případem je vyslovení nicotnosti rozhodnutí (§ 76 odst. 2 s. ř. s.), ačkoliv se o důvodech nicotnosti účastník ve svých podáních dříve nezmiňoval (viz Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, str. 115).
[14] Pokud jde o stěžovatelkou namítané procesní pochybení městského soudu v podobě překvapivosti rozsudku městského soudu, konstatuje Nejvyšší správní soud, že dle § 49 odst. 4, věty třetí, s. ř. s. předseda senátu vede účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplatněny nebyly. Toto ustanovení má zajišťovat, aby nebyla vydávána překvapivá rozhodnutí, resp. aby soudní rozhodnutí byla předvídatelná a účastník řízení nebyl zaskočen posouzením věci z jiných skutkových a právních hledisek než z těch, která byla vytyčena žalobou. Proto podle citovaného ustanovení vede předseda senátu při jednání účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplatněny nebyly. Typickým případem je vyslovení nicotnosti rozhodnutí (§ 76 odst. 2 s. ř. s.), ačkoliv se o důvodech nicotnosti účastník ve svých podáních dříve nezmiňoval (viz Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, str. 115).
[15] Otázka výkladu čl. 5.4. výzvy a v tomto důsledku i otázka relevantnosti výše majetkového podílu O. D. na stěžovatelce, která je předmětem projednávané věci, však nemůže být pro stěžovatelku překvapivá. Žalovaný zastavil řízení o dotaci právě proto, že za rozhodující považoval nepřímou majetkovou účast O. D. na stěžovatelce, nikoli výši jeho majetkového podílu. Nelze tedy konstatovat, že by byla naplněna hypotéza uvedené právní normy, která mimo toho, že se musí jednat o takovou právní otázku, která je pro rozhodnutí určující (což lze v projednávané věci považovat za splněné), předpokládá, že taková otázka nebyla ze strany účastníků řízení vůbec v dosavadním řízení nastolena. Námitka překvapivosti napadeného rozsudku je tak nedůvodná.
[16] K namítanému nesprávnému věcnému výkladu čl. 5.4. výzvy Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatelka se v kasační stížnosti stále snaží argumentovat výkladem pojmu „skutečný majitel“ ve smyslu jeho definice v ZESM. Tím se však do značné míry míjí se závěry městského soudu i s obsahem čl. 5.4. výzvy. Nejvyšší správní soud se s výkladem městského soudu ztotožňuje.
[16] K namítanému nesprávnému věcnému výkladu čl. 5.4. výzvy Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatelka se v kasační stížnosti stále snaží argumentovat výkladem pojmu „skutečný majitel“ ve smyslu jeho definice v ZESM. Tím se však do značné míry míjí se závěry městského soudu i s obsahem čl. 5.4. výzvy. Nejvyšší správní soud se s výkladem městského soudu ztotožňuje.
[17] Jak již uvedl městský soud, žalovaný v čl. 5. 4. výzvy vyjmenovává několik různých typů vztahu k žadateli, kdy i naplnění jednoho z nich vede k vyloučení osoby z okruhu oprávněných žadatelů. Konstatoval, že stačí, aby osoba na sankčním seznamu žadatele (i) vlastnila, (ii) spoluvlastnila, (iii) ovládala, (iv) byla jeho skutečným majitelem, nebo (v) skutečným spolumajitelem. Nelze než ve shodě s rozsudkem č. j. 9 Afs 200/2024
49 konstatovat, že „Městský soud tedy správně odlišil skutečného majitele a skutečného spolumajitele, jakož i skutečného spolumajitele od spoluvlastníka v občanskoprávním pojetí a zvolil výklad odpovídající účelu programu podpory a obsahu čl. 5.4. výzvy. Učinil tak právě proto, že nemohl při jeho výkladu vycházet z jiné právní úpravy než z té, jež je obsažena v ZESM. S tímto postupem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a nevidí zde prostor pro příznivější výklad neurčitých právních pojmů ve prospěch stěžovatelky, jak sama navrhuje.“
[18] Zejména v replice k vyjádření žalovaného pak stěžovatelka tvrdí, že samotnou podmínku čl. 5.4. výzvy nezpochybňuje, zpochybňuje jen její výklad a aplikaci. Nicméně tím, že její argumentace činí sporný dovětek čl. 5.4. výzvy v podstatě obsoletním a stěžovatelka současně namítá selektivní zpřísnění zákonem stanovených podmínek ze strany poskytovatele, ve skutečnosti tuto podmínku zpochybňuje.
[19] K věcnému posouzení je třeba uvést, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu zdůrazňuje, že v případě nenárokových dotací má veřejná moc širokou míru úvahy při nakládání s veřejnými prostředky. Následný soudní přezkum je v zásadě omezen na garanci řádného procesu, nikoliv samotných dotačních podmínek. Není „právo na výsledek“, ale pouze na „řádný proces“ při rozhodování a správě žádostí o dotace (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014
46).
