č. 218/2004 Sb.» I. Okolnost, že při realizaci stavby připadá v úvahu kácení dřevin, již sama o sobě zakládá možnost účastenství občanských sdružení podle $ 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v řízení o povolení stavby, neboť káce- ním dřevin nepochybně může být dotčen zájem na jejich ochraně. II. Smyslem a účelem účasti občanských sdružení podle $ 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve stavebních řízeních není blokace, zdržování a protahování realizace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a kra- jiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých.
č. 218/2004 Sb.» I. Okolnost, že při realizaci stavby připadá v úvahu kácení dřevin, již sama o sobě zakládá možnost účastenství občanských sdružení podle $ 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v řízení o povolení stavby, neboť káce- ním dřevin nepochybně může být dotčen zájem na jejich ochraně. II. Smyslem a účelem účasti občanských sdružení podle $ 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve stavebních řízeních není blokace, zdržování a protahování realizace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a kra- jiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých.
K povaze úpravy účastenství v $ 70 záko- na o ochrany přírody a krajiny se Nejvyšší soud již vyjádřil např. v rozsudku ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že „[úlčast občanských sdružení podle f 70 zákona o ochraně příro- dy a krajiny nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na jakoukoliv složku život- ního prostředí, nýbrž toliko na složky život- ního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny“. Ve správních řízeních ve- řejný zájem na ochraně přírody a krajiny záro- veň determinuje obsah námitek a také rozsah, v jakém se správní orgány těmito námitkami musí věcně zabývat. Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi širo- ce a to, zda argumentace ekologického ob- čanského sdružení souvisí se zájmy vymeze- nými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně. Z toho, že sdružení, jehož hlav- ním posláním je podle stanov ochrana příro- dy a krajiny, je oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má mož- nost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochra- nou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákon- ností postupu a rozhodnutí správních orgá- nů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních (viz rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS). Je-li občan- ské sdružení odvozující své účastenství ve správním řízení z $ 70 zákona o ochraně pří- rody a krajiny žalobcem, musí tvrdit zkrácení na svých procesních právech v předchozím správním řízení a toto tvrzené zkrácení musí být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít k vydání nezákonného rozhodnutí. Občanské sdružení tedy není le- gitimováno k uplatnění jakýchkoliv žalob- ních námitek, ale pouze námitek relevant- ních z hlediska zájmů hájených daným občanským sdružením (viz rozsudek NSS ze dne 2. 9.2009, čj. 1 As 40/2009-251). Pokud jde o otázku účastenství stěžovate- le ve stavebním řízení, okruh účastníků říze- ní je definován v $ 109-stavebního zákona ta- xativně. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení je účastníkem stavebního řízení „a) staveb- ník, b) vlastník stavby, na níž má být prove- dena změna či udržovací práce, není-li staveb- níkem, nejdelí o případ uvedený v písmenu £), c) vlastník pozemku, na kterém má být stav- ba prováděna, není-li stavebníkem, d) vlast- ník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich prá- va navrhovanou stavbou přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpo- vídající věcnému břemenu, může-li být toto právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno, £) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvlášt- ního právního předpisu nemá právní sub- Jektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický Do- díl na společných částech domu činí více než jednu polovinu“. Podle odstavce 2 citované- ho ustanovení nejsou účastníky stavebního řízení nájemci bytů, nebytových prostor ne- bo pozemků. Na rozdíl od vymezení účastníků územní- ho řízení není v $ 109 stavebního zákona vý- slovně uvedeno, že mezi účastníky je nutno řadit i takové osoby, jimž je účastenství ve sta- vebním řízení přiznáno podle zvláštních zá- konů. Z toho městský soud dovodil, že účas- tenství jiných osob než takových, které jsou v $ 109 odst. 1 stavebního zákona uvedeny, je vyloučeno. Otázkou, zda při absenci výslov- ného odkazu na osoby, jimž je účastenství ve stavebním řízení přiznáno podle zvláštních zákonů, může zvláštní zákon založit účasten- ství osob neuvedených v $ 109 odst. 1 staveb- ního zákona i nevýslovně, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku, jehož argumentaci si