7 As 88/2021

7 As 88/2021- 88 - text

7 As 88/2021 - 103

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelů: a) obec Radonice, se sídlem Na Skále 185, Radonice, b) obec Jenštejn, se sídlem 9. května 60, Jenštejn, c) obec Veleň, se sídlem Hlavní 7, Veleň, d) obec Přezletice, se sídlem Veleňská 48, Přezletice, e) obec Podolanka, se sídlem Hlavní 15, Podolanka, f) A. S., g) městská část Praha

Suchdol, se sídlem Suchdolské náměstí 3, Praha, všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem Zborovská 11, Praha, zastoupený JUDr. Janem Brodcem, LL.M. Ph.D., advokátem se sídlem Rubešova 8, Praha, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 56, Praha, zastoupeno JUDr. Janem Marečkem, advokátem se sídlem Na Švihance 1, Praha, II) Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha, zastoupeno JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů a), c), d), e), f), g) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 3. 2021, č. j. 55 A 58/2019

346,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

[1] Navrhovatelé se návrhem ze dne 30. 7. 2019 domáhali u Krajského soudu v Praze (dále též „krajský soud“) zrušení části opatření obecné povahy – 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválené usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje č. 022

13/2018/ZK ze dne 26. 4. 2018 (dále též „aktualizace“ nebo „OOP“). Požadovali, aby krajský soud zrušil vymezení dvou částí koridoru Silničního okruhu kolem Prahy (dále jen „SOKP“), konkrétně koridor VPS D001 úsek Ruzyně – Březiněves, zahrnující rovněž dvě mimoúrovňové křižovatky a vyvolané přeložky a související stavby (dále též „SOKP D001“) a koridor VPS D011 úsek Březiněves – D10, zahrnující též jednu mimoúrovňovou křižovatku a vyvolané přeložky a související stavby (dále též „SOKP D011“).

[2] Rozsudkem ze dne 12. 3. 2021, č. j. 55 A 58/2019

346, krajský soud návrh zamítl. V odůvodnění uvedl, že všichni navrhovatelé byli aktivně legitimováni k podání návrhu. Návrhová legitimace navrhovatelů a) až e), tj. obcí ve Středočeském kraji, jejichž katastrálními územími prochází koridor SOKP D011, plyne z § 101a odst. 2 s. ř. s. Legitimace navrhovatelky f) se pak opírá o § 101a odst. 1 zákona č. 150/2022 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Tato navrhovatelka totiž vlastní nemovitosti v obci H. ve Středočeském kraji (pozemek p. č. st. X v k. ú. H., jehož součástí je stavba č. p. X), které jsou umístěny v blízkosti koridoru SOKP D001, resp. výdechového komína tunelu Suchdol. K aktivní legitimaci navrhovatelky g) pak soud uvedl, že ta v návrhu tvrdí, že v důsledku vymezení koridoru SOKP D001, jenž prochází i jejím územím, hrozí zhoršení životních podmínek občanů městské části. Vzhledem k tomu, že území navrhovatelky g) bezprostředně přiléhá k území Středočeského kraje a koridor SOKP D001 přechází z jejího území na území Středočeského kraje, lze její tvrzení o ovlivnění životních podmínek občanů navrhovatelky považovat za hájitelné. Pokud by se navrhovatelce g) podařilo dosáhnout zrušení napadeného OOP, stále by byl sice na jejím území vymezen koridor SOKP, ovšem vzhledem k tomu, že by neměl na území Středočeského kraje žádnou návaznost, bylo by buď zcela upuštěno od jeho realizace, nebo by plnil výrazně omezenější funkci, což by ovlivnilo i jeho dopady na území navrhovatelky. Soud tedy shledal, že i navrhovatelce g) svědčí návrhová legitimace v dané věci. Soud dále uvedl, že návrh byl podán ve lhůtě dle § 101b odst. 1 s. ř. s., obsahuje náležitosti vymezené v § 101b odst. 2 s. ř. s., přičemž byly splněny i další podmínky pro věcný přezkum.

[2] Rozsudkem ze dne 12. 3. 2021, č. j. 55 A 58/2019

346, krajský soud návrh zamítl. V odůvodnění uvedl, že všichni navrhovatelé byli aktivně legitimováni k podání návrhu. Návrhová legitimace navrhovatelů a) až e), tj. obcí ve Středočeském kraji, jejichž katastrálními územími prochází koridor SOKP D011, plyne z § 101a odst. 2 s. ř. s. Legitimace navrhovatelky f) se pak opírá o § 101a odst. 1 zákona č. 150/2022 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Tato navrhovatelka totiž vlastní nemovitosti v obci H. ve Středočeském kraji (pozemek p. č. st. X v k. ú. H., jehož součástí je stavba č. p. X), které jsou umístěny v blízkosti koridoru SOKP D001, resp. výdechového komína tunelu Suchdol. K aktivní legitimaci navrhovatelky g) pak soud uvedl, že ta v návrhu tvrdí, že v důsledku vymezení koridoru SOKP D001, jenž prochází i jejím územím, hrozí zhoršení životních podmínek občanů městské části. Vzhledem k tomu, že území navrhovatelky g) bezprostředně přiléhá k území Středočeského kraje a koridor SOKP D001 přechází z jejího území na území Středočeského kraje, lze její tvrzení o ovlivnění životních podmínek občanů navrhovatelky považovat za hájitelné. Pokud by se navrhovatelce g) podařilo dosáhnout zrušení napadeného OOP, stále by byl sice na jejím území vymezen koridor SOKP, ovšem vzhledem k tomu, že by neměl na území Středočeského kraje žádnou návaznost, bylo by buď zcela upuštěno od jeho realizace, nebo by plnil výrazně omezenější funkci, což by ovlivnilo i jeho dopady na území navrhovatelky. Soud tedy shledal, že i navrhovatelce g) svědčí návrhová legitimace v dané věci. Soud dále uvedl, že návrh byl podán ve lhůtě dle § 101b odst. 1 s. ř. s., obsahuje náležitosti vymezené v § 101b odst. 2 s. ř. s., přičemž byly splněny i další podmínky pro věcný přezkum.

[3] Před vypořádáním návrhových námitek soud shrnul obecná východiska přezkumu zásad územního rozvoje. Zejména akcentoval, že zásady územního rozvoje jsou poměrně obecným územněplánovacím nástrojem, neboť stanovují plochy nadmístního významu a určují způsob jejich využití; jsou ovšem závazné pro další postup v územním plánování a stavebním řízení. Soudy vychází z doktríny, podle níž jsou zásahy soudu do územněplánovací dokumentace opodstatněné pouze v případě těžkých pochybení v procesu jejich schvalování, která by se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických a právnických osob, přičemž soudy nejsou oprávněny zasahovat do určení funkčního a prostorového uspořádání. Veškeré nezákonnosti napadeného OOP je třeba posuzovat i z pohledu proporcionality mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu, které by se projevilo v podobě zásahu do práva na samosprávu a zásahu do zájmu samosprávného celku na rozvoji vlastního území. Ke zrušení OOP může soud přistoupit pouze, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Stran dokumentu Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (dále též „VVURÚ“) pak soud zdůraznil, že se jedná o podklad pro vydání zásad územního rozvoje, který řeší vysoce odborné otázky. To se týká nejen té části, v níž jsou posuzovány kumulativní a synergické vlivy, ale i ostatních částí, které se zabývají vyhodnocením vlivů jednotlivých ploch a koridorů na životní prostředí (hodnocení kumulativních a synergických vlivů představuje pouze jednu část tohoto vyhodnocení). Při přezkumu VVURÚ je třeba rovněž dbát na zásady minimalizace soudního zásahu. Soud dodal, že není povolán k tomu, aby hodnotil odbornou stránku věci. Odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územněplánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověřil.

