7 As 76/2025- 31 - text
7 As 76/2025 - 34
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Hipšra, soudce Milana Podhrázkého a soudkyně Jiřiny Chmelové v právní věci žalobkyně: ALFA Telecom s.r.o., se sídlem Kloknerova 2249/9, Praha 4, zastoupená Mgr. Akbulatem Kadievem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 775/8, Praha 1, proti žalovanému: Městský úřad Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, se sídlem Masarykovo náměstí 1/6, Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, zastoupený JUDr. Jiřím Brožem, advokátem se sídlem Vinohradská 2828/151, Praha 3, za účasti: JR – NET, s.r.o., se sídlem Dehtáry 4, Dehtáry, zastoupená JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem Na strži 2102/61a, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 3. 4. 2025, č. j. 37 A 87/2024
50,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalobkyně podala u žalovaného dne 25. 10. 2023 podnět k zahájení řízení o odstranění nepovolené stavby (sítě elektronických komunikací osoby zúčastněné na řízení v obci Jenštejn) podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění (dále též „stavební zákon“). Žalovaný dne 28. 2. 2024 sdělil žalobkyni, že provedl kontrolní prohlídku stavby. Vyzval osobu zúčastněnou na řízení k předložení dokladů o provádění stavby, která mu je dodatečně předložila. Konstatoval, že pokud zjistí, že stavba je provedena v rozporu s územním rozhodnutím, bude postupovat podle § 129 odst. 1 stavebního zákona. V přípisu ze dne 22. 10. 2024, č. j. MÚBNLSB
OSÚÚPPP
139856/2024
SMEPE, uvedl, že prověřil podnět žalobkyně. Důvody pro zahájení řízení o nařízení odstranění stavby nezjistil.
[2] Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) domáhala ochrany před nezákonným zásahem. Domáhala se vydání rozsudku, kterým by krajský soud vyslovil, že postup žalovaného po podání podnětu žalobkyně k zahájení řízení o odstranění stavby (konkrétně jeho odpověď na podnět a nezahájení řízení o odstranění stavby) je nezákonným zásahem. Nezákonný zásah žalovaného, podle žalobních tvrzení spočíval v tom, že žalovaný nezahájil řízení o nařízení odstranění stavby.
II.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 3. 4. 2025, č. j. 37 A 87/2024
50 žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s. odmítl, neboť žalobkyně před podáním žaloby nevyčerpala všechny prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány. Nesplnila tedy jednu z podmínek přípustnosti žaloby proti nezákonnému (trvajícímu) zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 3. 4. 2025, č. j. 37 A 87/2024
50 žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s. odmítl, neboť žalobkyně před podáním žaloby nevyčerpala všechny prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány. Nesplnila tedy jednu z podmínek přípustnosti žaloby proti nezákonnému (trvajícímu) zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední.
[4] Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES. Pokud se nečinnost správního orgánu projevuje tím, že z moci úřední nezahájil určité řízení, a přímo tím zasahuje do hmotných práv jednotlivce, může se ten při splnění určitých podmínek zásahovou žalobou domáhat, aby soud přikázal správnímu orgánu zahájit správní řízení. Pro přípustnost takové žaloby musela žalobkyně před podáním žaloby splnit mj. podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků nápravy, které má k dispozici před správními orgány. Těmi jsou podnět k zahájení správního řízení a žádost (podnět) o přijetí opatření proti nečinnosti správního orgánu I. stupně. Žalobkyně neuplatnila žádost o přijetí opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 2 správního řádu, nevyčerpala tak dostupné prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány. Závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, nelze s odkazem na recentní judikaturu Nejvyššího správního soudu vztáhnout na řízení o žalobě proti trvajícímu zásahu, kterým je faktická nečinnost správního orgánu, pokud z moci úřední nezahájil určité řízení. Lhůta k podání žaloby u neukončeného trvajícího zásahu začíná plynout každý den znovu, proto nemůže uplynout lhůta k podání žaloby do té doby, dokud trvá zásah, tedy dokud trvá kompetence správního orgánu zahájit řízení z moci úřední. Přístup žalobkyně k soudu proto nebude odmítnutím žaloby dotčen. Žalobkyně zcela vědomě podnět podle § 80 odst. 2 správního řádu nepodala, proto ji nebylo třeba vyzývat k jeho uplatnění. Soud nesouhlasil ani s tvrzením žalobkyně, že nemusela podnět podle § 80 odst. 2 správního řádu podávat. Tvrzený zásah totiž spočívá v tom, že žalovaný nezahájil řízení o nařízení odstranění stavby, nikoli v tom, že neučinil žádný úkon. Neztotožnil se ani s tvrzením žalobkyně, že nebylo možné podat podnět podle § 80 odst. 2 správního řádu, protože by se materiálně jednalo o odvolání proti odpovědi žalovaného, proti níž se nelze odvolat.
[5] Za nepřípustný považoval též návrh na určení, že stavba sítě elektronických komunikací (SEK) osoby zúčastněné na řízení postavená v obci Jenštejn, v ulicích Hradní a Zlatnická, je nepovolenou stavbou. Přestože žalobkyně navrhla, aby soud připustil změnu tohoto žalobního návrhu, navrhovaný změněný žalobní návrh neměl vliv na podstatu toho, čeho se žalobkyně domáhala. Jednalo se pouze o formulační konkretizaci návrhu, který krajský soud utvrdil v závěru, že se jedná o trvající zásah. Jelikož žalobkyně před podáním žaloby nevyčerpala prostředky nápravy, nebylo třeba rozhodovat o návrhu na připuštění změny žaloby podle § 95 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád.
III.
[5] Za nepřípustný považoval též návrh na určení, že stavba sítě elektronických komunikací (SEK) osoby zúčastněné na řízení postavená v obci Jenštejn, v ulicích Hradní a Zlatnická, je nepovolenou stavbou. Přestože žalobkyně navrhla, aby soud připustil změnu tohoto žalobního návrhu, navrhovaný změněný žalobní návrh neměl vliv na podstatu toho, čeho se žalobkyně domáhala. Jednalo se pouze o formulační konkretizaci návrhu, který krajský soud utvrdil v závěru, že se jedná o trvající zásah. Jelikož žalobkyně před podáním žaloby nevyčerpala prostředky nápravy, nebylo třeba rozhodovat o návrhu na připuštění změny žaloby podle § 95 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád.
III.
[6] Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Namítala, že osoba zúčastněná na řízení nedodržela technické podmínky stanovené územním rozhodnutím a ve vyjádření společnosti České Radiokomunikace a.s. Nesouhlasila se závěry žalovaného, že byť se osoba zúčastněná na řízení dopustila přestupku tím, že nepředložila požadovanou dokumentaci ve stanovené lhůtě, je předmětná stavba SEK v souladu s územním rozhodnutím. Osoba zúčastněná na řízení porušila i další povinnosti plynoucí z územního rozhodnutí. Nadto stavba SEK osoby zúčastněné na řízení nebyla dokončena do dvou let ode dne nabytí právní moci územního rozhodnutí, jak v něm bylo požadováno. Žalovaný sice formálně řízení o odstranění stavby nezahájil, avšak podnětem se zabýval, přičemž zkoumal soulad provedení stavby s podmínkami uvedenými v územním rozhodnutí. Osoba zúčastněná na řízení postavila tzv. přípolož, který se přikládá ke stavbě, nikoliv nad ni. Stěžovatelka však s ničím takovým nesouhlasila. Provedení stavby přímo nad SEK stěžovatelky jí znesnadňuje přístup k síti elektronických komunikací. Nemohla brojit proti samotnému územnímu rozhodnutí, neboť se o stavbě dozvěděla až po uplynutí objektivní lhůty pro podání odvolání. Z toho důvodu nemohla proti územnímu rozhodnutí podat ani správní žalobou. Měla být od počátku účastnicí (územního) řízení, avšak od stavebního úřadu nikdy neobdržela odpověď na dotaz, z jakého důvodu ji za účastníka řízení nepovažoval. Stavba osoby zúčastněné na řízení je černou stavbou, ohrožuje svým závadným stavem majetek třetích osob a znesnadňuje jim přístup k jejich infrastruktuře (případně hrozí poškození SEK).
[7] Namítala, že osoba zúčastněná na řízení nedodržela technické podmínky stanovené územním rozhodnutím a ve vyjádření společnosti České Radiokomunikace a.s. Nesouhlasila se závěry žalovaného, že byť se osoba zúčastněná na řízení dopustila přestupku tím, že nepředložila požadovanou dokumentaci ve stanovené lhůtě, je předmětná stavba SEK v souladu s územním rozhodnutím. Osoba zúčastněná na řízení porušila i další povinnosti plynoucí z územního rozhodnutí. Nadto stavba SEK osoby zúčastněné na řízení nebyla dokončena do dvou let ode dne nabytí právní moci územního rozhodnutí, jak v něm bylo požadováno. Žalovaný sice formálně řízení o odstranění stavby nezahájil, avšak podnětem se zabýval, přičemž zkoumal soulad provedení stavby s podmínkami uvedenými v územním rozhodnutí. Osoba zúčastněná na řízení postavila tzv. přípolož, který se přikládá ke stavbě, nikoliv nad ni. Stěžovatelka však s ničím takovým nesouhlasila. Provedení stavby přímo nad SEK stěžovatelky jí znesnadňuje přístup k síti elektronických komunikací. Nemohla brojit proti samotnému územnímu rozhodnutí, neboť se o stavbě dozvěděla až po uplynutí objektivní lhůty pro podání odvolání. Z toho důvodu nemohla proti územnímu rozhodnutí podat ani správní žalobou. Měla být od počátku účastnicí (územního) řízení, avšak od stavebního úřadu nikdy neobdržela odpověď na dotaz, z jakého důvodu ji za účastníka řízení nepovažoval. Stavba osoby zúčastněné na řízení je černou stavbou, ohrožuje svým závadným stavem majetek třetích osob a znesnadňuje jim přístup k jejich infrastruktuře (případně hrozí poškození SEK).
[8] Stěžovatelka nesouhlasila s důvody odmítnutí žaloby. Stavební úřad zaslal odpověď na podnět stěžovatelky, podání žádosti o uplatněni opatření proti nečinnosti by bylo materiálně odvoláním proti písemnosti, která není správním rozhodnutím, a proto je podání opravného prostředku nepřípustné. Nemohlo jí být proto kladeno k tíži, že formálně nevyčerpala veškeré prostředky nápravy. Krajský soud měl stěžovatelku upozornit a poskytnout jí lhůtu k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že tuto povinnost neměl, neboť se jednalo o trvající zásah, u něhož nemůže uplynout lhůta pro podání žaloby do té doby, dokud zásah trvá. Krajský soud měl lhůtu poskytnout též proto, že se jedná o specifickou situaci, kdy stavební úřad opomněl relevantní předpisy, rovněž opomněl stěžovatelku jako účastníka předchozího územního řízení a její podnět vyřizoval více než rok. Žalovaný se stěžovatelkou komunikoval a udělil osobě zúčastněné na řízení pokutu. Nebyl tedy fakticky nečinný. Faktická nečinnost „tak může být předmětem diskuze“. V rozhodnutí ŽAVES se jednalo o odlišnou situaci. Protiprávní stav nadále trvá, proto má i v současné době omezený přístup k vlastní SEK. Ačkoliv nesprávně uvedla, že se jedná o žalobu určovací, požádala následně o změnu (konkretizaci) petitu. Tato žádost nebyla projednána, neboť žaloba byla odmítnuta. V obou petitech však bylo uvedeno, že se jedná o nezákonný zásah. S ohledem na uvedené navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatelka nesouhlasila s důvody odmítnutí žaloby. Stavební úřad zaslal odpověď na podnět stěžovatelky, podání žádosti o uplatněni opatření proti nečinnosti by bylo materiálně odvoláním proti písemnosti, která není správním rozhodnutím, a proto je podání opravného