[20] Veřejná moc je především nadána úvahou při stanovování podmínek pro poskytnutí dotace (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005
90, a ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009
63). Tato úvaha ale není bezbřehá. Nejvyšší správní soud již dříve vyslovil, že dotační politika státu nemůže být zcela svévolná, a následně uzavřel, že: „Zásah soudu do podmínek obsažených v takové výzvě tak bude možný pouze ve výjimečných případech; např. pokud by dotace nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná. Obecně však výzvy není možné plně přezkoumávat v řízení o žalobě proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace.“ (rozsudek ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018
37).
[20] Veřejná moc je především nadána úvahou při stanovování podmínek pro poskytnutí dotace (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005
90, a ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009
63). Tato úvaha ale není bezbřehá. Nejvyšší správní soud již dříve vyslovil, že dotační politika státu nemůže být zcela svévolná, a následně uzavřel, že: „Zásah soudu do podmínek obsažených v takové výzvě tak bude možný pouze ve výjimečných případech; např. pokud by dotace nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná. Obecně však výzvy není možné plně přezkoumávat v řízení o žalobě proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace.“ (rozsudek ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018
37).
[21] O extrémní případy podobného vybočení z jinak široké politické úvahy při nakládání s veřejnými prostředky se dle Nejvyššího správního soudu bude jednat především ve dvou případech: za prvé, výzva obsahuje podmínku, která rozlišuje na základě kritérií, která jsou hodnotově v demokratickém právním státě naprosto nepřípustná anebo, za druhé, ve výzvě obsažená podmínka není způsobilá racionálně přispět k dotační výzvou sledovanému cíli (viz rozsudek Nejvyššího správního osudu ze dne 21. 5. 2024, č. j. 1 Afs 25/2024
88). V případech, ve kterých zvolená kritéria či podmínky nejsou buď samy o sobě morálně nepřípustné či s ohledem na dotační cíle naprosto iracionální, však přísluší výlučně orgánu veřejné moci rozhodnout, za jakých podmínek budou nenárokové dotace poskytovány. V konkrétní rovině tak mají orgány veřejné moci při stanovení těchto podmínek širokou míru úvahy, která jim již při volbě dotačního cíle umožňuje zohlednit určitou politickou preferenci, aniž by ji musely dále zdůvodňovat.
[22] V samotné výzvě je vymezen záměr vlády pomoci stanovenému okruhu podnikatelských subjektů, u kterých došlo ve značné míře ke zvýšení nákladů na zemní plyn a elektřinu v důsledku mimořádně prudkého růstu jejich cen. Dále je v úvodu výzvy uvedeno, že podpora je poskytována na základě oddílu 2.4 sdělení Evropské komise „Dočasný krizový rámec pro opatření státní podpory na podporu hospodářství po agresi Ruska vůči Ukrajině (2022/C 131 I/01)“ a sdělení Evropské komise „Změna dočasného krizového rámce pro opatření státní podpory na podporu hospodářství po agresi Ruska vůči Ukrajině“.
[23] Jedním ze (sekundárních) účelů výzvy je zabránit tomu, aby z veřejných prostředků, které jsou určeny na zvýšené náklady na zemní plyn a elektřinu v důsledku agrese Ruska vůči Ukrajině, profitovaly mj. takové osoby zapsané na sankčních seznamech, které i nepřímo vlastní na žadateli jakýkoli majetkový podíl. Vymezení skutečného spolumajitele ve výzvě bylo spojeno s tímto cílem. Stěžovatelku tato podmínka nediskriminuje na základě podezřelých kritérií (důvodem zastavení řízení o dotaci byla skutečnost, že je vlastněna osobou nacházející se na sankčním seznamu), ani nebyla svévolná, což ostatně ani nikdo netvrdil. Jde také o podmínku, která je způsobilá deklarovaného cíle dosáhnout.
[23] Jedním ze (sekundárních) účelů výzvy je zabránit tomu, aby z veřejných prostředků, které jsou určeny na zvýšené náklady na zemní plyn a elektřinu v důsledku agrese Ruska vůči Ukrajině, profitovaly mj. takové osoby zapsané na sankčních seznamech, které i nepřímo vlastní na žadateli jakýkoli majetkový podíl. Vymezení skutečného spolumajitele ve výzvě bylo spojeno s tímto cílem. Stěžovatelku tato podmínka nediskriminuje na základě podezřelých kritérií (důvodem zastavení řízení o dotaci byla skutečnost, že je vlastněna osobou nacházející se na sankčním seznamu), ani nebyla svévolná, což ostatně ani nikdo netvrdil. Jde také o podmínku, která je způsobilá deklarovaného cíle dosáhnout.