stěžovatel osvojil, ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS. V tomto rozsudku bylo vysloveno, že: „Zákonné usta- novení, které doplňuje okruh účastníků říze- ní o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž níčím jiným než explicitním odkazem mna zvláštní právní úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Záko- nodárce může takový odkaz do zákonné de- finice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúůplně- ji a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vyme- zení, ať už věcné či osobní, bude muset být 887 2393 podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou obecnou, tzn. že ji buď zcela nahradí, nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje“ Dále v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil práv- ní názor, že $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účasten- ství pro zde vymezená správní řízení. Pro po- souzení, zda se jedná o řízení, na které před- mětná úprava dopadá, stanovil kritériem pouze skutečnost, zda v takovém řízení mo- hou být dotčeny zájmy ochrany přírody a kra- jiny chráněné tímto zákonem, a neshledal důvod, pro který by bylo možné z okruhu správních ří- zení, na něž se vztahuje zvláštní úprava účasten- ství podle $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, vyloučit veškerá stavební řízení jako celek. Naopak vyslovil přesvědčení, že $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahu- je na všechna správní řízení podle stavební- ho zákona, pokud při nich mohou být dotče- ny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu rozhod- ného pro posouzení věcí zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zá- kona zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění J 90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. však nemůže nic změnit na tom, že $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává zvláštním ustano- vením ve vztahu k f 109 stavebního zákona“ Právní stav rozhodný pro posouzení citované věci je přitom shodný s právním stavem roz- hodným pro posouzení dané věci stěžovatele. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkrá- ceném stavebním řízení s odkazem na taxa- tivní výčet účastníků stavebního řízení v J 109 stavebního zákona, jak to v nyní pro- jednávané věci učinil městský soud, ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy f 70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k f 109 stavebního zákona zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. 888 V návaznosti na shora uvedené je potom tře- ba zkoumat, zda mohou být v takovém říze- ní dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další po- žadavky stanovené. f 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Uvedený závěr přitom není v rozporu s názorem, který vy- jádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. IL ÚS 114/05, na které odkazuje městský soud, ve vztahu k tehdy platné práv- ní úpravě stavebního řízení: „Stavební zákon obsahoval v S 59 obecnou úpravu účastníků stavebního řízení, ve které se výslovně uvá- dělo, že účastníky stavebního řízení jsou kromě osob výslovně uvedených, též další osoby, o nichž to stanoví zákon. V původním textu zákona toto vymezení účastenství ve stavebním řízení nebylo a dostalo se tam až po přijetí zákona o ochraně přírody a kraji- ny na základě zákona č. 83/1998 Sb., kte- rým se novelizoval stávající stavební zákon č 50/1976 Sb., a to s odůvodněním, že se okruh účastníků stavebního řízení tímio ustanovením rozšiřuje o občanská sdružení, uvedená v zákoně o ochraně přírody a kraji- ny. Jen ve vztahu k obecnému vymezení účastenství ve stavebním řízení lze proto po- važovat úpravu v zákoně o ochraně přírody a krajiny za speciální a nepochybně tomu tak bylo i před uvedenou novelou, která jen odstranila pochybnosti v tomto směru,“ Pro úplnost je třeba uvést, že k pozitivním podmínkám aplikace $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy existenci takového ří- zení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zá- konem, a zároveň existenci a aktivitě občan- ského sdružení, jehož hlavním posláním po- dle stanov je ochrana přírody a krajiny za splnění dalších náležitostí, se přidává podmín- ka negativní, nevyloučení $ 70 zákona o ochra- ně přírody a krajiny úpravou účastenství ve zvláštním právním předpisu. Tak je tomu v pří- padě $ 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mí- rovém využívání jaderné energie a ionizující- ho záření (atomový zákon), jak Nejvyšší správní soud dovodil ve svém usnesení ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54, č. 162/2004 Sb. NSS, že „zákon o ochraně přírody a kraji- ny je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek v f 70 přiznává postavení účast- níka občanským sdružením ve smyslu obec- né definice účastníka řízení dle S 14 odst. 2 správního řádu (zvláštní předpis jim takové postavení přiznává). Toto postavení jim však přísluší (za podmínek f 70 cítovaného zákona) toliko ve správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec a platí tam f 14 odst. 1 správního řádu, anebo je vymezen speciálně oproti f 14 odst. I správního řádu. Toto po- stavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jedi- ným účastníkem řízení, a a contrario fak vy- lučuje kohokoli jiného, aby takové postave- ní měl, jak to činí f 14 odst. 1 atomového zákona“ Tato úprava je přitom podle roz- sudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111, v souladu s mezinárodněprávními závazky České re- publiky, jmenovitě s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodová- ní a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s; tzv. Aarhuská úmluva). Pouze právní normy konstruované jako restriktivní, výslovně uza- vřené dopadu jiných norem stejné síly a spe- ciality, tedy vylučují užití zvláštních norem zá- kona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení $ 109 stavebního zákona takovou povahu nemá. Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňu- je se závěrem městského soudu, že účasten- ství stěžovatele nemohlo být založeno $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Rozhod- nou právní otázku proto městský soud nepo- soudil správně. V dalším řízení se bude městský soud za- bývat dalšími otázkami rozhodnými pro po- souzení, zda stěžovatel měl být účastníkem předmětného stavebního řízení. Zejména bu- de třeba posoudit, zda v tomto řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny ($ 70 odst. 2 věta první in fine). Bu- de tedy na městském soudu, aby posoudil možnost dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, zejména ve dvou oblastech, jež zmi- ňuje stěžovatel v žalobních námitkách. Tou první oblastí je možný zásah do kra- jinného rázu. V této souvislosti je třeba po- soudit, zda v daném případě pojmově (mate- riálně) může vzhledem k povaze, rozsahu a očekávaným vlivům povolované stavby na své okolí jít o zásah do krajinného rázu. V tomto ohledu lze poukázat zejména na roz- lišovací kritéria formulovaná v rozsudku Nej- vyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2006, čj. 6 A 83/2002-65. Zohlednit bude třeba i ná- zor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 12. 9. 2008, čj. 2 As 49/2007- 191, v němž se uvádí: „Nově plánovaná stavba nemusí být zásahem do krajinného rázu v silně zastavěném území bez přírod- ních prvků, zvláště nevybočuje-li svými roz- měry či charakterem z poměrů již existující zástavby. Na druhé straně však může zna- menat zcela zásadní zásah do krajinného rázu, je-li budována na zdaleka viditelných místech, zahušťujeli dosavadní relativně řídkou zástavbu či má-li být začleněna do území, v němž jsou významnou měrou za- stoupeny přírodní prvky jako les, výrazné nezastavěné svahy, vodní toky apod“ Do- spěje-li městský soud k závěru, že pojmově (materiálně) o zásah do krajinného rázu jde, bude na něm, aby na základě skutkových zjiš- tění vyhodnotil, zda na posuzování zásahu za- mýšlené stavby do krajinného rázu dopadá výluka zakotvená v nynějším (od 1. 1. 2007 účinném) znění $ 12 odst. 4 zákona o ochra- ně přírody a krajiny, který stanoví, že krajin- ný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohod- nuté s orgánem ochrany přírody. Co je zasta- věným územím, resp. zastavitelnou plochou, definuje $ 2 odst. 1 písm. d), resp. f) staveb- ního zákona. Druhou oblastí, kde připadá v úvahu dot- čení zájmů ochrany přírody a krajiny podle zá- kona o ochraně přírody a krajiny, je ochrana dřevin. V dané věci je podle obsahu rozhodnu- tí správních orgánů zřejmé, že k realizaci stav- by je nutné pokácení dřevin rostoucích mi- mo les, přičemž nelze vyloučit, s ohledem na 889 2393 rozsah kácení, že bude nezbytné povolení ke kácení dřevin podle $ 8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zájem na ochraně dřevin je jedním ze zájmů ochrany přírody a krajiny chráněných podle zákona o ochraně přírody a krajiny ($ 7 a $ 8). Okolnost, že při realizaci stavby připadá v úvahu kácení dřevin, již sa- ma o sobě zakládá možnost účastenství ob- čanských sdružení podle $ 70 odst. 2 citova- ného zákona na řízení o povolení stavby, neboť kácením dřevin nepochybně může být dotčen zájem na jejich ochraně. Skutečnost, že o povolení ke kácení dřevin rozhoduje or- gán ochrany přírody a krajiny v samostatném řízení, ještě neznamená, že zájmy ochrany přírody a krajiny spočívající v zájmu na ochraně dřevin rostoucích mimo les před po- škozením nebo ničením nemohou být dotče- ny ve stavebním řízení. Již v tomto řízení se totiž v podstatné míře předurčí případný bu- doucí osud dřevin, neboť se určí (s ohledem zejména na technické, funkční a případně i estetické či architektonické požadavky na řádné provedení stavby), v jakém rozsahu a na jakých konkrétních místech bude třeba k realizaci stavby pokácet určité dřeviny. K to- mu, aby zájmy na ochraně dřevin byly patřič- ně chráněny, je namístě, aby v jejich prospěch vystupovala dotčená veřejnost reprezentova- ná občanským sdružením podle $ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Potvrdí-li se tedy, že v daném stavebním řízení skutečně při- chází v úvahu kácení dřevin, přičemž je na městském soudu, aby se touto skutečností v řízení o žalobě zabýval, nelze stěžovatele vy- loučit z účastenství ve stavebním řízení. K roli občanských sdružení podle $ 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny Nejvyšší správní soud podotýká, že smyslem a účelem jejich účasti ve stavebních řízeních není blokace, zdržování a protahování reali- zace stavebního záměru procesními obstruk- cemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odborný- mi argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých. Tuto roli má plnit i stěžovatel v případě svého účastenství ve stavebním ří- 890 zení. Bude na příslušném stavebním úřadu, aby konkurující si zájmy zhodnotil, zvážil vý- znam každého z nich a nalezl optimální řeše- ní. To mimo jiné znamená, že převáží-li jiné důležité veřejné nebo soukromé zájmy, např. veřejný zájem na zajištění bezpečnosti a ply- nulosti provozu na budované komunikaci či soukromý zájem vlastníka na tom, aby svůj po- zemek využil zásadně podle svých úvah a po- třeb (držíli se v mezích ústavně konformní, tedy zejména zákonem stanovené a proporcio- nální veřejnoprávní regulace), budou tomu muset, a to třeba i ve velmi rozsáhlé míře, ustoupit i dotčené zájmy na ochraně dřevin. Je na správních orgánech, aby v odůvodnění svých rozhodnutí přezkoumatelným způso- bem vyjádřily, které konkurující zájmy braly v úvahu, jakou jim přisuzovaly důležitost a ja- kým způsobem nalezly v uvedené konkuren- ci zájmů optimální řešení. V rámci toho se musí vypořádat i s věcnými argumenty uplat- něnými občanským sdružením, je-li účastní- kem řízení, pohybují-li se v mezích, v jakých je toto sdružení oprávněno být jakýmsi „ad- vokátem“ veřejného zájmu na ochraně příro- dy a krajiny, jak to již vyslovil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 7 As 2/2009-80, „[s] námitkami občanského sdru- žení, které své postavení účastníka správního řízení odvozuje z f 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, je správní or- gán povinen se věcně vypořádat pouze v pří- Dpadě, že se týkají zájmů, které občanské sdružení ve správním řízení hájí, tj. pokud souvisejí s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezena citovaným zákonem (srov- nej zejména f 1 až f 3 citovaného zákona). V opačném případě postačí, pokud správní orgán přezkoumatelným způsobem zdůvod- ní, proč se námitky uplatněné občanským sdružením těchto zájmů netýkají“ V případě, že ve stavebním řízení byla stavba povolena tak, že z podmínek pro ni stanovených vyplývá nezbytnost kácet dřevi- ny v určitém rozsahu, bude to zpravidla sig- nálem pro orgán ochrany přírody a krajiny, že je dán závažný důvod ve smyslu $ 8 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody a kraji- ny, jakkoli řízení podle tohoto ustanovení je procesně nezávislé na řízení stavebním. Bu- de tomu tak proto, že orgán ochrany přírody a krajiny se může v takovém případě zpravid- la důvodně domnívat, že stavební úřad při rozhodování zvážil všechny konkurující si zá- jmy a zvolil nejvhodnější řešení. Nepovolit kácení by pak v případě stavebněprávně po- volené stavby bylo namístě zpravidla pouze v případě, kdy by zájem na zachování dřevin byl s ohledem na jejich funkční a estetický vý- znam natolik mimořádně intenzivní, že by převážil i nad právem stavebníka užít pozem- ku, k němuž má vlastnické nebo jiné od něho odvozené právo opravňující jej v rovině sou- kromého práva stavět nebo nad veřejným zá- jmem, jejž má zamýšlená stavba naplnit, jde-li o stavbu takového charakteru (např. většina staveb dopravní infrastruktury či některé ne- mocnice, sportoviště nebo školy). 2394 Stavební zákon: výrobek plnící funkci stavby k $ 108 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Pojmu „výrobek plnící funkci stavby“ je nutno rozumět tak, že se jedná o výrobek, který plní takovou funkci, jakou obvykle plní stavby ve smyslu $ 2 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Nejpodstatnějším charakteristickým znakem výrobku plnícího funkci stavby ve smyslu stavebního zákona je to, že se jedná o výrobek umístěný na určitém konkrétním místě trvale nebo dlouhodobě. Takovým výrobkem může být např. i silniční vozidlo.
Občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí proti Ministerstvu dopravy o účasten- ství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.
le něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu