Územní plánování: zásady územního rozvoje kon o ochraně ovzduší)*) sejících zákonů, ve znění zákona č. 274/2003 Sb. Z vyjádření polské strany, že pokud bude
žalobkyni povolení k pobytu zachováno, dojde z jejich strany k výmazu záznamu týkajícího se žalobkyně v SIS, nelze v žádném případě
dovozovat jakýkoliv zájem Polska na ponechání povolení dlouhodobého pobytu žalobkyně
v platnosti. Uvedené vyjádření je pouhým odrazem úpravy obsažené v poslední větě článku 25 odst. 2 Úmluvy, ukládající státu, který
záznam do SIS pořídil, povinnost tento záznam zrušit v případě, že cizinci nebude po
proběhnuvším konzultačním řízení druhou
smluvní stranou povolení k pobytu odňato. Na základě shora uvedených skutečností
má soud za to, že v projednávané věci proběhlo mezi českou a polskou stranou v souladu s čl. 25 Úmluvy řádné konzultační řízení,
v rámci něhož správní orgán I. stupně zjistil
a ověřil zcela konkrétní informace, které jej
opravňovaly ke zrušení platnosti povolení žalobkyně k dlouhodobému pobytu postupem
dle § 37 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 46 odst. 1 téhož zákona. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 I. Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků. Specifická míra vymezení dopravní a technické
infrastruktury se projevuje již na úrovni politiky územního rozvoje, kdy je dopravní a technická infrastruktura vymezena skrze plochy a koridory a tyto záměry jsou
tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům [§ 32
odst. 1 písm. d) a § 36 odst. 1 a 3 stavebního zákona z roku 2006]. II. Hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment, posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 součástí hodnocení SEA (Strategic Environmental Assessment, posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí). Obsah tohoto hodnocení
musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci
a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů,
5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. III. Vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší (§ 6 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší) či nejvyššími přípustnými
hodnotami hluku (§ 30 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví).
Území, na němž jsou tyto limity a hodnoty překračovány, není a priori vyloučeno
z dosahu regulace zásad územního rozvoje. IV. Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (eventuálně návrh koncepce
řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na
životní prostředí. Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve
variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů nebo ve formě
jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může
být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele. V. Pořizovatel zásad územního rozvoje je povinen převzít do zadání a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad územního rozvoje záměry obsažené v platné politice
územního rozvoje (viz § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Pokud se v průběhu
projednávání návrhu zásad územního rozvoje a posuzování jejich vlivů na udržitelný
rozvoj území ukáže některý ze záměrů obsažených v politice územního rozvoje jako neproveditelný, je na pořizovateli, aby s dotčenými orgány a Ministerstvem pro místní rozvoj dojednal vypuštění tohoto záměru z návrhu zásad územního rozvoje. VI. Součástí vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území není posouzení finanční náročnosti realizace obsahu zásad územního rozvoje
(příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti a contrario). VII. Postup Ministerstva životního prostředí, které ve svém stanovisku akceptovalo skutečnost, že v případě některých záměrů není možné stanovit významnost jejich možného negativního vlivu na území zařazená do soustavy NATURA 2000, a uložilo provést hodnocení významnosti negativního vlivu v navazujících fázích
územního plánování či při umísťování záměrů do území, může být na úrovni zásad
územního rozvoje s ohledem na konkrétní okolnosti případu v souladu se zákonem. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 VIII. Šíře plochy či koridoru v územně plánovacích nástrojích by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru,
který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení
a upřesnění daného záměru [§ 2 odst. 1 písm. g), h), i) stavebního zákona z roku 2006]. IX. I při absenci zákonné a podzákonné úpravy metodiky posuzování vlivů (záměrů, koncepcí) na životní prostředí, nelze ze strany pořizovatele rezignovat na nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení. X. Ustanovení rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě nemají přímý
účinek a nelze se jich dovolávat v řízeních před vnitrostátními soudy. XI. V souladu s § 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 musí být součástí vymezení územní rezervy v zásadách územního rozvoje i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní rezervy. XII. Obsah veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace lze rozdělit do dvou fází: první část tvoří odborné informování veřejnosti o připravovaném opatření obecné povahy, na němž bude zajištěna účast projektanta
(§ 22 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), druhou fázi představuje veřejná diskuse spojená s ústním přednesem písemně podaných námitek a připomínek, která by
měla být doplněna vyjádřeními dotčených orgánů a dalších přítomných odborníků
podílejících se na zpracování opatření obecné povahy (§ 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Obě zmíněné fáze veřejného projednání jsou stejně důležité, a proto by jim měl být věnován srovnatelný časový prostor přiměřený jak množství
uplatněných námitek a připomínek, tak významu přijímané územně plánovací dokumentace. XIII. Podkladem pro úpravu návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 jsou dokumenty taxativně vyjmenované v citovaném ustanovení: vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území,
stanoviska dotčených orgánů, výsledek řešení rozporů nebo vyjádření orgánů sousedních států či závěry konzultací s těmito orgány. Usnesení zastupitelstva kraje doporučující zvolit v návrhu zásad územního rozvoje určité varianty relevantním podkladem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 být nemůže. Zmiňované
usnesení nepředstavuje ani závazný pokyn ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) citovaného
zákona, jímž by byl krajský úřad povinen se při pořizování zásad územního rozvoje
řídit. XIV. Při výběru výsledné varianty záměru podle § 37 odst. 4 stavebního zákona
z roku 2006 je krajský úřad povinen respektovat základní cíle a úkoly územního plánování (§ 18 a § 19 citovaného zákona), tj. směřovat k udržitelnému rozvoji území
spočívajícím ve vyváženém vztahu tří základních pilířů: příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území. XV. Stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území podle § 37 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006 není krajský úřad povinen při výběru varianty záměru bezvýhradně respektovat; zohlední rovněž další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a podrobně popíše
a odůvodní v souladu s § 10i odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jaká hlediska byla při výběru varianty upřednostněna, z jakých důvodů, případně jaké zájmy společnosti byly preferovány na úkor zájmů jiných. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Územní plánování: zásady územního rozvoje kon o ochraně ovzduší)*) sejících zákonů, ve znění zákona č. 274/2003 Sb. Z vyjádření polské strany, že pokud bude
žalobkyni povolení k pobytu zachováno, dojde z jejich strany k výmazu záznamu týkajícího se žalobkyně v SIS, nelze v žádném případě
dovozovat jakýkoliv zájem Polska na ponechání povolení dlouhodobého pobytu žalobkyně
v platnosti. Uvedené vyjádření je pouhým odrazem úpravy obsažené v poslední větě článku 25 odst. 2 Úmluvy, ukládající státu, který
záznam do SIS pořídil, povinnost tento záznam zrušit v případě, že cizinci nebude po
proběhnuvším konzultačním řízení druhou
smluvní stranou povolení k pobytu odňato. Na základě shora uvedených skutečností
má soud za to, že v projednávané věci proběhlo mezi českou a polskou stranou v souladu s čl. 25 Úmluvy řádné konzultační řízení,
v rámci něhož správní orgán I. stupně zjistil
a ověřil zcela konkrétní informace, které jej
opravňovaly ke zrušení platnosti povolení žalobkyně k dlouhodobému pobytu postupem
dle § 37 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 46 odst. 1 téhož zákona. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 I. Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků. Specifická míra vymezení dopravní a technické
infrastruktury se projevuje již na úrovni politiky územního rozvoje, kdy je dopravní a technická infrastruktura vymezena skrze plochy a koridory a tyto záměry jsou
tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům [§ 32
odst. 1 písm. d) a § 36 odst. 1 a 3 stavebního zákona z roku 2006]. II. Hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment, posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 součástí hodnocení SEA (Strategic Environmental Assessment, posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí). Obsah tohoto hodnocení
musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci
a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů,
5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. III. Vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší (§ 6 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší) či nejvyššími přípustnými
hodnotami hluku (§ 30 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví).
Území, na němž jsou tyto limity a hodnoty překračovány, není a priori vyloučeno
z dosahu regulace zásad územního rozvoje. IV. Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (eventuálně návrh koncepce
řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na
životní prostředí. Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve
variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů nebo ve formě
jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může
být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele. V. Pořizovatel zásad územního rozvoje je povinen převzít do zadání a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad územního rozvoje záměry obsažené v platné politice
územního rozvoje (viz § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Pokud se v průběhu
projednávání návrhu zásad územního rozvoje a posuzování jejich vlivů na udržitelný
rozvoj území ukáže některý ze záměrů obsažených v politice územního rozvoje jako neproveditelný, je na pořizovateli, aby s dotčenými orgány a Ministerstvem pro místní rozvoj dojednal vypuštění tohoto záměru z návrhu zásad územního rozvoje. VI. Součástí vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území není posouzení finanční náročnosti realizace obsahu zásad územního rozvoje
(příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti a contrario). VII. Postup Ministerstva životního prostředí, které ve svém stanovisku akceptovalo skutečnost, že v případě některých záměrů není možné stanovit významnost jejich možného negativního vlivu na území zařazená do soustavy NATURA 2000, a uložilo provést hodnocení významnosti negativního vlivu v navazujících fázích
územního plánování či při umísťování záměrů do území, může být na úrovni zásad
územního rozvoje s ohledem na konkrétní okolnosti případu v souladu se zákonem. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 VIII. Šíře plochy či koridoru v územně plánovacích nástrojích by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru,
který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení
a upřesnění daného záměru [§ 2 odst. 1 písm. g), h), i) stavebního zákona z roku 2006]. IX. I při absenci zákonné a podzákonné úpravy metodiky posuzování vlivů (záměrů, koncepcí) na životní prostředí, nelze ze strany pořizovatele rezignovat na nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení. X. Ustanovení rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě nemají přímý
účinek a nelze se jich dovolávat v řízeních před vnitrostátními soudy. XI. V souladu s § 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 musí být součástí vymezení územní rezervy v zásadách územního rozvoje i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní rezervy. XII. Obsah veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace lze rozdělit do dvou fází: první část tvoří odborné informování veřejnosti o připravovaném opatření obecné povahy, na němž bude zajištěna účast projektanta
(§ 22 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), druhou fázi představuje veřejná diskuse spojená s ústním přednesem písemně podaných námitek a připomínek, která by
měla být doplněna vyjádřeními dotčených orgánů a dalších přítomných odborníků
podílejících se na zpracování opatření obecné povahy (§ 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Obě zmíněné fáze veřejného projednání jsou stejně důležité, a proto by jim měl být věnován srovnatelný časový prostor přiměřený jak množství
uplatněných námitek a připomínek, tak významu přijímané územně plánovací dokumentace. XIII. Podkladem pro úpravu návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 jsou dokumenty taxativně vyjmenované v citovaném ustanovení: vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území,
stanoviska dotčených orgánů, výsledek řešení rozporů nebo vyjádření orgánů sousedních států či závěry konzultací s těmito orgány. Usnesení zastupitelstva kraje doporučující zvolit v návrhu zásad územního rozvoje určité varianty relevantním podkladem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 být nemůže. Zmiňované
usnesení nepředstavuje ani závazný pokyn ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) citovaného
zákona, jímž by byl krajský úřad povinen se při pořizování zásad územního rozvoje
řídit. XIV. Při výběru výsledné varianty záměru podle § 37 odst. 4 stavebního zákona
z roku 2006 je krajský úřad povinen respektovat základní cíle a úkoly územního plánování (§ 18 a § 19 citovaného zákona), tj. směřovat k udržitelnému rozvoji území
spočívajícím ve vyváženém vztahu tří základních pilířů: příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území. XV. Stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území podle § 37 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006 není krajský úřad povinen při výběru varianty záměru bezvýhradně respektovat; zohlední rovněž další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a podrobně popíše
a odůvodní v souladu s § 10i odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jaká hlediska byla při výběru varianty upřednostněna, z jakých důvodů, případně jaké zájmy společnosti byly preferovány na úkor zájmů jiných. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
22. 9. 2011 (dále jen „ZÚR“). Navrhovatelé
brojili primárně proti vymezení koridorů staveb páteřní silniční infrastruktury ve vydaných zásadách územního rozvoje, tj. především proti vymezení koridorů pro záměr
rychlostní silnice R43, pro záměry tzv. jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty města
Brna, pro záměr rychlostní silnice R52 Pohořelice–Mikulov, pro dílčí úseky záměru rychlostní silnice R55 a pro záměr silnice I/38
Blížkovice (hranice kraje) – Znojmo – Hatě –
hranice ČR/Rakousko. Základní koncepce
plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje (dále též
„JMK“) je podle navrhovatelů jako celek ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
vhodná. Nadto k jejímu vymezení v ZÚR došlo v přímém rozporu se závaznými požadavky právních předpisů.
Navrhovatelé v návrhu specifikovali několik okruhů důvodů, které by podle jejich mínění měly vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy:
A) neposouzení kumulativních a syner-
gických vlivů,
B) rozpor ZÚR s požadavky únosného za-
tížení a udržitelného rozvoje území,
C) neposouzení variant řešení koncepce
silniční dopravy,
D) chybné posouzení variant koridorů
jednotlivých staveb dopravní silniční infrastruktury,
E) nedostatečné a nepřezkoumatelné vypo-
řádání námitek a připomínek navrhovatelů,
F) nezákonnost postupů a stanovisek do-
tčených orgánů,
G) nesprávné posouzení souladu návrhu ZÚR
s Politikou územního rozvoje (dále jen „PÚR“),
H) neprovedené přeshraniční posouzení
ZÚR,
CH) nedostatky veřejného projednání ná-
vrhu ZÚR,
I) rozhodování zastupitelstva mimo záko-
nem upravený proces,
J) rozpor vydání ZÚR s principem pro-
porcionality.
K návrhu podal odpůrce obsáhlé vyjádření ze dne 18. 1. 2012 (dále jen „vyjádření odpůrce“), v němž podrobně reagoval na
jednotlivé námitky. Návrh označil za zčásti
věcně nesprávný, dílem značně či záměrně
nepřesný, ve zbytku nepravdivý, a tudíž jako
celek nedůvodný.
Nejvyšší správní soud opatření obecné
povahy – Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje vydané usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011
zrušil.
Z odůvodnění:
(...)
IV.
Posouzení důvodnosti návrhu
[31] V otázce meritorního přezkumu
opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98,
č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu
pravomoci správního orgánu vydat opatření
obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky,
zda správní orgán při vydávání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires);
za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho
rozporu se zákonem (materiální kritérium);
za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od
prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro
zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.
[32] K prvnímu kroku algoritmu postačí
konstatovat, že zastupitelstvo JMK bylo na základě § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona
z roku 2006 nadáno pravomocí vydat ZÚR.
Napadené opatření obecné povahy bylo tedy
vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto
formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelé ostatně pravomoc odpůrce nijak nezpochybňovali.
[33] Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán
při vydávání napadeného opatření obecné
povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí,
v rámci kterých vykonává správní orgán svoji
pravomoc), působnost osobní (okruh osob,
vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává
správní orgán svoji pravomoc) a za určitých
okolností též působnost časovou (ta přichází
do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji
pravomoc vykonávat). Z předloženého spisu
nevyplývá, že by odpůrce jednal ultra vires,
a ani navrhovatelé v tomto směru ničeho netvrdí. Ze strany zdejšího soudu proto postačuje konstatovat, že ani v oblasti působnosti
odpůrce nebylo zjištěno žádné pochybení.
[34] Námitky, jež navrhovatelé vtělili do
svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního
a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této
věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem
algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy,
zda bylo napadené opatření obecné povahy
vydáno v souladu se zákonem stanoveným
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
postupem a zároveň zda jeho obsah není se
zákonem v rozporu.
[35] Na tomto místě před rozborem jednotlivých okruhů námitek považuje soud za
nutné vyjádřit se obecněji k obsahu návrhu
navrhovatelů a vyjádření odpůrce a osvětlit,
jakým způsobem a proč se s návrhem a vyjádřením vypořádal.
[36] Ve vztahu k návrhu lze lapidárně říci,
že zvítězila kvantita nad kvalitou. Návrh čítá
celkem 117 stran textu, nicméně řada tvrzení
a námitek se v návrhu zcela bezúčelně opakuje, takže při řádné redakci mohly být podstatné argumenty navrhovatelů shrnuty na
dvaceti či třiceti stranách. Návrh je sice
strukturován a členěn na části, avšak tato
„struktura“ je jen zdánlivá a orientaci v návrhu příliš nepomáhá. Je to dáno především již
zmiňovaným repetitivním stylem a neujasněností toho, co chtějí navrhovatelé vlastně v té
které části říci. Projevuje se to zejména v části návrhu označené 3.2 Vady posouzení variant konkrétních dílčích úseků koridorů
jednotlivých záměrů dopravních staveb, v níž
navrhovatelé neustále opakují argumenty již
několikrát v návrhu zmíněné. Přes tyto výhrady se Nejvyšší správní soud nakonec rozhodl
respektovat „strukturu“ návrhu nejen proto,
že z ní vychází odpůrce ve svém vyjádření, ale
též proto, aby zamezil možným budoucím
tvrzením navrhovatelů či odpůrce, že se snad
s nějakou částí návrhu nedostatečně vypořádal. Opakujícími se argumenty se soud zabýval především tam, kde jsou tyto argumenty
zmiňovány poprvé, popřípadě tam, kde je
zřejmě jejich jádro. Tam, kde se tyto námitky
objevují znovu, již soud pouze odkazuje na jejich řešení na jiných místech návrhu. Zejména v části IV.D může mít tento postup za následek určitou nepřehlednost rozsudku: tato
skutečnost je ovšem přímým odrazem toho,
jak byl koncipován návrh navrhovatelů.
[37] Pokud jde o vyjádření odpůrce, podotýká soud, že považuje za nevhodné výpady ad hominem vůči zástupci navrhovatelů,
Mgr. Černému, jež se objevují na několika
místech textu počínaje částí II. vyjádření.
Soud se k těmto pasážím odmítá blíže vyjadřovat, neboť nemají žádný vztah k předmětu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
sporu a jsou pro soud nadbytečná. Poznamenává pouze, že tyto osobní útoky do určité
míry svědčí o neprofesionalitě zástupce odpůrce, jež by zejména v řadách advokátů neměla mít své místo.
[38] Jelikož se návrh navrhovatelů v převážné většině týká vymezení ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury, považuje soud dále za nutné vyjádřit se k této
problematice obecněji se zaměřením na
vztah PÚR a ZÚR. Následující text je tedy třeba vnímat jako určité „vytknutí před závorku“, z něhož soud při posuzování jednotlivých námitek dále vycházel.
[39] Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura,
se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků, např. územních
systémů ekologické stability (dále jen „ÚSES“).
[40] Rozdílná míra podrobnosti vychází
již z rozdílu mezi velikostí jednotlivých celků,
kterými jsou dané prvky vymezovány. Zatímco ostatní prvky územního plánování jsou
v nejvyšších nástrojích územního plánování
vymezovány především pomocí oblastí, případně rozvojových os, určitá část dopravní
a technické infrastruktury je již od nejvyšší
úrovně nástrojů územního plánování vymezována pomocí ploch a koridorů.
[41] Pojem plocha a koridor jsou definovány přímo v základních pojmech uvedených
v § 2 stavebního zákona z roku 2006, kdy koridor je specifickým druhem plochy vymezené pro umístění vedení dopravní a technické
infrastruktury [§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního
zákona z roku 2006] a plocha je dále podrobněji definována ve vyhlášce č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území.
Pojem oblast není v současné legislativě přesně definován, přesto z jazykového výkladu
a z povahy, s jakou s tímto pojmem zachází
ostatní předpisy [např. oblast se zhoršenou
kvalitou ovzduší (dále jen „OZKO“) dle zákona o ochraně ovzduší, nebo oblasti povodí,
viz vyhláška č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí], lze dovodit, že oblast je větší celek než
plocha. V případě vymezování jakýchkoliv
prvků na základě oblastí se tak jedná o menší
míru podrobnosti oproti vymezování ploch
a koridorů.
[42] Specifická míra vymezení dopravní
a technické infrastruktury se projevuje již na
úrovni PÚR. Ačkoliv ta obecně vytyčuje strategické právně-politické cíle, kterých má být
dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat,
a jejím předmětem není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně
plánovací dokumentace (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009,
čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona
z roku 2006, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období
2002–2006, sněmovní tisk č. 998, digitální repozitář, www.psp.cz), dopravní a technická
infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním
regulovaným prvkům.
[43] Vyšší míra podrobnosti vymezení
dopravní a technické infrastruktury na úrovni PÚR je zakotvena v § 32 stavebního zákona
z roku 2006. Toto ustanovení ve všech ostatních prvcích, které PÚR reguluje, počítá s vymezováním na úrovní oblastí [§ 32 odst. 1
písm. a), b), c), e) stavebního zákona z roku
2006], případně rozvojových os [§ 32 odst. 1
písm. b) citovaného zákona]. Pouze v případě
vymezení dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu,
nebo které svým významem přesahují území
jednoho kraje, zachází s mírou podrobnosti
na úrovni ploch a koridorů [§ 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona].
[44] Specifická regulace dopravní a technické infrastruktury se dále projevuje na
všech úrovních nástrojů územního plánování. Zásady územního rozvoje obecně zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v nadmístních souvislostech území kraje
v souladu s PÚR (§ 36 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Konkrétně ve vztahu k dopravní a technické infrastruktuře dochází
v zásadách územního rozvoje přímo k zpřesnění vymezení ploch a koridorů [§ 32 odst. 1
písm. d) stavebního zákona z roku 2006] vy-
mezených v politice územního rozvoje [vyhláška č. 500/2006 Sb.; bod I. (Obsah zásad
územního rozvoje) odst. 1 písm. d) přílohy 4].
V posledním stupni územní plán již vymezuje
plochy a koridory (§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[45] V souladu s výše uvedeným tak dopravní a technická infrastruktura podléhá
oproti ostatním regulovaným prvkům specifické regulaci, kdy její část může být již na
úrovní PÚR vymezena pomocí koridorů.
Vzhledem k závaznosti vyšších nástrojů
územního plánování pro nižší stupně (viz § 36
odst. 5 a § 43 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006) tak dochází k pronikání takto vymezených koridorů do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které jej mohou
pouze zpřesňovat. Přestože takto vysoká míra
konkretizace daných záměrů je vlastní spíše
nižším nástrojům územního plánování, v případě dopravní a technické infrastruktury je
podmíněna specifickými potřebami při jejím
plánování.
[46] Jedna ze specifických potřeb vychází
především ze skutečnosti, že pro vymezování
dopravní a technické infrastruktury je nutná
koordinace příslušných pořizovatelů dle úrovně významu, jakého má daný koridor dosáhnout. Dále příslušný nástroj územního plánování reguluje vždy jen dané území, pro které
je vydáván. Není proto možné, aby o mezinárodním dopravním koridoru procházejícím
skrze celé území státu rozhodovaly jednotlivé
kraje či obce. Nelze ani pomíjet tu skutečnost,
že při plánování mezinárodních dopravních
staveb jsou jednotlivé státy často vázány mezinárodními dohodami. Bez možnosti zahrnout tyto trasy do územně plánovací dokumentace pro celé území státu by stát neměl
nástroj, jak těmto dohodám při respektování
vnitrostátní regulace dostát.
[47] Jedná-li se tedy o koridor mezinárodního či národního významu, musí být jeho záměr relativně konkrétně formulován již v té
fázi územního plánování, která je v působnosti subjektu oprávněného o takových věcech rozhodovat, tj. vlády. Partnerem pro diskusi ohledně jeho vymezení mohou také být
jen představitelé jednotlivých států. V soula-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
du s tím jsou plochy a koridory dopravní
a technické infrastruktury mezinárodního
a republikového významu nebo plochy a koridory, které svým významem přesahují území
jednoho kraje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006], vymezeny již v PÚR,
jež je vydávána na základě usnesení vlády.
[48] Dalším specifikem dopravní a technické infrastruktury je její stavebně technická povaha. Dopravní a technické stavby jsou
typickými představiteli tzv. liniových staveb.
Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně
převládá jeden rozměr, tj. délka nad šířkou
a výškou; je to např. pozemní komunikace,
dráha (ČSN 73 0401 Názvosloví v geodézii
a kartografii). Navíc vzhledem k jejich plánovanému významu (např. čtyřproudá dálnice)
je předem známo jejich reálné provedení
včetně rozměrů, ochranných pásem atd.
(ČSN 73 6101). Potřeba jejího vymezení se tedy podstatně liší např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich
reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně v dalších územně plánovacích nástrojích dále členit a upřesňovat.
[49] Specifická stavebně technická povaha dopravní a technické infrastruktury se
projevuje i ve vzájemném průmětu jednotlivých stupňů územního plánování. Obecně mají
být v nejvyšších stupních jednotlivé prvky vymezeny s velkou mírou obecnosti (např. pomocí oblastí), a tyto plochy se mají dále v nižších
stupních členit a zpřesňovat dle místních podmínek. V případě koridorů a ploch dopravní
a technické infrastruktury však již k dalšímu
členění nedochází.
[50] V případě vymezování ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury je
specifická i míra podrobnosti, se kterou mají
být tyto koridory vymezeny v celé své ploše.
Ačkoliv ostatní prvky regulované nástroji
územního plánování podléhají shodné míře
podrobnosti v celé své ploše, dopravní
a technická infrastruktura vzhledem k výše
uvedeným specifikům podléhá rozdílné míře
podrobnosti v koncových bodech a v prostoru mezi nimi. V případě koncových bodů je
vzhledem k charakteru těchto staveb nutné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
zajistit jejich přesnou návaznost. Zatímco např.
průmyslové zóny na sebe mohou navazovat
relativně volně, u jednotlivých úseků dálnice
je nutná velmi přesná koordinace. Na těchto
bodech je tedy nutná koordinace příslušných
sousedících států, krajů, obcí a nelze je libovolně určovat v rámci jednotlivých nástrojů
územního plánování. Toto může být zaručeno jen určením těchto bodů již na stupni toho
územně plánovacího nástroje, který danou
plochu či koridor poprvé vymezil. Pokud se
jedná o zbylý prostor mezi těmito body, je již
jen na příslušném pořizovateli, aby dle daného stupně územně plánovacího nástroje tento koridor vymezil a zpřesnil.
[51] Závěrem lze tedy shrnout, že plochy
a koridory dopravních staveb mohou být
v případě splnění zákonných podmínek (mezinárodní či republikový význam) vymezeny
již na úrovni PÚR. Toto vymezení je závazné
pro ZÚR. Pořizovatel zásad územního rozvoje
se musí pokusit tyto koridory zpřesnit tak, aby
byly realizovatelné, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti
jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem
ve zbylé části by měla v souladu se smyslem
PÚR jen obecně určovat základní směr.
A) Námitka neposouzení kumulativ-
ních a synergických vlivů
[52] Navrhovatelé namítli, že vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí a na udržitelný rozvoj území (zejména jeho kapitola
A.5.10 včetně příslušného výkresu) je zpracováno nedostatečně, neboť sice identifikuje
možné problémové lokality s kumulací více
záměrů, avšak samotné hodnocení (ani kvalitativní, ani kvantitativní) neprovádí a neuvádí, zda je možné tyto záměry dohromady akceptovat, případně za
jakých podmínek.
Navrhovatelé poukazují na to, že toto vyhodnocení odpůrce neprovedl ani u tří nejzatíženějších lokalit definovaných v hodnocení vlivů na
veřejné zdraví (Health Impact Assessment,
dále jen „HIA“), které je přílohou vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území), a to
u lokality Modřice, lokality Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a lokality Šlapanicko. Absence tohoto vyhodnocení se pak projevuje v sa-
motných ZÚR a jejich odůvodnění. Odpůrce
nezohlednil současné zatížení území, na
němž jsou již nyní překračovány hygienické
limity; jeho závěry, že vymezované záměry
jsou z hlediska hluku a znečištění ovzduší výrazně pozitivní (např. u tangent města Brna)
a že dojde ke snížení zátěže obyvatel centra
města Brna, jsou pak nepodložené.
správního
[53] Navrhovatelé se k tomu dovolávali
judikatury Nejvyššího
soudu
a poukazovali na porušení § 1 odst. 2, § 2
a § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí, článku 5 odst. 1 ve
spojení s bodem f) přílohy č. 1. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES
o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice
SEA“), bodů 5 a 7 přílohy stavebního zákona
z roku 2006, jakož i § 11 a § 12 zákona
č. 17/1992 Sb., o životním prostředí.
[54] Odpůrce ve svém vyjádření tvrdil, že
navrhovatelé zkreslují výklad právních předpisů a zamlčují jejich podstatné části, např.
§ 10i zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí nebo body 4 a 5 preambule a článek 5 odst. 2 směrnice SEA. Odpůrce uvedl,
že metodika posuzování ZÚR na životní prostředí není dosud závazně stanovena, a proto
postupoval na základě „dobré praxe“. Podle
názoru odpůrce je cílem posouzení zejména
identifikovat možná rizika vlivů na složky životního prostředí spojená s realizací jednotlivých částí koncepce (součet částí koncepce
představuje koncepci jako celek), které je
nutné řešit v dalších fázích rozhodovacího
procesu. Podrobnost posouzení ZÚR na životní prostředí je dána obsahem ZÚR, přičemž odkaz řešení konkrétních vlivů jednotlivých záměrů v případě jejich realizace na
úroveň projektového posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (Environmental Impact Assessment, dále jen „EIA“), případně
HIA nebo hodnocení vlivů na evropsky významné lokality (dále jen „EVL“) a ptačí oblasti (dále jen „PO“) je logický a legitimní postup. Odpůrce interpretuje bod 5 přílohy
stavebního zákona z roku 2006 tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant
jednotlivých záměrů (nikoli všech v úvahu
přicházejících kombinací záměrů), jejichž
případné budoucí umístění do území ZÚR
plánují. Požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona z roku 2006, zákona o posuzování vlivů ani ze směrnice SEA.
[55] ZÚR podle odpůrce obsahují hodnocení kumulativních a synergických vlivů koncepčních variant na životní prostředí v podrobnosti přiměřené povaze ZÚR. Navrhovatelé
naopak zaměňují koncepci, kterou ZÚR jsou,
s realizačním projektem. Nesouhlas navrhovatelů s kladným hodnocením některých záměrů (tangent města Brna) není důvodný –
pro tuto oblast je zpracována kvalitní územní
studie s obsáhlým souborem opatření ke snížení či kompenzaci zátěže u obyvatel, při jejichž realizaci je možné dosáhnout splnění limitů. Pokud jde o lokalitu Modřice, zde byly
kumulativní vlivy vyhodnoceny v podkladové územní studii, z níž je možno vycházet
a vlivy takto posoudit, což bylo provedeno.
Odpůrce dále sdělil postoj zpracovatele HIA,
který trvá na tom, že dostupné podklady neumožnily přesně kvantifikovat souhrnnou zátěž v lokalitách Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicka a předkládané hodnocení
prováděné na základě § 19 odst. 2 stavebního
zákona z roku 2006 k tomu ani není svým
charakterem určeno.
[56] Nejvyšší správní soud posoudil ná-
mitku takto.
[57] Nutnost posuzování kumulativních
vlivů na životní prostředí (tzv. Cumulative
Effects Assessment, zahrnující jak vlivy kumulativní, tak synergické, dále jen „CEA“) je již
po několik desetiletí diskutována v odborných kruzích přinejmenším v rámci Evropy,
přičemž přijetí směrnice SEA na úrovni Evropské unie je považováno za příležitost vyhodnotit a řešit vlivy, na něž byl doposud
brán zřetel jen zcela okrajově a nedostatečně
(viz James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch. Final
Report – Literature Review/Scoping Study on
Cumulative Effects Assessment and the Strategic Environmental Assessment Directive.
Project Report PR SE/730/03, Environment
Agency, 2003, zejm. s. I a 13 a násl. a literatura tam uvedená). Důvodem této diskuse ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
doucí posléze k přijetí příslušných právních
úprav je logická úvaha opírající se o narůstající důkazní materiál: nejdůležitější změny životního prostředí nemusí být důsledkem přímých účinků individuální činnosti, nýbrž
důsledkem kombinace vícero menších účinků
v průběhu času (James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch.
op. cit., s. 7, obsahující též principy CEA).
[58] Právní rámec odrážející CEA v podmínkách České republiky tvoří v případě
ZÚR stavební zákon z roku 2006, který promítá požadavky směrnice SEA, na nějž se Nejvyšší správní soud při dalším svém výkladu
zaměří. Zdejší soud ovšem zdůrazňuje, že požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů činností (resp. záměrů) na životní prostředí není v českém právním řádu
ničím novým. Již před přijetím stavebního zákona byla povinnost posoudit kumulativní
a synergické vlivy záměrů na životní prostředí obsažena v příloze č. 3 (část C/III.) zákona
č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, a v písmenu b) bodu 2 přílohy č. 8
a v bodu 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí (č. 100/2001 Sb.).
[59] Podle § 19 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 je úkolem územního plánování
také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na vyvážený vztah územních podmínek
pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (dále jen „VURÚ“); jeho součástí
je posouzení vlivů na životní prostředí zpracované podle přílohy k tomuto zákonu a posouzení vlivu na EVL nebo PO, pokud orgán
ochrany přírody svým stanoviskem takovýto
vliv nevyloučil. Bod 5 přílohy ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 stanoví, že obsahem
VURÚ musí být též zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů navrhovaných
variant PÚR nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých,
střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologická rozmanitost, fauna, flora, půda, voda, ovzduší,
klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kého a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi
uvedenými oblastmi vyhodnocení.
[60] Judikatura Nejvyššího správního
soudu potvrdila, že „[p]ořizování ZÚR lze
považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených
v koncepci na jednotlivé složky životního
prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě
reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů“ (viz rozsudek ze dne 20. 5. 2010,
čj. 8 Ao 2/2010-664, č. 2106/2010 Sb. NSS,
a dále též rozsudky ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao
7/2010-133, ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103,
č. 2552/2012 Sb. NSS a ze dne 20. 9. 2011,
čj. 9 Ao 4/2011-78). Veškerá právě citovaná judikatura se týkala posuzování Zásad územního rozvoje Hlavního města Prahy, konkrétně
koridoru silničního okruhu kolem Prahy, přičemž v tomto případě odpůrce otázku kumulativních a synergických vlivů vůbec neřešil
a takové posouzení neprovedl. V projednávaném případě je situace poněkud odlišná, neboť navrhovatelé nezpochybňují, že odpůrce
problematiku kumulativních a synergických
vlivů určitým způsobem adresoval, avšak tento způsob považují za nedostatečný.
[61] Stavební zákon z roku 2006 ani jiný
právní předpis výslovně nestanoví, co by mělo být konkrétním obsahem posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů
v ZÚR; jednoznačně však požaduje, aby toto
posouzení bylo provedeno. Ani judikatura se
doposud k obsahové stránce posouzení kumulativních a synergických vlivů ZÚR blíže
nevyjádřila. Za relevantní judikatorně dovozené principy lze označit princip přiměřenosti obsahu ZÚR („ZÚR jsou sice v hierarchii územně plánovacích dokumentací
relativně abstraktním aktem, jehož obsah je
v dalších fázích územního plánování zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je
proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost
ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jeho práv až na následná řízení v procesu
územního plánování. ZÚR jsou závazné pro
další postupy v územním plánování a rozhodování, v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok
pro její budoucí definitivní umístění“ – shora
uvedený rozsudek čj. 9 Ao 4/2011-78) a princip minimalizace zásahu soudu („[p]osuzování kumulativních a synergických vlivů ve
vztahu ke konkrétním stavebním záměrům
totiž zůstává činností, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze
z hlediska, zda kompetentní správní orgán
přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem“ – výše citovaný rozsudek čj. 7 Ao
7/2010-133).
[62] Při výkladu zákonného obsahu posouzení kumulativních a synergických vlivů
záměrů v ZÚR je dále třeba vycházet ze standardních výkladových metod. Lexikální význam slova „kumulativní“ odpovídá přídavnému jménu „hromadný“, slovo „synergický“
pak značí „společné působení, součinnost“
(Petráčková, V.; Kraus, J. a kol. Akademický
slovník cizích slov. Praha : Academia, 1995,
s. 437 a 725). Kumulativními a synergickými
vlivy lze pak z hlediska gramatického rozumět účinky vzniklé v důsledku hromadného
nebo společného působení. Rozdíl mezi oběma pojmy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí je možno demonstrovat následovně: kumulativní (hromadný vliv) je dán
součtem vlivů stejného druhu, např. více
menších zdrojů oxidu dusičitého umístěných blízko sebe způsobí významný vliv na
ovzduší „nahromaděním“ těchto emisí, přičemž při posuzování jednotlivých zdrojů izolovaně by takový vliv nemusel být shledán. Synergický (společný) vliv vzniká působením
vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, např. současné působení vícero zdrojů
různých emisí (průmyslové objekty, povrchové doly, automobilová doprava, letecká doprava) může mít za následek vznik kyselých
dešťů nebo kombinované vlivy na lidské zdraví (srov. Cooper, L. M. Guidelines for Cumulative Effects Assessment in SEA of Plans.
EPMG Occasional Paper 04/LMC/CEA, Imperial College London, 2004, s. 4). Z návětí bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku
2006 dále vyplývá, že posouzení kumulativních a synergických vlivů musí obsahovat
zhodnocení stávajících a předpokládaných kumulativních a synergických vlivů variant záměrů v ZÚR na dále specifikované
složky životního prostředí.
[63] Z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního
rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7
přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006,
neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů
byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního
obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné
posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový
stav (slovy zákona současný stav životního
prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by
mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body
6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení
kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení včetně popisu použité
metodologie a návrh kompenzačních
opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.
[64] Z hlediska širší systematiky a principu jednotného výkladu právních norem je
možné konstatovat, že v rámci českého právního řádu se s pojmy „kumulativní a synergické vlivy“ lze setkat v několika dalších předpisech, nicméně tyto pojmy v nich nejsou dále
rozvíjeny. Výjimkou je zákon č. 276/2003 Sb.,
o Antarktidě a o změně některých zákonů,
který upravuje též posuzování vlivů některých
činností na životní prostředí v Antarktidě,
v jehož rámci ukládá též povinnost posoudit
kumulativní vlivy se zřetelem k probíhajícím
a známým plánovaným činnostem (§ 15 odst. 1
citovaného zákona). Zákon o Antarktidě tak
potvrzuje logický požadavek, tedy že posuzování kumulativních a synergických vlivů na
životní prostředí se musí dít nejen ve vztahu
k záměrům (činnostem) v území již existují-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
cím, ale i plánovaným. Za použití základní zásady práva životního prostředí – zásady předběžné opatrnosti (§ 13 zákona o životním
prostředí) – je přitom třeba vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je
v budoucnu nejistá.
[65] Účel zahrnutí požadavku na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje sledovaný zákonodárcem vyplývá z již výše provedeného rozboru.
Pouhé izolované posouzení vlivů různých záměrů umístěných nedaleko od sebe by mohlo vést k naplánování a následně k realizaci
záměrů, jež ve svém souhrnu mají značně negativní vliv na jednotlivé složky životního
prostředí. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil jako úkol
územního plánování prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně
možné plánované záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit, a zabránit tak nevratným škodám na životním prostředí.
[66] Právě učiněné závěry jsou plně
v souladu se směrnicí SEA, jež byla českému
zákonodárci podkladem pro přijetí interpretované úpravy. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA
stanoví, že pokud je vyžadováno posouzení
vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se
určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní
řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné
oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou
uvedeny v příloze I. Bod f) přílohy I směrnice
SEA požaduje, aby tyto informace zahrnovaly
„možné významné vlivy [1] na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biolidské
logická rozmanitost, obyvatelstvo,
zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah
mezi výše uvedenými faktory“. Poznámka
[1] upřesňuje, že „[t]yto vlivy by měly zahrnovat sekundární, kumulativní, synergic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ké, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a přechodné, pozitivní a negativní vlivy“.
[67] Původní návrh směrnice SEA požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů na životní prostředí neobsahoval [viz návrh směrnice Rady o posuzování
vlivů některých plánů a programů na životní
prostředí (Úř. věst. C 129, s. 14–18)]. Hospodářský a sociální výbor coby poradní orgán
unijního zákonodárce však na tento nedostatek upozornil a podal konkrétní návrh na doplnění textu směrnice, jenž přes určité nepodstatné úpravy odpovídá dnešní textaci
(Úř. věst. C 287, s. 101–104, body 2.2. a 3.9.).
[68] Ačkoliv je posouzení kumulativních
a synergických vlivů plánů a programů stanoveno ve směrnici SEA v poznámce pod čarou,
neznamená to podle mínění soudu, že by se
mělo přehlížet jako neexistující nebo pouze
dobrovolné. Ke kumulativním vlivům je naopak v zásadě nutno přihlédnout vždy tehdy,
mohou-li být podle okolností v jednotlivém
případě významné (srov. stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 28. 6. 2011, Komise proti Španělsku, C-404/09, body 170–179).
Z hlediska obsahového, resp. vlastního provedení procedury CEA, lze odkázat na další
ustanovení přílohy I směrnice [písm. b), c),
d), g), h), i)], které jsou transponovány do výše uvedených ustanovení přílohy stavebního
zákona.
[69] Význam posouzení kumulativních
a synergických vlivů zdůraznil i Soudní dvůr
Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) v jednom z dosud nečetných rozhodnutí o výkladu směrnice SEA. Soudní dvůr se zde zabýval
litevským právním předpisem, který vylučoval z působnosti SEA některé plány, které se
týkaly pouze jednoho druhu hospodářské
činnosti. V důsledku toho neproběhlo posouzení SEA u plánu napadeného před litevským
soudem, jehož cílem byla výstavba až jedenácti komplexů budov určených k chovu prasat na území jednoho okresu. Soudní dvůr
konstatoval, že nelze a priori předpokládat
(jak to činil litevský předpis), že všechny plány vyloučené tímto předpisem nemohou mít
významný vliv na životní prostředí. I kdyby
několik plánů spadalo pod takové ustanove-
ní předpisu, aniž by měly významný vliv na
životní prostředí, nelze mít bez globálního
posouzení za to, že je tomu tak i v případě
kumulativních účinků těchto plánů (rozsudek ze dne 22. 9. 2011, Genovaitė Valčiukienė, C-295/10, body 51–52).
[70] Další níže uváděná judikatura Soudního dvora se sice týká směrnice Rady
85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“), nicméně panuje shoda jak mezi doktrínou, tak i v Evropské
komisi, že judikatura Soudního dvora ke
směrnici EIA je zpravidla přímo použitelná
i ve vztahu ke směrnici SEA kvůli blízkému
vztahu obou předpisů a kvůli jednotné terminologii – obě směrnice používají též shodný
pojem „kumulativní vlivy“ [viz Marsden, S.
Strategic Environmental Assessment in International and European Law: A Practitioner’s Guide. London : Earthscan, 2008, s. 213;
European Commission. Study concerning
the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC) Final
report, April 2009, http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/study0309.pdf, s. 22]. K této judikatuře je pouze nutno přistupovat s vědomím, že směrnice EIA má přes shodný
požadavek na posouzení kumulativních vlivů
kvalitativně odlišný předmět regulace: soustředí se na posuzování konkrétních projektů
a není konstruována na zohlednění širších
souvislostí a na posouzení vlivů koncepčních
variant plánů a záměrů ve velkém měřítku.
Zde je právě dáno široké pole působnosti posuzování SEA včetně kumulativních a synergických vlivů.
[71] Soudní dvůr předně konstatoval, že
účel směrnice nelze obejít rozdělením jednoho záměru a nezohlednění kumulativního
účinku více záměrů nesmí mít za praktický
následek, že všechny záměry uniknou povinnosti posouzení, když jako celek mohou
mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 21. 9. 1999, Komise proti Irsku,
C-392/96, Recueil s. I-5901, body 76 a 82;
rozsudek ze dne 25. 7. 2008, Ecologistas en
Acción-CODA, C-142/07, Sb. rozh. s. I-6097,
bod 44; rozsudek ze dne 10. 12. 2009,
Umweltanwalt von Kärnten, C-205/08, Sb.
rozh. s. I-11525, bod 53). Soudní dvůr zastává
názor, že „jelikož posouzení vlivu na životní
prostředí musí zejména vhodně identifikovat, popsat a posoudit nepřímé vlivy záměru, musí toto posouzení zahrnovat i analýzu
kumulativních vlivů na životní prostředí,
které může mít tento záměr, je-li posuzován
společně s ostatními záměry, neboť takováto
analýza je nezbytná pro zajištění toho, aby
posouzení zahrnulo přezkum všech významných vlivů dotčeného záměru na životní prostředí“ (rozsudek ze dne 24. 11. 2011, Komise
proti Španělsku, C/404/09, bod 80). Soudní
dvůr přitom dodává, že taková kumulativní analýza musí být provedena před povolením záměru a nikoliv až ex post (bod 83 téhož rozsudku).
[72] Nejvyšší správní soud provedenou
analýzu shrnuje následovně. Hodnocení CEA
(posuzování kumulativních a synergických
vlivů na životní prostředí) je povinnou součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona z roku
2006 a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie,
zjištění a popis stavu životního prostředí
a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto
vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí
a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení
pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. V rámci hodnocení CEA je
zpracovatel povinen postupovat vždy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti – vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž
realizace je v budoucnu nejistá. V souladu se
zásadou minimalizace soudního zásahu soud
přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou
odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA
zohledněny v navazujících rozhodovacích
procesech (např. jako v projednávaném pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
padě při přijímání opatření obecné povahy,
viz stanovisko generální advokátky Kokott ve
věci C-2/07 Paul Abraham a další, Sb. rozh.
s. I-1197, bod 82).
[73] Pokud jde o podrobnost provedení
posouzení kumulativních a synergických vlivů, odpůrce se brání odkazem na článek 5
odst. 2 směrnice SEA: „Zpráva o vlivech na
životní prostředí vypracovaná podle odstavce 1 obsahuje informace, které lze rozumně
vyžadovat, s přihlédnutím ke stávajícím
znalostem a metodám posuzování, obsahu
a úrovni podrobnosti plánu nebo programu,
jeho fázi v procesu rozhodování a k rozsahu, ve kterém lze některé aspekty vhodněji
posuzovat na různých úrovních, aby se zabránilo opakovanému posuzování.“ Odpůrce také poukazoval na to, že ve fázi pořizování
ZÚR není možné na základě dostupných podkladů přesně změřit a kvantifikovat souhrnnou zátěž v oblastech kumulace více záměrů.
Nejvyšší správní soud požadavek přiměřenosti obsažený ve směrnici a též dovozený výše zmiňovanou judikaturou zdejšího soudu
nijak nezpochybňuje. Jestliže však mají být
zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému nadto stavební zákon z roku 2006 přiřkl punc závaznosti pro územně
plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí
tomu odpovídat i jeho obsah. Aby zásady
územního rozvoje mohly plnit svoji regulační
funkci, musí být postaveny na dostatečných
zjištěních a musí být v určité míře konkrétní.
Zdejší soud odkazuje na stanovisko Evropské
komise ke směrnici SEA, s nímž se plně ztotožňuje, totiž že alespoň hrubý odhad plánované zátěže musí být vždy možný (European
Commission. Implementation of Directive
2001/42 on the Assessment of the Effects of
Certain Plans and Programmes on the Environment. Dostupný z http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance.
pdf, bod 3.57.).
[74] Ve světle těchto úvah provedl Nejvyš-
ší správní soud přezkum napadených ZÚR.
[75] Z hlediska metodologického je zřejmé,
že jednotlivé oddíly VURÚ obsahují části věnované metodologii [viz zejména s. 199–206 SEA,
s. 18–21 vyhodnocení vlivů na území NATU-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
RA 2000 (dále jen „NATURA“), s. 38–41 HIA].
Tato metodologie se ovšem zaměřuje pouze
na hodnocení vlivů jednotlivých „osamocených“ záměrů v ZÚR (jejich významnosti) na
složky životního prostředí. Ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje dvě podstatné složky: jednak způsob, jakým budou identifikovány lokality s možnými
kumulativními a synergickými vlivy, jednak
způsob vyhodnocení těchto vlivů. První složka nezpůsobuje ve vztahu k napadeným ZÚR
zásadnější problém, neboť lze vyjít z celkem
logického a odpůrcem explicitně vyjádřeného předpokladu, že „[p]ůsobením kumulativních a synergických vlivů budou nejvýznamněji dotčena území, ve kterých je navrhován
větší počet záměrů“ (viz s. 193 SEA). Odpůrce
navíc následně v souladu s touto tezí identifikuje konkrétní oblasti, v nichž lze výskyt kumulativních a synergických vlivů skutečně
předpokládat. Svědek RNDr. Libor K., který
prováděl metodickou supervizi VURÚ, při
jednání na dotaz soudu uvedl, že hodnocení
kumulativních a synergických vlivů bylo zaměřeno složkově a prostorově. Zpracovatel
tedy jednak vyhledal složky životního prostředí, na něž by souhrnné vlivy mohly působit, jednak vymezil prostorově kumulaci záměrů v území. K tomu sloužil výkres č. 6
obsahující zeleně ohraničená území s kumulativními vlivy a barevné terčíky vyjadřující
příslušnou zasaženou složku životního prostředí. Tuto metodu identifikace by bylo možno považovat za dostačující (soud výkres č. 6
zohlednil níže v bodu [79]), byť by si nepochybně zasloužila širší popis ve VURÚ. Soud
ovšem poznamenává, že kumulativní vlivy je
třeba zkoumat nejen v případě většího počtu
navrhovaných záměrů, ale též tehdy, je-li
koncipován byť jediný záměr v území, ve kterém se již nacházejí realizované záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo mít kumulativní nebo
synergický efekt. Z dalšího textu na s. 193
a 194 SEA jednoznačně nevyplývá, zda odpůrce zohlednil i tyto případné vlivy.
[76] Závažnější je ovšem fakt, že VURÚ
neobsahuje žádný postup vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na
životní prostředí. Není totiž možné vystačit
s hodnocením jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR, které se mohou vzájemně ovlivňovat, bez zohlednění takových vzájemných
vlivů. Soud se neztotožňuje s tezí odpůrce, že
„součet částí koncepce představuje koncepci
jako celek“ (s. 33 vyjádření), tedy že stačí vyhodnotit samostatně vliv jednotlivých záměrů na životní prostředí. Tento přístup je z povahy věci vyloučen u synergických vlivů
(součet vlivů jednotlivých záměrů nedává
žádnou informaci o případném synergickém
vlivu), ale též u vlivů kumulativních, neboť
kumulací více záměrů může docházet nejen
ke zvyšování, ale též ke snižování zátěže životního prostředí. Metodologii zaměřenou pouze na vyhodnocení jednotlivých izolovaných
záměrů v ZÚR bez stanovení postupu hodnocení kumulativních a synergických vlivů je
proto nutno označit za nedostatečnou. Svědek RNDr. Libor K. při jednání před soudem
tvrdil, že metodou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo výše popsané
zakreslení lokalit s těmito vlivy do výkresu
č. 6 společně s vyznačením barevných terčíků značících zásahy do jednotlivých složek životního prostředí. Tento postup (zakreslení
vlivů do mapy) lze snad považovat za metodu
identifikace lokalit s kumulativními a synergickými vlivy záměrů, nikoliv však za metodu
jejich vyhodnocení. Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že samotná absence tohoto
postupu (metodologie) nemá přímý vliv na
zákonnost ZÚR, avšak musí nutně vyvolat problémy při samotném hodnocení již identifikovaných kumulativních a synergických vlivů.
Neví-li totiž odpůrce, jak bude kumulativní
a synergické vlivy hodnotit, může být toto
hodnocení nedostatečné, nelogické nebo může úplně absentovat, jak se ostatně ukázalo
i v projednávaném případě (viz dále).
[77] Nejvyšší správní soud konstatuje, že
odpůrce v rámci VURÚ dostatečně zjistil
a jasně a přehledně popsal stav životního prostředí včetně jeho složek, které mohou být negativně ovlivněny (srov. s. 37–93 SEA, s. 5–17
NATURA, s. 2–30 HIA).
[78] Z VURÚ je patrná identifikace řady
oblastí s výskytem kumulativních a synergic-
kých vlivů. V rámci SEA odpůrce identifikoval kumulativní a synergické vlivy ve vztahu
k jednotlivým složkám životního prostředí
(s. 193–195). Ve vztahu k zemědělskému půdnímu fondu (dále jen „ZPF“) a k půdám určeným k plnění funkce lesa (dále jen „PUPFL“)
konstatoval, že realizace všech záměrů je spojena se záborem zemědělských půd (cca
6400 ha) a velký počet záměrů se dotýká též
půd lesních (cca 1300 ha). Možnosti minimalizace záboru ZPF jsou velmi omezené, zábor
PUPFL lze omezit vhodným trasováním koridorů dopravních staveb a staveb technické
infrastruktury. Ve vztahu k odtokovým poměrům v území odpůrce uvedl, že kumulativní
vlivy na povrchový odtok se projeví zejména
v oblastech, ve kterých je navrhován větší počet silničních staveb čtyř- a vícepruhových.
Jedná se zejména o jižní, jihovýchodní a jihozápadní oblast brněnské aglomerace. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území
odpůrce připustil, že realizací záměrů v ZÚR
dojde ke zvýšení koncentrace antropogenních prvků a oslabení přírodních prvků
v území, zejména v prostoru brněnské aglomerace. Působením kumulativních vlivů budou dotčeny Chráněné krajinné oblasti (dále
jen „CHKO“) Pálava a Bílé Karpaty, jakož
i skladebné části ÚSES. K významné fragmentaci krajiny dojde v území jižně od Brna v souvislosti s realizací tří záměrů – významných
dopravních staveb, které budou procházet ve
směru sever–jih (R52, D2, VRT) a jež lze považovat z hlediska migrace zvěře za nepropustné bariéry. Obdobné vlivy na fragmentaci krajiny se projeví ve východní části JMK
v souvislosti se stavbami D43, DR39 a D1.
V důsledku kumulace vlivů dojde k dotčení
krajinného rázu v jižní a západní části brněnské aglomerace, v CHKO Pálava a Bílé Karpaty a ve všech úsecích silnice R43. Odpůrce
v této části odkázal též na NATURA (s. 31–32),
v němž byly identifikovány následující lokality, na nichž je plánováno více záměrů: EVL Řeka Rokytná, EVL Soutok-Podluží/PO SoutokTvrdonicko, EVL Hodonínská Doubrava, PO
Hovoransko-Čejkovicko a PO Bzenecká
Doubrava – Strážnické Pomoraví. Ve vztahu
k ovzduší jsou podle odpůrce ZÚR hodnoceny kladně; realizace předkládaných záměrů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
přispěje ke snížení emisní zátěže z dopravy
v obytné zástavbě. Tato zátěž však bude přenesena do koridoru navrhovaných kapacitních
silničních staveb, ve kterých naopak dojde
k výraznému zvýšení koncentrací škodlivin
emitovaných automobilovou dopravou. Ve
vztahu k obyvatelstvu pak odpůrce citoval závěry z hodnocení HIA (s. 139–142), které
identifikovalo tři oblasti s kumulací záměrů
v území: Modřice, Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko. Odpůrce též konstatoval,
že identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou znázorněny ve výkrese č. 6.
[79] Nejvyšší správní soud ke způsobu
identifikace kumulativních a synergických
vlivů podotýká, že odpůrce zaujal dva rozdílné přístupy. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území a k obyvatelstvu uvedl
konkrétní lokality, konkrétní záměry a konkrétní vlivy, které přicházejí v úvahu, což považuje zdejší soud za přístup souladný se zákonem. Ve vztahu k ZPF a PUPFL, odtokovým
poměrům v území a ovzduší ale jen obecně
konstatoval možné negativní vlivy bez specifikace lokalit či záměrů je působících. To by
samo o sobě jen těžko dostačovalo, nicméně
Nejvyšší správní soud přihlédl ke zmiňovanému výkresu č. 6, z nějž jsou patrny oblasti
kumulativních a synergických vlivů i složky
životního prostředí, které mohou být ohroženy, a uzavřel, že skutkový stav zjištěný odpůrcem lze ještě považovat za úplný.
[80] Nejvyšší správní soud ovšem musel
dát navrhovatelům plně za pravdu v tom, že
ZÚR neobsahují žádné hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce setrval
pouze u definice možných lokalit jejich výskytu, ale jejich posouzením (zhodnocením
dopadů a závažnosti po stránce kvantitativní
a kvalitativní) se vůbec nezabýval. Svědek
RNDr. Libor K. potvrdil, že došlo pouze
k identifikaci možných kumulativních vlivů,
přičemž za vyhodnocení těchto vlivů považoval zakreslení těchto vlivů do výkresu č. 6.
Označil-li svědek tento způsob hodnocení za
primitivní, soud konstatuje, že ani takové kvality nebylo v projednávaném případě dosaženo, neboť se fakticky o žádné hodnocení nejedná. Za takové posouzení nelze považovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ani konstatování odpůrce v HIA (převzaté do
SEA), že kumulace záměrů v oblastech Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko „je
považována za problém, se kterým je nutno
se dále zabývat“. Odpůrce zde v podstatě přiznává, že kumulativní vlivy identifikoval, ale
v rámci ZÚR se jimi nijak dále nezaobíral.
Identifikované kumulativní a synergické vlivy nebyly nijak zohledněny při výběru variant či při ukládání kompenzačních opatření.
Přístup zpracovatele VURÚ a odpůrce k této
otázce lze bez nadsázky označit za formalistický, zcela ignorující smysl zákonné úpravy.
[81] Provedení hodnocení kumulativních
a synergických vlivů neprokázaly ani výpovědi svědkyň navržených odpůrcem. K výpovědi
svědkyně Ing. Jaroslavy Š. z krajské hygienické stanice soud poznamenává, že se jednalo
spíše o souhrn právní argumentace odpůrce.
Pokud se svědkyně v několika kratších pasážích své výpovědi vyjadřovala ke skutkovému
stavu věci, v podstatě jen uvedla, že v rámci
hodnocení HIA byly vytipovány oblasti s výraznou kumulací záměrů, jež jsou uvedeny
v kapitole 4.4.15 hodnocení HIA. Tím ovšem
pouze potvrdila, že odpůrce takové lokality
identifikoval; její výpověď ale nijak neprokazuje, že došlo k jejich hodnocení a dále zohlednění při tvorbě ZÚR. Odpůrce nemůže
zbavit povinnosti provést vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u ZÚR ani
tvrzení svědkyně, že ve všech případech záměrů dojde k posouzení kumulace záměrů
v rámci hodnocení EIA. Svědkyně Ing. Veronika Š., zaměstnankyně Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“), uvedla, že sama nemůže říct, zda vyhodnocení bylo
provedeno správně: za vyhodnocení je odpovědná autorizovaná osoba, která jej provádí.
MŽP pouze kontroluje, zda jsou splněny náležitosti vyhodnocení. V posuzovaném případě
tyto náležitosti splněny byly. Podle názoru
soudu ani jedno z obou tvrzení svědkyně neprokazuje, že k vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů došlo: první tvrzení pouze odkazuje na odpovědnost zpracovatele,
druhé je jen zcela obecné a při konfrontaci se
správním spisem nemůže obstát.
[82] Nemůže obstát též opakovaná obrana odpůrce, že neměl k dispozici dostatečná
data a nebyl schopen souhrnnou zátěž kvantifikovat. Z VURÚ jednoznačně plyne, že odpůrce byl schopen kvantifikovat a zhodnotit
vlivy jednotlivých izolovaných záměrů a jejich variant (viz obsáhlé hodnocení v přílohách 1 a 2 k SEA) a obstarat si k tomu potřebná
data. Měl-li tedy odpůrce údaje k jednotlivým
záměrům (jejich variantám), musel je logicky
mít i ke kumulaci těchto záměrů. Jinou otázkou je, že si odpůrce nevypracoval žádnou
metodologii, jak tato data u kumulativních
a synergických vlivů vyhodnotí, což bylo již
kritizováno výše.
[83] Pro názornost lze poukázat na příklad oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice, v níž se střetává záměr rozšíření dálnice
D1 (D8), silnice R43 ve variantě bystrcké
(D1-A) a jihozápadní tangenta (D10-A, D10-B).
Odpůrce podrobně hodnotí vlivy těchto jednotlivých záměrů v SEA na s. 206–211, 229–232,
v příloze 1 k SEA (s. 1, 21–25) a v příloze 2.2.
k SEA (s. 1 a 9). Hodnocení HIA pak na s. 140
uvádí, že „[v] poměrně sevřeném prostoru
mezi zástavbou uvedených sídel bude vybudována mimoúrovňová křižovatka, kterou
bude dle dostupných podkladů [19] projíždět více než 100 tisíc vozidel denně“. Poznámka [19] odkazuje na Územní studii v oblasti Jihozápadně Brna, AMEC, 2008. Kromě
této studie (zpracované sdružením několika
společností; společnost AMEC, s. r. o., zpracovávala pouze Posouzení vlivů této studie na
životní prostředí) měl odpůrce samozřejmě
k dispozici celou řadu dalších podkladů, mimo jiné i Model silniční dopravy pro výhledovou síť JMK zpracovaný společností HBH
Projekt spol. s r. o. v roce 2009 včetně dopravních průzkumů a dopravních modelů
v této oblasti (viz též seznam podkladů v příloze č. 2 k zadání ZÚR). Sám odpůrce ve
schválených Územně analytických podkladech JMK (s. 91) uvádí, že v minulosti byla
zpracována velká řada studií a prověřovacích
dokumentací, jejichž cílem bylo vyhledat
optimální a dopravně účinný koridor pro vedení kapacitní silnice R43 a jejího napojení
na D1. Zcela nepochopitelně potom zní tvr-
zení odpůrce v HIA, že „dostupné podklady
neumožňují souhrnnou zátěž přesně kvantifikovat“. Zákon ani soud nepožadují po odpůrci exaktně přesná data, avšak, jak bylo
shora uvedeno, alespoň hrubý odborný odhad zátěže a vlivů musí být vždy možný.
S ohledem na množství materiálů dostupných odpůrci v tomto případě má soud za to,
že odborný odhad mohl být poměrně přesný,
a tudíž mohlo být provedeno i relativně přesné a věcné zhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Mylné je rovněž dále uvedené přesvědčení odpůrce, že „se jedná o zcela
konkrétní lokální problém, který by měl být
řešen v územním detailu již na úrovni konkrétní situace silničních těles a podrobného
návrhu opatření k ochraně dotčených obyvatel“. Tvrzení odpůrce, že napojení rozšířené nejdůležitější dopravní tepny v zemi na
rychlostní silnici republikového významu
a její propojení s nadmístní čtyřpruhovou silnicí I. třídy prostřednictvím mimoúrovňové
kolektorové křižovatky je lokální problém, je
zcela absurdní a soud jej nemůže přijmout.
Samozřejmě že konkrétní technické řešení takového propojení bude záležitostí navazujících řízení, avšak právě ZÚR jsou tu od toho,
aby odpověděly na otázku, zda taková masivní
dopravní stavba má opodstatnění a zda neexistuje řešení jiné a výhodnější. K tomu ideálně
může sloužit právě vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů, na
něž však odpůrce rezignoval.
[84] Obdobně by bylo možno pokračovat
u všech dalších lokalit, v nichž odpůrce identifikoval možné kumulativní a synergické vlivy. Není to však účelné, neboť z VURÚ plyne,
že odpůrce zůstal u identifikace kumulativních a synergických vlivů a samo jejich vyhodnocení fakticky neprovedl.
[85] Pokud jde o navržená kompenzační
opatření ve vztahu k vyhodnoceným kumulativním a synergickým vlivům, již sama skutečnost, že tyto vlivy nebyly řádně vyhodnoceny,
značí, že odpůrce nemohl smysluplně přijmout účinná kompenzační opatření. Tomu
odpovídá i část A.7 hodnocení SEA, která ve
vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje žádná konkrétní opatření.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
V samotných ZÚR se potom logicky problematika kumulativních a synergických vlivů
odráží jen ve zcela obecné rovině. Zpravidla
je totiž v části Kritéria a podmínky pro rozhodování o změnách v území u jednotlivých záměrů uvedeno „minimalizovat negativní vlivy na veřejné zdraví (hodnocení HIA)
s ohledem na posouzení očekávané zátěže
při realizaci všech záměrů v dotčeném území (kumulativní vlivy)“ – viz články 52, 60,
66, 68, 70 a 128. Bližší návod ke kompenzačním opatřením neobsahuje ani odůvodnění
ZÚR, které v podstatě pouze konstatuje existenci kumulativních vlivů s tím, že pokud tato situace nebude dále řešena, mohlo by to
vést až ke znemožnění realizace některých záměrů pro překročení limitů stanovených
právními předpisy (srov. na s. 70, 76, 87, 90
a 116). Požadavek na minimalizaci negativních vlivů záměrů na jednotlivé složky životního prostředí vyplývá bez dalšího z obecně
závazných právních předpisů a jeho neustálé
opakování v ZÚR svědčí pouze o tom, že se
odpůrce vyhodnocením kumulativních a synergických vlivů a případnými kompenzačními opatřeními vážně nezabýval. Zákon, a tím
méně soud, nepožaduje po odpůrci na úrovni ZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru,
u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely
stavebního zákona postačuje např. uložení
povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením
složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových
opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.
[86] ZÚR obsahují jen dvě výjimky v tomto smyslu. První je požadavek překrytí koridoru rychlostní silnice R55 (záměr D5) v délce 11,5 km při průchodu PO Bzenecká
Doubrava – Strážnické Pomoraví a řešení překrytého úseku s povrchem odpovídajícím
biotopu předmětu ochrany PO (lelek lesní,
skřivan lesní, srov. čl. 56 ZÚR). Byť zde se jedná spíše o reakci na jeden ze záměrů (D5),
a nikoliv o výsledek vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nahromaděných zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
měrů. Druhou výjimkou je pak čl. 19 ZÚR,
který ve vztahu k oblastem Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko podmiňuje jejich územní rozvoj zpracováním podrobných
akustických a rozptylových studií se zahrnutím všech záměrů a s návrhy na opatření
k ochraně veřejného zdraví. K tomu Nejvyšší
správní soud podotýká, že povinnost vypracovat oborové studie, případně územní studii
nebo regulační plán stanovenou v ZÚR (viz
§ 36 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006)
lze za určitých okolností považovat za relevantní opatření ke kompenzaci některých negativních kumulativních a synergických vlivů. Typicky v případě,
je-li na základě
dostupných podkladů možný jen velmi hrubý odhad předpokládané zátěže. Zdánlivě
dobrý záměr odpůrce je však zkalen skutečností, že ve zmiňovaných dvou oblastech odpůrce fakticky hodnocení kumulativních
a synergických vlivů neprovedl, takže se sice
povinnost provést příslušné studie může jevit jako relevantní opatření, avšak to není podepřeno analýzou předmětných vlivů. Řádně
provedená analýza přitom mohla vést nejen
k závěru o nemožnosti realizace takového záměru, ale případně též k potřebě jiných nebo
žádných kompenzačních opatření. K tomu
navíc přistupuje skutečnost, že k oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice měl odpůrce
k dispozici řadu podrobných podkladů (viz výše), takže lze předpokládat, že kompenzační
opatření bylo možno stanovit relativně konkrétně bez nutnosti vypracování dalších studií.
[87] Ve vztahu k oblasti Modřicka se odpůrce bránil tím, že pro tuto lokalitu byla
zpracována Územní studie v oblasti jihozápadně Brna (AMEC, 2008). Podle odpůrce byly v této studii kumulativní a synergické vlivy
posouzeny a vyhodnoceny a odpůrce z tohoto vyhodnocení vycházel. Soud provedl při
jednání důkaz touto studií a dospěl k závěru,
že obrana odpůrce nemůže být úspěšná především z následujících důvodů.
[88] Za prvé, zmiňovaná územní studie
(zpracovaná sdružením několika společností) otázku kumulativních a synergických vlivů v podstatě nijak nereflektovala. Ojedinělou zmínku o možném synergickém vlivu
želešického lomu a provozu jihozápadní tangenty na s. 80 územní studie není možné ani
při nejlepší vůli považovat za dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jak tvrdí odpůrce. Situaci nezachraňuje
ani Posouzení vlivů územní studie na životní
prostředí zpracované společností AMEC,
o něž se odpůrce zřejmě opírá. Posouzení vlivů sice identifikuje možnou kumulaci vlivů
v oblasti Popůvky–Bosonohy a želešického
lomu (s. 42 a s. 5 přílohy č. 3), nicméně dále
s nimi nepracuje. Konkrétně k problematice
kumulace vlivů jihozápadní a jižní tangenty
v oblasti Modřic – jak je identifikoval odpůrce v SEA a HIA – není uvedeno nic. Část 5 tohoto posouzení, jež by se podle svého názvu
měla zabývat právě kumulativními a synergickými vlivy, sice uvádí jako jedno z kritérií
kumulativní (K) a synergické (S) působení
vlivu a kritérium „K“ se několikrát objevuje
v hodnotící tabulce, avšak tato skutečnost není nijak dále vyhodnocena a o kumulativních
a synergických vlivech případně kompenzačních opatřeních není učiněna jediná zmínka.
Za druhé, již z výše provedené analýzy vyplývá, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo neúplné a soud neshledal,
že by v tomto směru nějak vybočovala oblast
Modřicka. Také zde odpůrce ustal na konstatování existence kumulativních vlivů s tím,
že pro tuto oblast byla zpracována územní
studie (viz k tomu s. 195 SEA a s. 139 HIA). To
ovšem v žádném případě nelze považovat za
vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů a návrh kompenzačních opatření, a to
tím spíše s ohledem na právě popsaný obsah
územní studie, která se touto otázkou v podstatě nezabývala. Za třetí, podle § 25 stavebního zákona z roku 2006 územní studie ověřuje možnosti a podmínky změn v území;
slouží jako podklad k pořizování PÚR, územně plánovací dokumentace, jejich změně
a pro rozhodování v území. Uvedl-li soud výše, že povinnost zpracovat územní studii může být v jistých případech jedním z kompenzačních opatření, neznamená to, že předem
zpracovaná územní studie zprošťuje odpůrce
povinnosti posoudit kumulativní a synergické vlivy v oblasti, o níž územní studie pojednává. Naopak tato studie se musí v ZÚR
v rámci hodnocení kumulativních vlivů
a v přijatých kompenzačních opatřeních reálně odrazit, což se nestalo (viz obsah s. 70–75
odůvodnění ZÚR, články 66 a 68 ZÚR).
[89] Konečně pokud jde o stanovení pravidel monitoringu kumulativních a synergických vlivů ve vytipovaných oblastech, lze
pouze konstatovat, že taková pravidla ZÚR
ani VURÚ neobsahují (srov. část A.9 SEA, která s kumulativními a synergickými vlivy
nepočítá).
[90] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda
neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro
realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní
a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady
územního rozvoje jsou ideální platformou
pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť
v této fázi územního plánování je ještě dobře
možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační
opatření. VURÚ (konkrétně část SEA s přílohou HIA a část NATURA) tedy neodpovídá
požadavkům bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006: napadené ZÚR tudíž vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu
(shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169,
č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
shledal námitku navrhovatelů důvodnou.
B) Tvrzený rozpor ZÚR s požadavky
únosného zatížení a udržitelného rozvoje území
[91] Navrhovatelé uvedli, že na území
JMK dochází dlouhodobě k překračování
imisních limitů znečištění ovzduší především prachovými částicemi a rovněž k dlouhodobému překračování nejvyšších přípustných hodnot hluku. Vymezení koridorů
nových staveb silniční infrastruktury podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
navrhovatelů představuje rozpor se zákazem
zatěžování tohoto území lidskou činností nad
míru únosného zatížení (§ 11, § 12 odst. 1,
§ 13 zákona o životním prostředí), jakož i s § 1
odst. 1 písm. a), § 2 písm. j) a § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, s § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví a s cíli a úkoly územního
plánování podle stavebního zákona z roku
22. 9. 2011 (dále jen „ZÚR“). Navrhovatelé
brojili primárně proti vymezení koridorů staveb páteřní silniční infrastruktury ve vydaných zásadách územního rozvoje, tj. především proti vymezení koridorů pro záměr
rychlostní silnice R43, pro záměry tzv. jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty města
Brna, pro záměr rychlostní silnice R52 Pohořelice–Mikulov, pro dílčí úseky záměru rychlostní silnice R55 a pro záměr silnice I/38
Blížkovice (hranice kraje) – Znojmo – Hatě –
hranice ČR/Rakousko. Základní koncepce
plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje (dále též
„JMK“) je podle navrhovatelů jako celek ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
vhodná. Nadto k jejímu vymezení v ZÚR došlo v přímém rozporu se závaznými požadavky právních předpisů.
Navrhovatelé v návrhu specifikovali několik okruhů důvodů, které by podle jejich mínění měly vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy:
A) neposouzení kumulativních a syner-
gických vlivů,
B) rozpor ZÚR s požadavky únosného za-
tížení a udržitelného rozvoje území,
C) neposouzení variant řešení koncepce
silniční dopravy,
D) chybné posouzení variant koridorů
jednotlivých staveb dopravní silniční infrastruktury,
E) nedostatečné a nepřezkoumatelné vypo-
řádání námitek a připomínek navrhovatelů,
F) nezákonnost postupů a stanovisek do-
tčených orgánů,
G) nesprávné posouzení souladu návrhu ZÚR
s Politikou územního rozvoje (dále jen „PÚR“),
H) neprovedené přeshraniční posouzení
ZÚR,
CH) nedostatky veřejného projednání ná-
vrhu ZÚR,
I) rozhodování zastupitelstva mimo záko-
nem upravený proces,
J) rozpor vydání ZÚR s principem pro-
porcionality.
K návrhu podal odpůrce obsáhlé vyjádření ze dne 18. 1. 2012 (dále jen „vyjádření odpůrce“), v němž podrobně reagoval na
jednotlivé námitky. Návrh označil za zčásti
věcně nesprávný, dílem značně či záměrně
nepřesný, ve zbytku nepravdivý, a tudíž jako
celek nedůvodný.
Nejvyšší správní soud opatření obecné
povahy – Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje vydané usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011
zrušil.
Z odůvodnění:
(...)
IV.
Posouzení důvodnosti návrhu
[31] V otázce meritorního přezkumu
opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98,
č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu
pravomoci správního orgánu vydat opatření
obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky,
zda správní orgán při vydávání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires);
za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho
rozporu se zákonem (materiální kritérium);
za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od
prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro
zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.
[32] K prvnímu kroku algoritmu postačí
konstatovat, že zastupitelstvo JMK bylo na základě § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona
z roku 2006 nadáno pravomocí vydat ZÚR.
Napadené opatření obecné povahy bylo tedy
vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto
formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelé ostatně pravomoc odpůrce nijak nezpochybňovali.
[33] Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán
při vydávání napadeného opatření obecné
povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí,
v rámci kterých vykonává správní orgán svoji
pravomoc), působnost osobní (okruh osob,
vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává
správní orgán svoji pravomoc) a za určitých
okolností též působnost časovou (ta přichází
do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji
pravomoc vykonávat). Z předloženého spisu
nevyplývá, že by odpůrce jednal ultra vires,
a ani navrhovatelé v tomto směru ničeho netvrdí. Ze strany zdejšího soudu proto postačuje konstatovat, že ani v oblasti působnosti
odpůrce nebylo zjištěno žádné pochybení.
[34] Námitky, jež navrhovatelé vtělili do
svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního
a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této
věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem
algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy,
zda bylo napadené opatření obecné povahy
vydáno v souladu se zákonem stanoveným
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
postupem a zároveň zda jeho obsah není se
zákonem v rozporu.
[35] Na tomto místě před rozborem jednotlivých okruhů námitek považuje soud za
nutné vyjádřit se obecněji k obsahu návrhu
navrhovatelů a vyjádření odpůrce a osvětlit,
jakým způsobem a proč se s návrhem a vyjádřením vypořádal.
[36] Ve vztahu k návrhu lze lapidárně říci,
že zvítězila kvantita nad kvalitou. Návrh čítá
celkem 117 stran textu, nicméně řada tvrzení
a námitek se v návrhu zcela bezúčelně opakuje, takže při řádné redakci mohly být podstatné argumenty navrhovatelů shrnuty na
dvaceti či třiceti stranách. Návrh je sice
strukturován a členěn na části, avšak tato
„struktura“ je jen zdánlivá a orientaci v návrhu příliš nepomáhá. Je to dáno především již
zmiňovaným repetitivním stylem a neujasněností toho, co chtějí navrhovatelé vlastně v té
které části říci. Projevuje se to zejména v části návrhu označené 3.2 Vady posouzení variant konkrétních dílčích úseků koridorů
jednotlivých záměrů dopravních staveb, v níž
navrhovatelé neustále opakují argumenty již
několikrát v návrhu zmíněné. Přes tyto výhrady se Nejvyšší správní soud nakonec rozhodl
respektovat „strukturu“ návrhu nejen proto,
že z ní vychází odpůrce ve svém vyjádření, ale
též proto, aby zamezil možným budoucím
tvrzením navrhovatelů či odpůrce, že se snad
s nějakou částí návrhu nedostatečně vypořádal. Opakujícími se argumenty se soud zabýval především tam, kde jsou tyto argumenty
zmiňovány poprvé, popřípadě tam, kde je
zřejmě jejich jádro. Tam, kde se tyto námitky
objevují znovu, již soud pouze odkazuje na jejich řešení na jiných místech návrhu. Zejména v části IV.D může mít tento postup za následek určitou nepřehlednost rozsudku: tato
skutečnost je ovšem přímým odrazem toho,
jak byl koncipován návrh navrhovatelů.
[37] Pokud jde o vyjádření odpůrce, podotýká soud, že považuje za nevhodné výpady ad hominem vůči zástupci navrhovatelů,
Mgr. Černému, jež se objevují na několika
místech textu počínaje částí II. vyjádření.
Soud se k těmto pasážím odmítá blíže vyjadřovat, neboť nemají žádný vztah k předmětu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
sporu a jsou pro soud nadbytečná. Poznamenává pouze, že tyto osobní útoky do určité
míry svědčí o neprofesionalitě zástupce odpůrce, jež by zejména v řadách advokátů neměla mít své místo.
[38] Jelikož se návrh navrhovatelů v převážné většině týká vymezení ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury, považuje soud dále za nutné vyjádřit se k této
problematice obecněji se zaměřením na
vztah PÚR a ZÚR. Následující text je tedy třeba vnímat jako určité „vytknutí před závorku“, z něhož soud při posuzování jednotlivých námitek dále vycházel.
[39] Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura,
se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků, např. územních
systémů ekologické stability (dále jen „ÚSES“).
[40] Rozdílná míra podrobnosti vychází
již z rozdílu mezi velikostí jednotlivých celků,
kterými jsou dané prvky vymezovány. Zatímco ostatní prvky územního plánování jsou
v nejvyšších nástrojích územního plánování
vymezovány především pomocí oblastí, případně rozvojových os, určitá část dopravní
a technické infrastruktury je již od nejvyšší
úrovně nástrojů územního plánování vymezována pomocí ploch a koridorů.
[41] Pojem plocha a koridor jsou definovány přímo v základních pojmech uvedených
v § 2 stavebního zákona z roku 2006, kdy koridor je specifickým druhem plochy vymezené pro umístění vedení dopravní a technické
infrastruktury [§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního
zákona z roku 2006] a plocha je dále podrobněji definována ve vyhlášce č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území.
Pojem oblast není v současné legislativě přesně definován, přesto z jazykového výkladu
a z povahy, s jakou s tímto pojmem zachází
ostatní předpisy [např. oblast se zhoršenou
kvalitou ovzduší (dále jen „OZKO“) dle zákona o ochraně ovzduší, nebo oblasti povodí,
viz vyhláška č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí], lze dovodit, že oblast je větší celek než
plocha. V případě vymezování jakýchkoliv
prvků na základě oblastí se tak jedná o menší
míru podrobnosti oproti vymezování ploch
a koridorů.
[42] Specifická míra vymezení dopravní
a technické infrastruktury se projevuje již na
úrovni PÚR. Ačkoliv ta obecně vytyčuje strategické právně-politické cíle, kterých má být
dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat,
a jejím předmětem není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně
plánovací dokumentace (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009,
čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona
z roku 2006, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období
2002–2006, sněmovní tisk č. 998, digitální repozitář, www.psp.cz), dopravní a technická
infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním
regulovaným prvkům.
[43] Vyšší míra podrobnosti vymezení
dopravní a technické infrastruktury na úrovni PÚR je zakotvena v § 32 stavebního zákona
z roku 2006. Toto ustanovení ve všech ostatních prvcích, které PÚR reguluje, počítá s vymezováním na úrovní oblastí [§ 32 odst. 1
písm. a), b), c), e) stavebního zákona z roku
2006], případně rozvojových os [§ 32 odst. 1
písm. b) citovaného zákona]. Pouze v případě
vymezení dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu,
nebo které svým významem přesahují území
jednoho kraje, zachází s mírou podrobnosti
na úrovni ploch a koridorů [§ 32 odst. 1
písm. d) téhož zákona].
[44] Specifická regulace dopravní a technické infrastruktury se dále projevuje na
všech úrovních nástrojů územního plánování. Zásady územního rozvoje obecně zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v nadmístních souvislostech území kraje
v souladu s PÚR (§ 36 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Konkrétně ve vztahu k dopravní a technické infrastruktuře dochází
v zásadách územního rozvoje přímo k zpřesnění vymezení ploch a koridorů [§ 32 odst. 1
písm. d) stavebního zákona z roku 2006] vy-
mezených v politice územního rozvoje [vyhláška č. 500/2006 Sb.; bod I. (Obsah zásad
územního rozvoje) odst. 1 písm. d) přílohy 4].
V posledním stupni územní plán již vymezuje
plochy a koridory (§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[45] V souladu s výše uvedeným tak dopravní a technická infrastruktura podléhá
oproti ostatním regulovaným prvkům specifické regulaci, kdy její část může být již na
úrovní PÚR vymezena pomocí koridorů.
Vzhledem k závaznosti vyšších nástrojů
územního plánování pro nižší stupně (viz § 36
odst. 5 a § 43 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006) tak dochází k pronikání takto vymezených koridorů do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které jej mohou
pouze zpřesňovat. Přestože takto vysoká míra
konkretizace daných záměrů je vlastní spíše
nižším nástrojům územního plánování, v případě dopravní a technické infrastruktury je
podmíněna specifickými potřebami při jejím
plánování.
[46] Jedna ze specifických potřeb vychází
především ze skutečnosti, že pro vymezování
dopravní a technické infrastruktury je nutná
koordinace příslušných pořizovatelů dle úrovně významu, jakého má daný koridor dosáhnout. Dále příslušný nástroj územního plánování reguluje vždy jen dané území, pro které
je vydáván. Není proto možné, aby o mezinárodním dopravním koridoru procházejícím
skrze celé území státu rozhodovaly jednotlivé
kraje či obce. Nelze ani pomíjet tu skutečnost,
že při plánování mezinárodních dopravních
staveb jsou jednotlivé státy často vázány mezinárodními dohodami. Bez možnosti zahrnout tyto trasy do územně plánovací dokumentace pro celé území státu by stát neměl
nástroj, jak těmto dohodám při respektování
vnitrostátní regulace dostát.
[47] Jedná-li se tedy o koridor mezinárodního či národního významu, musí být jeho záměr relativně konkrétně formulován již v té
fázi územního plánování, která je v působnosti subjektu oprávněného o takových věcech rozhodovat, tj. vlády. Partnerem pro diskusi ohledně jeho vymezení mohou také být
jen představitelé jednotlivých států. V soula-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
du s tím jsou plochy a koridory dopravní
a technické infrastruktury mezinárodního
a republikového významu nebo plochy a koridory, které svým významem přesahují území
jednoho kraje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006], vymezeny již v PÚR,
jež je vydávána na základě usnesení vlády.
[48] Dalším specifikem dopravní a technické infrastruktury je její stavebně technická povaha. Dopravní a technické stavby jsou
typickými představiteli tzv. liniových staveb.
Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně
převládá jeden rozměr, tj. délka nad šířkou
a výškou; je to např. pozemní komunikace,
dráha (ČSN 73 0401 Názvosloví v geodézii
a kartografii). Navíc vzhledem k jejich plánovanému významu (např. čtyřproudá dálnice)
je předem známo jejich reálné provedení
včetně rozměrů, ochranných pásem atd.
(ČSN 73 6101). Potřeba jejího vymezení se tedy podstatně liší např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich
reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně v dalších územně plánovacích nástrojích dále členit a upřesňovat.
[49] Specifická stavebně technická povaha dopravní a technické infrastruktury se
projevuje i ve vzájemném průmětu jednotlivých stupňů územního plánování. Obecně mají
být v nejvyšších stupních jednotlivé prvky vymezeny s velkou mírou obecnosti (např. pomocí oblastí), a tyto plochy se mají dále v nižších
stupních členit a zpřesňovat dle místních podmínek. V případě koridorů a ploch dopravní
a technické infrastruktury však již k dalšímu
členění nedochází.
[50] V případě vymezování ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury je
specifická i míra podrobnosti, se kterou mají
být tyto koridory vymezeny v celé své ploše.
Ačkoliv ostatní prvky regulované nástroji
územního plánování podléhají shodné míře
podrobnosti v celé své ploše, dopravní
a technická infrastruktura vzhledem k výše
uvedeným specifikům podléhá rozdílné míře
podrobnosti v koncových bodech a v prostoru mezi nimi. V případě koncových bodů je
vzhledem k charakteru těchto staveb nutné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
zajistit jejich přesnou návaznost. Zatímco např.
průmyslové zóny na sebe mohou navazovat
relativně volně, u jednotlivých úseků dálnice
je nutná velmi přesná koordinace. Na těchto
bodech je tedy nutná koordinace příslušných
sousedících států, krajů, obcí a nelze je libovolně určovat v rámci jednotlivých nástrojů
územního plánování. Toto může být zaručeno jen určením těchto bodů již na stupni toho
územně plánovacího nástroje, který danou
plochu či koridor poprvé vymezil. Pokud se
jedná o zbylý prostor mezi těmito body, je již
jen na příslušném pořizovateli, aby dle daného stupně územně plánovacího nástroje tento koridor vymezil a zpřesnil.
[51] Závěrem lze tedy shrnout, že plochy
a koridory dopravních staveb mohou být
v případě splnění zákonných podmínek (mezinárodní či republikový význam) vymezeny
již na úrovni PÚR. Toto vymezení je závazné
pro ZÚR. Pořizovatel zásad územního rozvoje
se musí pokusit tyto koridory zpřesnit tak, aby
byly realizovatelné, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti
jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem
ve zbylé části by měla v souladu se smyslem
PÚR jen obecně určovat základní směr.
A) Námitka neposouzení kumulativ-
ních a synergických vlivů
[52] Navrhovatelé namítli, že vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí a na udržitelný rozvoj území (zejména jeho kapitola
A.5.10 včetně příslušného výkresu) je zpracováno nedostatečně, neboť sice identifikuje
možné problémové lokality s kumulací více
záměrů, avšak samotné hodnocení (ani kvalitativní, ani kvantitativní) neprovádí a neuvádí, zda je možné tyto záměry dohromady akceptovat, případně za
jakých podmínek.
Navrhovatelé poukazují na to, že toto vyhodnocení odpůrce neprovedl ani u tří nejzatíženějších lokalit definovaných v hodnocení vlivů na
veřejné zdraví (Health Impact Assessment,
dále jen „HIA“), které je přílohou vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území), a to
u lokality Modřice, lokality Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a lokality Šlapanicko. Absence tohoto vyhodnocení se pak projevuje v sa-
motných ZÚR a jejich odůvodnění. Odpůrce
nezohlednil současné zatížení území, na
němž jsou již nyní překračovány hygienické
limity; jeho závěry, že vymezované záměry
jsou z hlediska hluku a znečištění ovzduší výrazně pozitivní (např. u tangent města Brna)
a že dojde ke snížení zátěže obyvatel centra
města Brna, jsou pak nepodložené.
správního
[53] Navrhovatelé se k tomu dovolávali
judikatury Nejvyššího
soudu
a poukazovali na porušení § 1 odst. 2, § 2
a § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí, článku 5 odst. 1 ve
spojení s bodem f) přílohy č. 1. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES
o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice
SEA“), bodů 5 a 7 přílohy stavebního zákona
z roku 2006, jakož i § 11 a § 12 zákona
č. 17/1992 Sb., o životním prostředí.
[54] Odpůrce ve svém vyjádření tvrdil, že
navrhovatelé zkreslují výklad právních předpisů a zamlčují jejich podstatné části, např.
§ 10i zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí nebo body 4 a 5 preambule a článek 5 odst. 2 směrnice SEA. Odpůrce uvedl,
že metodika posuzování ZÚR na životní prostředí není dosud závazně stanovena, a proto
postupoval na základě „dobré praxe“. Podle
názoru odpůrce je cílem posouzení zejména
identifikovat možná rizika vlivů na složky životního prostředí spojená s realizací jednotlivých částí koncepce (součet částí koncepce
představuje koncepci jako celek), které je
nutné řešit v dalších fázích rozhodovacího
procesu. Podrobnost posouzení ZÚR na životní prostředí je dána obsahem ZÚR, přičemž odkaz řešení konkrétních vlivů jednotlivých záměrů v případě jejich realizace na
úroveň projektového posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (Environmental Impact Assessment, dále jen „EIA“), případně
HIA nebo hodnocení vlivů na evropsky významné lokality (dále jen „EVL“) a ptačí oblasti (dále jen „PO“) je logický a legitimní postup. Odpůrce interpretuje bod 5 přílohy
stavebního zákona z roku 2006 tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant
jednotlivých záměrů (nikoli všech v úvahu
přicházejících kombinací záměrů), jejichž
případné budoucí umístění do území ZÚR
plánují. Požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona z roku 2006, zákona o posuzování vlivů ani ze směrnice SEA.
[55] ZÚR podle odpůrce obsahují hodnocení kumulativních a synergických vlivů koncepčních variant na životní prostředí v podrobnosti přiměřené povaze ZÚR. Navrhovatelé
naopak zaměňují koncepci, kterou ZÚR jsou,
s realizačním projektem. Nesouhlas navrhovatelů s kladným hodnocením některých záměrů (tangent města Brna) není důvodný –
pro tuto oblast je zpracována kvalitní územní
studie s obsáhlým souborem opatření ke snížení či kompenzaci zátěže u obyvatel, při jejichž realizaci je možné dosáhnout splnění limitů. Pokud jde o lokalitu Modřice, zde byly
kumulativní vlivy vyhodnoceny v podkladové územní studii, z níž je možno vycházet
a vlivy takto posoudit, což bylo provedeno.
Odpůrce dále sdělil postoj zpracovatele HIA,
který trvá na tom, že dostupné podklady neumožnily přesně kvantifikovat souhrnnou zátěž v lokalitách Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicka a předkládané hodnocení
prováděné na základě § 19 odst. 2 stavebního
zákona z roku 2006 k tomu ani není svým
charakterem určeno.
[56] Nejvyšší správní soud posoudil ná-
mitku takto.
[57] Nutnost posuzování kumulativních
vlivů na životní prostředí (tzv. Cumulative
Effects Assessment, zahrnující jak vlivy kumulativní, tak synergické, dále jen „CEA“) je již
po několik desetiletí diskutována v odborných kruzích přinejmenším v rámci Evropy,
přičemž přijetí směrnice SEA na úrovni Evropské unie je považováno za příležitost vyhodnotit a řešit vlivy, na něž byl doposud
brán zřetel jen zcela okrajově a nedostatečně
(viz James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch. Final
Report – Literature Review/Scoping Study on
Cumulative Effects Assessment and the Strategic Environmental Assessment Directive.
Project Report PR SE/730/03, Environment
Agency, 2003, zejm. s. I a 13 a násl. a literatura tam uvedená). Důvodem této diskuse ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
doucí posléze k přijetí příslušných právních
úprav je logická úvaha opírající se o narůstající důkazní materiál: nejdůležitější změny životního prostředí nemusí být důsledkem přímých účinků individuální činnosti, nýbrž
důsledkem kombinace vícero menších účinků
v průběhu času (James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch.
op. cit., s. 7, obsahující též principy CEA).
[58] Právní rámec odrážející CEA v podmínkách České republiky tvoří v případě
ZÚR stavební zákon z roku 2006, který promítá požadavky směrnice SEA, na nějž se Nejvyšší správní soud při dalším svém výkladu
zaměří. Zdejší soud ovšem zdůrazňuje, že požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů činností (resp. záměrů) na životní prostředí není v českém právním řádu
ničím novým. Již před přijetím stavebního zákona byla povinnost posoudit kumulativní
a synergické vlivy záměrů na životní prostředí obsažena v příloze č. 3 (část C/III.) zákona
č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, a v písmenu b) bodu 2 přílohy č. 8
a v bodu 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí (č. 100/2001 Sb.).
[59] Podle § 19 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 je úkolem územního plánování
také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na vyvážený vztah územních podmínek
pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (dále jen „VURÚ“); jeho součástí
je posouzení vlivů na životní prostředí zpracované podle přílohy k tomuto zákonu a posouzení vlivu na EVL nebo PO, pokud orgán
ochrany přírody svým stanoviskem takovýto
vliv nevyloučil. Bod 5 přílohy ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 stanoví, že obsahem
VURÚ musí být též zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů navrhovaných
variant PÚR nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých,
střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologická rozmanitost, fauna, flora, půda, voda, ovzduší,
klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kého a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi
uvedenými oblastmi vyhodnocení.
[60] Judikatura Nejvyššího správního
soudu potvrdila, že „[p]ořizování ZÚR lze
považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených
v koncepci na jednotlivé složky životního
prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě
reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů“ (viz rozsudek ze dne 20. 5. 2010,
čj. 8 Ao 2/2010-664, č. 2106/2010 Sb. NSS,
a dále též rozsudky ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao
7/2010-133, ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103,
č. 2552/2012 Sb. NSS a ze dne 20. 9. 2011,
čj. 9 Ao 4/2011-78). Veškerá právě citovaná judikatura se týkala posuzování Zásad územního rozvoje Hlavního města Prahy, konkrétně
koridoru silničního okruhu kolem Prahy, přičemž v tomto případě odpůrce otázku kumulativních a synergických vlivů vůbec neřešil
a takové posouzení neprovedl. V projednávaném případě je situace poněkud odlišná, neboť navrhovatelé nezpochybňují, že odpůrce
problematiku kumulativních a synergických
vlivů určitým způsobem adresoval, avšak tento způsob považují za nedostatečný.
[61] Stavební zákon z roku 2006 ani jiný
právní předpis výslovně nestanoví, co by mělo být konkrétním obsahem posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů
v ZÚR; jednoznačně však požaduje, aby toto
posouzení bylo provedeno. Ani judikatura se
doposud k obsahové stránce posouzení kumulativních a synergických vlivů ZÚR blíže
nevyjádřila. Za relevantní judikatorně dovozené principy lze označit princip přiměřenosti obsahu ZÚR („ZÚR jsou sice v hierarchii územně plánovacích dokumentací
relativně abstraktním aktem, jehož obsah je
v dalších fázích územního plánování zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je
proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost
ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jeho práv až na následná řízení v procesu
územního plánování. ZÚR jsou závazné pro
další postupy v územním plánování a rozhodování, v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok
pro její budoucí definitivní umístění“ – shora
uvedený rozsudek čj. 9 Ao 4/2011-78) a princip minimalizace zásahu soudu („[p]osuzování kumulativních a synergických vlivů ve
vztahu ke konkrétním stavebním záměrům
totiž zůstává činností, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze
z hlediska, zda kompetentní správní orgán
přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem“ – výše citovaný rozsudek čj. 7 Ao
7/2010-133).
[62] Při výkladu zákonného obsahu posouzení kumulativních a synergických vlivů
záměrů v ZÚR je dále třeba vycházet ze standardních výkladových metod. Lexikální význam slova „kumulativní“ odpovídá přídavnému jménu „hromadný“, slovo „synergický“
pak značí „společné působení, součinnost“
(Petráčková, V.; Kraus, J. a kol. Akademický
slovník cizích slov. Praha : Academia, 1995,
s. 437 a 725). Kumulativními a synergickými
vlivy lze pak z hlediska gramatického rozumět účinky vzniklé v důsledku hromadného
nebo společného působení. Rozdíl mezi oběma pojmy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí je možno demonstrovat následovně: kumulativní (hromadný vliv) je dán
součtem vlivů stejného druhu, např. více
menších zdrojů oxidu dusičitého umístěných blízko sebe způsobí významný vliv na
ovzduší „nahromaděním“ těchto emisí, přičemž při posuzování jednotlivých zdrojů izolovaně by takový vliv nemusel být shledán. Synergický (společný) vliv vzniká působením
vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, např. současné působení vícero zdrojů
různých emisí (průmyslové objekty, povrchové doly, automobilová doprava, letecká doprava) může mít za následek vznik kyselých
dešťů nebo kombinované vlivy na lidské zdraví (srov. Cooper, L. M. Guidelines for Cumulative Effects Assessment in SEA of Plans.
EPMG Occasional Paper 04/LMC/CEA, Imperial College London, 2004, s. 4). Z návětí bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku
2006 dále vyplývá, že posouzení kumulativních a synergických vlivů musí obsahovat
zhodnocení stávajících a předpokládaných kumulativních a synergických vlivů variant záměrů v ZÚR na dále specifikované
složky životního prostředí.
[63] Z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního
rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7
přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006,
neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů
byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního
obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné
posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový
stav (slovy zákona současný stav životního
prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by
mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body
6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení
kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení včetně popisu použité
metodologie a návrh kompenzačních
opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.
[64] Z hlediska širší systematiky a principu jednotného výkladu právních norem je
možné konstatovat, že v rámci českého právního řádu se s pojmy „kumulativní a synergické vlivy“ lze setkat v několika dalších předpisech, nicméně tyto pojmy v nich nejsou dále
rozvíjeny. Výjimkou je zákon č. 276/2003 Sb.,
o Antarktidě a o změně některých zákonů,
který upravuje též posuzování vlivů některých
činností na životní prostředí v Antarktidě,
v jehož rámci ukládá též povinnost posoudit
kumulativní vlivy se zřetelem k probíhajícím
a známým plánovaným činnostem (§ 15 odst. 1
citovaného zákona). Zákon o Antarktidě tak
potvrzuje logický požadavek, tedy že posuzování kumulativních a synergických vlivů na
životní prostředí se musí dít nejen ve vztahu
k záměrům (činnostem) v území již existují-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
cím, ale i plánovaným. Za použití základní zásady práva životního prostředí – zásady předběžné opatrnosti (§ 13 zákona o životním
prostředí) – je přitom třeba vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je
v budoucnu nejistá.
[65] Účel zahrnutí požadavku na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje sledovaný zákonodárcem vyplývá z již výše provedeného rozboru.
Pouhé izolované posouzení vlivů různých záměrů umístěných nedaleko od sebe by mohlo vést k naplánování a následně k realizaci
záměrů, jež ve svém souhrnu mají značně negativní vliv na jednotlivé složky životního
prostředí. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil jako úkol
územního plánování prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně
možné plánované záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit, a zabránit tak nevratným škodám na životním prostředí.
[66] Právě učiněné závěry jsou plně
v souladu se směrnicí SEA, jež byla českému
zákonodárci podkladem pro přijetí interpretované úpravy. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA
stanoví, že pokud je vyžadováno posouzení
vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se
určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní
řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné
oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou
uvedeny v příloze I. Bod f) přílohy I směrnice
SEA požaduje, aby tyto informace zahrnovaly
„možné významné vlivy [1] na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biolidské
logická rozmanitost, obyvatelstvo,
zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah
mezi výše uvedenými faktory“. Poznámka
[1] upřesňuje, že „[t]yto vlivy by měly zahrnovat sekundární, kumulativní, synergic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ké, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a přechodné, pozitivní a negativní vlivy“.
[67] Původní návrh směrnice SEA požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů na životní prostředí neobsahoval [viz návrh směrnice Rady o posuzování
vlivů některých plánů a programů na životní
prostředí (Úř. věst. C 129, s. 14–18)]. Hospodářský a sociální výbor coby poradní orgán
unijního zákonodárce však na tento nedostatek upozornil a podal konkrétní návrh na doplnění textu směrnice, jenž přes určité nepodstatné úpravy odpovídá dnešní textaci
(Úř. věst. C 287, s. 101–104, body 2.2. a 3.9.).
[68] Ačkoliv je posouzení kumulativních
a synergických vlivů plánů a programů stanoveno ve směrnici SEA v poznámce pod čarou,
neznamená to podle mínění soudu, že by se
mělo přehlížet jako neexistující nebo pouze
dobrovolné. Ke kumulativním vlivům je naopak v zásadě nutno přihlédnout vždy tehdy,
mohou-li být podle okolností v jednotlivém
případě významné (srov. stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 28. 6. 2011, Komise proti Španělsku, C-404/09, body 170–179).
Z hlediska obsahového, resp. vlastního provedení procedury CEA, lze odkázat na další
ustanovení přílohy I směrnice [písm. b), c),
d), g), h), i)], které jsou transponovány do výše uvedených ustanovení přílohy stavebního
zákona.
[69] Význam posouzení kumulativních
a synergických vlivů zdůraznil i Soudní dvůr
Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) v jednom z dosud nečetných rozhodnutí o výkladu směrnice SEA. Soudní dvůr se zde zabýval
litevským právním předpisem, který vylučoval z působnosti SEA některé plány, které se
týkaly pouze jednoho druhu hospodářské
činnosti. V důsledku toho neproběhlo posouzení SEA u plánu napadeného před litevským
soudem, jehož cílem byla výstavba až jedenácti komplexů budov určených k chovu prasat na území jednoho okresu. Soudní dvůr
konstatoval, že nelze a priori předpokládat
(jak to činil litevský předpis), že všechny plány vyloučené tímto předpisem nemohou mít
významný vliv na životní prostředí. I kdyby
několik plánů spadalo pod takové ustanove-
ní předpisu, aniž by měly významný vliv na
životní prostředí, nelze mít bez globálního
posouzení za to, že je tomu tak i v případě
kumulativních účinků těchto plánů (rozsudek ze dne 22. 9. 2011, Genovaitė Valčiukienė, C-295/10, body 51–52).
[70] Další níže uváděná judikatura Soudního dvora se sice týká směrnice Rady
85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“), nicméně panuje shoda jak mezi doktrínou, tak i v Evropské
komisi, že judikatura Soudního dvora ke
směrnici EIA je zpravidla přímo použitelná
i ve vztahu ke směrnici SEA kvůli blízkému
vztahu obou předpisů a kvůli jednotné terminologii – obě směrnice používají též shodný
pojem „kumulativní vlivy“ [viz Marsden, S.
Strategic Environmental Assessment in International and European Law: A Practitioner’s Guide. London : Earthscan, 2008, s. 213;
European Commission. Study concerning
the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC) Final
report, April 2009, http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/study0309.pdf, s. 22]. K této judikatuře je pouze nutno přistupovat s vědomím, že směrnice EIA má přes shodný
požadavek na posouzení kumulativních vlivů
kvalitativně odlišný předmět regulace: soustředí se na posuzování konkrétních projektů
a není konstruována na zohlednění širších
souvislostí a na posouzení vlivů koncepčních
variant plánů a záměrů ve velkém měřítku.
Zde je právě dáno široké pole působnosti posuzování SEA včetně kumulativních a synergických vlivů.
[71] Soudní dvůr předně konstatoval, že
účel směrnice nelze obejít rozdělením jednoho záměru a nezohlednění kumulativního
účinku více záměrů nesmí mít za praktický
následek, že všechny záměry uniknou povinnosti posouzení, když jako celek mohou
mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 21. 9. 1999, Komise proti Irsku,
C-392/96, Recueil s. I-5901, body 76 a 82;
rozsudek ze dne 25. 7. 2008, Ecologistas en
Acción-CODA, C-142/07, Sb. rozh. s. I-6097,
bod 44; rozsudek ze dne 10. 12. 2009,
Umweltanwalt von Kärnten, C-205/08, Sb.
rozh. s. I-11525, bod 53). Soudní dvůr zastává
názor, že „jelikož posouzení vlivu na životní
prostředí musí zejména vhodně identifikovat, popsat a posoudit nepřímé vlivy záměru, musí toto posouzení zahrnovat i analýzu
kumulativních vlivů na životní prostředí,
které může mít tento záměr, je-li posuzován
společně s ostatními záměry, neboť takováto
analýza je nezbytná pro zajištění toho, aby
posouzení zahrnulo přezkum všech významných vlivů dotčeného záměru na životní prostředí“ (rozsudek ze dne 24. 11. 2011, Komise
proti Španělsku, C/404/09, bod 80). Soudní
dvůr přitom dodává, že taková kumulativní analýza musí být provedena před povolením záměru a nikoliv až ex post (bod 83 téhož rozsudku).
[72] Nejvyšší správní soud provedenou
analýzu shrnuje následovně. Hodnocení CEA
(posuzování kumulativních a synergických
vlivů na životní prostředí) je povinnou součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona z roku
2006 a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie,
zjištění a popis stavu životního prostředí
a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto
vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí
a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení
pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. V rámci hodnocení CEA je
zpracovatel povinen postupovat vždy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti – vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž
realizace je v budoucnu nejistá. V souladu se
zásadou minimalizace soudního zásahu soud
přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou
odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA
zohledněny v navazujících rozhodovacích
procesech (např. jako v projednávaném pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
padě při přijímání opatření obecné povahy,
viz stanovisko generální advokátky Kokott ve
věci C-2/07 Paul Abraham a další, Sb. rozh.
s. I-1197, bod 82).
[73] Pokud jde o podrobnost provedení
posouzení kumulativních a synergických vlivů, odpůrce se brání odkazem na článek 5
odst. 2 směrnice SEA: „Zpráva o vlivech na
životní prostředí vypracovaná podle odstavce 1 obsahuje informace, které lze rozumně
vyžadovat, s přihlédnutím ke stávajícím
znalostem a metodám posuzování, obsahu
a úrovni podrobnosti plánu nebo programu,
jeho fázi v procesu rozhodování a k rozsahu, ve kterém lze některé aspekty vhodněji
posuzovat na různých úrovních, aby se zabránilo opakovanému posuzování.“ Odpůrce také poukazoval na to, že ve fázi pořizování
ZÚR není možné na základě dostupných podkladů přesně změřit a kvantifikovat souhrnnou zátěž v oblastech kumulace více záměrů.
Nejvyšší správní soud požadavek přiměřenosti obsažený ve směrnici a též dovozený výše zmiňovanou judikaturou zdejšího soudu
nijak nezpochybňuje. Jestliže však mají být
zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému nadto stavební zákon z roku 2006 přiřkl punc závaznosti pro územně
plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí
tomu odpovídat i jeho obsah. Aby zásady
územního rozvoje mohly plnit svoji regulační
funkci, musí být postaveny na dostatečných
zjištěních a musí být v určité míře konkrétní.
Zdejší soud odkazuje na stanovisko Evropské
komise ke směrnici SEA, s nímž se plně ztotožňuje, totiž že alespoň hrubý odhad plánované zátěže musí být vždy možný (European
Commission. Implementation of Directive
2001/42 on the Assessment of the Effects of
Certain Plans and Programmes on the Environment. Dostupný z http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance.
pdf, bod 3.57.).
[74] Ve světle těchto úvah provedl Nejvyš-
ší správní soud přezkum napadených ZÚR.
[75] Z hlediska metodologického je zřejmé,
že jednotlivé oddíly VURÚ obsahují části věnované metodologii [viz zejména s. 199–206 SEA,
s. 18–21 vyhodnocení vlivů na území NATU-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
RA 2000 (dále jen „NATURA“), s. 38–41 HIA].
Tato metodologie se ovšem zaměřuje pouze
na hodnocení vlivů jednotlivých „osamocených“ záměrů v ZÚR (jejich významnosti) na
složky životního prostředí. Ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje dvě podstatné složky: jednak způsob, jakým budou identifikovány lokality s možnými
kumulativními a synergickými vlivy, jednak
způsob vyhodnocení těchto vlivů. První složka nezpůsobuje ve vztahu k napadeným ZÚR
zásadnější problém, neboť lze vyjít z celkem
logického a odpůrcem explicitně vyjádřeného předpokladu, že „[p]ůsobením kumulativních a synergických vlivů budou nejvýznamněji dotčena území, ve kterých je navrhován
větší počet záměrů“ (viz s. 193 SEA). Odpůrce
navíc následně v souladu s touto tezí identifikuje konkrétní oblasti, v nichž lze výskyt kumulativních a synergických vlivů skutečně
předpokládat. Svědek RNDr. Libor K., který
prováděl metodickou supervizi VURÚ, při
jednání na dotaz soudu uvedl, že hodnocení
kumulativních a synergických vlivů bylo zaměřeno složkově a prostorově. Zpracovatel
tedy jednak vyhledal složky životního prostředí, na něž by souhrnné vlivy mohly působit, jednak vymezil prostorově kumulaci záměrů v území. K tomu sloužil výkres č. 6
obsahující zeleně ohraničená území s kumulativními vlivy a barevné terčíky vyjadřující
příslušnou zasaženou složku životního prostředí. Tuto metodu identifikace by bylo možno považovat za dostačující (soud výkres č. 6
zohlednil níže v bodu [79]), byť by si nepochybně zasloužila širší popis ve VURÚ. Soud
ovšem poznamenává, že kumulativní vlivy je
třeba zkoumat nejen v případě většího počtu
navrhovaných záměrů, ale též tehdy, je-li
koncipován byť jediný záměr v území, ve kterém se již nacházejí realizované záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo mít kumulativní nebo
synergický efekt. Z dalšího textu na s. 193
a 194 SEA jednoznačně nevyplývá, zda odpůrce zohlednil i tyto případné vlivy.
[76] Závažnější je ovšem fakt, že VURÚ
neobsahuje žádný postup vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na
životní prostředí. Není totiž možné vystačit
s hodnocením jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR, které se mohou vzájemně ovlivňovat, bez zohlednění takových vzájemných
vlivů. Soud se neztotožňuje s tezí odpůrce, že
„součet částí koncepce představuje koncepci
jako celek“ (s. 33 vyjádření), tedy že stačí vyhodnotit samostatně vliv jednotlivých záměrů na životní prostředí. Tento přístup je z povahy věci vyloučen u synergických vlivů
(součet vlivů jednotlivých záměrů nedává
žádnou informaci o případném synergickém
vlivu), ale též u vlivů kumulativních, neboť
kumulací více záměrů může docházet nejen
ke zvyšování, ale též ke snižování zátěže životního prostředí. Metodologii zaměřenou pouze na vyhodnocení jednotlivých izolovaných
záměrů v ZÚR bez stanovení postupu hodnocení kumulativních a synergických vlivů je
proto nutno označit za nedostatečnou. Svědek RNDr. Libor K. při jednání před soudem
tvrdil, že metodou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo výše popsané
zakreslení lokalit s těmito vlivy do výkresu
č. 6 společně s vyznačením barevných terčíků značících zásahy do jednotlivých složek životního prostředí. Tento postup (zakreslení
vlivů do mapy) lze snad považovat za metodu
identifikace lokalit s kumulativními a synergickými vlivy záměrů, nikoliv však za metodu
jejich vyhodnocení. Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že samotná absence tohoto
postupu (metodologie) nemá přímý vliv na
zákonnost ZÚR, avšak musí nutně vyvolat problémy při samotném hodnocení již identifikovaných kumulativních a synergických vlivů.
Neví-li totiž odpůrce, jak bude kumulativní
a synergické vlivy hodnotit, může být toto
hodnocení nedostatečné, nelogické nebo může úplně absentovat, jak se ostatně ukázalo
i v projednávaném případě (viz dále).
[77] Nejvyšší správní soud konstatuje, že
odpůrce v rámci VURÚ dostatečně zjistil
a jasně a přehledně popsal stav životního prostředí včetně jeho složek, které mohou být negativně ovlivněny (srov. s. 37–93 SEA, s. 5–17
NATURA, s. 2–30 HIA).
[78] Z VURÚ je patrná identifikace řady
oblastí s výskytem kumulativních a synergic-
kých vlivů. V rámci SEA odpůrce identifikoval kumulativní a synergické vlivy ve vztahu
k jednotlivým složkám životního prostředí
(s. 193–195). Ve vztahu k zemědělskému půdnímu fondu (dále jen „ZPF“) a k půdám určeným k plnění funkce lesa (dále jen „PUPFL“)
konstatoval, že realizace všech záměrů je spojena se záborem zemědělských půd (cca
6400 ha) a velký počet záměrů se dotýká též
půd lesních (cca 1300 ha). Možnosti minimalizace záboru ZPF jsou velmi omezené, zábor
PUPFL lze omezit vhodným trasováním koridorů dopravních staveb a staveb technické
infrastruktury. Ve vztahu k odtokovým poměrům v území odpůrce uvedl, že kumulativní
vlivy na povrchový odtok se projeví zejména
v oblastech, ve kterých je navrhován větší počet silničních staveb čtyř- a vícepruhových.
Jedná se zejména o jižní, jihovýchodní a jihozápadní oblast brněnské aglomerace. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území
odpůrce připustil, že realizací záměrů v ZÚR
dojde ke zvýšení koncentrace antropogenních prvků a oslabení přírodních prvků
v území, zejména v prostoru brněnské aglomerace. Působením kumulativních vlivů budou dotčeny Chráněné krajinné oblasti (dále
jen „CHKO“) Pálava a Bílé Karpaty, jakož
i skladebné části ÚSES. K významné fragmentaci krajiny dojde v území jižně od Brna v souvislosti s realizací tří záměrů – významných
dopravních staveb, které budou procházet ve
směru sever–jih (R52, D2, VRT) a jež lze považovat z hlediska migrace zvěře za nepropustné bariéry. Obdobné vlivy na fragmentaci krajiny se projeví ve východní části JMK
v souvislosti se stavbami D43, DR39 a D1.
V důsledku kumulace vlivů dojde k dotčení
krajinného rázu v jižní a západní části brněnské aglomerace, v CHKO Pálava a Bílé Karpaty a ve všech úsecích silnice R43. Odpůrce
v této části odkázal též na NATURA (s. 31–32),
v němž byly identifikovány následující lokality, na nichž je plánováno více záměrů: EVL Řeka Rokytná, EVL Soutok-Podluží/PO SoutokTvrdonicko, EVL Hodonínská Doubrava, PO
Hovoransko-Čejkovicko a PO Bzenecká
Doubrava – Strážnické Pomoraví. Ve vztahu
k ovzduší jsou podle odpůrce ZÚR hodnoceny kladně; realizace předkládaných záměrů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
přispěje ke snížení emisní zátěže z dopravy
v obytné zástavbě. Tato zátěž však bude přenesena do koridoru navrhovaných kapacitních
silničních staveb, ve kterých naopak dojde
k výraznému zvýšení koncentrací škodlivin
emitovaných automobilovou dopravou. Ve
vztahu k obyvatelstvu pak odpůrce citoval závěry z hodnocení HIA (s. 139–142), které
identifikovalo tři oblasti s kumulací záměrů
v území: Modřice, Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko. Odpůrce též konstatoval,
že identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou znázorněny ve výkrese č. 6.
[79] Nejvyšší správní soud ke způsobu
identifikace kumulativních a synergických
vlivů podotýká, že odpůrce zaujal dva rozdílné přístupy. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území a k obyvatelstvu uvedl
konkrétní lokality, konkrétní záměry a konkrétní vlivy, které přicházejí v úvahu, což považuje zdejší soud za přístup souladný se zákonem. Ve vztahu k ZPF a PUPFL, odtokovým
poměrům v území a ovzduší ale jen obecně
konstatoval možné negativní vlivy bez specifikace lokalit či záměrů je působících. To by
samo o sobě jen těžko dostačovalo, nicméně
Nejvyšší správní soud přihlédl ke zmiňovanému výkresu č. 6, z nějž jsou patrny oblasti
kumulativních a synergických vlivů i složky
životního prostředí, které mohou být ohroženy, a uzavřel, že skutkový stav zjištěný odpůrcem lze ještě považovat za úplný.
[80] Nejvyšší správní soud ovšem musel
dát navrhovatelům plně za pravdu v tom, že
ZÚR neobsahují žádné hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce setrval
pouze u definice možných lokalit jejich výskytu, ale jejich posouzením (zhodnocením
dopadů a závažnosti po stránce kvantitativní
a kvalitativní) se vůbec nezabýval. Svědek
RNDr. Libor K. potvrdil, že došlo pouze
k identifikaci možných kumulativních vlivů,
přičemž za vyhodnocení těchto vlivů považoval zakreslení těchto vlivů do výkresu č. 6.
Označil-li svědek tento způsob hodnocení za
primitivní, soud konstatuje, že ani takové kvality nebylo v projednávaném případě dosaženo, neboť se fakticky o žádné hodnocení nejedná. Za takové posouzení nelze považovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ani konstatování odpůrce v HIA (převzaté do
SEA), že kumulace záměrů v oblastech Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko „je
považována za problém, se kterým je nutno
se dále zabývat“. Odpůrce zde v podstatě přiznává, že kumulativní vlivy identifikoval, ale
v rámci ZÚR se jimi nijak dále nezaobíral.
Identifikované kumulativní a synergické vlivy nebyly nijak zohledněny při výběru variant či při ukládání kompenzačních opatření.
Přístup zpracovatele VURÚ a odpůrce k této
otázce lze bez nadsázky označit za formalistický, zcela ignorující smysl zákonné úpravy.
[81] Provedení hodnocení kumulativních
a synergických vlivů neprokázaly ani výpovědi svědkyň navržených odpůrcem. K výpovědi
svědkyně Ing. Jaroslavy Š. z krajské hygienické stanice soud poznamenává, že se jednalo
spíše o souhrn právní argumentace odpůrce.
Pokud se svědkyně v několika kratších pasážích své výpovědi vyjadřovala ke skutkovému
stavu věci, v podstatě jen uvedla, že v rámci
hodnocení HIA byly vytipovány oblasti s výraznou kumulací záměrů, jež jsou uvedeny
v kapitole 4.4.15 hodnocení HIA. Tím ovšem
pouze potvrdila, že odpůrce takové lokality
identifikoval; její výpověď ale nijak neprokazuje, že došlo k jejich hodnocení a dále zohlednění při tvorbě ZÚR. Odpůrce nemůže
zbavit povinnosti provést vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u ZÚR ani
tvrzení svědkyně, že ve všech případech záměrů dojde k posouzení kumulace záměrů
v rámci hodnocení EIA. Svědkyně Ing. Veronika Š., zaměstnankyně Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“), uvedla, že sama nemůže říct, zda vyhodnocení bylo
provedeno správně: za vyhodnocení je odpovědná autorizovaná osoba, která jej provádí.
MŽP pouze kontroluje, zda jsou splněny náležitosti vyhodnocení. V posuzovaném případě
tyto náležitosti splněny byly. Podle názoru
soudu ani jedno z obou tvrzení svědkyně neprokazuje, že k vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů došlo: první tvrzení pouze odkazuje na odpovědnost zpracovatele,
druhé je jen zcela obecné a při konfrontaci se
správním spisem nemůže obstát.
[82] Nemůže obstát též opakovaná obrana odpůrce, že neměl k dispozici dostatečná
data a nebyl schopen souhrnnou zátěž kvantifikovat. Z VURÚ jednoznačně plyne, že odpůrce byl schopen kvantifikovat a zhodnotit
vlivy jednotlivých izolovaných záměrů a jejich variant (viz obsáhlé hodnocení v přílohách 1 a 2 k SEA) a obstarat si k tomu potřebná
data. Měl-li tedy odpůrce údaje k jednotlivým
záměrům (jejich variantám), musel je logicky
mít i ke kumulaci těchto záměrů. Jinou otázkou je, že si odpůrce nevypracoval žádnou
metodologii, jak tato data u kumulativních
a synergických vlivů vyhodnotí, což bylo již
kritizováno výše.
[83] Pro názornost lze poukázat na příklad oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice, v níž se střetává záměr rozšíření dálnice
D1 (D8), silnice R43 ve variantě bystrcké
(D1-A) a jihozápadní tangenta (D10-A, D10-B).
Odpůrce podrobně hodnotí vlivy těchto jednotlivých záměrů v SEA na s. 206–211, 229–232,
v příloze 1 k SEA (s. 1, 21–25) a v příloze 2.2.
k SEA (s. 1 a 9). Hodnocení HIA pak na s. 140
uvádí, že „[v] poměrně sevřeném prostoru
mezi zástavbou uvedených sídel bude vybudována mimoúrovňová křižovatka, kterou
bude dle dostupných podkladů [19] projíždět více než 100 tisíc vozidel denně“. Poznámka [19] odkazuje na Územní studii v oblasti Jihozápadně Brna, AMEC, 2008. Kromě
této studie (zpracované sdružením několika
společností; společnost AMEC, s. r. o., zpracovávala pouze Posouzení vlivů této studie na
životní prostředí) měl odpůrce samozřejmě
k dispozici celou řadu dalších podkladů, mimo jiné i Model silniční dopravy pro výhledovou síť JMK zpracovaný společností HBH
Projekt spol. s r. o. v roce 2009 včetně dopravních průzkumů a dopravních modelů
v této oblasti (viz též seznam podkladů v příloze č. 2 k zadání ZÚR). Sám odpůrce ve
schválených Územně analytických podkladech JMK (s. 91) uvádí, že v minulosti byla
zpracována velká řada studií a prověřovacích
dokumentací, jejichž cílem bylo vyhledat
optimální a dopravně účinný koridor pro vedení kapacitní silnice R43 a jejího napojení
na D1. Zcela nepochopitelně potom zní tvr-
zení odpůrce v HIA, že „dostupné podklady
neumožňují souhrnnou zátěž přesně kvantifikovat“. Zákon ani soud nepožadují po odpůrci exaktně přesná data, avšak, jak bylo
shora uvedeno, alespoň hrubý odborný odhad zátěže a vlivů musí být vždy možný.
S ohledem na množství materiálů dostupných odpůrci v tomto případě má soud za to,
že odborný odhad mohl být poměrně přesný,
a tudíž mohlo být provedeno i relativně přesné a věcné zhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Mylné je rovněž dále uvedené přesvědčení odpůrce, že „se jedná o zcela
konkrétní lokální problém, který by měl být
řešen v územním detailu již na úrovni konkrétní situace silničních těles a podrobného
návrhu opatření k ochraně dotčených obyvatel“. Tvrzení odpůrce, že napojení rozšířené nejdůležitější dopravní tepny v zemi na
rychlostní silnici republikového významu
a její propojení s nadmístní čtyřpruhovou silnicí I. třídy prostřednictvím mimoúrovňové
kolektorové křižovatky je lokální problém, je
zcela absurdní a soud jej nemůže přijmout.
Samozřejmě že konkrétní technické řešení takového propojení bude záležitostí navazujících řízení, avšak právě ZÚR jsou tu od toho,
aby odpověděly na otázku, zda taková masivní
dopravní stavba má opodstatnění a zda neexistuje řešení jiné a výhodnější. K tomu ideálně
může sloužit právě vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů, na
něž však odpůrce rezignoval.
[84] Obdobně by bylo možno pokračovat
u všech dalších lokalit, v nichž odpůrce identifikoval možné kumulativní a synergické vlivy. Není to však účelné, neboť z VURÚ plyne,
že odpůrce zůstal u identifikace kumulativních a synergických vlivů a samo jejich vyhodnocení fakticky neprovedl.
[85] Pokud jde o navržená kompenzační
opatření ve vztahu k vyhodnoceným kumulativním a synergickým vlivům, již sama skutečnost, že tyto vlivy nebyly řádně vyhodnoceny,
značí, že odpůrce nemohl smysluplně přijmout účinná kompenzační opatření. Tomu
odpovídá i část A.7 hodnocení SEA, která ve
vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje žádná konkrétní opatření.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
V samotných ZÚR se potom logicky problematika kumulativních a synergických vlivů
odráží jen ve zcela obecné rovině. Zpravidla
je totiž v části Kritéria a podmínky pro rozhodování o změnách v území u jednotlivých záměrů uvedeno „minimalizovat negativní vlivy na veřejné zdraví (hodnocení HIA)
s ohledem na posouzení očekávané zátěže
při realizaci všech záměrů v dotčeném území (kumulativní vlivy)“ – viz články 52, 60,
66, 68, 70 a 128. Bližší návod ke kompenzačním opatřením neobsahuje ani odůvodnění
ZÚR, které v podstatě pouze konstatuje existenci kumulativních vlivů s tím, že pokud tato situace nebude dále řešena, mohlo by to
vést až ke znemožnění realizace některých záměrů pro překročení limitů stanovených
právními předpisy (srov. na s. 70, 76, 87, 90
a 116). Požadavek na minimalizaci negativních vlivů záměrů na jednotlivé složky životního prostředí vyplývá bez dalšího z obecně
závazných právních předpisů a jeho neustálé
opakování v ZÚR svědčí pouze o tom, že se
odpůrce vyhodnocením kumulativních a synergických vlivů a případnými kompenzačními opatřeními vážně nezabýval. Zákon, a tím
méně soud, nepožaduje po odpůrci na úrovni ZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru,
u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely
stavebního zákona postačuje např. uložení
povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením
složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových
opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.
[86] ZÚR obsahují jen dvě výjimky v tomto smyslu. První je požadavek překrytí koridoru rychlostní silnice R55 (záměr D5) v délce 11,5 km při průchodu PO Bzenecká
Doubrava – Strážnické Pomoraví a řešení překrytého úseku s povrchem odpovídajícím
biotopu předmětu ochrany PO (lelek lesní,
skřivan lesní, srov. čl. 56 ZÚR). Byť zde se jedná spíše o reakci na jeden ze záměrů (D5),
a nikoliv o výsledek vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nahromaděných zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
měrů. Druhou výjimkou je pak čl. 19 ZÚR,
který ve vztahu k oblastem Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko podmiňuje jejich územní rozvoj zpracováním podrobných
akustických a rozptylových studií se zahrnutím všech záměrů a s návrhy na opatření
k ochraně veřejného zdraví. K tomu Nejvyšší
správní soud podotýká, že povinnost vypracovat oborové studie, případně územní studii
nebo regulační plán stanovenou v ZÚR (viz
§ 36 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006)
lze za určitých okolností považovat za relevantní opatření ke kompenzaci některých negativních kumulativních a synergických vlivů. Typicky v případě,
je-li na základě
dostupných podkladů možný jen velmi hrubý odhad předpokládané zátěže. Zdánlivě
dobrý záměr odpůrce je však zkalen skutečností, že ve zmiňovaných dvou oblastech odpůrce fakticky hodnocení kumulativních
a synergických vlivů neprovedl, takže se sice
povinnost provést příslušné studie může jevit jako relevantní opatření, avšak to není podepřeno analýzou předmětných vlivů. Řádně
provedená analýza přitom mohla vést nejen
k závěru o nemožnosti realizace takového záměru, ale případně též k potřebě jiných nebo
žádných kompenzačních opatření. K tomu
navíc přistupuje skutečnost, že k oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice měl odpůrce
k dispozici řadu podrobných podkladů (viz výše), takže lze předpokládat, že kompenzační
opatření bylo možno stanovit relativně konkrétně bez nutnosti vypracování dalších studií.
[87] Ve vztahu k oblasti Modřicka se odpůrce bránil tím, že pro tuto lokalitu byla
zpracována Územní studie v oblasti jihozápadně Brna (AMEC, 2008). Podle odpůrce byly v této studii kumulativní a synergické vlivy
posouzeny a vyhodnoceny a odpůrce z tohoto vyhodnocení vycházel. Soud provedl při
jednání důkaz touto studií a dospěl k závěru,
že obrana odpůrce nemůže být úspěšná především z následujících důvodů.
[88] Za prvé, zmiňovaná územní studie
(zpracovaná sdružením několika společností) otázku kumulativních a synergických vlivů v podstatě nijak nereflektovala. Ojedinělou zmínku o možném synergickém vlivu
želešického lomu a provozu jihozápadní tangenty na s. 80 územní studie není možné ani
při nejlepší vůli považovat za dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jak tvrdí odpůrce. Situaci nezachraňuje
ani Posouzení vlivů územní studie na životní
prostředí zpracované společností AMEC,
o něž se odpůrce zřejmě opírá. Posouzení vlivů sice identifikuje možnou kumulaci vlivů
v oblasti Popůvky–Bosonohy a želešického
lomu (s. 42 a s. 5 přílohy č. 3), nicméně dále
s nimi nepracuje. Konkrétně k problematice
kumulace vlivů jihozápadní a jižní tangenty
v oblasti Modřic – jak je identifikoval odpůrce v SEA a HIA – není uvedeno nic. Část 5 tohoto posouzení, jež by se podle svého názvu
měla zabývat právě kumulativními a synergickými vlivy, sice uvádí jako jedno z kritérií
kumulativní (K) a synergické (S) působení
vlivu a kritérium „K“ se několikrát objevuje
v hodnotící tabulce, avšak tato skutečnost není nijak dále vyhodnocena a o kumulativních
a synergických vlivech případně kompenzačních opatřeních není učiněna jediná zmínka.
Za druhé, již z výše provedené analýzy vyplývá, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo neúplné a soud neshledal,
že by v tomto směru nějak vybočovala oblast
Modřicka. Také zde odpůrce ustal na konstatování existence kumulativních vlivů s tím,
že pro tuto oblast byla zpracována územní
studie (viz k tomu s. 195 SEA a s. 139 HIA). To
ovšem v žádném případě nelze považovat za
vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů a návrh kompenzačních opatření, a to
tím spíše s ohledem na právě popsaný obsah
územní studie, která se touto otázkou v podstatě nezabývala. Za třetí, podle § 25 stavebního zákona z roku 2006 územní studie ověřuje možnosti a podmínky změn v území;
slouží jako podklad k pořizování PÚR, územně plánovací dokumentace, jejich změně
a pro rozhodování v území. Uvedl-li soud výše, že povinnost zpracovat územní studii může být v jistých případech jedním z kompenzačních opatření, neznamená to, že předem
zpracovaná územní studie zprošťuje odpůrce
povinnosti posoudit kumulativní a synergické vlivy v oblasti, o níž územní studie pojednává. Naopak tato studie se musí v ZÚR
v rámci hodnocení kumulativních vlivů
a v přijatých kompenzačních opatřeních reálně odrazit, což se nestalo (viz obsah s. 70–75
odůvodnění ZÚR, články 66 a 68 ZÚR).
[89] Konečně pokud jde o stanovení pravidel monitoringu kumulativních a synergických vlivů ve vytipovaných oblastech, lze
pouze konstatovat, že taková pravidla ZÚR
ani VURÚ neobsahují (srov. část A.9 SEA, která s kumulativními a synergickými vlivy
nepočítá).
[90] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda
neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro
realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní
a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady
územního rozvoje jsou ideální platformou
pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť
v této fázi územního plánování je ještě dobře
možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační
opatření. VURÚ (konkrétně část SEA s přílohou HIA a část NATURA) tedy neodpovídá
požadavkům bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006: napadené ZÚR tudíž vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu
(shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169,
č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
shledal námitku navrhovatelů důvodnou.
B) Tvrzený rozpor ZÚR s požadavky
únosného zatížení a udržitelného rozvoje území
[91] Navrhovatelé uvedli, že na území
JMK dochází dlouhodobě k překračování
imisních limitů znečištění ovzduší především prachovými částicemi a rovněž k dlouhodobému překračování nejvyšších přípustných hodnot hluku. Vymezení koridorů
nových staveb silniční infrastruktury podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
navrhovatelů představuje rozpor se zákazem
zatěžování tohoto území lidskou činností nad
míru únosného zatížení (§ 11, § 12 odst. 1,
§ 13 zákona o životním prostředí), jakož i s § 1
odst. 1 písm. a), § 2 písm. j) a § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, s § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví a s cíli a úkoly územního
plánování podle stavebního zákona z roku
2006. Navrhovatelé se dovolávají též prováděcích předpisů k citovaným zákonům a příslušné evropské úpravy [směrnice Rady
96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“)
a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice
2008/50/ES“)].
[92] Postup odpůrce představuje podle navrhovatelů též porušení ústavně zaručených
práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu a případným budoucím důsledkům
realizace záměrů, které ZÚR umožňuje. Jedná
se především o právo na příznivé životní prostředí, právo vlastnické, právo na ochranu
zdraví a právo na ochranu soukromého a rodinného života (k němuž odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva);
v případě obcí pak o právo na samosprávu.
Navrhovatelé též poukázali na rozsudek
Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, Janecek,
C-237/07, Sb. rozh., s. I-6221. Z něj dovozují,
že území, kde dochází k překračování nejvyšších přípustných limitů znečišťování ovzduší
nebo kde takové překračování hrozí, nemůže
být zatěžováno žádnou další činností, která
by situaci dále zhoršila.
[93] Odpůrce konstatoval, že tvrzení navrhovatelů není podloženo žádnými daty,
a vyjádřil přesvědčení, že realizace některého
ze záměrů dopravní koncepce ZÚR bude znamenat snížení zátěže životního prostředí kvůli převedení dopravy do jiného území. Zda
v nové trase dojde k překročení únosné zátěže a zda v původní trase dojde k významnému
poklesu zátěže, nelze na úrovni ZÚR odpovědně vyhodnotit. ZÚR podle odpůrce neumísťují velké zdroje hluku a znečištění
ovzduší do nadlimitně zatíženého území, nýbrž
pouze vymezují koridory vedení komunikací.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Pokud jde o dotčení ústavně zaručených
práv, považuje odpůrce tvrzení navrhovatelů
za nekonkrétní a tuto část návrhu vnímá jen
jako obecnou deklaraci přesvědčení navrhovatelů. Tvrdí-li navrhovatelé zásah do svých
ústavně zaručených práv, je na nich, aby
v tomto směru unesli důkazní břemeno, jinak
je jejich argumentace bezdůvodná.
[94] Podle odpůrce není aplikace konkrétních účinných opatření k nápravě stávajícího nevyhovujícího stavu území předmětem
řešení ZÚR, a je tedy mimo působnost pořizovatele ZÚR. Hodnocení vlivů na životní
prostředí a veřejné zdraví se pak dle mínění
odpůrce odehrává ve strategické rovině s tím,
že podrobné hodnocení je možné až v navazujících řízeních, když jsou známy technické
parametry záměrů. ZÚR jako strategická koncepce nejsou určeny k monitorování hlukové
zátěže a ani k návrhu konkrétních opatření
k již realizovaným stavbám. Odpůrce však nerezignoval na povinnost navrhnout relevantní územně plánovací opatření, k čemuž odkázal na část A.7 VURÚ.
[95] Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadené ZÚR z uvedených hledisek, avšak
porušení navrhovateli uváděných norem
neshledal.
[96] Ustanovení § 11, § 12 odst. 1 a § 13
zákona o životním prostředí skutečně uvádí,
že „[ú]zemí nesmí být zatěžováno lidskou
činností nad míru únosného zatížení“, že
„[p]řípustnou míru znečišťování životního
prostředí určují mezní hodnoty stanovené
zvláštními předpisy“ a že je třeba se ve vztahu k životnímu prostředí řídit zásadou předběžné opatrnosti. Tyto normy jsou nicméně
v zákoně o životním prostředí podřazeny pod
marginální rubriku „zásady ochrany životního prostředí“. Setrvalá judikatura Nejvyššího
správního soudu je proto z hlediska systematického, ale zejména též obsahového, považuje za normy programové, „které definují zásadní pojmy ochrany životního prostředí.
Samy o sobě však, s ohledem na existenci
jednak složkových zákonů, jednak průřezovou ochranu v podobě posuzování vlivů na
životní prostředí, nezakládají soudně vymahatelná práva a povinnosti“ (rozsudek Nej-
vyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006,
čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, ve
věci Realizace nové letové dráhy letiště Ruzyně). Jedná se tedy o normu rámcovou, přičemž těžiště právní úpravy leží v jednotlivých zvláštních předpisech (viz též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5.
2006, čj. 3 Ans 8/2005-52).
[97] Nejvyšší správní soud výše uvedeným nemá v úmyslu zákon o životním prostředí degradovat na normu nepodstatnou či
právně irelevantní. Zákon o životním prostředí má totiž silný hodnotový, a tudíž i výkladový moment: výklad a aplikace složkových zákonů o životním prostředí by se tudíž měla
dít v souladu s principy a idejemi obsaženými
v citovaném zákoně (jako výkladové hledisko
byly ustanovení zákona o životním prostředí
využity např. právě v navrhovateli citovaném
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
2006. Navrhovatelé se dovolávají též prováděcích předpisů k citovaným zákonům a příslušné evropské úpravy [směrnice Rady
96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“)
a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice
2008/50/ES“)].
[92] Postup odpůrce představuje podle navrhovatelů též porušení ústavně zaručených
práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu a případným budoucím důsledkům
realizace záměrů, které ZÚR umožňuje. Jedná
se především o právo na příznivé životní prostředí, právo vlastnické, právo na ochranu
zdraví a právo na ochranu soukromého a rodinného života (k němuž odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva);
v případě obcí pak o právo na samosprávu.
Navrhovatelé též poukázali na rozsudek
Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, Janecek,
C-237/07, Sb. rozh., s. I-6221. Z něj dovozují,
že území, kde dochází k překračování nejvyšších přípustných limitů znečišťování ovzduší
nebo kde takové překračování hrozí, nemůže
být zatěžováno žádnou další činností, která
by situaci dále zhoršila.
[93] Odpůrce konstatoval, že tvrzení navrhovatelů není podloženo žádnými daty,
a vyjádřil přesvědčení, že realizace některého
ze záměrů dopravní koncepce ZÚR bude znamenat snížení zátěže životního prostředí kvůli převedení dopravy do jiného území. Zda
v nové trase dojde k překročení únosné zátěže a zda v původní trase dojde k významnému
poklesu zátěže, nelze na úrovni ZÚR odpovědně vyhodnotit. ZÚR podle odpůrce neumísťují velké zdroje hluku a znečištění
ovzduší do nadlimitně zatíženého území, nýbrž
pouze vymezují koridory vedení komunikací.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Pokud jde o dotčení ústavně zaručených
práv, považuje odpůrce tvrzení navrhovatelů
za nekonkrétní a tuto část návrhu vnímá jen
jako obecnou deklaraci přesvědčení navrhovatelů. Tvrdí-li navrhovatelé zásah do svých
ústavně zaručených práv, je na nich, aby
v tomto směru unesli důkazní břemeno, jinak
je jejich argumentace bezdůvodná.
[94] Podle odpůrce není aplikace konkrétních účinných opatření k nápravě stávajícího nevyhovujícího stavu území předmětem
řešení ZÚR, a je tedy mimo působnost pořizovatele ZÚR. Hodnocení vlivů na životní
prostředí a veřejné zdraví se pak dle mínění
odpůrce odehrává ve strategické rovině s tím,
že podrobné hodnocení je možné až v navazujících řízeních, když jsou známy technické
parametry záměrů. ZÚR jako strategická koncepce nejsou určeny k monitorování hlukové
zátěže a ani k návrhu konkrétních opatření
k již realizovaným stavbám. Odpůrce však nerezignoval na povinnost navrhnout relevantní územně plánovací opatření, k čemuž odkázal na část A.7 VURÚ.
[95] Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadené ZÚR z uvedených hledisek, avšak
porušení navrhovateli uváděných norem
neshledal.
[96] Ustanovení § 11, § 12 odst. 1 a § 13
zákona o životním prostředí skutečně uvádí,
že „[ú]zemí nesmí být zatěžováno lidskou
činností nad míru únosného zatížení“, že
„[p]řípustnou míru znečišťování životního
prostředí určují mezní hodnoty stanovené
zvláštními předpisy“ a že je třeba se ve vztahu k životnímu prostředí řídit zásadou předběžné opatrnosti. Tyto normy jsou nicméně
v zákoně o životním prostředí podřazeny pod
marginální rubriku „zásady ochrany životního prostředí“. Setrvalá judikatura Nejvyššího
správního soudu je proto z hlediska systematického, ale zejména též obsahového, považuje za normy programové, „které definují zásadní pojmy ochrany životního prostředí.
Samy o sobě však, s ohledem na existenci
jednak složkových zákonů, jednak průřezovou ochranu v podobě posuzování vlivů na
životní prostředí, nezakládají soudně vymahatelná práva a povinnosti“ (rozsudek Nej-
vyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006,
čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, ve
věci Realizace nové letové dráhy letiště Ruzyně). Jedná se tedy o normu rámcovou, přičemž těžiště právní úpravy leží v jednotlivých zvláštních předpisech (viz též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5.
2006, čj. 3 Ans 8/2005-52).
[97] Nejvyšší správní soud výše uvedeným nemá v úmyslu zákon o životním prostředí degradovat na normu nepodstatnou či
právně irelevantní. Zákon o životním prostředí má totiž silný hodnotový, a tudíž i výkladový moment: výklad a aplikace složkových zákonů o životním prostředí by se tudíž měla
dít v souladu s principy a idejemi obsaženými
v citovaném zákoně (jako výkladové hledisko
byly ustanovení zákona o životním prostředí
využity např. právě v navrhovateli citovaném
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011
Sb. NSS, bod [78]). Přesto však vzhledem
k charakteru těchto norem nemůže být námitka jejich porušení důvodná.
[98] Nad rámec věci Nejvyšší správní
soud poznamenává, že na věci nic nemění ani
ústavní úprava práva na příznivé životní prostředí. Ačkoliv článek 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)
přiznává toto právo každému, lze se jej v souladu s článkem 41 odst. 1 Listiny domáhat
pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Prováděcími zákony je přitom
třeba rozumět právě složkové zákony stanovící konkrétní práva a povinnosti a nikoliv výše
zmíněné programové normy zákona o životním prostředí.
[99] Navrhovatelé dále namítají porušení
konkrétních ustanovení dvou složkových zákonů. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že došlo k porušení § 1 odst. 1
písm. a) a § 2 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, jakož i § 30 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Tyto normy totiž pouze
identifikují předmět zákona, resp. definují jednotlivé pojmy pro účely zákonné úpravy. Tvrzení navrhovatelů o rozporu ZÚR s únosným
zatížením území se tedy s obsahem těchto norem míjí. Jelikož zdejší soud neshledal ani to,
že by odpůrce v rámci ZÚR vybočil z těchto
definic nebo je nerespektoval, je námitka navrhovatelů v této části nedůvodná.
[100] Dále navrhovatelé tvrdí rozpor s § 6
odst. 1 zákona o ochraně ovzduší: „Přípustnou úroveň znečištění ovzduší určují hodnoty imisních limitů, meze tolerance a četnost překročení a hodnoty cílových imisních
limitů pro jednotlivé znečišťující látky. [...]
Imisní limit nesmí být překročen více než
o mez tolerance a nad stanovenou četnost
překročení. Imisní limity jsou závazné pro
orgány ochrany ovzduší při jejich činnosti.“
Z hlediska hluku pak namítají rozpor s § 30
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví:
„Osoba, která používá, popřípadě provozuje
stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku
nebo vibrací, provozovatel letiště, vlastník,
popřípadě správce pozemní komunikace,
vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk (dále jen
,zdroje hluku nebo vibrací‘), jsou povinni
technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity
upravené prováděcím právním předpisem
pro chráněný venkovní prostor, chráněné
vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní
prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby.“
[101] Navrhovatelé dále k této otázce odkazují na část druhou svého návrhu, v němž
popisují imisní a hlukovou zátěž území regulovaného ZÚR a poukazují na překračování
imisních limitů, na vyhlašování OZKO a smogové situace na území JMK. Odpůrce ve svém
obsáhlém vyjádření k těmto otázkám sníženou kvalitu ovzduší či hlukovou zátěž v JMK
potvrzuje, polemizuje však s příčinami tohoto stavu a s údaji a jejich výkladem, které uvádí navrhovatelé.
[102] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že posuzování imisních limitů znečištění
ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími
předpisy má své místo především v územním
řízení v rámci realizace konkrétního záměru
(ve vztahu k hluku srov. rozsudek Nejvyššího
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
správního soudu ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As
135/2011-246, ve věci Umístění stavby EPOQUE PANKRÁC – HOTEL v Praze na Pankráci, bod [45]: „[D]o území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky
umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě
nepřitíží svým provozem dotčenému území
nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži
v území“). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány
povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší
a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území
[§ 90 písm. e) stavebního zákona z roku
2006, podle nějž musí být záměr žadatele
o územní rozhodnutí v souladu „s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky
dotčených orgánů“]. Územní řízení lze tedy
označit za jeden z nejdůležitějších momentů,
v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím
závazných veřejnoprávních limitů) projevuje
princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.
[103] Naproti tomu na úrovni zásad
územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k citovaným ustanovením zákona
o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy
věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány
jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší
a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo
a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad
s argumentací, že další zatěžování území je
nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo
vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování
situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit
plochy a koridory nadmístního významu
(§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a nemohou se při úvahách o jejich vymezení
vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak
správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“
si lze představit závazné zanesení (zakreslení,
popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté,
zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu
překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního
řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení
koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity
znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými
hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. Na
těchto závěrech nic nemění judikatura zdejšího soudu (již citované rozsudky Nejvyššího
správního soudu čj. 1 Ao 1/2006-74 a čj. 8 Ao
2/2010-664, či rozsudek ze dne 30. 10. 2008,
čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS)
a Ústavního soudu (nález ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS) uvedené navrhovateli v replice. Pasáže z těchto
rozhodnutí zmiňované navrhovateli se týkaly
otázky přístupu k soudu a aktivní věcné legitimace ve vztahu k územnímu plánování (tedy
nutnosti připustit přezkum územních plánů),
nesrozumitelnosti územního plánu, případně otázky posuzování kumulativních a synergických vlivů. Nijak se však nezabývaly otázkou
rozporu územně plánovací dokumentace
s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.
[104] Právě řečené ovšem neznamená, že
by zásady územního rozvoje měly kompletně
abstrahovat od překračování imisních limitů
znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných
hodnot hluku na území konkrétního kraje.
Zásady územního rozvoje vychází z územně
plánovacích podkladů, v nichž by tato problematika měla být zachycena a popsána
(§ 25 stavebního zákona z roku 2006). K dílčí
námitce navrhovatelů, že Územně analytické
podklady Jihomoravského kraje (2011) neobsahují žádné návrhy opatření, jak se s existující
nadlimitní hlukovou zátěží v území vyrovnat,
soud uvádí, že takové návrhy ani obsahovat
nemohou. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 obsahují územně analytické podklady „zjištění a vyhodnocení stavu
a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn
v území z důvodu ochrany veřejných zájmů,
vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních
předpisů nebo vyplývajících z vlastností území [...], záměrů na provedení změn v území,
zjišťování a vyhodnocování udržitelného
rozvoje území a určení problémů k řešení
v územně plánovací dokumentaci
[...].“
Územně analytické podklady tedy slouží k rozboru a popisu situace v území, nikoliv k navrhování opatření ve vztahu k nadlimitní zátěži
v území.
[105] Součástí zásad územního rozvoje je
dále mimo jiné VURÚ (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a stejně jako jiná
územně plánovací dokumentace musí zásady
územního rozvoje „vytvářet podmínky pro
ochranu území podle zvláštních právních
předpisů před negativními vlivy záměrů na
území a navrhovat kompenzační opatření“
[§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona z roku 2006]. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší
a hluku se tedy na úrovni zásad územního
rozvoje odehrává primárně prostřednictvím
stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VURÚ (konkrétně HIA). Všechny tyto
dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající
by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje
v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006). Pokud tak
neučiní, jedná fakticky sám proti sobě – stavební úřad totiž není v územním řízení
oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož
provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by
taková situace nastala a znečištění či hluk by
nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani
kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku
i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje
a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.
[106] Tyto úvahy potvrzuje usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS, jehož se navrhovatelé dovolávali při jednání.
Tímto rozhodnutím soud odmítl návrh na
zrušení nařízení JMK, které měnilo nařízení
vydávající integrovaný krajský program na
snižování emisí některých látek a krajský program ke zlepšení kvality ovzduší JMK. Soud
konstatoval, že se nejedná o opatření obecné
povahy, nýbrž o právní předpis. V závěru pak
mimo jiné konstatoval: „Kromě tzv.
,jiných
prostředků‘, jimiž se lze domáhat zajištění
kvality ovzduší (např. samostatným posouzením při schvalování územně plánovací
dokumentace apod.), je v České republice zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to
v podobě přezkumu Ústavního soudu, a pokud by dospěl k závěru, že se nejedná o právní předpis, tak případně i přezkumu ve
správním soudnictví.“ Soud zde tedy potvrdil výše řečené – v rámci procesu pořizování
zásad územního rozvoje je třeba posoudit vlivy
záměrů na životní prostředí (včetně ovzduší)
a závěry z posouzení zohlednit při tvorbě zásad. Z tohoto rozhodnutí však nijak neplyne,
jak se patrně domnívali navrhovatelé, že zásady územního rozvoje nemohou vymezovat
záměry v nadlimitně zatíženém území.
[107] Ve vztahu k položené námitce lze
provedené úvahy sumarizovat takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při
přijímání ZÚR zcela odhlédl od překračování
imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném
území, resp. že se nevypořádal se stanovisky
dotčených orgánů či s HIA a námitkami
v tomto ohledu vedenými. Nemohou však
úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových
staveb silniční
infrastruktury v území,
v němž jsou limity či hodnoty překračovány,
samo o sobě představuje rozpor se zákazem
zatěžování tohoto území lidskou činností nad
míru únosného zatížení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[108] S těmito závěry nekoliduje navrhovateli uváděná evropská právní úprava. Navrhovateli zmiňovaný článek 7 odst. 1 ve spojení s článkem 2 odst. 5 směrnice 96/62/ES
obdobně jako články 13 odst. 1 a 22 odst. 2
směrnice 2008/50/ES (jež nahradila právě
směrnici 96/62/ES) požadují po členských státech dodržování stanovených mezních hodnot
určitých znečišťujících látek. Tato úprava byla
plně transponována do zákona o ochraně
ovzduší a jeho prováděcích předpisů. Z těchto směrnic neplyne nic ve vztahu k územnímu plánování a vymezování záměrů v územně plánovací dokumentaci na úrovni zásad
územního rozvoje. Evropská legislativa zde
zjevně plně spoléhá na postupy chránící životní prostředí včetně ovzduší při přijímání
územně plánovací dokumentace, jež jsou obsažené ve směrnici SEA.
[109] Rozsudek Soudního dvora ve věci
Janecek, na nějž navrhovatelé dále odkazují
(viz bod [92] shora), se týkal výkladu článku
7 odst. 3 směrnice 96/62/ES. Tento článek
uložil členským státům povinnost vypracovat
tzv. „akční plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření, která mají být přijata [...] v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem
snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání
takové situace.“ Soudní dvůr konstatoval, že
v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot přísluší jednotlivci subjektivní právo požadovat vypracování takového plánu vnitrostátními
orgány (viz body 39 až 42 rozsudku). Dále
k obsahu takového plánu uvedl, že členské
státy stíhá pouze „povinnost přijmout v rámci akčního plánu a v krátké době vhodná
opatření ke snížení rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových
hodnot na minimum a postupnému navrácení se na úroveň pod uvedenými hodnotami, s ohledem na skutkové okolnosti a všechny dotčené zájmy“ (zejména body 44 až 47
rozsudku). Soudní dvůr tedy podal výklad jen
k úzké otázce tzv. akčních plánů a nijak se nezabýval obsahem územně plánovací dokumentace a též se nevyjadřoval k otázce zatěžování
území v případě překračování stanovených
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
limitů či hodnot. Argumentace navrhovatelů
tímto judikátem se proto kompletně míjí
s podstatou věci.
[110] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené ZÚR neporušily § 6 odst. 1 zákona
o ochraně ovzduší a § 30 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Zdejší soud v této souvislosti rovněž neshledal porušení cílů
a úkolů územního plánování obsažených
v § 18 odst. 1, 2 a 4 a § 19 odst. 1 písm. a), b),
c), e), i) a m) a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které navrhovatelé bez bližší argumentace vyjmenovali v návrhu.
[111] Ačkoliv je tedy námitka navrhovatelů s ohledem na výše uvedené nedůvodná,
soud pro přehlednost uvádí krátké shrnutí
k problematice znečištění ovzduší a hluku,
jak vyplývá ze samotných ZÚR i z jiných částí
návrhu navrhovatelů. Pokud jde o stanoviska
dotčených orgánů k ZÚR, ve vztahu k ochraně ovzduší je tímto orgánem MŽP [§ 17 odst. 1
písm. a) ve spojení s § 43 písm. l) zákona
o ochraně ovzduší], ve vztahu k ochraně před
hlukem je dotčeným orgánem krajská hygienická stanice (dále jen „KHS“) [§ 82 odst. 2
písm. j) zákona o ochraně veřejného zdraví].
Navrhovatelé napadají zákonnost těchto stanovisek v samostatné námitce, na jejíž vypořádání níže soud pro stručnost odkazuje (viz
body [216] až [233] a bod [531] a násl.). Obdobně lze odkázat na závěry zdejšího soudu
k otázce vypořádání námitek uplatněných
v průběhu pořizování ZÚR, které se týkají
únosného zatížení území, znečištění ovzduší
a hluku (viz bod [477] a násl.). Z hlediska
zpracování HIA soud konstatuje, že oblast
znečištění ovzduší a hluku je v HIA zpracována obecně na s. 5 až 13 a 19 až 25, přičemž
zpracovatel vychází z relevantních podkladů
– analýzy Českého hydrometeorologického
ústavu a „Generální rozptylové studie Jihomoravského kraje (2007)“, resp. ze strategických hlukových map. Učiněné závěry přitom
nijak nezakrývají, že v určitých částech území
JMK (zejména v oblasti města Brna) dochází
k překračování imisních limitů znečištění
ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Na s. 46 až 138 jsou pak vyhodnocovány
vybrané záměry z hlediska znečištění ovzduší
a hluku včetně jednotlivých variant. Tyto
obecné i konkrétní závěry jsou pak dále zohledněny v SEA (srov. např. části A.5.9, A.6
a přílohy 1 a 2), jakož i v odůvodnění ZÚR
(srov. zejm. část C.4). Nejvyšší správní soud
tudíž neshledává, že by odpůrce nereflektoval problematiku znečištění ovzduší a hluku
a postupoval při přijímání ZÚR v rozporu se
zákonem. Oproti tomu srov. naprosto rozdílnou situaci posuzovanou v již citovaném rozsudku zdejšího soudu čj. 6 Ao 6/2010-103, jehož se navrhovatelé nedůvodně dovolávají,
kde odpůrce kompletně rezignoval na požadavky MŽP reflektovat v zásadách územního
rozvoje předpokládanou hlukovou zátěž v řešené oblasti.
[112] Účelem provedeného výkladu není
alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení
a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje
jako koncepcí
a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže
přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou
stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad
územního rozvoje bez dalšího umožňoval
umísťovat do nadlimitně zatíženého území
další stavby nebo který by v rámci motta „kdo
dřív přijde, ten dřív mele“ umožnil umísťovat
bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění
maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role
zásad územního rozvoje coby koncepce, jež
vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu
pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec
šanci být v budoucnu realizovány (např.
i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo
na projekty směřující k použití nezákonných
praktik typu salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy,
je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To
jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů
pro územní plánování ve vztahu k určitému
záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry,
kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané
oblasti. V případě zjištění takových vlivů by
měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. K nedostatkům ZÚR
v tomto smyslu i ve vztahu k ovzduší a hlukové situaci viz výše bod [57] a násl. a též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9.
2011, čj. 9 Ao 4/2011-78.
[113] Jak navrhovatelé, tak i odpůrce navrhovali k této části provedení rozsáhlého dokazování (srov. s. 19 až 22 návrhu, s. 14, 21, 23
a 29 vyjádření, s. 13 dupliky). Navrhované důkazní prostředky by bylo lze rozdělit do tří
skupin. První skupina měla charakter odborných pojednání o škodlivosti určitých látek či
dějů na životní prostředí nebo lidské zdraví,
druhá skupina obsahovala materiály dokumentující stav životního prostředí v určitých
oblastech, případně v celém JMK v různých
časových obdobích, třetí skupina zahrnovala
komunikaci mezi JMK a MŽP ohledně způsobu vymezování oblastí se zhoršenou kvalitou
ovzduší. Nejvyšší správní soud má ovšem za
to, že provádění těchto důkazů by bylo zcela
nadbytečné. Nemohlo by totiž ovlivnit zaujatý právní názor, tedy že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu
v ZÚR v nadlimitně zatížené oblasti není
v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Ze stejného
důvodu soud neprovedl výslech svědků navržených odpůrcem, a to Ing. Tomáše H., zaměstnance Odboru životního prostředí Krajského
úřadu Jihomoravského kraje, a Mgr. Jakuba B.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
jednatele společnosti Bucek, s. r. o., kteří se
měli vyjádřit k překračování únosného zatížení území, ke stavu ovzduší v JMK a k opatřením směřujícím k jeho zlepšení.
[114] Z povahy věci nemůže být důvodná
ani námitka porušení výše vyjmenovaných
ústavně zaručených práv. K zásahu do těchto
práv může dojít až ve fázi územního řízení.
Nejvyšší správní soud výslovně podotýká
k právu na ochranu soukromého a rodinného života, že podle judikatury Evropského
soudu pro lidská práva může k zásahu do tohoto práva dojít jen znečištěním životního
prostředí, které musí dosahovat vysokého
stupně závažnosti: článek 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) neslouží
k obecné ochraně životního prostředí (viz
rozsudek ze dne 22. 5. 2003, Kyrtatos proti
Řecku, stížnost č. 41666/98, ECHR 2003-VI,
bod 52). Kromě toho veškerá judikatura Evropského soudu pro lidská práva prezentovaná navrhovateli se týkala dlouhodobého zatížení stěžovatelů imisemi či hlukem z konkrétních
staveb a zařízení (továrny, letiště, bary a diskotéky, viz rozsudek ze dne 9. 12. 1994, Lopéz
Ostra proti Španělsku, stížnost č. 16798/90,
Series A, č. 303–C; nebo rozsudky velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, Guerra a další proti
Itálii, stížnost č. 14967/89, Reports 1998-I; ze
dne 8. 7. 2003, Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97, ECHR
2003-VIII; rozsudek ze dne 16. 11. 2004,
Moreno Gómez proti Španělsku, stížnost
č. 4143/02, ECHR 2004-X). Šlo o reálnou existující zátěž, nikoliv o vymezení záměru v koncepčním dokumentu jako v projednávané věci. Srovnání obou situací připomíná onen
pověstný ovocnářský teorém o hruškách a jablkách, takže aplikace závěrů Evropského
soudu pro lidská práva vyplývajících z této judikatury na řešenou otázku je nepřípadná.
C) Námitka neposouzení variant ře-
šení koncepce silniční dopravy
rozvoje
C.1 Námitka neposouzení variant koninfrastruktury
dopravní
cepcí
v rámci posouzení vlivů na životní prostředí
(SEA)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[115] Navrhovatelé namítají, že v průběhu zpracování ZÚR nebyly posouzeny varianty koncepce rozvoje dopravní infrastruktury.
Poukazují na to, že první zadání zásad územního rozvoje z roku 2007 obsahovalo požadavek posouzení tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. Milanem S. v lednu
2007, jejímž základním východiskem je odvedení tranzitní dopravy mimo území města
Brna a celé brněnské aglomerace. Druhé zadání zásad územního rozvoje z roku 2010
ovšem od tohoto požadavku upustilo.
[116] V průběhu pořizování zásad územního rozvoje na podkladě zadání z roku 2010
nedošlo k posouzení různých variant v podobě rozdílných dopravních koncepcí. Tzv.
alternativní dopravní koncepce zpracovaná
Ing. Milanem S., která představuje právě komplexní variantu řešení silniční dopravy na
území kraje, odlišnou od oficiálně prosazované varianty, nebyla hodnocena vůbec. Posouzení variant bylo redukováno na hodnocení
různých řešení vedení dílčích úseků hlavních
(pevně stanovených) dopravních tahů. Jednotlivé dopravní stavby z hlediska obsahu ZÚR
nejsou samostatnými koncepčními řešeními.
[117] Shora popsaný chybný přístup lze
demonstrovat na příkladu silničního spojení
Brna a Vídně. Při pořizování ZÚR byla hodnocena pouze varianta představovaná rychlostní silnicí R52 vedenou v koridoru
Brno–Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen,
v jejímž rámci byly vzaty do úvahy dvě možné
dílčí alternativy. Žádný alternativní návrh
spojení Brna a Vídně ovšem hodnocen nebyl.
Součástí tzv. alternativní dopravní koncepce
je přitom návrh na propojení těchto dvou
měst po existující dálnici D2 a čtyřpruhovém
obchvatu Břeclavi. V replice ze dne 12. 6.
2012 navrhovatelé doplnili, že ani z rozhodnutí TEN-T nelze dovodit, že propojení Brna
s Vídní má být realizováno v rámci transevropské dopravní sítě (dále jen „TEN-T“) přes
Mikulov po R52. Tomuto požadavku vyplývajícímu z uvedeného rozhodnutí lze dle navrhovatelů vyhovět stejně dobře spojením Brna
a Vídně přes Břeclav.
[118] Obdobně navrhovatelé poukazují
na jihozápadní a jižní tangentu města Brna,
u nichž byla vedle schváleného návrhu posouzena jen tzv. nulová varianta. Závěr o nepřijatelnosti nulové varianty ovšem vychází
z toho, že dojde k výstavbě dalších dopravních staveb, které přivedou prostřednictvím
rychlostní silnice R52 k městu Brnu další dálkovou tranzitní dopravu na trase Praha–Vídeň a Katowice–Ostrava–Olomouc–Vídeň.
Pokud by ovšem byla posouzena skutečná varianta celkové koncepce dopravní infrastruktury, tj. návrh zpracovaný Ing. Milanem S., jehož důsledkem by nebylo přivedení tranzitní
dopravy k městu Brnu, pak by rovněž posouzení jihozápadní a jižní tangenty (resp. tzv.
nulové varianty) dopadlo jinak.
[119] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl,
že požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního
zákona ani zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Bod 5 přílohy ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 je třeba interpretovat
tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů, nikoliv
všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů. Koncepce dopravní infrastruktury byla
podrobně posuzována ve třech variantách, tj.
variantě optimální, alternativní a tzv. nulové.
Koncepce Ing. Milana S. byla v zásadních principech promítnuta do varianty alternativní.
V duplice odpůrce upřesnil, že neexistuje žádný rozpor mezi závaznými dokumenty a návrhem optimální koncepce. Přijetí jiné koncepce,
která nemá oporu v závazné vyšší dokumentaci,
není legislativně ani věcně přijatelné.
[120] Odpůrce ve svém vyjádření dále popisuje, že variantní návrh koncepce byl projednán dle § 37 stavebního zákona z roku
2006 a poté byl upraven do invariantní podoby. Následně byl tento již invariantní návrh
ZÚR projednán dle § 39 téhož zákona. Tvrzení navrhovatelů, že nebylo provedeno srovnání variant, tedy není pravdivé a plyne z nepochopení procesu pořizování
zásad
územního rozvoje. Jelikož návrh ZÚR předložený k projednání dle § 39 stavebního zákona
z roku 2006 musí být řešen invariantně, jsou
v kapitole A.5 a A.6 VURÚ uvedena jen hodnocení výsledných variant.
[121] Odpůrce dále popírá pravdivost
tvrzení navrhovatelů, že u některých záměrů
nebyly uvažovány žádné varianty. Konkrétně
v případě silnice I/53 Znojmo–Pohořelice se
jedná o homogenizaci stávajícího stavu. Na obchvat Tuřan (silnice II/380) bylo v roce 2008
vydáno územní rozhodnutí, které je v právní
moci. U záměru II/385 Hradčany–Čebín
(obchvat) byla varianta srovnána s nulovou
variantou.
[122] Pokud jde o posouzení koncepčních variant silničního spojení Brna a Vídně,
odpůrce uvádí, že takovéto hodnocení mu
nepřísluší, neboť jde o řešení republikových,
přeshraničních a mezinárodních souvislostí.
V duplice pak v návaznosti na to doplnil, že
řešení a porovnání alternativních variant kapacitního silničního spojení Brna a Vídně je
úkolem Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „PÚR 2008“), která byla schválená usnesením vlády České republiky ze dne 20. 7. 2009, č. 929. Ta přitom
vymezuje koridory pro dva samostatné záměry – rychlostní silnici R52 a rychlostní silnici
R55. Stanovení sítě TEN-T nelze uplatňovat
dle odpůrce v rámci procesu pořizování
ZÚR. Dopravní koncepce České republiky je
obsažena v PÚR 2008.
[123] Odpůrce ve svém vyjádření dále koriguje tvrzení navrhovatelů týkající se odůvodnění nepřijatelnosti nulového řešení jihozápadní a jižní tangenty. Z odůvodnění ZÚR
totiž plyne, že tzv. nulová varianta je nevhodná s ohledem na polohu, charakter zástavby
a přilehlé území. Dosažení požadovaných parametrů rychlostní komunikace by si vyžádalo zásadní narušení současného uspořádání
území. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů odpůrce vysvětluje, že tangenty kolem
města Brna jsou sice na sebe funkčně a dopravně navázány, ale to neznamená, že jedna
bez druhé nemohou samostatně existovat. To
ostatně dokládá i stanovisko odboru dopravy
Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále
jen „KrÚ JMK“). Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že územní rezerva
DR4 (část jihovýchodní tangenty) nebyla
podrobena hodnocení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti odpůrce odkazuje na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kapitolu A.5.4.5 a dále na přílohu 1.1. oddíl A,
část C a přílohu 1, oddíl B, vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území. V duplice
pak odpůrce označil hodnocení vlivu koridoru jihovýchodní tangenty stupněm +2 za reálné, neboť koridor není vymezen v těsné blízkosti sídel.
[124] Nejvyšší správní soud nejprve vyložil právní rámec námitky, poté uvážil o věci
samé.
[125] Z § 19 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 plyne, že vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj
území je jedním z úkolů územního plánování.
Součástí tohoto vyhodnocení je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované dle
přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006
a NATURA.
[126] VURÚ se provádí vždy. „Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou
a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje“ (§ 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[127] Dle § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů
na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení“ dotčený orgán na úseku
posuzování vlivů na životní prostředí (v případě ZÚR tedy MŽP).
[128] „Obsah vyhodnocení vlivů zásad
územního rozvoje na udržitelný rozvoj území je stanoven v příloze č. 5 [...]“ vyhlášky
č. 500/2006 Sb., jak plyne z § 6 odst. 3 uvedené vyhlášky, vydané na základě § 193 stavebního zákona z roku 2006 k provedení jeho
§ 36 odst. 6. VURÚ je dle § 40 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona z roku 2006 součástí odůvodnění zásad územního rozvoje. Příloha č. 5
vyhlášky č. 500/2006 Sb. upravuje strukturu
VURÚ, aniž by ovšem stanovila způsob či metodu, kterou má být při provádění hodnocení
postupováno. Pokud jde o vyhodnocení vlivů
na životní prostředí, příloha č. 5 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. odkazuje shodně jako § 19
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 na přílohu tohoto zákona.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[129] Dle přílohy stavebního zákona z roku 2006 (bod 5 a 6) je rámcový obsah vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí tvořen mj. zhodnocením
„stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace“ na
vyjmenované jevy (složky životního prostředí) a porovnáním „zjištěných nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich
zhodnocení.“
[130] Pokud jde o úpravu otázky zpracování variant koncepcí posuzovaných v rámci
procesu SEA, směrnice SEA neukládá požadavek, aby plány a programy byly posuzovány
variantně. Pouze v čl. 5 odst. 1 stanoví, že ve
zprávě o vlivech na životní prostředí, která je
výstupem procesu posuzování vlivů plánů
a programů na životní prostředí, se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu
nebo programu a rozumná náhradní řešení
s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti
působnosti plánu nebo programu. Povinnost
navrhovat varianty v rámci každé SEA ovšem
směrnicí uložena není. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA byl transponován do českého právního řádu pro účely posuzování vlivů zásad
územního rozvoje na životní prostředí § 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 (viz
shora).
[131] Z výše shrnutého právního rámce
této námitky dle soudu neplyne povinnost
zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení vlivů na životní
prostředí variantní návrh koncepce (event.
návrh koncepce obsahující variantní řešení
jednotlivých ploch a koridorů). Povinnost
zpracovat varianty návrhu koncepce (event.
návrh koncepce řešící variantně jednotlivé
plochy a koridory) a nechat posoudit jejich
vliv na životní prostředí může být stanovena
dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V procesu pořizování
zásad územního rozvoje se konkrétně jedná
o požadavek dotčeného orgánu na vyhodnocení vlivů uplatňování zásad územního rozvoje na podmínky udržitelného rozvoje v území
dle § 187 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006, který musí být převzat do zadání zásad
územního rozvoje. Požadavek na zpracování
návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních
ucelených návrhů, nebo ve formě jediného
návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí
schváleného zadání zásad územního rozvoje
rovněž z podnětu samotného pořizovatele.
Variantní návrh zásad územního rozvoje,
event. návrh obsahující variantně řešené jednotlivé plochy a koridory se tedy zpracovává
tehdy,
jestliže tento požadavek obsahuje
schválené zadání zásad.
[132] V těchto intencích je třeba vykládat
i body 5 a 6 přílohy stavebního zákona z roku
18. 11. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011
Sb. NSS, bod [78]). Přesto však vzhledem
k charakteru těchto norem nemůže být námitka jejich porušení důvodná.
[98] Nad rámec věci Nejvyšší správní
soud poznamenává, že na věci nic nemění ani
ústavní úprava práva na příznivé životní prostředí. Ačkoliv článek 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)
přiznává toto právo každému, lze se jej v souladu s článkem 41 odst. 1 Listiny domáhat
pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Prováděcími zákony je přitom
třeba rozumět právě složkové zákony stanovící konkrétní práva a povinnosti a nikoliv výše
zmíněné programové normy zákona o životním prostředí.
[99] Navrhovatelé dále namítají porušení
konkrétních ustanovení dvou složkových zákonů. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že došlo k porušení § 1 odst. 1
písm. a) a § 2 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, jakož i § 30 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Tyto normy totiž pouze
identifikují předmět zákona, resp. definují jednotlivé pojmy pro účely zákonné úpravy. Tvrzení navrhovatelů o rozporu ZÚR s únosným
zatížením území se tedy s obsahem těchto norem míjí. Jelikož zdejší soud neshledal ani to,
že by odpůrce v rámci ZÚR vybočil z těchto
definic nebo je nerespektoval, je námitka navrhovatelů v této části nedůvodná.
[100] Dále navrhovatelé tvrdí rozpor s § 6
odst. 1 zákona o ochraně ovzduší: „Přípustnou úroveň znečištění ovzduší určují hodnoty imisních limitů, meze tolerance a četnost překročení a hodnoty cílových imisních
limitů pro jednotlivé znečišťující látky. [...]
Imisní limit nesmí být překročen více než
o mez tolerance a nad stanovenou četnost
překročení. Imisní limity jsou závazné pro
orgány ochrany ovzduší při jejich činnosti.“
Z hlediska hluku pak namítají rozpor s § 30
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví:
„Osoba, která používá, popřípadě provozuje
stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku
nebo vibrací, provozovatel letiště, vlastník,
popřípadě správce pozemní komunikace,
vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk (dále jen
,zdroje hluku nebo vibrací‘), jsou povinni
technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity
upravené prováděcím právním předpisem
pro chráněný venkovní prostor, chráněné
vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní
prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby.“
[101] Navrhovatelé dále k této otázce odkazují na část druhou svého návrhu, v němž
popisují imisní a hlukovou zátěž území regulovaného ZÚR a poukazují na překračování
imisních limitů, na vyhlašování OZKO a smogové situace na území JMK. Odpůrce ve svém
obsáhlém vyjádření k těmto otázkám sníženou kvalitu ovzduší či hlukovou zátěž v JMK
potvrzuje, polemizuje však s příčinami tohoto stavu a s údaji a jejich výkladem, které uvádí navrhovatelé.
[102] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že posuzování imisních limitů znečištění
ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími
předpisy má své místo především v územním
řízení v rámci realizace konkrétního záměru
(ve vztahu k hluku srov. rozsudek Nejvyššího
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
správního soudu ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As
135/2011-246, ve věci Umístění stavby EPOQUE PANKRÁC – HOTEL v Praze na Pankráci, bod [45]: „[D]o území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky
umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě
nepřitíží svým provozem dotčenému území
nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži
v území“). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány
povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší
a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území
[§ 90 písm. e) stavebního zákona z roku
2006, podle nějž musí být záměr žadatele
o územní rozhodnutí v souladu „s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky
dotčených orgánů“]. Územní řízení lze tedy
označit za jeden z nejdůležitějších momentů,
v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím
závazných veřejnoprávních limitů) projevuje
princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.
[103] Naproti tomu na úrovni zásad
územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k citovaným ustanovením zákona
o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy
věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány
jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší
a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo
a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad
s argumentací, že další zatěžování území je
nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo
vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování
situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit
plochy a koridory nadmístního významu
(§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a nemohou se při úvahách o jejich vymezení
vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak
správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“
si lze představit závazné zanesení (zakreslení,
popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté,
zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu
překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního
řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení
koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity
znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými
hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. Na
těchto závěrech nic nemění judikatura zdejšího soudu (již citované rozsudky Nejvyššího
správního soudu čj. 1 Ao 1/2006-74 a čj. 8 Ao
2/2010-664, či rozsudek ze dne 30. 10. 2008,
čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS)
a Ústavního soudu (nález ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS) uvedené navrhovateli v replice. Pasáže z těchto
rozhodnutí zmiňované navrhovateli se týkaly
otázky přístupu k soudu a aktivní věcné legitimace ve vztahu k územnímu plánování (tedy
nutnosti připustit přezkum územních plánů),
nesrozumitelnosti územního plánu, případně otázky posuzování kumulativních a synergických vlivů. Nijak se však nezabývaly otázkou
rozporu územně plánovací dokumentace
s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.
[104] Právě řečené ovšem neznamená, že
by zásady územního rozvoje měly kompletně
abstrahovat od překračování imisních limitů
znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných
hodnot hluku na území konkrétního kraje.
Zásady územního rozvoje vychází z územně
plánovacích podkladů, v nichž by tato problematika měla být zachycena a popsána
(§ 25 stavebního zákona z roku 2006). K dílčí
námitce navrhovatelů, že Územně analytické
podklady Jihomoravského kraje (2011) neobsahují žádné návrhy opatření, jak se s existující
nadlimitní hlukovou zátěží v území vyrovnat,
soud uvádí, že takové návrhy ani obsahovat
nemohou. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 obsahují územně analytické podklady „zjištění a vyhodnocení stavu
a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn
v území z důvodu ochrany veřejných zájmů,
vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních
předpisů nebo vyplývajících z vlastností území [...], záměrů na provedení změn v území,
zjišťování a vyhodnocování udržitelného
rozvoje území a určení problémů k řešení
v územně plánovací dokumentaci
[...].“
Územně analytické podklady tedy slouží k rozboru a popisu situace v území, nikoliv k navrhování opatření ve vztahu k nadlimitní zátěži
v území.
[105] Součástí zásad územního rozvoje je
dále mimo jiné VURÚ (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a stejně jako jiná
územně plánovací dokumentace musí zásady
územního rozvoje „vytvářet podmínky pro
ochranu území podle zvláštních právních
předpisů před negativními vlivy záměrů na
území a navrhovat kompenzační opatření“
[§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona z roku 2006]. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší
a hluku se tedy na úrovni zásad územního
rozvoje odehrává primárně prostřednictvím
stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VURÚ (konkrétně HIA). Všechny tyto
dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající
by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje
v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006). Pokud tak
neučiní, jedná fakticky sám proti sobě – stavební úřad totiž není v územním řízení
oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož
provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by
taková situace nastala a znečištění či hluk by
nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani
kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku
i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje
a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.
[106] Tyto úvahy potvrzuje usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS, jehož se navrhovatelé dovolávali při jednání.
Tímto rozhodnutím soud odmítl návrh na
zrušení nařízení JMK, které měnilo nařízení
vydávající integrovaný krajský program na
snižování emisí některých látek a krajský program ke zlepšení kvality ovzduší JMK. Soud
konstatoval, že se nejedná o opatření obecné
povahy, nýbrž o právní předpis. V závěru pak
mimo jiné konstatoval: „Kromě tzv.
,jiných
prostředků‘, jimiž se lze domáhat zajištění
kvality ovzduší (např. samostatným posouzením při schvalování územně plánovací
dokumentace apod.), je v České republice zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to
v podobě přezkumu Ústavního soudu, a pokud by dospěl k závěru, že se nejedná o právní předpis, tak případně i přezkumu ve
správním soudnictví.“ Soud zde tedy potvrdil výše řečené – v rámci procesu pořizování
zásad územního rozvoje je třeba posoudit vlivy
záměrů na životní prostředí (včetně ovzduší)
a závěry z posouzení zohlednit při tvorbě zásad. Z tohoto rozhodnutí však nijak neplyne,
jak se patrně domnívali navrhovatelé, že zásady územního rozvoje nemohou vymezovat
záměry v nadlimitně zatíženém území.
[107] Ve vztahu k položené námitce lze
provedené úvahy sumarizovat takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při
přijímání ZÚR zcela odhlédl od překračování
imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném
území, resp. že se nevypořádal se stanovisky
dotčených orgánů či s HIA a námitkami
v tomto ohledu vedenými. Nemohou však
úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových
staveb silniční
infrastruktury v území,
v němž jsou limity či hodnoty překračovány,
samo o sobě představuje rozpor se zákazem
zatěžování tohoto území lidskou činností nad
míru únosného zatížení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[108] S těmito závěry nekoliduje navrhovateli uváděná evropská právní úprava. Navrhovateli zmiňovaný článek 7 odst. 1 ve spojení s článkem 2 odst. 5 směrnice 96/62/ES
obdobně jako články 13 odst. 1 a 22 odst. 2
směrnice 2008/50/ES (jež nahradila právě
směrnici 96/62/ES) požadují po členských státech dodržování stanovených mezních hodnot
určitých znečišťujících látek. Tato úprava byla
plně transponována do zákona o ochraně
ovzduší a jeho prováděcích předpisů. Z těchto směrnic neplyne nic ve vztahu k územnímu plánování a vymezování záměrů v územně plánovací dokumentaci na úrovni zásad
územního rozvoje. Evropská legislativa zde
zjevně plně spoléhá na postupy chránící životní prostředí včetně ovzduší při přijímání
územně plánovací dokumentace, jež jsou obsažené ve směrnici SEA.
[109] Rozsudek Soudního dvora ve věci
Janecek, na nějž navrhovatelé dále odkazují
(viz bod [92] shora), se týkal výkladu článku
7 odst. 3 směrnice 96/62/ES. Tento článek
uložil členským státům povinnost vypracovat
tzv. „akční plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření, která mají být přijata [...] v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem
snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání
takové situace.“ Soudní dvůr konstatoval, že
v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot přísluší jednotlivci subjektivní právo požadovat vypracování takového plánu vnitrostátními
orgány (viz body 39 až 42 rozsudku). Dále
k obsahu takového plánu uvedl, že členské
státy stíhá pouze „povinnost přijmout v rámci akčního plánu a v krátké době vhodná
opatření ke snížení rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových
hodnot na minimum a postupnému navrácení se na úroveň pod uvedenými hodnotami, s ohledem na skutkové okolnosti a všechny dotčené zájmy“ (zejména body 44 až 47
rozsudku). Soudní dvůr tedy podal výklad jen
k úzké otázce tzv. akčních plánů a nijak se nezabýval obsahem územně plánovací dokumentace a též se nevyjadřoval k otázce zatěžování
území v případě překračování stanovených
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
limitů či hodnot. Argumentace navrhovatelů
tímto judikátem se proto kompletně míjí
s podstatou věci.
[110] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené ZÚR neporušily § 6 odst. 1 zákona
o ochraně ovzduší a § 30 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Zdejší soud v této souvislosti rovněž neshledal porušení cílů
a úkolů územního plánování obsažených
v § 18 odst. 1, 2 a 4 a § 19 odst. 1 písm. a), b),
c), e), i) a m) a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které navrhovatelé bez bližší argumentace vyjmenovali v návrhu.
[111] Ačkoliv je tedy námitka navrhovatelů s ohledem na výše uvedené nedůvodná,
soud pro přehlednost uvádí krátké shrnutí
k problematice znečištění ovzduší a hluku,
jak vyplývá ze samotných ZÚR i z jiných částí
návrhu navrhovatelů. Pokud jde o stanoviska
dotčených orgánů k ZÚR, ve vztahu k ochraně ovzduší je tímto orgánem MŽP [§ 17 odst. 1
písm. a) ve spojení s § 43 písm. l) zákona
o ochraně ovzduší], ve vztahu k ochraně před
hlukem je dotčeným orgánem krajská hygienická stanice (dále jen „KHS“) [§ 82 odst. 2
písm. j) zákona o ochraně veřejného zdraví].
Navrhovatelé napadají zákonnost těchto stanovisek v samostatné námitce, na jejíž vypořádání níže soud pro stručnost odkazuje (viz
body [216] až [233] a bod [531] a násl.). Obdobně lze odkázat na závěry zdejšího soudu
k otázce vypořádání námitek uplatněných
v průběhu pořizování ZÚR, které se týkají
únosného zatížení území, znečištění ovzduší
a hluku (viz bod [477] a násl.). Z hlediska
zpracování HIA soud konstatuje, že oblast
znečištění ovzduší a hluku je v HIA zpracována obecně na s. 5 až 13 a 19 až 25, přičemž
zpracovatel vychází z relevantních podkladů
– analýzy Českého hydrometeorologického
ústavu a „Generální rozptylové studie Jihomoravského kraje (2007)“, resp. ze strategických hlukových map. Učiněné závěry přitom
nijak nezakrývají, že v určitých částech území
JMK (zejména v oblasti města Brna) dochází
k překračování imisních limitů znečištění
ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Na s. 46 až 138 jsou pak vyhodnocovány
vybrané záměry z hlediska znečištění ovzduší
a hluku včetně jednotlivých variant. Tyto
obecné i konkrétní závěry jsou pak dále zohledněny v SEA (srov. např. části A.5.9, A.6
a přílohy 1 a 2), jakož i v odůvodnění ZÚR
(srov. zejm. část C.4). Nejvyšší správní soud
tudíž neshledává, že by odpůrce nereflektoval problematiku znečištění ovzduší a hluku
a postupoval při přijímání ZÚR v rozporu se
zákonem. Oproti tomu srov. naprosto rozdílnou situaci posuzovanou v již citovaném rozsudku zdejšího soudu čj. 6 Ao 6/2010-103, jehož se navrhovatelé nedůvodně dovolávají,
kde odpůrce kompletně rezignoval na požadavky MŽP reflektovat v zásadách územního
rozvoje předpokládanou hlukovou zátěž v řešené oblasti.
[112] Účelem provedeného výkladu není
alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení
a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje
jako koncepcí
a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže
přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou
stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad
územního rozvoje bez dalšího umožňoval
umísťovat do nadlimitně zatíženého území
další stavby nebo který by v rámci motta „kdo
dřív přijde, ten dřív mele“ umožnil umísťovat
bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění
maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role
zásad územního rozvoje coby koncepce, jež
vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu
pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec
šanci být v budoucnu realizovány (např.
i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo
na projekty směřující k použití nezákonných
praktik typu salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy,
je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To
jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů
pro územní plánování ve vztahu k určitému
záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry,
kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané
oblasti. V případě zjištění takových vlivů by
měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. K nedostatkům ZÚR
v tomto smyslu i ve vztahu k ovzduší a hlukové situaci viz výše bod [57] a násl. a též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9.
2011, čj. 9 Ao 4/2011-78.
[113] Jak navrhovatelé, tak i odpůrce navrhovali k této části provedení rozsáhlého dokazování (srov. s. 19 až 22 návrhu, s. 14, 21, 23
a 29 vyjádření, s. 13 dupliky). Navrhované důkazní prostředky by bylo lze rozdělit do tří
skupin. První skupina měla charakter odborných pojednání o škodlivosti určitých látek či
dějů na životní prostředí nebo lidské zdraví,
druhá skupina obsahovala materiály dokumentující stav životního prostředí v určitých
oblastech, případně v celém JMK v různých
časových obdobích, třetí skupina zahrnovala
komunikaci mezi JMK a MŽP ohledně způsobu vymezování oblastí se zhoršenou kvalitou
ovzduší. Nejvyšší správní soud má ovšem za
to, že provádění těchto důkazů by bylo zcela
nadbytečné. Nemohlo by totiž ovlivnit zaujatý právní názor, tedy že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu
v ZÚR v nadlimitně zatížené oblasti není
v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Ze stejného
důvodu soud neprovedl výslech svědků navržených odpůrcem, a to Ing. Tomáše H., zaměstnance Odboru životního prostředí Krajského
úřadu Jihomoravského kraje, a Mgr. Jakuba B.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
jednatele společnosti Bucek, s. r. o., kteří se
měli vyjádřit k překračování únosného zatížení území, ke stavu ovzduší v JMK a k opatřením směřujícím k jeho zlepšení.
[114] Z povahy věci nemůže být důvodná
ani námitka porušení výše vyjmenovaných
ústavně zaručených práv. K zásahu do těchto
práv může dojít až ve fázi územního řízení.
Nejvyšší správní soud výslovně podotýká
k právu na ochranu soukromého a rodinného života, že podle judikatury Evropského
soudu pro lidská práva může k zásahu do tohoto práva dojít jen znečištěním životního
prostředí, které musí dosahovat vysokého
stupně závažnosti: článek 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) neslouží
k obecné ochraně životního prostředí (viz
rozsudek ze dne 22. 5. 2003, Kyrtatos proti
Řecku, stížnost č. 41666/98, ECHR 2003-VI,
bod 52). Kromě toho veškerá judikatura Evropského soudu pro lidská práva prezentovaná navrhovateli se týkala dlouhodobého zatížení stěžovatelů imisemi či hlukem z konkrétních
staveb a zařízení (továrny, letiště, bary a diskotéky, viz rozsudek ze dne 9. 12. 1994, Lopéz
Ostra proti Španělsku, stížnost č. 16798/90,
Series A, č. 303–C; nebo rozsudky velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, Guerra a další proti
Itálii, stížnost č. 14967/89, Reports 1998-I; ze
dne 8. 7. 2003, Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97, ECHR
2003-VIII; rozsudek ze dne 16. 11. 2004,
Moreno Gómez proti Španělsku, stížnost
č. 4143/02, ECHR 2004-X). Šlo o reálnou existující zátěž, nikoliv o vymezení záměru v koncepčním dokumentu jako v projednávané věci. Srovnání obou situací připomíná onen
pověstný ovocnářský teorém o hruškách a jablkách, takže aplikace závěrů Evropského
soudu pro lidská práva vyplývajících z této judikatury na řešenou otázku je nepřípadná.
C) Námitka neposouzení variant ře-
šení koncepce silniční dopravy
rozvoje
C.1 Námitka neposouzení variant koninfrastruktury
dopravní
cepcí
v rámci posouzení vlivů na životní prostředí
(SEA)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[115] Navrhovatelé namítají, že v průběhu zpracování ZÚR nebyly posouzeny varianty koncepce rozvoje dopravní infrastruktury.
Poukazují na to, že první zadání zásad územního rozvoje z roku 2007 obsahovalo požadavek posouzení tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. Milanem S. v lednu
2007, jejímž základním východiskem je odvedení tranzitní dopravy mimo území města
Brna a celé brněnské aglomerace. Druhé zadání zásad územního rozvoje z roku 2010
ovšem od tohoto požadavku upustilo.
[116] V průběhu pořizování zásad územního rozvoje na podkladě zadání z roku 2010
nedošlo k posouzení různých variant v podobě rozdílných dopravních koncepcí. Tzv.
alternativní dopravní koncepce zpracovaná
Ing. Milanem S., která představuje právě komplexní variantu řešení silniční dopravy na
území kraje, odlišnou od oficiálně prosazované varianty, nebyla hodnocena vůbec. Posouzení variant bylo redukováno na hodnocení
různých řešení vedení dílčích úseků hlavních
(pevně stanovených) dopravních tahů. Jednotlivé dopravní stavby z hlediska obsahu ZÚR
nejsou samostatnými koncepčními řešeními.
[117] Shora popsaný chybný přístup lze
demonstrovat na příkladu silničního spojení
Brna a Vídně. Při pořizování ZÚR byla hodnocena pouze varianta představovaná rychlostní silnicí R52 vedenou v koridoru
Brno–Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen,
v jejímž rámci byly vzaty do úvahy dvě možné
dílčí alternativy. Žádný alternativní návrh
spojení Brna a Vídně ovšem hodnocen nebyl.
Součástí tzv. alternativní dopravní koncepce
je přitom návrh na propojení těchto dvou
měst po existující dálnici D2 a čtyřpruhovém
obchvatu Břeclavi. V replice ze dne 12. 6.
2012 navrhovatelé doplnili, že ani z rozhodnutí TEN-T nelze dovodit, že propojení Brna
s Vídní má být realizováno v rámci transevropské dopravní sítě (dále jen „TEN-T“) přes
Mikulov po R52. Tomuto požadavku vyplývajícímu z uvedeného rozhodnutí lze dle navrhovatelů vyhovět stejně dobře spojením Brna
a Vídně přes Břeclav.
[118] Obdobně navrhovatelé poukazují
na jihozápadní a jižní tangentu města Brna,
u nichž byla vedle schváleného návrhu posouzena jen tzv. nulová varianta. Závěr o nepřijatelnosti nulové varianty ovšem vychází
z toho, že dojde k výstavbě dalších dopravních staveb, které přivedou prostřednictvím
rychlostní silnice R52 k městu Brnu další dálkovou tranzitní dopravu na trase Praha–Vídeň a Katowice–Ostrava–Olomouc–Vídeň.
Pokud by ovšem byla posouzena skutečná varianta celkové koncepce dopravní infrastruktury, tj. návrh zpracovaný Ing. Milanem S., jehož důsledkem by nebylo přivedení tranzitní
dopravy k městu Brnu, pak by rovněž posouzení jihozápadní a jižní tangenty (resp. tzv.
nulové varianty) dopadlo jinak.
[119] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl,
že požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního
zákona ani zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Bod 5 přílohy ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 je třeba interpretovat
tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů, nikoliv
všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů. Koncepce dopravní infrastruktury byla
podrobně posuzována ve třech variantách, tj.
variantě optimální, alternativní a tzv. nulové.
Koncepce Ing. Milana S. byla v zásadních principech promítnuta do varianty alternativní.
V duplice odpůrce upřesnil, že neexistuje žádný rozpor mezi závaznými dokumenty a návrhem optimální koncepce. Přijetí jiné koncepce,
která nemá oporu v závazné vyšší dokumentaci,
není legislativně ani věcně přijatelné.
[120] Odpůrce ve svém vyjádření dále popisuje, že variantní návrh koncepce byl projednán dle § 37 stavebního zákona z roku
2006 a poté byl upraven do invariantní podoby. Následně byl tento již invariantní návrh
ZÚR projednán dle § 39 téhož zákona. Tvrzení navrhovatelů, že nebylo provedeno srovnání variant, tedy není pravdivé a plyne z nepochopení procesu pořizování
zásad
územního rozvoje. Jelikož návrh ZÚR předložený k projednání dle § 39 stavebního zákona
z roku 2006 musí být řešen invariantně, jsou
v kapitole A.5 a A.6 VURÚ uvedena jen hodnocení výsledných variant.
[121] Odpůrce dále popírá pravdivost
tvrzení navrhovatelů, že u některých záměrů
nebyly uvažovány žádné varianty. Konkrétně
v případě silnice I/53 Znojmo–Pohořelice se
jedná o homogenizaci stávajícího stavu. Na obchvat Tuřan (silnice II/380) bylo v roce 2008
vydáno územní rozhodnutí, které je v právní
moci. U záměru II/385 Hradčany–Čebín
(obchvat) byla varianta srovnána s nulovou
variantou.
[122] Pokud jde o posouzení koncepčních variant silničního spojení Brna a Vídně,
odpůrce uvádí, že takovéto hodnocení mu
nepřísluší, neboť jde o řešení republikových,
přeshraničních a mezinárodních souvislostí.
V duplice pak v návaznosti na to doplnil, že
řešení a porovnání alternativních variant kapacitního silničního spojení Brna a Vídně je
úkolem Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „PÚR 2008“), která byla schválená usnesením vlády České republiky ze dne 20. 7. 2009, č. 929. Ta přitom
vymezuje koridory pro dva samostatné záměry – rychlostní silnici R52 a rychlostní silnici
R55. Stanovení sítě TEN-T nelze uplatňovat
dle odpůrce v rámci procesu pořizování
ZÚR. Dopravní koncepce České republiky je
obsažena v PÚR 2008.
[123] Odpůrce ve svém vyjádření dále koriguje tvrzení navrhovatelů týkající se odůvodnění nepřijatelnosti nulového řešení jihozápadní a jižní tangenty. Z odůvodnění ZÚR
totiž plyne, že tzv. nulová varianta je nevhodná s ohledem na polohu, charakter zástavby
a přilehlé území. Dosažení požadovaných parametrů rychlostní komunikace by si vyžádalo zásadní narušení současného uspořádání
území. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů odpůrce vysvětluje, že tangenty kolem
města Brna jsou sice na sebe funkčně a dopravně navázány, ale to neznamená, že jedna
bez druhé nemohou samostatně existovat. To
ostatně dokládá i stanovisko odboru dopravy
Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále
jen „KrÚ JMK“). Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že územní rezerva
DR4 (část jihovýchodní tangenty) nebyla
podrobena hodnocení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti odpůrce odkazuje na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kapitolu A.5.4.5 a dále na přílohu 1.1. oddíl A,
část C a přílohu 1, oddíl B, vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území. V duplice
pak odpůrce označil hodnocení vlivu koridoru jihovýchodní tangenty stupněm +2 za reálné, neboť koridor není vymezen v těsné blízkosti sídel.
[124] Nejvyšší správní soud nejprve vyložil právní rámec námitky, poté uvážil o věci
samé.
[125] Z § 19 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 plyne, že vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj
území je jedním z úkolů územního plánování.
Součástí tohoto vyhodnocení je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované dle
přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006
a NATURA.
[126] VURÚ se provádí vždy. „Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou
a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje“ (§ 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[127] Dle § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů
na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení“ dotčený orgán na úseku
posuzování vlivů na životní prostředí (v případě ZÚR tedy MŽP).
[128] „Obsah vyhodnocení vlivů zásad
územního rozvoje na udržitelný rozvoj území je stanoven v příloze č. 5 [...]“ vyhlášky
č. 500/2006 Sb., jak plyne z § 6 odst. 3 uvedené vyhlášky, vydané na základě § 193 stavebního zákona z roku 2006 k provedení jeho
§ 36 odst. 6. VURÚ je dle § 40 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona z roku 2006 součástí odůvodnění zásad územního rozvoje. Příloha č. 5
vyhlášky č. 500/2006 Sb. upravuje strukturu
VURÚ, aniž by ovšem stanovila způsob či metodu, kterou má být při provádění hodnocení
postupováno. Pokud jde o vyhodnocení vlivů
na životní prostředí, příloha č. 5 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. odkazuje shodně jako § 19
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 na přílohu tohoto zákona.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[129] Dle přílohy stavebního zákona z roku 2006 (bod 5 a 6) je rámcový obsah vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí tvořen mj. zhodnocením
„stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace“ na
vyjmenované jevy (složky životního prostředí) a porovnáním „zjištěných nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich
zhodnocení.“
[130] Pokud jde o úpravu otázky zpracování variant koncepcí posuzovaných v rámci
procesu SEA, směrnice SEA neukládá požadavek, aby plány a programy byly posuzovány
variantně. Pouze v čl. 5 odst. 1 stanoví, že ve
zprávě o vlivech na životní prostředí, která je
výstupem procesu posuzování vlivů plánů
a programů na životní prostředí, se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu
nebo programu a rozumná náhradní řešení
s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti
působnosti plánu nebo programu. Povinnost
navrhovat varianty v rámci každé SEA ovšem
směrnicí uložena není. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA byl transponován do českého právního řádu pro účely posuzování vlivů zásad
územního rozvoje na životní prostředí § 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 (viz
shora).
[131] Z výše shrnutého právního rámce
této námitky dle soudu neplyne povinnost
zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení vlivů na životní
prostředí variantní návrh koncepce (event.
návrh koncepce obsahující variantní řešení
jednotlivých ploch a koridorů). Povinnost
zpracovat varianty návrhu koncepce (event.
návrh koncepce řešící variantně jednotlivé
plochy a koridory) a nechat posoudit jejich
vliv na životní prostředí může být stanovena
dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V procesu pořizování
zásad územního rozvoje se konkrétně jedná
o požadavek dotčeného orgánu na vyhodnocení vlivů uplatňování zásad územního rozvoje na podmínky udržitelného rozvoje v území
dle § 187 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006, který musí být převzat do zadání zásad
územního rozvoje. Požadavek na zpracování
návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních
ucelených návrhů, nebo ve formě jediného
návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí
schváleného zadání zásad územního rozvoje
rovněž z podnětu samotného pořizovatele.
Variantní návrh zásad územního rozvoje,
event. návrh obsahující variantně řešené jednotlivé plochy a koridory se tedy zpracovává
tehdy,
jestliže tento požadavek obsahuje
schválené zadání zásad.
[132] V těchto intencích je třeba vykládat
i body 5 a 6 přílohy stavebního zákona z roku
2006. Obsahem vyhodnocení vlivů zásad
územního rozvoje na životní prostředí je
zhodnocení variant tehdy, jestliže podle zadání zásad je pořizovatel povinen varianty zpracovat. Z těchto ustanovení rozhodně neplyne
originární povinnost varianty zpracovat vždy.
Ostatně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011-43, uvedl, že
„[z]ákon tedy neukládá povinnost u všech
koridorů nadmístního významu plánovat
tyto koridory ve variantách“ (viz též Dvořák, L.
Posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. České právo životního prostředí, 2010,
č. 1, s. 62 a 66). „Podle zákona je pouze nutno vzít možné varianty v potaz a odůvodnit
výběr zvolené varianty.“
[133] Ze správního spisu byly zjištěny následující skutečnosti. MŽP jakožto dotčený
orgán na úseku posuzování vlivů koncepcí na
životní prostředí ve svém stanovisku ze dne
2006. Obsahem vyhodnocení vlivů zásad
územního rozvoje na životní prostředí je
zhodnocení variant tehdy, jestliže podle zadání zásad je pořizovatel povinen varianty zpracovat. Z těchto ustanovení rozhodně neplyne
originární povinnost varianty zpracovat vždy.
Ostatně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011-43, uvedl, že
„[z]ákon tedy neukládá povinnost u všech
koridorů nadmístního významu plánovat
tyto koridory ve variantách“ (viz též Dvořák, L.
Posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. České právo životního prostředí, 2010,
č. 1, s. 62 a 66). „Podle zákona je pouze nutno vzít možné varianty v potaz a odůvodnit
výběr zvolené varianty.“
[133] Ze správního spisu byly zjištěny následující skutečnosti. MŽP jakožto dotčený
orgán na úseku posuzování vlivů koncepcí na
životní prostředí ve svém stanovisku ze dne
15. 1. 2010, zn. 916/ENV/10, k zadání ZÚR nevznesl požadavek na pořízení vícero variant
ucelených návrhů ZÚR. MŽP uplatnilo pouze
požadavek na zpracování variantního řešení
ploch a koridorů v rámci jediného návrhu
[viz s. 2 body o) a p)], aniž by ovšem specifikovalo, jaké konkrétní varianty jednotlivých
ploch a koridorů mají být do návrhu ZÚR zahrnuty a vyhodnoceny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území. Pouze na několika místech
stanoviska upozornilo, že je třeba posoudit
všechny varianty koridorů, které jsou známy
z přípravných dokumentací, určit pořadí jednotlivých variant z hlediska vlivů na životní
prostředí, ve kterém jsou jednotlivé varianty
přípustné a za jakých podmínek jsou přípustné. Dopisem MŽP ze dne 15. 2. 2010 bylo
upřesněno, že obsahem požadavku je posouzení všech variant, které přicházejí v úvahu
v době zpracování návrhu ZÚR.
[134] Ze zadání ZÚR schváleného zastupitelstvem odpůrce dne 25. 2. 2010 plyne, že
v návrhu ZÚR měly být variantně řešeny záměry rozvoje dopravní infrastruktury a regionální a nadregionální územní systémy
ekologické stability, a to bez bližší specifikace [viz písm. e) bod G. zadání ZÚR]. V příloze
č. 2 zadání ZÚR jsou vyjmenovány územně
plánovací podklady, které měly být využity
pro zpracování návrhu ZÚR. Mezi tyto podklady byly zahrnuty i různé studie a jejich hodnocení týkající se pozemních komunikací na
území JMK. Tímto způsobem byla vypořádána připomínka MŽP k návrhu zadání ZÚR.
[135] Zpracovaný návrh ZÚR, v jehož
rámci byly některé koridory dopravní a technické infrastruktury řešeny ve variantách, byl
poté na základě vyhodnocení vlivů na životní
prostředí a soustavu NATURA 2000 (posouzení a vyhodnocení variant) a jeho projednání s ministerstvy a na základě stanovisek dotčených orgánů upraven dle § 37 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006 do invariantní podoby. Dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (MŽP) vydal
kladné stanovisko k návrhu koncepce, nerozporoval dodržení jím uložených požadavků
týkajících se rozsahu a způsobu hodnocení
vlivů ZÚR na životní prostředí.
[136] Nejvyšší správní soud se s námitkou
navrhovatelů, dle nichž měl návrh zásad
územního rozvoje, který byl podroben posouzení vlivů na udržitelný rozvoj, zahrnovat
alternativní koncepci rozvoje dopravní infrastruktury založenou na „Alternativní koncepci komunikační sítě v širším okolí brněnské
aglomerace“ zpracované v lednu 2007
Ing. Milanem S., neztotožňuje. Tato tzv. alternativní koncepce, kterou soud provedl při
jednání důkaz, nepočítá s realizací rychlostní
komunikace R52 v trase Pohořelice–Mikulov
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
–Drasenhofen. Propojení Brna a Vídně má
být zajištěno prostřednictvím dálnice D2 do
Břeclavi a realizací rychlostní komunikace
R55 v úsek Břeclav–Poštorná. Posílen by měl
být i význam rychlostní silnice R38 v úseku
Hatě–Znojmo–Jihlava (–Praha). Alternativní
koncepce nepočítá s provedením jihozápadní, jižní ani jihovýchodní tangenty kolem
města Brna, které označuje s ohledem na plánované zkapacitnění dálnice D1 za zbytečné.
Trasa vedení rychlostní komunikace R43 na
Svitavy má být posunuta západněji od města
Brna, tj. neprocházet městskou částí Bystrc,
nýbrž vést kolem Veverské Bitýšky a ústit
u Kývalky na dálnici D1.
[137] Z článku 80 PÚR 2008 plyne, že politika územního rozvoje uložila krajům povinnost v zásadách územního rozvoje upřesnit
vymezení ploch koridorů dopravní infrastruktury při respektování důvodů vymezení,
kritérií a podmínek pro rozhodování. Dále zavázala obce a kraje, aby zajistily územní
ochranu vymezených koridorů a ploch a při
pořizování územně plánovací dokumentace
postupovaly v souladu s kritérii a podmínkami pro rozhodování o změnách v území a řešily územní souvislosti vymezených koridorů
a ploch. V článku 106 PÚR 2008 byl vymezen
koridor R52 v trase Pohořelice–Mikulov–
Drasenhofen/Rakousko (E 461). Důvodem
pro jeho vymezení je zkvalitnění silničního
spojení Brno–Vídeň, vazba na rakouskou silniční síť, součást TEN-T. PÚR 2008 nestanoví
ve vztahu k tomuto koridoru žádná kritéria či
podmínky pro rozhodování o změnách v území, ani neukládá ministerstvům či jiným
ústředním správním úřadům žádné specifické úkoly.
[138] Soud přitom vzal do úvahy rovněž
text obsažený v důvodové zprávě PÚR 2008,
na který navrhovatelé poukazují ve svém návrhu a z něhož plyne, že usnesení vlády České
republiky ze dne 19. 9. 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby dopravní infrastruktury v letech 2008 až 2013, uložilo prověřit a vyhodnotit variantní řešení rychlostní silnice
R52, což může přinést změnu v PÚR 2008. Až
do výsledků vyhodnocení variant je nutno
v PÚR 2008 zachovat ta řešení, která jsou sta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
novena v jiných platných dokumentech
[např. u R52 – územní plán velkého územního celku (dále jen „ÚPN VÚC“) Břeclavsko].
Soud k tomu poznamenává, že důvodová
zpráva netvoří závaznou část PÚR a text této
zprávy není s to zvrátit či snad zrelativizovat
kategorické závěry obsažené v textové části
PÚR 2008, která představuje její závaznou
část. V obecné rovině je možné poznamenat,
že PÚR 2008 není neměnným dokumentem,
ba naopak její obsah je možné měnit cestou
aktualizace nebo zpracování zcela nového
dokumentu, jak předvídá § 35 stavebního zákona z roku 2006. Dokud se tak však nestane,
je pro pořizování zásad územního rozvoje závazný obsah platné politiky územního rozvoje, resp. její textové části.
[139] Pokud jde o koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice,
uložila PÚR 2008 v článku 109 úkol Ministerstvu dopravy (dále jen „MD“) prověřit v součinnosti s MŽP a JMK proveditelnost rozvojového záměru v tomto úseku.
[140] Soud zdůrazňuje, že politika územního rozvoje, byť nepředstavuje stupeň územně
plánovací dokumentace, nýbrž je svým charakterem strategickým dokumentem, je dle
§ 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006
závazná pro pořizování a vydávání zásad
územního rozvoje. Zásady územního rozvoje,
které představují nejvyšší stupeň územně
plánovací dokumentace, musí obsahově z politiky územního rozvoje vycházet. Zásady
územního rozvoje slouží k vymezení ploch
a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006), nikoliv k vymezování ploch a koridorů mezinárodního
a republikového významu. Plochy a koridory
(dopravní a technické infrastruktury), které
mají mezinárodní a republikový význam, musí být obsaženy v politice územního rozvoje
[§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006]. Úkolem zásad územního rozvoje je
pak v nadmístních souvislostech příslušného
kraje zpřesnit a rozvíjet cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního
rozvoje. Jinými slovy, obsahem zásad územního rozvoje je koncepce rozvoje území kraje
vyjádřená ve „zpřesnění vymezení ploch
a koridorů [...] vymezených v politice územního rozvoje [tedy ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu] a vymezení ploch a koridorů nadmístního významu“
(s jistou mírou zjednodušení lze říct regionálního významu) [viz část I. odst. 1. písm. d)
přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.].
[141] Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání, a na jeho
podkladě zpracovaného návrhu zásad dle
§ 37 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006,
záměry obsažené v platné politice územního
rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost. Pokud se v průběhu
projednávání návrhu zásad a VURÚ ukáže některý ze záměrů jako neproveditelný, je na
pořizovateli, aby s dotčenými orgány (věcně
příslušnými ústředními orgány státní správy)
a Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen
„MMR“) na podkladě těchto zjištění dojednal
vypuštění záměru z návrhu ZÚR (srov. již citované usnesení Nejvyššího správního soudu
čj. 9 Ao 3/2009-59). V návaznosti na výsledky
prověřování proveditelnosti republikových
a mezinárodních záměrů v rámci pořizování
ZÚR je pak třeba aktualizovat politiku územního rozvoje a promítnout tyto výsledky do
jejího obsahu. Ve vztahu k dopravnímu koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto
překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna
nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav –
státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR.
[142] Z obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR
na udržitelný rozvoj území vyplývá, že byly
posouzeny obě trasy spojující Brno s Vídní,
tedy přes Mikulov po R52 i přes Břeclav po
D2 a R55, ovšem nikoliv jako alternativy,
nýbrž jako dva samostatné záměry, které mohou být realizovány paralelně. Takový postup
byl nezbytný s ohledem na obsah PÚR 2008
(čl. 106 a 109), která uložila odpůrci zpřesnit
v ZÚR koridor rychlostní silnice R52 přes Mikulov a současně prověřit proveditelnost záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav
– státní hranice. Tvrzení navrhovatelů, že
z rozhodnutí TEN-T (k jeho povaze více viz
body [583] až [590]) nelze dovodit, zda má
být spojení Brna a Vídně realizováno přes Mi-
kulov po R52, nebo přes Břeclav po D2 a R55,
nemá pro úvahy soudu žádný význam. Soud
svůj shora uvedený závěr opírá o obsah právně závazné PÚR 2008, nikoliv o rozhodnutí
TEN-T.
je
[143] V textové části PÚR 2008 a schématu č. 5, které představují závaznou část PÚR,
je vymezen koridor mezinárodního významu
R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek
týkajících se prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Odpůrce tak byl zavázán převzít do ZÚR tento koridor a dále jej
v zásadách upřesnit, což také učinil. V návrhu
ZÚR vytyčil dvě možné varianty koridoru
splňující zadání trasy v PÚR 2008 (viz bod 54
návrhu ZÚR ve verzi určené ke společnému
jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006). Tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. je v podstatné části založena právě na neexistenci rychlostní komunikace R52 a realizaci spojení Vídně s Brnem
přes Břeclav a dále spojení Vídně s Prahou
přes Znojmo. Tím se tato koncepce dostává
do evidentního rozporu s obsahem PÚR
2008, a proto nemohla v rámci pořizování
ZÚR aspirovat na postavení komplexní alternativy řešení koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu. Alternativní koncepce dle návrhu Ing. Milana S.
tedy
v podmínkách platné politiky územního rozvoje nerealizovatelná. Nelze proto odpůrci vyčítat, že v rámci pořizování ZÚR, zejména ve
fázi posuzování vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území, nepracoval s komplexní alternativou řešení dopravní infrastruktury na území kraje vycházející ze studie Ing. Milana S.
[144] K tomu lze dodat, že dle autora
tzv. alternativní dopravní studie Ing. Milana S.
je podmínkou úspěšnosti návrhu této koncepce komunikační sítě akceptování přechodu Poštorná–Reintal rakouskou stranou (viz
bod 6.6. Alternativní koncepce komunikační
sítě v širším okolí brněnské aglomerace).
K tomu soud na základě informace poskytnuté MD obsažené v přípisu ze dne 4. 6. 2012,
zn. 342/2012-910-IPK/2, jímž soud provedl
při jednání důkaz, zjistil, že doposud byla
s Rakouskou republikou uzavřena pouze do-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
hoda o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov [viz Dohoda mezi vládou
České republiky a Rakouskou spolkovou vládou o propojení české rychlostní silnice R 52
a rakouské dálnice A 5 na česko-rakouských
státních hranicích, podepsaná ve Vídni dne
15. 1. 2010, zn. 916/ENV/10, k zadání ZÚR nevznesl požadavek na pořízení vícero variant
ucelených návrhů ZÚR. MŽP uplatnilo pouze
požadavek na zpracování variantního řešení
ploch a koridorů v rámci jediného návrhu
[viz s. 2 body o) a p)], aniž by ovšem specifikovalo, jaké konkrétní varianty jednotlivých
ploch a koridorů mají být do návrhu ZÚR zahrnuty a vyhodnoceny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území. Pouze na několika místech
stanoviska upozornilo, že je třeba posoudit
všechny varianty koridorů, které jsou známy
z přípravných dokumentací, určit pořadí jednotlivých variant z hlediska vlivů na životní
prostředí, ve kterém jsou jednotlivé varianty
přípustné a za jakých podmínek jsou přípustné. Dopisem MŽP ze dne 15. 2. 2010 bylo
upřesněno, že obsahem požadavku je posouzení všech variant, které přicházejí v úvahu
v době zpracování návrhu ZÚR.
[134] Ze zadání ZÚR schváleného zastupitelstvem odpůrce dne 25. 2. 2010 plyne, že
v návrhu ZÚR měly být variantně řešeny záměry rozvoje dopravní infrastruktury a regionální a nadregionální územní systémy
ekologické stability, a to bez bližší specifikace [viz písm. e) bod G. zadání ZÚR]. V příloze
č. 2 zadání ZÚR jsou vyjmenovány územně
plánovací podklady, které měly být využity
pro zpracování návrhu ZÚR. Mezi tyto podklady byly zahrnuty i různé studie a jejich hodnocení týkající se pozemních komunikací na
území JMK. Tímto způsobem byla vypořádána připomínka MŽP k návrhu zadání ZÚR.
[135] Zpracovaný návrh ZÚR, v jehož
rámci byly některé koridory dopravní a technické infrastruktury řešeny ve variantách, byl
poté na základě vyhodnocení vlivů na životní
prostředí a soustavu NATURA 2000 (posouzení a vyhodnocení variant) a jeho projednání s ministerstvy a na základě stanovisek dotčených orgánů upraven dle § 37 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006 do invariantní podoby. Dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (MŽP) vydal
kladné stanovisko k návrhu koncepce, nerozporoval dodržení jím uložených požadavků
týkajících se rozsahu a způsobu hodnocení
vlivů ZÚR na životní prostředí.
[136] Nejvyšší správní soud se s námitkou
navrhovatelů, dle nichž měl návrh zásad
územního rozvoje, který byl podroben posouzení vlivů na udržitelný rozvoj, zahrnovat
alternativní koncepci rozvoje dopravní infrastruktury založenou na „Alternativní koncepci komunikační sítě v širším okolí brněnské
aglomerace“ zpracované v lednu 2007
Ing. Milanem S., neztotožňuje. Tato tzv. alternativní koncepce, kterou soud provedl při
jednání důkaz, nepočítá s realizací rychlostní
komunikace R52 v trase Pohořelice–Mikulov
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
–Drasenhofen. Propojení Brna a Vídně má
být zajištěno prostřednictvím dálnice D2 do
Břeclavi a realizací rychlostní komunikace
R55 v úsek Břeclav–Poštorná. Posílen by měl
být i význam rychlostní silnice R38 v úseku
Hatě–Znojmo–Jihlava (–Praha). Alternativní
koncepce nepočítá s provedením jihozápadní, jižní ani jihovýchodní tangenty kolem
města Brna, které označuje s ohledem na plánované zkapacitnění dálnice D1 za zbytečné.
Trasa vedení rychlostní komunikace R43 na
Svitavy má být posunuta západněji od města
Brna, tj. neprocházet městskou částí Bystrc,
nýbrž vést kolem Veverské Bitýšky a ústit
u Kývalky na dálnici D1.
[137] Z článku 80 PÚR 2008 plyne, že politika územního rozvoje uložila krajům povinnost v zásadách územního rozvoje upřesnit
vymezení ploch koridorů dopravní infrastruktury při respektování důvodů vymezení,
kritérií a podmínek pro rozhodování. Dále zavázala obce a kraje, aby zajistily územní
ochranu vymezených koridorů a ploch a při
pořizování územně plánovací dokumentace
postupovaly v souladu s kritérii a podmínkami pro rozhodování o změnách v území a řešily územní souvislosti vymezených koridorů
a ploch. V článku 106 PÚR 2008 byl vymezen
koridor R52 v trase Pohořelice–Mikulov–
Drasenhofen/Rakousko (E 461). Důvodem
pro jeho vymezení je zkvalitnění silničního
spojení Brno–Vídeň, vazba na rakouskou silniční síť, součást TEN-T. PÚR 2008 nestanoví
ve vztahu k tomuto koridoru žádná kritéria či
podmínky pro rozhodování o změnách v území, ani neukládá ministerstvům či jiným
ústředním správním úřadům žádné specifické úkoly.
[138] Soud přitom vzal do úvahy rovněž
text obsažený v důvodové zprávě PÚR 2008,
na který navrhovatelé poukazují ve svém návrhu a z něhož plyne, že usnesení vlády České
republiky ze dne 19. 9. 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby dopravní infrastruktury v letech 2008 až 2013, uložilo prověřit a vyhodnotit variantní řešení rychlostní silnice
R52, což může přinést změnu v PÚR 2008. Až
do výsledků vyhodnocení variant je nutno
v PÚR 2008 zachovat ta řešení, která jsou sta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
novena v jiných platných dokumentech
[např. u R52 – územní plán velkého územního celku (dále jen „ÚPN VÚC“) Břeclavsko].
Soud k tomu poznamenává, že důvodová
zpráva netvoří závaznou část PÚR a text této
zprávy není s to zvrátit či snad zrelativizovat
kategorické závěry obsažené v textové části
PÚR 2008, která představuje její závaznou
část. V obecné rovině je možné poznamenat,
že PÚR 2008 není neměnným dokumentem,
ba naopak její obsah je možné měnit cestou
aktualizace nebo zpracování zcela nového
dokumentu, jak předvídá § 35 stavebního zákona z roku 2006. Dokud se tak však nestane,
je pro pořizování zásad územního rozvoje závazný obsah platné politiky územního rozvoje, resp. její textové části.
[139] Pokud jde o koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice,
uložila PÚR 2008 v článku 109 úkol Ministerstvu dopravy (dále jen „MD“) prověřit v součinnosti s MŽP a JMK proveditelnost rozvojového záměru v tomto úseku.
[140] Soud zdůrazňuje, že politika územního rozvoje, byť nepředstavuje stupeň územně
plánovací dokumentace, nýbrž je svým charakterem strategickým dokumentem, je dle
§ 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006
závazná pro pořizování a vydávání zásad
územního rozvoje. Zásady územního rozvoje,
které představují nejvyšší stupeň územně
plánovací dokumentace, musí obsahově z politiky územního rozvoje vycházet. Zásady
územního rozvoje slouží k vymezení ploch
a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006), nikoliv k vymezování ploch a koridorů mezinárodního
a republikového významu. Plochy a koridory
(dopravní a technické infrastruktury), které
mají mezinárodní a republikový význam, musí být obsaženy v politice územního rozvoje
[§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006]. Úkolem zásad územního rozvoje je
pak v nadmístních souvislostech příslušného
kraje zpřesnit a rozvíjet cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního
rozvoje. Jinými slovy, obsahem zásad územního rozvoje je koncepce rozvoje území kraje
vyjádřená ve „zpřesnění vymezení ploch
a koridorů [...] vymezených v politice územního rozvoje [tedy ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu] a vymezení ploch a koridorů nadmístního významu“
(s jistou mírou zjednodušení lze říct regionálního významu) [viz část I. odst. 1. písm. d)
přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.].
[141] Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání, a na jeho
podkladě zpracovaného návrhu zásad dle
§ 37 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006,
záměry obsažené v platné politice územního
rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost. Pokud se v průběhu
projednávání návrhu zásad a VURÚ ukáže některý ze záměrů jako neproveditelný, je na
pořizovateli, aby s dotčenými orgány (věcně
příslušnými ústředními orgány státní správy)
a Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen
„MMR“) na podkladě těchto zjištění dojednal
vypuštění záměru z návrhu ZÚR (srov. již citované usnesení Nejvyššího správního soudu
čj. 9 Ao 3/2009-59). V návaznosti na výsledky
prověřování proveditelnosti republikových
a mezinárodních záměrů v rámci pořizování
ZÚR je pak třeba aktualizovat politiku územního rozvoje a promítnout tyto výsledky do
jejího obsahu. Ve vztahu k dopravnímu koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto
překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna
nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav –
státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR.
[142] Z obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR
na udržitelný rozvoj území vyplývá, že byly
posouzeny obě trasy spojující Brno s Vídní,
tedy přes Mikulov po R52 i přes Břeclav po
D2 a R55, ovšem nikoliv jako alternativy,
nýbrž jako dva samostatné záměry, které mohou být realizovány paralelně. Takový postup
byl nezbytný s ohledem na obsah PÚR 2008
(čl. 106 a 109), která uložila odpůrci zpřesnit
v ZÚR koridor rychlostní silnice R52 přes Mikulov a současně prověřit proveditelnost záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav
– státní hranice. Tvrzení navrhovatelů, že
z rozhodnutí TEN-T (k jeho povaze více viz
body [583] až [590]) nelze dovodit, zda má
být spojení Brna a Vídně realizováno přes Mi-
kulov po R52, nebo přes Břeclav po D2 a R55,
nemá pro úvahy soudu žádný význam. Soud
svůj shora uvedený závěr opírá o obsah právně závazné PÚR 2008, nikoliv o rozhodnutí
TEN-T.
je
[143] V textové části PÚR 2008 a schématu č. 5, které představují závaznou část PÚR,
je vymezen koridor mezinárodního významu
R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek
týkajících se prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Odpůrce tak byl zavázán převzít do ZÚR tento koridor a dále jej
v zásadách upřesnit, což také učinil. V návrhu
ZÚR vytyčil dvě možné varianty koridoru
splňující zadání trasy v PÚR 2008 (viz bod 54
návrhu ZÚR ve verzi určené ke společnému
jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006). Tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. je v podstatné části založena právě na neexistenci rychlostní komunikace R52 a realizaci spojení Vídně s Brnem
přes Břeclav a dále spojení Vídně s Prahou
přes Znojmo. Tím se tato koncepce dostává
do evidentního rozporu s obsahem PÚR
2008, a proto nemohla v rámci pořizování
ZÚR aspirovat na postavení komplexní alternativy řešení koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu. Alternativní koncepce dle návrhu Ing. Milana S.
tedy
v podmínkách platné politiky územního rozvoje nerealizovatelná. Nelze proto odpůrci vyčítat, že v rámci pořizování ZÚR, zejména ve
fázi posuzování vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území, nepracoval s komplexní alternativou řešení dopravní infrastruktury na území kraje vycházející ze studie Ing. