Marným uplynutím patnáctidenní lhůty k poskytnutí informace dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nezaniká povinnému oprávnění požadovat úhradu nákladů spojených s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli dle § 17 odst. 3 tohoto zákona.
[28] Podmínky pro předepsání úhrady za poskytnutí informací, včetně podmínek pro odložení žádosti pro nezaplacení úhrady, vymezuje § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě, že požadované informace vyžadují mimořádně rozsáhlé vyhledání ze strany povinného subjektu, je povinný subjekt s ohledem na § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím oprávněn žadatele písemně vyzvat k úhradě spojené s poskytnutím informace. Nesplní-li povinný subjekt vůči žadateli oznamovací povinnost podle odstavce 3, ztrácí nárok na úhradu nákladů (§ 17 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Zaplacení předepsané částky ve lhůtě šedesáti dnů je zákonnou podmínkou poskytnutí informace. Nezaplatí-li žadatel, povinný subjekt žádost odloží (§ 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím).
[29] Z § 17 odst. 3 a odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím plyne, že bude-li povinný subjekt požadovat úhradu, musí tak pod sankcí zániku práva na úhradu nákladů učinit před samotným poskytnutím informace. Uvedená zákonná konstrukce byla zvolena pro to, aby se žadatel mohl rozhodnout, zda na poskytnutí informace trvá i přes předepsanou částku, anebo zda od své žádosti upustí, zpravidla faktickým nezaplacením. Z těchto ustanovení ovšem nelze bez dalšího postavit na jisto, zda povinný subjekt může úhradu částky předepsat kdykoliv před faktickým poskytnutím informace, nebo toliko v zákonné lhůtě pro poskytnutí informace.
[30] Komentářová literatura vychází z toho, že požadované informace mají být poskytnuty v patnáctidenní lhůtě dle § 14 odst. 5 písm. d) a svazuje oprávnění povinného požadovat úhradu nákladů za poskytnutí informace s touto patnáctidenní lhůtou (srov. Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2016). Přiklání se k názoru, že o žádosti má být povinným rozhodnuto v zákonné lhůtě od podání žádosti resp. od jejího případného doplnění.
[31] Tomuto názoru je třeba přisvědčit, pokud zdůrazňuje, že informace mají být poskytovány nejpozději v zákonem stanovených lhůtách od podání žádosti, resp. od jejího doplnění, nebo má být řádným procesním způsobem rozhodnuto, že informace poskytnuty nebudou a proč. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu však právní úprava účinná v době podání a vyřízení žádosti o informace neumožňuje vyslovit stěžovatelem zastávaný názor, že marným uplynutím patnáctidenní lhůty dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím automaticky zaniká oprávnění povinného požadovat úhradu shora uvedených nákladů a povinný je povinen informace poskytnout bez této úhrady.
[32] Stěžovatel v kasační stížnosti opakovaně hovoří v souvislosti se lhůtou v § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím o nároku na vyřízení žádosti o poskytnutí informace, avšak současně též o nároku na poskytnutí informace, tedy o nároku na to, aby bylo jeho žádosti vyhověno. Tyto pojmy je třeba rozlišovat. Nárok na řádné procesní vyřízení žádosti o informace v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím má stěžovatel bezpochyby bez ohledu na to, zda již uplynula lhůta dle § 14 odst. 5 písm. d).
[32] Stěžovatel v kasační stížnosti opakovaně hovoří v souvislosti se lhůtou v § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím o nároku na vyřízení žádosti o poskytnutí informace, avšak současně též o nároku na poskytnutí informace, tedy o nároku na to, aby bylo jeho žádosti vyhověno. Tyto pojmy je třeba rozlišovat. Nárok na řádné procesní vyřízení žádosti o informace v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím má stěžovatel bezpochyby bez ohledu na to, zda již uplynula lhůta dle § 14 odst. 5 písm. d).
[33] Bylo třeba posoudit, jaké důsledky má uplynutí lhůty přímo pro povinnost povinného poskytnout informace. Ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) nelze interpretovat v naprostém protikladu k právní úpravě účinné do 22. 3. 2006, která s neposkytnutím informací v zákonné lhůtě spolu s nerozhodnutím o nevyhovění žádosti spojovala fikci vydání zamítavého rozhodnutí (§ 15 odst. 4). Novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. byla dosavadní prekluzivní lhůta k rozhodnutí o žádosti uvedená v § 15 odst. 4 nahrazena lhůtou v § 14 odst. 5 písm. d), která již však prekluzivní účinky nemá a je třeba ji považovat za lhůtu pořádkovou.
[34] Zákon o svobodném přístupu k informacím počítá v § 16a odst. 1 písm. b) s tím, že žadatel, kterému po uplynutí lhůty podle § 14 odst. 5 písm. d) nebo § 14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti, může podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace. Ustanovení § 16a odst. 6 pak předepisuje, jak nadřízený orgán může o stížnosti v takovém případě rozhodnout. Pokud povinný rozhodne o žádosti sice po marném uplynutí patnáctidenní lhůty, ale před postupem vyhrazeným nadřízenému orgánu v § 16a odst. 6, je třeba, aby nadřízený orgán postupoval podle skutkového stavu v době vlastního rozhodování, obdobně jako soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. s. ř. s., a aby žadatel o informaci na tuto změnu adekvátně procesně reagoval.
[35] Jestliže nemá marné uplynutí lhůty za následek fikci vydání rozhodnutí o poskytnutí informace, nelze spojení „před poskytnutím informace“ užité v § 17 odst. 3 větě první vyložit tak, že by marným uplynutím lhůty byla informace poskytnuta a již neplatí, že dosud poskytnuta nebyla. Zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje de lege lata jiný závěr, než že je třeba tento pojem vztahovat k faktickému poskytnutí informace, nikoli ke lhůtě, ve které má být informace poskytnuta. Tím spíše, pokud § 17 odst. 4 výslovně podmiňuje právo povinného na náhradu těchto nákladů splněním oznamovací povinnosti. Pokud by zákonodárce zamýšlel vázat oprávnění požadovat po žadateli úhradu nákladů na dodržení shora specifikované lhůty, zřetelně by to vyjádřil. Učinil tak např. v § 14 odst. 7, kde v souvislosti s prodloužením lhůty k poskytnutí informace užívá spojení „před uplynutím lhůty pro poskytnutí informace“.
[35] Jestliže nemá marné uplynutí lhůty za následek fikci vydání rozhodnutí o poskytnutí informace, nelze spojení „před poskytnutím informace“ užité v § 17 odst. 3 větě první vyložit tak, že by marným uplynutím lhůty byla informace poskytnuta a již neplatí, že dosud poskytnuta nebyla. Zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje de lege lata jiný závěr, než že je třeba tento pojem vztahovat k faktickému poskytnutí informace, nikoli ke lhůtě, ve které má být informace poskytnuta. Tím spíše, pokud § 17 odst. 4 výslovně podmiňuje právo povinného na náhradu těchto nákladů splněním oznamovací povinnosti. Pokud by zákonodárce zamýšlel vázat oprávnění požadovat po žadateli úhradu nákladů na dodržení shora specifikované lhůty, zřetelně by to vyjádřil. Učinil tak např. v § 14 odst. 7, kde v souvislosti s prodloužením lhůty k poskytnutí informace užívá spojení „před uplynutím lhůty pro poskytnutí informace“.
[36] Právní názor zastávaný v kasační stížnosti by mohl vést v některých případech k obstrukčnímu přístupu žadatelů o informace. Jakkoli se Nejvyšší správní soud nedomnívá, že by nyní šlo o takový případ, nelze vyloučit, že by někteří žadatelé mohli záměrně požadovat informace, jejichž opatření by bylo natolik náročné, že by nebylo lze ve stanovené lhůtě byť jen vyčíslit předpokládanou výši souvisejících nákladů. Důsledkem nedodržení lhůty by pak bylo i v těchto případech oprávnění žadatele požadovat takové informace zcela bez úhrady nákladů, neboť právo na ně by povinnému marným uplynutím lhůty zaniklo.
[37] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lhůta pro předepsání úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací je hmotněprávní či procesněprávní povahy. Zda tedy postačí, pokud byla informace v poslední den lhůty odeslána povinným subjektem, nebo zda je nutné, aby v poslední den lhůty již byla informace žadateli doručena, resp. aby byla v jeho dispozici (např. uložena k vyzvednutí na poště či vhozena do poštovní schránky).
[38] Lhůtou je časový úsek, ve kterém může být nárok (subjektivní právo) uplatněn u příslušného subjektu. Jejím smyslem obecně je snížení neurčitosti při uplatňování práv, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, popřípadě urychlení procesu rozhodování. Zákonné vymezení časového intervalu pro uplatnění práv může dopadat jak do hmotných, tak i procesních subjektivních práv. Lhůta hmotněprávní se primárně vztahuje k uplatnění hmotného práva, přičemž je třeba, aby příslušný úkon (písemnost) byl před uplynutím lhůty skutečně doručen, tedy došel do dispozice adresáta, a ten se s ním mohl seznámit. K zachování lhůt procesních, které jsou charakteristické pro řízení před správními orgány, naopak postačí, pokud je úkon v poslední den lhůty adresátovi odeslán prostřednictvím držitele poštovní licence (srov. Dvořák, J.; Švestka, J.; Zuklínová, M. a kol. Občanské právo hmotné, Svazek 1, Díl první: Obecná část. Praha : Wolters Kluwer, 2013, s. 205−206).
[38] Lhůtou je časový úsek, ve kterém může být nárok (subjektivní právo) uplatněn u příslušného subjektu. Jejím smyslem obecně je snížení neurčitosti při uplatňování práv, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, popřípadě urychlení procesu rozhodování. Zákonné vymezení časového intervalu pro uplatnění práv může dopadat jak do hmotných, tak i procesních subjektivních práv. Lhůta hmotněprávní se primárně vztahuje k uplatnění hmotného práva, přičemž je třeba, aby příslušný úkon (písemnost) byl před uplynutím lhůty skutečně doručen, tedy došel do dispozice adresáta, a ten se s ním mohl seznámit. K zachování lhůt procesních, které jsou charakteristické pro řízení před správními orgány, naopak postačí, pokud je úkon v poslední den lhůty adresátovi odeslán prostřednictvím držitele poštovní licence (srov. Dvořák, J.; Švestka, J.; Zuklínová, M. a kol. Občanské právo hmotné, Svazek 1, Díl první: Obecná část. Praha : Wolters Kluwer, 2013, s. 205−206).
[39] Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že zákon o svobodném přístupu k informacím je v posuzované části normou procesněprávní. Charakter lhůty pro oznámení předepsání úhrady je třeba současně odvíjet od posuzování charakteru lhůty pro vydání rozhodnutí o poskytnutí či odepření poskytnutí informací dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona. Právě povahou tohoto úkonu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 4 As 55/2007-84. V něm vyložil, že povinný subjekt poskytl včas požadované informace, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení žadateli.
[40] Stěžovatel opakovaně upozorňoval, že se uvedený závěr rozšířeného senátu vztahuje na znění zákona o svobodném přístupu k informacím před novelou č. 61/2006 Sb., tedy při existenci institutu fikce negativního rozhodnutí. Není však důvod se od shora uvedeného závěru odchýlit i ve vztahu k nyní platnému znění zákona. Rozhodnutí rozšířeného senátu se týkalo předchozí právní úpravy, kdy institut fikce vydání negativního rozhodnutí přinášel značné aplikační komplikace. To však na druhou stranu neznamená, že obecné závěry rozšířeného senátu k charakteru lhůt nelze vztáhnout na stávající právní úpravu. Stanovená patnáctidenní lhůta pro vyřízení žádosti, byť s odlišnými procesními výstupy, zůstala v obou zněních zákona zachována. Rozšířený senát jednoznačně určil, že informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení. Nevyplývá-li to výslovně z textu zákona, nelze na jednotlivé instituty pohlížet izolovaně, ale vždy tak, aby tvořily jednotný logicky nerozporný celek.
[40] Stěžovatel opakovaně upozorňoval, že se uvedený závěr rozšířeného senátu vztahuje na znění zákona o svobodném přístupu k informacím před novelou č. 61/2006 Sb., tedy při existenci institutu fikce negativního rozhodnutí. Není však důvod se od shora uvedeného závěru odchýlit i ve vztahu k nyní platnému znění zákona. Rozhodnutí rozšířeného senátu se týkalo předchozí právní úpravy, kdy institut fikce vydání negativního rozhodnutí přinášel značné aplikační komplikace. To však na druhou stranu neznamená, že obecné závěry rozšířeného senátu k charakteru lhůt nelze vztáhnout na stávající právní úpravu. Stanovená patnáctidenní lhůta pro vyřízení žádosti, byť s odlišnými procesními výstupy, zůstala v obou zněních zákona zachována. Rozšířený senát jednoznačně určil, že informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení. Nevyplývá-li to výslovně z textu zákona, nelze na jednotlivé instituty pohlížet izolovaně, ale vždy tak, aby tvořily jednotný logicky nerozporný celek.
[41] K uvedenému lze doplnit, že pokud by byla předmětné lhůtě přisouzena hmotněprávní povaha, čehož se domáhal stěžovatel, nebyla by patnáctidenní, ale zpravidla kratší, protože by povinný subjekt vždy musel zohlednit dobu na doručování výzvy k úhradě a ta by se pak lišila od toho, zda by povinný orgán doručoval prostřednictvím datové schránky, elektronicky, osobně, pomocí poskytovatele poštovních služeb, a také by mohlo být ovlivněno konáním osoby, které je doručováno. Ostatně i rozšířený senát v citovaném usnesení výslovně uvedl, že po povinném subjektu nelze spravedlivě žádat, aby kromě odeslání informací tyto v zákonné lhůtě i doručil, neboť samotný akt doručení je již vázán na skutečnosti objektivně časově neurčitelné, počínáním povinného neovlivnitelné a často i závislé na konání osoby, které je doručováno.
[42] V posuzované věci započala lhůta pro poskytnutí informací běžet následujícího dne po 10. 10. 2014, tedy po dni, kdy bylo žalovanému doručeno upřesnění informací, které stěžovatel požadoval. Krajský soud správně poukázal na skutečnost, že Ústavní soud zařadil pravidla počítání času mezi obecné právní principy (viz nálezy ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., nebo ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97, č. 108/1998 Sb. ÚS). Posun posledního dne lhůty na nejbližší pracovní den, v případě lhůt hmotněprávních i procesněprávních tak představuje obecný právní princip, jenž se uplatňuje v celém právním řádu, není-li zákonem stanoveno jinak. Jelikož v posuzované věci připadl poslední den lhůty na sobotu dne 25. 10. 2014, došlo k posunu posledního dne lhůty na pondělí 27. 10. 2014.
[42] V posuzované věci započala lhůta pro poskytnutí informací běžet následujícího dne po 10. 10. 2014, tedy po dni, kdy bylo žalovanému doručeno upřesnění informací, které stěžovatel požadoval. Krajský soud správně poukázal na skutečnost, že Ústavní soud zařadil pravidla počítání času mezi obecné právní principy (viz nálezy ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., nebo ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97, č. 108/1998 Sb. ÚS). Posun posledního dne lhůty na nejbližší pracovní den, v případě lhůt hmotněprávních i procesněprávních tak představuje obecný právní princip, jenž se uplatňuje v celém právním řádu, není-li zákonem stanoveno jinak. Jelikož v posuzované věci připadl poslední den lhůty na sobotu dne 25. 10. 2014, došlo k posunu posledního dne lhůty na pondělí 27. 10. 2014.
[43] Jak tvrdil i stěžovatel v žalobě a kasační stížnosti, právě v tento den předal žalovaný coby povinný subjekt k přepravě výzvu k úhradě nákladů. Nejvyšší správní soud neopominul, že mezi krajským soudem a stěžovatelem není shoda, zda bylo sdělení požadované částky odesláno dne 22. 10. 2014 nebo až 27. 10. 2014. Podstatné v tomto směru je však to, že při aprobování závěru krajského soudu o procesněprávní povaze lhůty k oznámení úhrady byla lhůta zachována v případě odeslání sdělení jak dne 22. 10. 2014, tak i 27. 10. 2014.
[44] Důvodnost kasační stížnosti nemůže založit ani argumentace judikaturou, na níž odkazoval stěžovatel. V rozsudku ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS, a to s odkazem na rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 1034/2007 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval vztahem soukromého a veřejného práva. Tam vyslovené závěry však nemají bezprostřední dopad na posuzování povahy lhůt k předepsání úhrady nákladů, neboť se týkaly skutkově i právně zcela odlišné věci. Soud v něm vyložil, že teorie veřejného práva jako zvláštního práva k obecnému právu soukromému umožňuje subsidiárně použít i ve veřejném právu normy práva soukromého tam, kde veřejnoprávní úprava chybí, či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj účel. Uvedená teorie je zastávána i v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, pro její aplikaci však nebyl v projednávané věci dán prostor. Pro účely posuzované věci je třeba vyjít především z toho, že pomocí analogie legis lze užít samotné znění zákona o svobodném přístupu k informacím [§ 14 odst. 5 písm. d)] a související judikatury k němu.
[45] Na danou věc pak nelze bez dalšího aplikovat ani závěry plynoucí z rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, v němž Nejvyšší správní soud shledal, že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Není možné, aby povinný subjekt musel informaci poskytnout ještě před tím, než mu jsou náklady uhrazeny. V nyní posuzované věci ale povinný subjekt nebyl nečinný, ale ve lhůtě, kterou zákon stanoví pro poskytnutí informace, stěžovatele vyzval k uhrazení nákladů, přičemž tak v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím učinil před poskytnutím informací. (…)
[45] Na danou věc pak nelze bez dalšího aplikovat ani závěry plynoucí z rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, v němž Nejvyšší správní soud shledal, že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Není možné, aby povinný subjekt musel informaci poskytnout ještě před tím, než mu jsou náklady uhrazeny. V nyní posuzované věci ale povinný subjekt nebyl nečinný, ale ve lhůtě, kterou zákon stanoví pro poskytnutí informace, stěžovatele vyzval k uhrazení nákladů, přičemž tak v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím učinil před poskytnutím informací. (…)
[57] Úspěšnou nemůže být ani argumentace stran nepřípustně extenzivního výkladu § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel nesouhlasí s tím, aby mu byla předepsána úhrada také za zpracování informací, neboť dle § 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím lze zpoplatnit toliko jejich vyhledávání. Žalovaný správní orgán ve sdělení o předepsání úhrady ze dne 22. 10. 2014 uvedl, že se v případě žádaných informací jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a zpracování údajů. Nejvyšší správní soud má z textu daného sdělení za to, že žalovaný uvedeným chtěl říci primárně to, že stěžovatelova žádost představuje mimořádně rozsáhlé vyhledávání, neboť žalovaný bude muset vyhledat a následně zpracovat velký objem údajů.
[58] Nadto lze opětovně poukázat na komentář k zákonu o svobodném přístupu k informacím, podle kterého zpřístupnění informace v sobě zahrnuje nejen její poskytnutí (zpracování odpovědi na žádost), ale též i vyhledání. K poskytnutí informace nemusí stačit pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt přímo k dispozici, ale někdy je třeba tyto údaje dále zpracovat nad rámec prostého „vtělení“ do odpovědi na žádost a uzpůsobit je žadatelovým požadavkům. Krajským soudem vyslovený závěr koresponduje i s čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, neboť ten výslovně připouští možnost vyžadovat úhradu nákladů vzniklých při shromažďování, vytváření, reprodukci a šíření dokumentů. Také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 10. 2004, čj. 6 A 83/2001-–39, č. 651/2005 Sb. NSS, vyložil, že do nákladů za vyhledání informace je třeba započítat i náklady spojené se zpracováním informace, neboť pouhé vyhledání informace bez jejího přenosu např. v písemné podobě na žadatele by pro žadatele nemělo žádný praktický význam.