prostředku nepřípustné. Nemohlo jí být proto kladeno k tíži, že formálně nevyčerpala veškeré prostředky nápravy. Krajský soud měl stěžovatelku upozornit a poskytnout jí lhůtu k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že tuto povinnost neměl, neboť se jednalo o trvající zásah, u něhož nemůže uplynout lhůta pro podání žaloby do té doby, dokud zásah trvá. Krajský soud měl lhůtu poskytnout též proto, že se jedná o specifickou situaci, kdy stavební úřad opomněl relevantní předpisy, rovněž opomněl stěžovatelku jako účastníka předchozího územního řízení a její podnět vyřizoval více než rok. Žalovaný se stěžovatelkou komunikoval a udělil osobě zúčastněné na řízení pokutu. Nebyl tedy fakticky nečinný. Faktická nečinnost „tak může být předmětem diskuze“. V rozhodnutí ŽAVES se jednalo o odlišnou situaci. Protiprávní stav nadále trvá, proto má i v současné době omezený přístup k vlastní SEK. Ačkoliv nesprávně uvedla, že se jedná o žalobu určovací, požádala následně o změnu (konkretizaci) petitu. Tato žádost nebyla projednána, neboť žaloba byla odmítnuta. V obou petitech však bylo uvedeno, že se jedná o nezákonný zásah. S ohledem na uvedené navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil s postupem krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Podstatná část kasační argumentace se míjí s přípustným kasačním důvodem. Je
li žaloba odmítnuta pro nepřípustnost, může být následně v řízení o kasační stížnosti tvrzeno výlučně to, že stěžovatelce svědčí veřejné subjektivní právo, které bylo postupem správního orgánu dotčeno, případně že nebyly dány podmínky pro odmítnutí žaloby. Usnesení krajského soudu zcela vychází z rozsudku ŽAVES, který stanovil podmínky, za kterých je vůbec přezkum údajně nezákonného zásahu správního orgánu možný. Vyčerpání prostředků podle ustanovení § 85 s. ř. s. představuje conditio sine qua non, aby vůbec bylo možné přezkoumávat, zda se jednalo o zásah ze strany správního orgánu, či dokonce zásah nezákonný. Splnění těchto podmínek se posuzuje k okamžiku podání žaloby. Krajský soud proto postupoval správně, pokud správní žalobu usnesením odmítl jako nepřípustnou.
[10] Osoba zúčastněná na řízení se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřila.
IV.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Napadeným usnesením byla odmítnuta žaloba pro nepřípustnost, neboť žalobkyně (stěžovatelka) před podáním žaloby nevyčerpala všechny prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány, jakožto jednu z podmínek přípustnosti žaloby proti nezákonnému (trvajícímu) zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední. Podle konstantní judikatury lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004
54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005
65). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004
53). Jelikož kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu, nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou. Proti těmto skutečnostem směřující argumentace (uplatněná v kasační stížnosti) je v projednávané věci nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, č. j. 6 Azs 44/2003
31, publ. pod č. 738/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud je oprávněn toliko zkoumat, zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu stěžovatelky odmítl, aniž by se jí věcně zabýval.
[14] Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví
li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
[15] Podle § 82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením („zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[16] Podle § 85 s. ř. s. žaloba je nepřípustná, lze
li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá
li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[16] Podle § 85 s. ř. s. žaloba je nepřípustná, lze
li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá
li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[17] Prostředky nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. je třeba bezúspěšně vyčerpat před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, jinak je žaloba nepřípustná (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 144/2004
110, ze dne 1. 12. 2004, č. j. 3 As 52/2003
278, či rozsudky rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017
42 a č. j. 6 As 108/2019
39). To vyplývá z výslovné právní úpravy obsažené v § 85 s. ř. s. a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jakož i z principu subsidiarity, na němž je správní soudnictví postaveno (§ 5 s. ř. s.). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dlouhodobě zdůrazňuje význam subsidiarity soudní ochrany (viz usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012
278, ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015
48, a rozsudek ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018
85). V rozsudku č. j. 1 Afs 58/2017
42 k tomu uvedl: „Soudní ochrana je subsidiární pouze tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním, případně nečinností veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány kompetentními. Ty na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah, v níž žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho veřejných subjektivních práv (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci Eurovia).“
[17] Prostředky nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. je třeba bezúspěšně vyčerpat před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, jinak je žaloba nepřípustná (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 144/2004
110, ze dne 1. 12. 2004, č. j. 3 As 52/2003
278, či rozsudky rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017
42 a č. j. 6 As 108/2019
39). To vyplývá z výslovné právní úpravy obsažené v § 85 s. ř. s. a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jakož i z principu subsidiarity, na němž je správní soudnictví postaveno (§ 5 s. ř. s.). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dlouhodobě zdůrazňuje význam subsidiarity soudní ochrany (viz usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012
278, ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015
48, a rozsudek ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018
85). V rozsudku č. j. 1 Afs 58/2017
42 k tomu uvedl: „Soudní ochrana je subsidiární pouze tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním, případně nečinností veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány kompetentními. Ty na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah, v níž žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho veřejných subjektivních práv (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci Eurovia).“
[18] Podmínka subsidiarity soudní ochrany je vyjádřena v § 85 s. ř. s. Zcela jednoznačně z ní vyplývá, že není přípustné, aby se žalobce obracel na soud s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, jestliže má k dispozici jiné prostředky ochrany nebo nápravy. Na rozdíl od § 79 odst. 1 s. ř. s. ustanovení § 85 s. ř. s. výslovně stanoví, že zápůrčí zásahová žaloba není v situaci, kdy zde existují jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy, přípustná. Z povahy věci se přípustnost žaloby posuzuje v okamžiku zahájení soudního řízení. Pokud tomu tak není, pak taková žaloba řízení ve věci (obdobně jako v případě opožděnosti či podání osobou zjevně k tomu neoprávněnou) vůbec nezahajuje a žaloba se odmítá á limine. Jiné právní prostředky nápravy podle § 85 s. ř. s. tedy musí být vyčerpány ještě před podáním žaloby, jsou
li uplatněny až po jejím podání, ke konvalidaci úkonu tím nedochází. Tomu odpovídá současná judikatura Nejvyššího správního soudu, viz zejm. rozsudek ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023
39. Právě s odkazem na podrobné zdůvodnění naposledy označeného judikátu nelze v tomto případě vycházet z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, jenž se týkal výkladu přípustnosti nečinnostní žaloby podle § 79 s. ř. s. Je tedy nutno vyjít ze závěrů zmiňovaného rozsudku č. j. 4 As 16/2023
39, a jeho právní věty, podle níž „právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. je třeba vyčerpat před podáním zápůrčí zásahové žaloby, jinak soud žalobu pro nepřípustnost odmítne. Závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, se na zápůrčí zásahovou žalobu neužijí.“ Na odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud nyní v podrobnostech odkazuje a nenachází důvody, proč se od prezentovaných závěrů odchýlit. Stěžovatelka sama ve svých podáních zdůrazňovala, že zcela vědomě nepřistoupila k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, neboť žalovaný na podněty reagoval. Je zjevné, že stěžovatelka o této své povinnosti věděla. Krajský soud proto nepochybil, pokud nepřerušil řízení a nevyzval stěžovatelku k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Krajský soud posoudil danou otázku v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, přičemž reflektoval též nález Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20.
[18] Podmínka subsidiarity soudní ochrany je vyjádřena v § 85 s. ř. s. Zcela jednoznačně z ní vyplývá, že není přípustné, aby se žalobce obracel na soud s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, jestliže má k dispozici jiné prostředky ochrany nebo nápravy. Na rozdíl od § 79 odst. 1 s. ř. s. ustanovení § 85 s. ř. s. výslovně stanoví, že zápůrčí zásahová žaloba není v situaci, kdy zde existují jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy, přípustná. Z povahy věci se přípustnost žaloby posuzuje v okamžiku zahájení soudního řízení. Pokud tomu tak není, pak taková žaloba řízení ve věci (obdobně jako v případě opožděnosti či podání osobou zjevně k tomu neoprávněnou) vůbec nezahajuje a žaloba se odmítá á limine. Jiné právní prostředky nápravy podle § 85 s. ř. s. tedy musí být vyčerpány ještě před podáním žaloby, jsou
li uplatněny až po jejím podání, ke konvalidaci úkonu tím nedochází. Tomu odpovídá současná judikatura Nejvyššího správního soudu, viz zejm. rozsudek ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023
39. Právě s odkazem na podrobné zdůvodnění naposledy označeného judikátu nelze v tomto případě vycházet z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, jenž se týkal výkladu přípustnosti nečinnostní žaloby podle § 79 s. ř. s. Je tedy nutno vyjít ze závěrů zmiňovaného rozsudku č. j. 4 As 16/2023
39, a jeho právní věty, podle níž „právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. je třeba vyčerpat před podáním zápůrčí zásahové žaloby, jinak soud žalobu pro nepřípustnost odmítne. Závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, se na zápůrčí zásahovou žalobu neužijí.“ Na odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud nyní v podrobnostech odkazuje a nenachází důvody, proč se od prezentovaných závěrů odchýlit. Stěžovatelka sama ve svých podáních zdůrazňovala, že zcela vědomě nepřistoupila k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, neboť žalovaný na podněty reagoval. Je zjevné, že stěžovatelka o této své povinnosti věděla. Krajský soud proto nepochybil, pokud nepřerušil řízení a nevyzval stěžovatelku k podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Krajský soud posoudil danou otázku v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, přičemž reflektoval též nález Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20.
[19] K otázce faktické nečinnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že jak v případě podnětu účastníka, tak v případě tzv. vlastního podnětu zahajuje správní orgán řízení o odstranění stavby vždy z moci úřední. Pokud správní orgán po posouzení podnětu neshledá důvody k zahájení řízení o odstranění stavby, nevydává o tom žádné rozhodnutí a pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů podateli. Proti takovému sdělení nelze podat odvolání, jak správně stěžovatelka uvedla (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2020, č. j. 5 As 128/2019
37). Na žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti však nelze pohlížet jako na opravný prostředek proti sdělení. Nebrojí se jím proti zákonnosti nebo správnosti správního rozhodnutí. Tvrzený nezákonný zásah žalovaného nespočívá v tom, že by na podnět nijak nereagoval, nýbrž v tom, že nezahájil řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona. Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom poskytuje jednoznačnou odpověď na otázku faktické nečinnosti v řízení o (ne)zahájení řízení o odstranění stavby (např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, rozsudek ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 302/2019
37 nebo ze dne 1. 12. 2022, č. j. 6 As 237/2021
56 a další). Za judikaturou přesně stanovených podmínek lze v takových případech podat zásahovou žalobu.
[19] K otázce faktické nečinnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že jak v případě podnětu účastníka, tak v případě tzv. vlastního podnětu zahajuje správní orgán řízení o odstranění stavby vždy z moci úřední. Pokud správní orgán po posouzení podnětu neshledá důvody k zahájení řízení o odstranění stavby, nevydává o tom žádné rozhodnutí a pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů podateli. Proti takovému sdělení nelze podat odvolání, jak správně stěžovatelka uvedla (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2020, č. j. 5 As 128/2019
37). Na žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti však nelze pohlížet jako na opravný prostředek proti sdělení. Nebrojí se jím proti zákonnosti nebo správnosti správního rozhodnutí. Tvrzený nezákonný zásah žalovaného nespočívá v tom, že by na podnět nijak nereagoval, nýbrž v tom, že nezahájil řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona. Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom poskytuje jednoznačnou odpověď na otázku faktické nečinnosti v řízení o (ne)zahájení řízení o odstranění stavby (např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, rozsudek ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 302/2019
37 nebo ze dne 1. 12. 2022, č. j. 6 As 237/2021
56 a další). Za judikaturou přesně stanovených podmínek lze v takových případech podat zásahovou žalobu.
[20] Nejvyšší správní soud však nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že podmínky pro podání zásahové žaloby byly splněny a že rozsudek ŽAVES dopadá na zcela odlišnou situaci. Podle něj se ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu právě žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Nebude
li taková žaloba soudem odmítnuta proto, že označené jednání z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem, musí soud zkoumat její přípustnost z hledisek § 85 s. ř. s. Je
li podaná žaloba důvodná, určí soud, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení. V uvedeném rozsudku rozšířený senát přehodnotil dosavadní tradiční přístup k možnosti jednotlivce vymoci soudním rozhodnutím, aby správní orgán zahájil řízení (nebo v širším slova smyslu provedl úkon), které lze zahájit pouze ex officio. Nově dovodil, že pokud nečinnost správního orgánu projevující se tím, že z moci úřední nezahájil určité řízení, přímo zasahuje do hmotných práv jednotlivce, může se zásahovou žalobou domáhat toho, aby soud přikázal správnímu orgánu zahájit dané správní řízení. Současně ovšem rozšířený senát formuloval několik omezujících podmínek. Jednou z podmínek je, že žalobce před podáním žaloby musí bezvýsledně vyčerpat prostředky nápravy, které má k dispozici před správními orgány. Konkrétně se jedná o podnět k zahájení správního řízení (§ 42 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu) a následně o žádost (podnět) o přijetí opatření proti nečinnosti správního orgánu I. stupně (§ 80 odst. 2 správního řádu). Teprve po bezvýsledném vyčerpání obou těchto prostředků nápravy může žalobce podat žalobu k soudu. Je nerozhodné, jestli je odstraňovaná stavba tzv. černou stavbou, nebo je prováděna v rozporu s územním povolením. Stejně tak je nerozhodné, o jaký druh stavby se jedná. Podstatné je, aby osoba domáhající se zahájení řízení o odstranění stavby tvrdila přímý zásah do svých práv (a splnila další stanovené podmínky), resp. musí být osobou oprávněnou podat v dané věci zásahovou žalobu směřující k zahájení řízení ex officio. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozsudek ŽAVES na projednávanou věc dopadá.
[20] Nejvyšší správní soud však nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že podmínky pro podání zásahové žaloby byly splněny a že rozsudek ŽAVES dopadá na zcela odlišnou situaci. Podle něj se ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu právě žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Nebude
li taková žaloba soudem odmítnuta proto, že označené jednání z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem, musí soud zkoumat její přípustnost z hledisek § 85 s. ř. s. Je
li podaná žaloba důvodná, určí soud, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení. V uvedeném rozsudku rozšířený senát přehodnotil dosavadní tradiční přístup k možnosti jednotlivce vymoci soudním rozhodnutím, aby správní orgán zahájil řízení (nebo v širším slova smyslu provedl úkon), které lze zahájit pouze ex officio. Nově dovodil, že pokud nečinnost správního orgánu projevující se tím, že z moci úřední nezahájil určité řízení, přímo zasahuje do hmotných práv jednotlivce, může se zásahovou žalobou domáhat toho, aby soud přikázal správnímu orgánu zahájit dané správní řízení. Současně ovšem rozšířený senát formuloval několik omezujících podmínek. Jednou z podmínek je, že žalobce před podáním žaloby musí bezvýsledně vyčerpat prostředky nápravy, které má k dispozici před správními orgány. Konkrétně se jedná o podnět k zahájení správního řízení (§ 42 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu) a následně o žádost (podnět) o přijetí opatření proti nečinnosti správního orgánu I. stupně (§ 80 odst. 2 správního řádu). Teprve po bezvýsledném vyčerpání obou těchto prostředků nápravy může žalobce podat žalobu k soudu. Je nerozhodné, jestli je odstraňovaná stavba tzv. černou stavbou, nebo je prováděna v rozporu s územním povolením. Stejně tak je nerozhodné, o jaký druh stavby se jedná. Podstatné je, aby osoba domáhající se zahájení řízení o odstranění stavby tvrdila přímý zásah do svých práv (a splnila další stanovené podmínky), resp. musí být osobou oprávněnou podat v dané věci zásahovou žalobu směřující k zahájení řízení ex officio. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozsudek ŽAVES na projednávanou věc dopadá.
[21] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neuplatnila žádost o přijetí opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 2 správního řádu, nenaplnila tak podmínky přípustnosti podané žaloby. Neobrátila se na nadřízený správní orgán žalovaného, tedy na Krajský úřad Středočeského kraje, k čemuž se v žalobě přihlásila. Stěžovatelka nevyčerpala dostupné prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány, jakožto jednu z podmínek přípustnosti žaloby proti nezákonnému trvajícímu zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední. To bylo důvodem pro odmítnutí žaloby pro nepřípustnost.
[21] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neuplatnila žádost o přijetí opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 2 správního řádu, nenaplnila tak podmínky přípustnosti podané žaloby. Neobrátila se na nadřízený správní orgán žalovaného, tedy na Krajský úřad Středočeského kraje, k čemuž se v žalobě přihlásila. Stěžovatelka nevyčerpala dostupné prostředky nápravy, které měla k dispozici před správními orgány, jakožto jednu z podmínek přípustnosti žaloby proti nezákonnému trvajícímu zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední. To bylo důvodem pro odmítnutí žaloby pro nepřípustnost.
[22] Krajský soud rovněž dospěl ke správnému závěru, že se jedná o žalobu zápůrčí, jež pro svoji přípustnost vyžaduje vyčerpání jiných právních prostředků ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s. V této fázi tak nebylo třeba rozhodovat o změně petitu, který byl pouze upřesňující. Nadto připuštění jeho změny by nemělo vliv na závěr o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V projednávané věci nebyl dán žádný prostor pro odstraňování nedostatků žaloby, neboť tento postup by byl namístě až v případě, že by byla shledána přípustnou, a tudíž potenciálně projednatelnou. Krajský soud proto nepochybil, pokud o návrhu na změnu petitu samostatně nerozhodoval.
[23] Krajský soud tedy postupoval správně, pokud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného – ten v bodě IV. vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že požaduje náhradu nákladů řízení, neboť se jedná o zjevně bezúspěšné uplatňování domnělého práva. K sepsání vyjádření žalovaný využil externího právního zástupce. Z kasační stížnosti je zřejmé, že se týká otázek, které jsou plně v kompetenci stavebního úřadu, tedy spadají do běžné činnosti žalovaného, jakožto správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2020, č. j. 2 As 1/2019
58). Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v případě žalovaného nebylo zjištěno, že by mu v souvislosti s daným řízením vznikly náklady převyšující jeho běžné administrativní výdaje spojené s jeho procesním postavením. Rozhodl proto tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[25] Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. září 2025
David Hipšr
předseda senátu