[4] Následně krajský soud vypořádal uplatněné námitky a neshledal je důvodnými. Předně neshledal rozpor aktualizace ZÚR s cíli a úkoly územního plánování. Navrhovatelé v této

souvislosti mj. namítali, že v důsledku předmětných záměrů nebudou splněny imisní a hlukové limity, z čehož plyne nemožnost jejich povolení v územním řízení, resp. jejich nerealizovatelnost. Krajský soud jim nepřisvědčil. Zejména uvedl, že smyslem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zhodnotit na základě stávajícího stavu životního prostředí a odborného odhadu vlivů záměru na životní prostředí, zda je zcela vyloučeno, že by záměr (v některé z myslitelných podob) mohl splnit veřejnoprávní limity. Naopak není úkolem pořizování zásad územního rozvoje prověřit, že konkrétně definovaný záměr tyto limity splní (to je až úkolem územního řízení). Ani skutečnost, že území je zatíženo nad rámec limitů stanovených složkovými právními předpisy práva životního prostředí, přitom neznamená, že by v rámci zásad územního rozvoje nemohl být vymezen další koridor, jenž je rovněž potenciálním zdrojem znečištění. Vypustit návrh koridoru z obsahu zásad územního rozvoje lze pouze za podmínky, že již na této úrovni územního plánování je spolehlivě prokázáno, že záměr (bez ohledu na jeho přesné umístění v území, parametry záměru a kompenzační opatření, včetně např. opatření organizačních) nebude možné v územním řízení povolit. To však prokázáno nebylo. Nevyplývá to ani z tvrzení a podkladů předložených navrhovateli. Důvodným krajský soud neshledal ani návrhový bod, ve kterém navrhovatelé poukazovali na nedostatečnost kompenzačních opatření souvisejících s předmětnými koridory. Podle názoru krajského soudu navržená opatření dostála dikci zákona a požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu. Nelze souhlasit ani s tím, že by kompenzační opatření byla vymezena příliš obecně. Úkolem územního plánování je vytvářet územní podmínky pro minimalizaci vlivů záměrů na životní prostředí, nikoliv projektovat konkrétní opatření, která budou realizována. Tato opatření mohou mít nesčíslně podob, přičemž nemusí bezpodmínečně lemovat SOKP jako takový, ale mohou spočívat i v provedení úprav v jiné části území (např. výměně povrchu stávající komunikace, která je významným zdrojem hluku). Teprve v územním řízení musí být předložen seznam již konkrétních kompenzačních opatření, jimiž se má docílit dodržení veřejnoprávních předpisů. Na úrovni zásad územního rozvoje nelze požadovat exaktní doložení účinnosti kompenzačních opatření, např. pomocí hlukové studie a rozptylové studie.

[4] Následně krajský soud vypořádal uplatněné námitky a neshledal je důvodnými. Předně neshledal rozpor aktualizace ZÚR s cíli a úkoly územního plánování. Navrhovatelé v této

souvislosti mj. namítali, že v důsledku předmětných záměrů nebudou splněny imisní a hlukové limity, z čehož plyne nemožnost jejich povolení v územním řízení, resp. jejich nerealizovatelnost. Krajský soud jim nepřisvědčil. Zejména uvedl, že smyslem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zhodnotit na základě stávajícího stavu životního prostředí a odborného odhadu vlivů záměru na životní prostředí, zda je zcela vyloučeno, že by záměr (v některé z myslitelných podob) mohl splnit veřejnoprávní limity. Naopak není úkolem pořizování zásad územního rozvoje prověřit, že konkrétně definovaný záměr tyto limity splní (to je až úkolem územního řízení). Ani skutečnost, že území je zatíženo nad rámec limitů stanovených složkovými právními předpisy práva životního prostředí, přitom neznamená, že by v rámci zásad územního rozvoje nemohl být vymezen další koridor, jenž je rovněž potenciálním zdrojem znečištění. Vypustit návrh koridoru z obsahu zásad územního rozvoje lze pouze za podmínky, že již na této úrovni územního plánování je spolehlivě prokázáno, že záměr (bez ohledu na jeho přesné umístění v území, parametry záměru a kompenzační opatření, včetně např. opatření organizačních) nebude možné v územním řízení povolit. To však prokázáno nebylo. Nevyplývá to ani z tvrzení a podkladů předložených navrhovateli. Důvodným krajský soud neshledal ani návrhový bod, ve kterém navrhovatelé poukazovali na nedostatečnost kompenzačních opatření souvisejících s předmětnými koridory. Podle názoru krajského soudu navržená opatření dostála dikci zákona a požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu. Nelze souhlasit ani s tím, že by kompenzační opatření byla vymezena příliš obecně. Úkolem územního plánování je vytvářet územní podmínky pro minimalizaci vlivů záměrů na životní prostředí, nikoliv projektovat konkrétní opatření, která budou realizována. Tato opatření mohou mít nesčíslně podob, přičemž nemusí bezpodmínečně lemovat SOKP jako takový, ale mohou spočívat i v provedení úprav v jiné části území (např. výměně povrchu stávající komunikace, která je významným zdrojem hluku). Teprve v územním řízení musí být předložen seznam již konkrétních kompenzačních opatření, jimiž se má docílit dodržení veřejnoprávních předpisů. Na úrovni zásad územního rozvoje nelze požadovat exaktní doložení účinnosti kompenzačních opatření, např. pomocí hlukové studie a rozptylové studie.

[5] Krajský soud nepřisvědčil ani návrhovému bodu poukazujícímu na nedostatečné posouzení synergických a kumulativních vlivů ve smyslu bodu 6 přílohy stavebního zákona, podle něhož má vyhodnocení vlivů na životní prostředí obsahovat zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných, a navazující judikatury Nejvyššího správního soudu. Ačkoliv některé vlivy, resp. jejich kumulace nebyly explicitně zhodnoceny, v daném konkrétním případě to nevyvolává nutnost zrušení OOP. Takový postup není v rozporu ani s předchozí judikaturou Krajského soudu v Praze, která byla vydána přímo k zásadám územního rozvoje Středočeského kraje, resp. navazující judikaturou Nejvyššího správního soudu. Nedostatky, které vytkly soudy vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů původních Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, se ve VVURÚ aktualizace ZÚR nevyskytují. Kvalita vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů aktualizace ZÚR je neporovnatelná s kvalitou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů původních Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Soud k tomu akcentoval i to, že žádný z navrhovatelů ve svých připomínkách ani námitkách nenamítl, že nebyly vyhodnoceny případné kumulativní či synergické vlivy koridoru SOKP D001, resp. SOKP D011 s některým z dalších koridorů či záměrů, které navrhovatelé výslovně zmiňují v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Podle soudu navrhovatelé svým návrhem po soudu žádají, aby provedl posouzení odborné otázky, k němuž není sám oprávněn, aniž se však domáhali odpovídajícího odborného vysvětlení v procesu pořizovaní aktualizace ZÚR, které jim mohl poskytnout odpůrce ve spolupráci se zpracovatelem VVURÚ v rozhodnutí o námitkách, resp. připomínkách. Tuto vysoce odbornou otázku navrhovatelé otevírají až v soudním řízení, aniž by přitom bylo možno bez dalšího zpracovateli VVURÚ vytýkat, že se k této otázce sám iniciativně nevyjádřil ve VVURÚ. Podle soudu se nabízí dvě možnosti procesního postupu soudu. Buď se soud nebude návrhovým bodem navrhovatelů zabývat z důvodu, že jej měli uplatnit v procesu pořizování aktualizace ZÚR, nebo umožní zpracovateli VVURÚ, aby teprve v soudním řízení vysvětlil, jak uvažoval o možné kumulaci či synergii vlivů koridoru SOKP D001, resp. SOKP D011 s koridory či záměry, na které navrhovatelé poukázali v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. První z možností nemá oporu v právní úpravě ani judikatuře, neboť nedostatek procesní aktivity navrhovatele v průběhu pořizování územněplánovací dokumentace má za následek pouze to, že se v soudním řízení nemůže domáhat posouzení přiměřenosti řešení obsaženého v územněplánovací dokumentaci. Argumentace, kterou uplatnili navrhovatelé, se ovšem netýká přiměřenosti napadeného OOP, nýbrž namítané vady procesu pořizování napadeného OOP, která má spočívat v neúplném zjištění skutkového stavu, neboť v rámci posouzení vlivů koridorů SOKP D001 a SOKP D011 nebyly zohledněny kumulativní a synergické vlivy s některými údajně relevantními koridory či záměry. Soud proto postupoval druhým způsobem a při jednání vyslechl zpracovatele VVURÚ za účelem objasnění otázky, jak zpracovatel VVURÚ (resp. celý řešitelský tým) uvažoval o možnosti vzniku kumulativních a synergických vlivů mezi koridory SOKP a koridory, resp. záměry, na které poukazují navrhovatelé. Vyjádření hlavního projektanta VVURÚ RNDr. K., resp. Mgr. M. (člena řešitelského týmu) potvrdilo, že došlo k dostatečnému posouzení kumulativních a synergických vlivů. Byly hodnoceny i kumulativní a synergické vlivy koridoru SOKP D001 a koridoru D010 – dálnice D7 (pouze v důsledku technického nedopatření není koridor D010 uveden v tabulce č. 6.1 VVURÚ, jeho kumulace se SOKP D001 však vyplývá z předchozích částí VVURÚ). Dálnice D7 v tomto úseku již existuje, a její vlivy jsou v rámci aktualizace ZÚR zohledněny. Uvedená vada tak podle soudu neměla vliv na zákonnost OOP. To stejné platí i pro absenci vyhodnocení kumulativních vlivů koridorů SOKP D011 a D201, které rovněž mělo být obsaženo ve VVURÚ. I přestože je VVURÚ zásadním podkladem pro vydání aktualizace ZÚR, nelze bez dalšího dovozovat, že z důvodu dílčího formálního nedostatku VVURÚ je třeba napadené OOP zrušit. K takovému postupu tenduje i judikatura Nejvyššího správního soudu. Ta ukládá dbát na proporcionalitu mezi předpokládanými důsledky zjištěné vady a následky zrušení opatření obecné povahy. Připouští přitom zrušit OOP pouze v případě, že došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. K takovým vadám však nedošlo.

[6] Soud dále neshledal případným požadavek navrhovatelů, aby v rámci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo zohledněno i jedno z možných projekčních řešení Suchdolského tunelu. S poukazem na judikaturu dovodil, že pokud určité řešení svou konkrétností spadá do hierarchicky nižší územněplánovací dokumentace nebo do rozhodování v území, popř. na úseku stavebního řádu, nemůže být v takových podrobnostech vymezeno v zásadách územního rozvoje. Vzhledem k tomu, že na úsek koridoru SOKP D001 zahrnující Suchdolský tunel ještě nebylo vydáno územní rozhodnutí ani stanovisko EIA, nejedná se o situaci, kdy by bylo možné výjimečně již v rámci pořizování zásad územního rozvoje zohlednit konkrétní parametry záměru Suchdolského tunelu. Požadavek navrhovatelů bude muset být splněn v rámci posuzování vlivů záměru na životní prostředí (projektová EIA), kdy bude třeba posuzovat vlivy konkrétního projektu. Důvodnou neshledal krajský soud ani další návrhovou argumentaci. Uzavřel, že předmětné OOP bylo vydáno v souladu se zákonem, přičemž k jeho zrušení nevedou ani dílčí vady v procesu pořizování OOP, resp. VVURÚ. Z uvedených důvodů proto návrh zamítl. Rozsudek krajského soudu je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.

II.

[6] Soud dále neshledal případným požadavek navrhovatelů, aby v rámci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo zohledněno i jedno z možných projekčních řešení Suchdolského tunelu. S poukazem na judikaturu dovodil, že pokud určité řešení svou konkrétností spadá do hierarchicky nižší územněplánovací dokumentace nebo do rozhodování v území, popř. na úseku stavebního řádu, nemůže být v takových podrobnostech vymezeno v zásadách územního rozvoje. Vzhledem k tomu, že na úsek koridoru SOKP D001 zahrnující Suchdolský tunel ještě nebylo vydáno územní rozhodnutí ani stanovisko EIA, nejedná se o situaci, kdy by bylo možné výjimečně již v rámci pořizování zásad územního rozvoje zohlednit konkrétní parametry záměru Suchdolského tunelu. Požadavek navrhovatelů bude muset být splněn v rámci posuzování vlivů záměru na životní prostředí (projektová EIA), kdy bude třeba posuzovat vlivy konkrétního projektu. Důvodnou neshledal krajský soud ani další návrhovou argumentaci. Uzavřel, že předmětné OOP bylo vydáno v souladu se zákonem, přičemž k jeho zrušení nevedou ani dílčí vady v procesu pořizování OOP, resp. VVURÚ. Z uvedených důvodů proto návrh zamítl. Rozsudek krajského soudu je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.

II.

[7] Proti rozsudku krajského soudu podali navrhovatelé a), c), d), e), f), g) (dále též „stěžovatelé“) kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Z hlediska věcného vypořádání kasační stížnosti identifikoval Nejvyšší správní soud následující okruhy námitek stěžovatelů, které pro přehlednost uspořádal následovně. V prvním okruhu námitek stěžovatelé poukazovali na vady v řízení před krajským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zejména pak na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Návazně poukazovali na vady dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. K tomu zejména uvedli, že skutková zjištění, z nichž odpůrce v napadeném opatření obecné povahy vycházel, nemají oporu ve spise. To se podle stěžovatelů týká zejména posouzení synergických a kumulativních vlivů. Podle stěžovatelů podkladové zdroje a data použité ve VVURÚ byly neaktuální a nevhodně zvolené, a proto postrádaly potřebnou vypovídající hodnotu. Z tohoto důvodu nemohl být správně zjištěn skutkový stav a ani nemohla být řádně provedena identifikace kumulativních a dalších vlivů, jejichž zjištění a posouzení vyžaduje stavební zákon, resp. příloha ke stavebnímu zákonu. Nesouhlasili ani s navazující argumentací krajského soudu. V dalším okruhu námitek dovozovali nesprávné posouzení realizovatelnosti předmětných záměrů. Podle názoru stěžovatelů krajský soud pochybil, pokud dovodil, že odpůrce realizovatelnost koridorů, resp. celého SOKP dostatečně posoudil. Podle stěžovatelů postup odpůrce a krajského soudu neodpovídá požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména pak rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011

526. Krajský soud pochybil i tím, že neprovedl navržené důkazy (bod 73 napadeného rozsudku). Obsáhle polemizovali i s dalšími dílčími závěry krajského soudu a dovozovali jejich nepřípadnost. V navazujícím stížním bodě stěžovatelé namítali nesprávné posouzení kompenzačních opatření. Nesouhlasili s hodnocením krajského soudu v bodě 68 rozsudku. Podle stěžovatelů aktualizace neobsahuje přiměřená kompenzační opatření (ve smyslu bodu 112 rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011

526). Podle stěžovatelů jsou navržená opatření obecná, resp. neurčitá. Povinností odpůrce bylo posoudit i účinnost navržených opatření. V dalším stížním bodě stěžovatelé dovozovali nezákonnost posouzení kumulativních a synergických vlivů. Podle názoru stěžovatelů odpůrce nedostál požadavkům dřívější judikatury stran daného území. Nepřípadný je i postup krajského soudu, který vycházel z vyjádření zpracovatele VVURÚ RNDr. K. při soudním jednání. Nedostatek VVURÚ, spočívající v opomenutí posouzení kumulativních a synergických vlivů SOKP s některými konkrétními záměry v území, představuje takovou vadu podkladů, z nichž odpůrce při vydávání OOP vycházel, že ji nelze zhojit v řízení před soudem, ale bylo třeba bez dalšího přistoupit ke zrušení OOP. I další závěry krajského soudu stran kumulativních a synergických závěrů považují za nepřípadné. V následném stížním bodě stěžovatelé poukazovali na vadu řízení. To spatřují v tom, že jim krajský soud nezaslal vyjádření ze dne 10. 3. 2021 Mgr. J. K. (člena řešitelského týmu zpracovatele VVURÚ, o které se opíral RNDr. K.) stran výdechů ze Suchdolského tunelu. Podle stěžovatelů by měl Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu rozsudek krajského soudu zrušit, neboť uvedené vyjádření soudem nebylo doručeno stěžovatelům a ani jim nebyla dána možnost se s jeho obsahem podrobně seznámit před ústním jednáním a reagovat na něj formou odborné oponentury. Tímto došlo k porušení práva stěžovatelů na spravedlivý proces. Nesouhlasili ani s věcným posouzením krajského soudu, který dovodil, že v rámci pořizování zásad územního rozvoje nelze zohlednit konkrétní parametry záměru Suchdolského tunelu, neboť se jedná o záležitost přesahující svou podrobností míru obecnosti ZÚR. Takovému závěru odporuje obsah přiložené Rozptylové studie (zpracované v rámci 1. aktualizace předmětných zásad společností ATEM – Ateliér ekologických modelů, s. r. o.) Zpracovatel na několika místech této rozptylové studie uvedl, že v rámci modelových výpočtů zahrnul mezi bodové zdroje znečištění ovzduší také výdechy odvětrávání tunelů na území hl. m. Prahy. Výdech tunelu měl být v rámci VVURÚ zohledněn především proto, že jeho vlivy na okolní prostředí rozhodně nelze označit za zanedbatelné. V této souvislosti stěžovatelé poukázali i na Exhalační studii zpracovanou pro záměr SOKP 518 Ruzyně – Suchdol (Pragoprojekt, a. s., 10/2004), z níž vyplývá zásadní vliv výdechu tunelu na své okolí. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu a napadené OOP v částech vymezujících koridory VPS D011 a VPS D001, popř. alternativně pouze zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu. Požádali o přiznání náhrady nákladů řízení.

III.

[7] Proti rozsudku krajského soudu podali navrhovatelé a), c), d), e), f), g) (dále též „stěžovatelé“) kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Z hlediska věcného vypořádání kasační stížnosti identifikoval Nejvyšší správní soud následující okruhy námitek stěžovatelů, které pro přehlednost uspořádal následovně. V prvním okruhu námitek stěžovatelé poukazovali na vady v řízení před krajským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zejména pak na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Návazně poukazovali na vady dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. K tomu zejména uvedli, že skutková zjištění, z nichž odpůrce v napadeném opatření obecné povahy vycházel, nemají oporu ve spise. To se podle stěžovatelů týká zejména posouzení synergických a kumulativních vlivů. Podle stěžovatelů podkladové zdroje a data použité ve VVURÚ byly neaktuální a nevhodně zvolené, a proto postrádaly potřebnou vypovídající hodnotu. Z tohoto důvodu nemohl být správně zjištěn skutkový stav a ani nemohla být řádně provedena identifikace kumulativních a dalších vlivů, jejichž zjištění a posouzení vyžaduje stavební zákon, resp. příloha ke stavebnímu zákonu. Nesouhlasili ani s navazující argumentací krajského soudu. V dalším okruhu námitek dovozovali nesprávné posouzení realizovatelnosti předmětných záměrů. Podle názoru stěžovatelů krajský soud pochybil, pokud dovodil, že odpůrce realizovatelnost koridorů, resp. celého SOKP dostatečně posoudil. Podle stěžovatelů postup odpůrce a krajského soudu neodpovídá požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména pak rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011

526. Krajský soud pochybil i tím, že neprovedl navržené důkazy (bod 73 napadeného rozsudku). Obsáhle polemizovali i s dalšími dílčími závěry krajského soudu a dovozovali jejich nepřípadnost. V navazujícím stížním bodě stěžovatelé namítali nesprávné posouzení kompenzačních opatření. Nesouhlasili s hodnocením krajského soudu v bodě 68 rozsudku. Podle stěžovatelů aktualizace neobsahuje přiměřená kompenzační opatření (ve smyslu bodu 112 rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011

526). Podle stěžovatelů jsou navržená opatření obecná, resp. neurčitá. Povinností odpůrce bylo posoudit i účinnost navržených opatření. V dalším stížním bodě stěžovatelé dovozovali nezákonnost posouzení kumulativních a synergických vlivů. Podle názoru stěžovatelů odpůrce nedostál požadavkům dřívější judikatury stran daného území. Nepřípadný je i postup krajského soudu, který vycházel z vyjádření zpracovatele VVURÚ RNDr. K. při soudním jednání. Nedostatek VVURÚ, spočívající v opomenutí posouzení kumulativních a synergických vlivů SOKP s některými konkrétními záměry v území, představuje takovou vadu podkladů, z nichž odpůrce při vydávání OOP vycházel, že ji nelze zhojit v řízení před soudem, ale bylo třeba bez dalšího přistoupit ke zrušení OOP. I další závěry krajského soudu stran kumulativních a synergických závěrů považují za nepřípadné. V následném stížním bodě stěžovatelé poukazovali na vadu řízení. To spatřují v tom, že jim krajský soud nezaslal vyjádření ze dne 10. 3. 2021 Mgr. J. K. (člena řešitelského týmu zpracovatele VVURÚ, o které se opíral RNDr. K.) stran výdechů ze Suchdolského tunelu. Podle stěžovatelů by měl Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu rozsudek krajského soudu zrušit, neboť uvedené vyjádření soudem nebylo doručeno stěžovatelům a ani jim nebyla dána možnost se s jeho obsahem podrobně seznámit před ústním jednáním a reagovat na něj formou odborné oponentury. Tímto došlo k porušení práva stěžovatelů na spravedlivý proces. Nesouhlasili ani s věcným posouzením krajského soudu, který dovodil, že v rámci pořizování zásad územního rozvoje nelze zohlednit konkrétní parametry záměru Suchdolského tunelu, neboť se jedná o záležitost přesahující svou podrobností míru obecnosti ZÚR. Takovému závěru odporuje obsah přiložené Rozptylové studie (zpracované v rámci 1. aktualizace předmětných zásad společností ATEM – Ateliér ekologických modelů, s. r. o.) Zpracovatel na několika místech této rozptylové studie uvedl, že v rámci modelových výpočtů zahrnul mezi bodové zdroje znečištění ovzduší také výdechy odvětrávání tunelů na území hl. m. Prahy. Výdech tunelu měl být v rámci VVURÚ zohledněn především proto, že jeho vlivy na okolní prostředí rozhodně nelze označit za zanedbatelné. V této souvislosti stěžovatelé poukázali i na Exhalační studii zpracovanou pro záměr SOKP 518 Ruzyně – Suchdol (Pragoprojekt, a. s., 10/2004), z níž vyplývá zásadní vliv výdechu tunelu na své okolí. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu a napadené OOP v částech vymezujících koridory VPS D011 a VPS D001, popř. alternativně pouze zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu. Požádali o přiznání náhrady nákladů řízení.

III.

[8] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření odpůrci. Odpůrce ve svém vyjádření předně uvedl, že kasační stížnost byla podána opožděně. Lhůta pro podání kasační stížnosti uplynula dne 5. 4. 2021, kasační stížnost byla podána až dne 6. 4. 2021. Nad rámec toho se odpůrce vyjádřil k jednotlivým kasačním námitkám. Zejména uvedl, že odpůrce realizovatelnost záměrů SOKP D001 a SOKP D011 prověřil zákonem stanoveným způsobem, přičemž krajský soud posoudil předmětnou námitku rovněž v souladu s právní úpravou. Nesouhlasil ani s námitkou poukazující na obecnost navržených kompenzačních opatření. Stanovování účinnosti kompenzačních opatření není vzhledem k veřejnoprávním limitům na úrovni obecnosti zásad územního rozvoje možné a s ohledem na § 36 odst. 3 in fine stavebního zákona ani dovolené. Krajský soud správně posoudil i námitku poukazující na nedostatečné posouzení synergických a kumulativních vlivů. Odpůrce v tomto ohledu považuje za nutné zdůraznit, že v rámci VVURÚ se z hlediska kumulativních a synergických vlivů vyhodnocují záměry, u nichž lze takové jevy vůbec rozumně předpokládat z hlediska autorizované osoby. Tyto záměry jsou nejprve identifikovány a následně vyhodnoceny. Jak identifikace, tak vyhodnocení těchto záměrů je přitom ryze odbornou otázkou. Je přitom zřejmé, že obsahem VVURÚ nemůže být popis jevů či záměrů, které nejsou identifikovány jako významné, u nichž vzájemné působení nelze předpokládat, ani popis příslušných důvodů, proč tomu tak je (proč zrovna ty a ty záměry nejsou významné a proč nejsou vyhodnocovány). V takovém případě by se totiž z VVURÚ stal rozsahem obludný dokument, jehož přidaná hodnota by byla nulová. Stěžovatelé přitom nezmiňují v kasační stížnosti jednu zcela zásadní skutečnost, a sice že neuplatnili námitku či připomínku nevyhodnocení předmětných záměrů v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy. Uvedená námitka byla poprvé uplatněna až v řízení před Krajským soudem v Praze. Vadným neshledal odpůrce ani postup krajského soudu, který vyslechl RNDr. K. a přečetl vyjádření Mgr. K. během ústního jednání. K tomu uvedl, že vyjádření bylo celé přečteno při jednání s tím, že doprovodné obrazové podklady byly promítnuty na velkoplošné obrazovce. Ostatně, uvedená vyjádření se podávala k návrhovým bodům samotných navrhovatelů, kteří si museli být vědomi tohoto, že diskuze k danému tématu bude odborná a měli tedy být na tuto skutečnost připraveni. Je rovněž třeba dodat, že navrhovatelé uvedenou námitku (o tom, že jim vyjádření nebylo zasláno před jednáním) nevznesli během tohoto jednání, ale uplatňují ji až v řízení o kasační stížnosti. Během jednání namítali toliko skutečnost, že RNDr. K. byl přítomen čtení vyjádření Mgr. K. Odpůrce dále uvedl, že postup krajského soudu v dané věci neodporuje ani předchozí judikatuře. Vady, pro které došlo dříve k rušení zásad, se v daném případě nevyskytují. K nutnosti aktualizace podkladů pak odpůrce uvedl, že nelze po zpracovateli VVURÚ požadovat, aby neustále (v průběhu řízení o vydání opatření povahy) aktualizoval podklady a z nich čerpané údaje (mapy, výpočty, odhady, posouzení, závěry), jelikož takto změněné VVURÚ by následně muselo být znovu předkládáno dotčeným orgánům či dotčeným osobám. Takový požadavek je tedy evidentně zcela nereálný a nesmyslný. Odpůrce navrhl kasační stížnost odmítnout, popř. zamítnout. Odpůrce požádal i o přiznání náhrady nákladů řízení.

[9] Osoba zúčastněná na řízení I se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s rozsudkem krajského soudu. Nad jeho rámec zejména uvedla, že odpůrce realizovatelnost záměrů SOKP D001 a SOKP D011 prověřil zákonem stanoveným způsobem. Krajský soud se všemi uvedenými námitkami navrhovatelů stran nerealizovatelnosti záměrů zabýval a své závěry náležitě odůvodnil v bodech 60 až 65 odůvodnění napadeného rozsudku. Nesouhlasila ani s námitkou, že navržená kompenzační opatření jsou obecná a nepřezkoumatelná i co se týče jejich odhadované účinnosti. Navrhovatelé opakovaně nerespektují obecnou úroveň regulace v zásadách územního rozvoje a jejich zákonem stanovený obsah, který v nich vylučuje konkrétní vyčíslování účinnosti kompenzačních opatření. Dále uvedla, že ve VVURÚ nemusí být mezi sebou hodnoceny záměry, jejichž vlivy se na základě odborného odhadu nepředpokládají. Není chybou, pokud zpracovatel provede vyhodnocení pouze těch kumulativních a synergických vlivů, které lze vůbec rozumně předpokládat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012

105). Akcentovala i to, že navrhovatelé v řízení o vydání opatření obecné povahy neuplatnili relevantní námitky proti nevyhodnocení některých záměrů ve VVURÚ. Pokud by navrhovatelé své argumenty uplatnili již v procesu vydávání napadeného opatření obecné povahy, odpůrce by na ně mohl a musel reagovat již v rámci vypořádání příslušných námitek či připomínek. Krajský soud nepochybil ani tím, že vyslechl RNDr. K. a přečetl vyjádření Mgr. K. Námitky navrhovatelů, týkající se tunelového výdechu, byly podrobně vypořádány s tím, že imisní vlivy daného úseku SOKP jako takového samozřejmě byly v rámci VVURÚ brány v úvahu, avšak technické řešení odvedení těchto imisí tunelovým výdechem není v míře podrobností zásad územního rozvoje předmětem řešení a ani toto technické řešení nepředstavuje žádný další zdroj znečištění vedle úseku SOKP jako takového (viz bod 167 odůvodnění napadeného rozsudku). I v dalších ohledech se ztotožnila s rozsudkem krajského soudu. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

[9] Osoba zúčastněná na řízení I se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s rozsudkem krajského soudu. Nad jeho rámec zejména uvedla, že odpůrce realizovatelnost záměrů SOKP D001 a SOKP D011 prověřil zákonem stanoveným způsobem. Krajský soud se všemi uvedenými námitkami navrhovatelů stran nerealizovatelnosti záměrů zabýval a své závěry náležitě odůvodnil v bodech 60 až 65 odůvodnění napadeného rozsudku. Nesouhlasila ani s námitkou, že navržená kompenzační opatření jsou obecná a nepřezkoumatelná i co se týče jejich odhadované účinnosti. Navrhovatelé opakovaně nerespektují obecnou úroveň regulace v zásadách územního rozvoje a jejich zákonem stanovený obsah, který v nich vylučuje konkrétní vyčíslování účinnosti kompenzačních opatření. Dále uvedla, že ve VVURÚ nemusí být mezi sebou hodnoceny záměry, jejichž vlivy se na základě odborného odhadu nepředpokládají. Není chybou, pokud zpracovatel provede vyhodnocení pouze těch kumulativních a synergických vlivů, které lze vůbec rozumně předpokládat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012

105). Akcentovala i to, že navrhovatelé v řízení o vydání opatření obecné povahy neuplatnili relevantní námitky proti nevyhodnocení některých záměrů ve VVURÚ. Pokud by navrhovatelé své argumenty uplatnili již v procesu vydávání napadeného opatření obecné povahy, odpůrce by na ně mohl a musel reagovat již v rámci vypořádání příslušných námitek či připomínek. Krajský soud nepochybil ani tím, že vyslechl RNDr. K. a přečetl vyjádření Mgr. K. Námitky navrhovatelů, týkající se tunelového výdechu, byly podrobně vypořádány s tím, že imisní vlivy daného úseku SOKP jako takového samozřejmě byly v rámci VVURÚ brány v úvahu, avšak technické řešení odvedení těchto imisí tunelovým výdechem není v míře podrobností zásad územního rozvoje předmětem řešení a ani toto technické řešení nepředstavuje žádný další zdroj znečištění vedle úseku SOKP jako takového (viz bod 167 odůvodnění napadeného rozsudku). I v dalších ohledech se ztotožnila s rozsudkem krajského soudu. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

[10] Osoba zúčastněná na řízení II se ve svém vyjádření rovněž ztotožnila s rozsudkem krajského soudu. Jeho argumentaci rozvedla ke stížním námitkám. Podle jejího názoru došlo k řádnému posouzení realizovatelnosti SOKP, resp. kompenzačních opatření. Náležitě byly posouzeny i kumulativní a synergické vlivy. V řízení nedošlo ani k žádným podstatným vadám. Stěžovatelé namítají, že vyhodnocení bylo doplněno výslechem RNDr. K., což považují za nezákonné, protože v procesu soudního přezkumu zásad nelze jejich nezákonnosti odstraňovat. Tato námitka ovšem není důvodná, protože výslechem bylo pouze ověřeno, že vyhodnocení, jak bylo vyhotoveno v minulosti, obsahuje všechny informace. Samotná povaha či obsah vyhodnocení nebyl dotčen. K namítané vadě řízení spočívající v nezaslání vyjádření ze dne 10. 3. 2021 pak osoba zúčastněná na řízení uvedla, že tento bod nepovažuje za důvodný, protože navrhovatelé měli možnost se s přípisem seznámit během ústního projednání. Podle osoby zúčastněné nedošlo ani k nesprávnému posouzení aktuálnosti podkladů pro VVURÚ. Právní úprava nestanoví žádné kritérium, které by stanovovalo exspiraci podkladů a jejich použitelnosti. Ta je dána povahou procesu, který je na jednu stranu dlouhodobý, a na druhou stranu zpravidla na počátku podkladově fixovaný. Případná podkladová změna během procesu by vedla nezbytně k zopakování některých kroků, oddálení přijetí konečného opatření a v tom důsledku i k vytvoření další prodlevy. Z uvedených důvodů navrhla zamítnutí kasační stížnosti.

IV.

85.

[18] Na uvedené navázal soud např. v rozsudcích ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008

88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011

42, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012

59. Z nich vyplývá, že při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace je třeba postupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Např. v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012

59, soud akcentoval „nutnost přistupovat k hodnocení přiměřenosti v nich obsažené regulace s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je totiž třeba ji posuzovat v kontextu práva obce (či kraje) na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ (rozsudky Nejvyšší správní soud ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008

88, a ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011

42, bod [32]). V případě územního plánování jde totiž vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nespočetně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu.“

[19] Z uvedeného vyšel i rozsudek ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015

72, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že ke zrušení opatření obecné povahy může soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. „V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako nální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010

644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010

103 nebo ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013

96.“ Výše uvedené závěry potvrzuje i další judikatura, např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010

644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010

103, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013

36, ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015

72, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016

85, či ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019

59. Z nich vyplývá, že při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace je třeba postupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Např. v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012

59, soud akcentoval „nutnost přistupovat k hodnocení přiměřenosti v nich obsažené regulace s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je totiž třeba ji posuzovat v kontextu práva obce (či kraje) na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ (rozsudky Nejvyšší správní soud ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008

88, a ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011

42, bod [32]). V případě územního plánování jde totiž vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nespočetně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu.“

[19] Z uvedeného vyšel i rozsudek ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015

72, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že ke zrušení opatření obecné povahy může soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. „V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako nální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010

644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010

103 nebo ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013

96.“ Výše uvedené závěry potvrzuje i další judikatura, např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010

644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010

103, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013

36, ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015

72, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016

85, či ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019

38.

[20] Uvedené závěry přitom přebírá i judikatura vztahující se k soudnímu přezkumu zásad územního rozvoje, resp. jejich aktualizace (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198).

[21] Z další judikatury zabývající se soudním přezkumem aktualizace zásad územního rozvoje pak vyplývá, že změna záměru neotevírá soudům cestu k přezkumu zákonnosti záměrů v celém jejich rozsahu, nýbrž pouze v rozsahu jejich změn, tedy v rozsahu aktualizace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016

85). I v případě návrhu směřujícího proti aktualizaci zásad územního rozvoje je soud vázán dispoziční zásadou. Aktualizaci může posuzovat pouze v rozsahu uvedeném v návrhu (§ 101d s. ř. s. a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 77/2015

35, č. j. 6 As 176/2015

31, č. j. 6 As 106/2017

26). Níže uvedené odůvodnění rozsudku se proto vztahuje pouze k těm částem aktualizace, proti kterým brojili navrhovatelé svým návrhem.

[22] Nejvyšší správní soud se předně (v souladu s logikou soudního přezkumu) zabýval existencí vad ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle uvedeného ustanovení lze rozsudek krajského soudu zrušit z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla

li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má

li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003

130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003

52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004

62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008

76). Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z jeho odůvodnění zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů krajský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Krajský soud důkladně vypořádal všechny návrhové body. Jeho argumentace je zcela vyčerpávající (rozsudek krajského soudu čítá 59 stran) a plně srozumitelná. Krajský soud se nedopustil ani žádných jiných vad, pro které by bylo třeba přistoupit ke kasaci jeho rozsudku (k nim viz podrobněji další části rozsudku). Nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013

30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010

163 atd.).

[23] Stěžovatelé dále poukazovali na stížní důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že kasační stížnost lze podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. K takovým vadám nedošlo.

[24] Podle názoru Nejvyššího správního soudu byl skutkový stav stran všech v návrhu na zrušení části aktualizace akcentovaných otázek zjištěn dostatečně a zcela v souladu s úmyslem zákonodárce – viz důvodovou zprávu k zákonu č. 350/2012 (sněmovní tisk č. 573, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, volební období 2010 – 2013, dostupný na www.psp.cz); požadavek správního řádu na zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je nutné v případě zásad územního rozvoje uplatňovat v rozsahu odpovídající povaze daného (koncepčního) dokumentu. Tomuto imperativu bylo v dané věci dostáno. Nejvyšší správní soud tedy nepřitakává stěžovatelům v tvrzení, že skutková podstata, z níž odpůrce v napadené aktualizaci vycházel, nemá oporu ve spise a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl krajský soud napadené části aktualizace zrušit. Nelze souhlasit ani s tím, že by podklady, na základě kterých bylo zpracováno VVURÚ, byly neaktuální, resp. nevhodně zvolené. Podle názoru Nejvyššího správního soudu si pořizovatel VVURÚ, resp. odpůrce obstarali dostatek aktuálních a relevantních podkladů. Podrobněji se soud dostatečností posouzení kumulativních a synergických vlivů zabývá dále. K požadavku stěžovatelů požadujícím nutnost aktualizace všech podkladů (zejména pak těch stran synergických a kumulativních vlivů) přesně v okamžiku schválení OOP, pak soud konstatuje, že takový výklad v konečném důsledku brání přijetí jakýchkoliv zásad územního rozvoje. Jak správně uvedl krajský soud, je třeba brát v potaz fakticitu a náročnost spojenou s procesem pořizování zásad územního rozvoje, popř. jejich aktualizace. S ohledem na délku procesu zpracování zásad územního rozvoje či jejich aktualizace je nezbytné v určitý čas podkladová data zafixovat a vycházet z odhadů a prognóz budoucího vývoje. Soud by se při hodnocení aktuálnosti podkladů měl zaměřit zejména na to, zda údaje, z nichž bylo při pořizování zásad územního rozvoje či jejich aktualizaci vycházeno, nebyly zjevně zastaralé, nepodložené či neobjektivní, resp. zda se jednalo o podklady, které lze s přihlédnutím k charakteru zásad územního rozvoje považovat za přijatelné pro posouzení vlivů na životní prostředí, a v jejich rámci též synergických a kumulativních vlivů, na této úrovni územního plánování (srov. bod 150 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 81/2016

157, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017

931, který obstál i v soudním přezkumu před Nejvyšším správním soudem a následně Ústavním soudem). I podle názoru kasačního soudu bylo výše uvedeným povinnostem dostáno. Zpracovatel VVURÚ vycházel z dostatečných a aktuálních dat. Ostatně, ani stěžovatelé v kasační stížnosti nepředložili žádný takový podklad, který by měl bez dalšího vyvolat závěr o nutnosti bezvýjimečné aktualizace podkladů, na základě kterých je postaveno VVURÚ, resp. nutnost zrušení OOP z tohoto důvodu. Soud zde opakovaně připomíná i povahu daného dokumentu. Zásady územního rozvoje jsou koncepčním dokumentem, který má relativně abstraktní charakter. Jde o správní akt dílem právní, dílem odborné a ve výsledku politické povahy, který stanoví základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití a kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198). Nejvyšší správní soud dodává, že v řízení nedošlo ani k jiným zásadním vadám v řízení před odpůrcem, resp. pořizovatelem VVURÚ, že by bylo nutno OOP zrušit. To nelze považovat ani za nepřezkoumatelné, nesrozumitelné, či jinak vadné v intenzitě vyvolávající nutnost jeho zrušení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007

84, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008

109, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 7 As 92/2012

41, ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013

25, ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007

73, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012

59, ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008

88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011

42, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016

85, ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019

38). Takových vad se odpůrce, resp. pořizovatel VVURÚ nedopustil ani při posuzování synergických a kumulativních vlivů (k nim podrobněji viz dále).

[25] Stěžovatelé dále dovozovali naplnění stížního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že kasační stížnost lze podat i z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, důvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je dán, pokud soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní předpis (normu), než který na věc dopadá, nebo pokud byl soudem sice aplikován správný právní předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné posouzení právní otázky může jít také tehdy, pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 Ads 126/2011

124).

[26] Nejvyšší správní soud neshledal, že by se krajský soud takové nezákonnosti dopustil. Soud předně konstatuje, že stěžovatelé v kasační stížnosti zčásti opakují argumentaci, kterou již uvedli v návrhu. K takovým námitkám soud uvádí, že kasační stížnost je opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.). Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší v kasačním řízení přezkoumávat opětovně napadený správní akt v rozsahu přezkumu provedeném krajským soudem. Předmětem přezkumu může být proto toliko to, zda rozhodnutí krajského soudu k námitkám uvedeným v kasační stížnosti obstojí. Řízení o kasační stížnosti je přitom ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008

78, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011

95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014

20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009

99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007

46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008

60, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198 atp.).

[27] Např. v posledně uvedeném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval rozsahem přezkumu v případě obdobně koncipované kasační stížnosti směřující proti rozsudku městského soudu, ve kterém byla rovněž posuzována aktualizace zásad územního rozvoje. Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí soudu, přičemž jak vyplývá ze spisu, ten již ochranu poskytl posouzením předmětného návrhu. Důvody kasační stížnosti se proto musí odvíjet zejména od tvrzeného pochybení krajského (městského) soudu, který se měl vadným, resp. nezákonným způsobem vypořádat s návrhovými body směřujícími proti napadené části zásad územního rozvoje (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). „Jinými slovy, stěžovatelé jsou povinni tvrdit některý z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s. týkající se řízení vedeného městským soudem anebo rozhodnutí soudu, nikoliv napadené části zásad územního rozvoje jako takové. Uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti není možné bez dalšího nahradit zopakováním návrhových bodů či argumentace předestřené v řízení u městského soudu (jakkoliv propojené s obecným tvrzením, že se s argumentací městský soud vypořádal ‚nedostatečně anebo nezákonně‘). Stěžovatelé napadli rozsudek městského soudu z důvodů, které výslovně nepodřadili pod žádný z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s. Lze však učinit závěr, že rozsudek městského soudu je napadán z důvodů podle písm. a), b) a d) citovaného ustanovení. Zároveň je ovšem třeba zdůraznit, že kasační stížnost stěžovatelů z převážné části spočívá právě v opakování argumentace předestřené v řízení před městským soudem. Spíše než o tvrzení konkrétních pochybení městského soudu se tak jedná o výtky proti obsahu napadené části zásad územního rozvoje či postupu jejího pořizování. Těmi se již velmi pečlivě a podrobně zabýval městský soud v napadeném rozsudku. Kasační argumentaci stěžovatelů by tedy z převážné části bylo možné vypořádat pouhým zopakováním závěrů městského soudu.“

[28] Výše uvedené lze přiměřeně aplikovat i na danou věc. Krajský soud se velmi důkladně zabýval jednotlivými návrhovými námitkami. Jeho rozsudek čítá téměř 60 stran, na kterých se podrobně zabývá návrhovou argumentací. Podle názoru kasačního soudu má jeho argumentace plnou oporu v právní úpravě a navazující judikatuře. Nejvyšší správní soud se proto s jeho posouzením plně ztotožnil a v plném rozsahu ho přejímá. Z tohoto důvodu nemohl soud shledat případnou ani polemiku stěžovatelů s jednotlivými body rozsudku krajského soudu. Nad rámec rozsudku krajského soudu a k jednotlivým kasačním námitkám dodává kasační soud následující.

[29] Nejprve se kasační soud zabýval námitkami, ve kterých stěžovatelé dovozovali nesprávné posouzení realizovatelnosti předmětných záměrů. Podle názoru stěžovatelů krajský soud pochybil, pokud dovodil, že odpůrce realizovatelnost koridorů, resp. celého SOKP dostatečně posoudil. Stěžovatelé jsou názoru, že postup odpůrce a návazně i krajského soudu neodpovídá požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména pak rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011

526 (dále též rozsudek „č. j. 1 Ao 7/2011

526“, či pouze rozsudek „sp. zn. 1 Ao 7/2011“). Krajský soud pochybil i tím, že neprovedl navržené důkazy (bod 73 rozsudku).

[30] Nejvyšší správní soud uvedené argumentaci nepřisvědčil.

[31] Soud považuje za nutné nejprve shrnout právní úpravu stran zásad územního rozvoje, resp. územního plánování. Podle § 18 a násl. stavebního zákona je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto zákona a zvláštních právních předpisů. Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

[32] Úkoly územního plánování jsou pak vymezeny v § 19 stavebního zákona. Patří mezi ně zejména a) zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty, b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, c) prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání, d) stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb a veřejných prostranství, e) stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území a na využitelnost navazujícího území, f) stanovovat pořadí provádění změn v území, g) vytvářet v území podmínky pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a to především přírodě blízkým způsobem, h) vytvářet v území podmínky pro odstraňování důsledků náhlých hospodářských změn, i) stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury, pro kvalitní bydlení a pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu, j) prověřovat a vytvářet v území podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny v území, m) vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat kompenzační opatření, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, n) regulovat rozsah ploch pro využívání přírodních zdrojů atp. Úkolem územního plánování je také posouzení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na udržitelný rozvoj území.

[33] Konkrétně se zásadám územního rozvoje věnuje § 36 a násl. stavebního zákona. Podle uvedeného ustanovení zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Současně s návrhem zásad územního rozvoje se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, resp. vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém se uvedou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.

[34] Proces přijímání zásad územního rozvoje je popsán v § 37 a násl. stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení návrh zásad územního rozvoje pořídí krajský úřad na základě zadání nebo zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje. K návrhu zásad územního rozvoje krajský úřad zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Krajský úřad oznámí místo a dobu společného jednání o návrhu zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území jednotlivě nejméně 15 dnů předem dotčeným orgánům, ministerstvu a sousedním krajům. Dotčené orgány vyzve k uplatnění stanovisek ve lhůtě 30 dnů ode dne jednání, ve stejné lhůtě mohou sousední kraje uplatnit připomínky. K později uplatněným stanoviskům a připomínkám se nepřihlíží. Krajský úřad doručí návrh zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území veřejnou vyhláškou. Do 30 dnů ode dne doručení může k návrhu a vyhodnocení každý uplatnit u krajského úřadu písemné připomínky. K později uplatněným připomínkám se nepřihlíží. Podle § 38 a násl. stavebního zákona pak krajský úřad vyhodnotí výsledky projednání návrhu zásad územního rozvoje a zajistí řešení případných rozporů. Následně zajistí svolání veřejného projednání, po kterém vyhodnotí výsledky projednání a zpracuje s ohledem na veřejné zájmy návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek.

[35] Podle § 40 stavebního zákona krajský úřad přezkoumává soulad návrhu zásad územního rozvoje zejména: a) s politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem, b) s cíli a úkoly územního plánování, c) s požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních předpisů, d) s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů. Součástí odůvodnění zásad územního rozvoje je kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu zejména a) výsledek přezkoumání, b) základní informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí, c) stanovisko podle § 37 odst. 6, d) sdělení, jak bylo toto stanovisko zohledněno, s uvedením závažných důvodů, pokud některé požadavky nebo podmínky zohledněny nebyly, e) komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně vybrané varianty. Podle § 41 stavebního zákona následně krajský úřad předloží zastupitelstvu kraje návrh na vydání zásad územního rozvoje s jejich odůvodněním. Zastupitelstvo kraje si před vydáním zásad územního rozvoje ověří, zdali nejsou v rozporu s politikou územního rozvoje, se stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporu a se stanoviskem ministerstva.

[36] Aktualizace zásad územního rozvoje je upravena v § 42 stavebního zákona. Při aktualizaci zásad územního rozvoje na základě schválené zprávy o jejich uplatňování se v měněných částech postupuje obdobně podle ustanovení § 36 až 41 stavebního zákona. Krajský úřad zajistí vyhotovení úplného znění zásad územního rozvoje po vydání poslední aktualizace a toto vyhotovení po nabytí účinnosti aktualizace opatří záznamem o účinnosti. Aktualizace zásad územního rozvoje včetně zkráceného postupu pořízení aktualizace se zpracovává, projednává a vydává v rozsahu měněných částí.

[37] Z uvedeného vyplývá, že i v případě aktualizace zásad územního rozvoje je třeba dostát cílům a úkolům územního plánování, mj. požadavku na vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Stěžovatelé namítají, že napadené OOP neplní uvedený cíl. S poukazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména rozsudek č. j. 1 Ao 7/2011

526) dovozují, že záměr SOKP je nerealizovatelný z důvodu překračování limitů znečištění ovzduší a hluku.

[38] Podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo v případě předmětné aktualizace provedeno náležité posouzení souladnosti s úkoly a cíli územního plánování vč. otázky realizovatelnosti záměru (srov. rozsudky zdejšího soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018

512, či ze dne 21. 10. 2019, č. j. 6 Ao 3/2009

76). K tomu odkazuje soud zejména na odůvodnění OOP (zejména str. 79 a násl.), resp. na Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (VVÚRÚ), ve kterých byl zkoumán soulad předmětných záměrů s cíli a úkoly územního plánování vč. stěžovateli akcentovaného cíle. V uvedených dokumentech byl důsledně zkoumán soulad se stavebním zákonem (mj. i právě s § 18 a § 19), složkovými předpisy, jakož i se základními programovými a koncepčními dokumenty na úrovni České republiky a Středočeského kraje. Byly dostatečně posouzeny i vlivy jednotlivých záměrů a to i v kombinaci s dalšími vlivy a přijata opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci zjištěných nebo předpokládaných záporných vlivů na životní prostředí. I další postup odpovídal právní úpravě a judikatuře. Např. v rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011

526 Nejvyšší správní soud uvedl, že: „Z povahy věci (jsou

li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod ‚vymezením‘ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. […]Ve vztahu k položené námitce lze provedené úvahy sumarizovat takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při přijímání ZÚR zcela odhlédl od překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném území, resp. že se nevypořádal se stanovisky dotčených orgánů či s HIA a námitkami v tomto ohledu vedenými. Nemohou však úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury v území, v němž jsou limity či hodnoty překračovány, samo o sobě představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení.“ Uvedená východiska přejímá i pozdější judikatura Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016

198, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018

512, který obstál i před Ústavním soudem (usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2682/19).

[39] Z označené judikatury tedy vyplývá, že ani překročení limitů hluku a znečištění ovzduší neznamená nemožnost přijetí zásad územního rozvoje (jejich aktualizace). Vymezení koridorů v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Z uvedené judikatury dále vyplývá, že není úkolem pořizovatele zásad územního rozvoje (resp. zpracovatele VVURÚ), aby na úrovni pořizování zásad územního rozvoje prokázal, že záměr, pro nějž se vymezuje koridor, bude splňovat podmínky pro jeho povolení v územním řízení. Smyslem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zhodnotit na základě stávajícího stavu životního prostředí a odborného odhadu vlivů záměru na životní prostředí, zda je zcela vyloučeno, že by záměr (v některé z myslitelných podob) mohl splnit veřejnoprávní limity. Jinými slovy, smyslem VVURÚ je prověřit, zda není a priori vyloučeno, aby byl daný záměr do území umístěn. Konkrétní prověření limitů je již úkolem územního řízení.

[40] Přesně v souladu s uvedeným nahlížel na předmětnou aktualizaci i krajský soud. Správně uvedl, že vymezení plochy či koridoru v zásadách územního rozvoje nemůže samo o sobě mít za následek zvýšení zatížení území nad rámec veřejnoprávních limitů. V této fázi územního plánování je nicméně třeba přihlédnout nejen ke stávajícímu zatížení území, ale též k tomu, jaké vlivy na toto zatížení bude mít záměr, pro nějž je vymezována plocha či koridor, a to i v kumulaci s jinými záměry a po zohlednění realizovatelných kompenzačních opatření. Smyslem takového prověření na úrovni zásad územního rozvoje je jednak vhodným způsobem uspořádat záměry v území a vytvořit územní podmínky pro snížení vlivů jednotlivých záměrů na území (případně provést selekci záměrů v závislosti na jejich prioritě a možných alternativách), jednak zabránit tomu, aby byly vynakládány další prostředky na nižší úrovni územního plánování a na úrovni přípravy projektové dokumentace konkrétní podoby záměru, jestliže lze již na úrovni podrobnosti zásad územního rozvoje uzavřít, že záměr, pro nějž má být koridor vymezen, nelze bez ohledu na jeho konkrétní lokalizaci (v rámci vymezeného koridoru), jeho technické provedení a podobu kompenzačních opatření povolit. Cílem takového prověření je, aby nebylo území blokováno pro jiný způsob využití a aby nebyly vynakládány finanční prostředky na další koncepční a projektovou přípravu záměru (na úrovni územního plánování obcí a územního řízení). Vypustit návrh koridoru z obsahu zásad územního rozvoje lze ovšem pouze za podmínky, že již na této úrovni územního plánování je spolehlivě prokázáno, že záměr (bez ohledu na jeho přesné umístění v území, parametry záměru a kompenzační opatření, včetně např. opatření organizačních) nebude možné v územním řízení povolit. Taková situace je vzhledem k relativní obecnosti zásad územního rozvoje spíše ojedinělá a v dané situaci nenastala. Z VVURÚ vyplývá, že stávající zatížení životního prostředí v území, jímž prochází koridory SOKP, bylo vzato v úvahu. Zpracovatel VVURÚ dospěl k závěru, že na úrovni zásad územního rozvoje nelze učinit závěr, že by koridor nemohl být vymezen (např. z důvodu nedodržení veřejnoprávních limitů stanovených k ochraně životního prostředí a veřejného zdraví). Naopak shledal, že koridory SOKP D001 a SOKP D011 budou mít významný pozitivní dopad na oblasti, kde v současnosti dochází k překračování limitů (území hlavního města Prahy). VVURÚ identifikuje i problematické části koridoru, kde může docházet k významnějšímu zatížení nejbližší zástavby znečištěním ovzduší či hlukem, v tomto ohledu se však počítá s kompenzačními opařeními (viz dále). Nutno dodat, že ani sami navrhovatelé (stěžovatelé) nepředložili žádné odborné podklady, které by prokazovaly, že bez ohledu na konkrétní způsob provedení záměru SOKP (v rámci koridorů SOKP D001 a SOKP D011 vymezených v napadeném OOP) nebude možné záměr v územním řízení povolit z důvodu nesplnění hlukových a imisních limitů.

[41] Lze souhlasit i s tím, že smyslem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zhodnotit na základě stávajícího stavu životního prostředí a odborného odhadu vlivů záměru na životní prostředí, zda je zcela vyloučeno, že by záměr (v některé z myslitelných podob) mohl splnit veřejnoprávní limity. Z toho však nelze dovozovat povinnost prověřit, že konkrétně definovaný záměr tyto limity splní. To je až úkolem územního řízení. Pro fázi pořizování zásad územního rozvoje postačí prověřit, zda má záměr, pro nějž se koridor vymezuje, šanci být povolen. Závěr, že tato šance existuje, znamená, že lze na úrovni zásad územního rozvoje koridor vymezit a dále jej podrobněji prověřit na úrovni územního plánu obcí a v územním řízení. K uvedeným závěrům viz i rozsudek č. j. 1 Ao 7/2011