[24] Přestože stěžovatelka namítá, že výklad pojmu „spolumajitel“ je v kontextu výzvy nepřiměřený, z hlediska soudního přezkumu je podstatné pouze to, zda nastavení dotační podmínky extrémně nevybočuje z jinak široké politické úvahy veřejné moci.
[25] A jak uzavřel Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 9 Afs 200/2024
49: „Konstrukce sporné podmínky odpovídá zvolenému dotačnímu cíli, který lze vyčíst z celého kontextu výzvy. Jakkoli je pravdou, že dovětek ve znění výzvy nepostihuje všechny právní vztahy zakládající postavení skutečného majitele uvedené v § 4 odst. 1 ZESM, tedy všechna písmena daného odstavce, nelze konstatovat, že s ohledem na sledovaný cíl programu podpory postrádá racionalitu. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že zpřísnění zákonné podmínky nedopadá na všechny situace uvedené v § 4 odst. 1 ZESM. Tato skutečnost je však odrazem volby poskytovatele dotace, která reflektuje určitou politickou preferenci a do které by soud měl zasáhnout jen zcela výjimečně. Dokonce i kdyby zpřísnění jen některých situací bylo způsobeno pouhou nedůsledností poskytovatele podpory, není zásah soudu namístě.“
[26] Skutečnost, že poskytovatel dotace zpřísnil podmínky čerpání dotace ve vztahu k osobám s majetkovým podílem na žadateli dotace, není sama o sobě diskriminační. Mezi stranami není sporné, že O. D. v okamžiku podání žádosti o dotaci vlastnil nepřímý podíl na stěžovatelce. Ať už byl tento podíl jakkoli velký, naplnil vylučující podmínku stanovenou ve výzvě. Byť se tato podmínka může zdát velmi přísná, není ani zjevně iracionální; naopak naplňuje jeden ze sledovaných záměrů dané výzvy. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby pouze z důvodu, že poskytovatel dotace zpřísnil toliko jeden z definičních znaků „skutečného majitele“ předpokládaných § 4 odst. 1 ZESM, aniž by zároveň zpřísnil jeho ostatní definiční znaky, do sporné podmínky zasáhl (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014
46).
[27] Soud nemůže přisvědčit ani námitce neurčitosti čl. 5.4. výzvy. Spornému dodatku výzvy rozumí shodně jako žalovaný i městský soud, tedy tak, že „bez ohledu na výši majetkového podílu“ znamená, že výše byť nepřímého majetkového podílu (osoby zapsané na sankčním seznamu) na stěžovatelce není pro její vyloučení z programu podpory rozhodná.
[27] Soud nemůže přisvědčit ani námitce neurčitosti čl. 5.4. výzvy. Spornému dodatku výzvy rozumí shodně jako žalovaný i městský soud, tedy tak, že „bez ohledu na výši majetkového podílu“ znamená, že výše byť nepřímého majetkového podílu (osoby zapsané na sankčním seznamu) na stěžovatelce není pro její vyloučení z programu podpory rozhodná.
[28] Jde
li, konečně, o námitku vznesenou v replice k vyjádření žalovaného, dle níž výklad pojmu „skutečný majitel“ žalovaným a městským soudem zcela ztrácí svůj význam definovaný ZESM, Nejvyšší správní soud opakuje, že stěžovatelčina argumentace se se závěry napadeného rozsudku míjí. Jak již bylo uvedeno výše, městský soud z úpravy obsažené v ZESM sice vycházel, pojem „skutečný spolumajitel“, použitý v čl. 5.4. výzvy, od zákonného pojmu „skutečný majitel“ nicméně správně odlišil. Vlastník, byť jen jediné akcie určité akciové společnosti, se proto automaticky nestává „skutečným majitelem“ takové společnosti ve smyslu ZESM, jak se snaží tvrdit stěžovatelka.
[29] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci soud rozhodl v souladu s § 109 odst. 2 s. ř. s., dle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[30] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný by takové právo měl, nicméně dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 62/2015
29, ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006
87, ze dne 19. 4. 2022, č. j. 3 As 129/2021
62, ze dne 23. 2. 2022, č. j. 6 As 351/2021
29, a ze dne 21. 2. 2022, č. j. 3 As 369/2019
34) v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí je integrální součástí řádného výkonu veřejné správy, k němuž je takový orgán dostatečně vybaven. V takové situaci nelze považovat za účelně vynaložený náklad zastoupení advokátem. Mimo těchto nákladů Nejvyšší správní soud neshledal žádné, které by přesáhly náklady běžné úřední činnosti (rozsudky ze dne 25. 5. 2023, č. j. 7 As 73/2023
22, nebo ze dne 23. 8. 2022, č. j. 5 As 209/2021
23).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2025
Lenka Krupičková
předsedkyně senátu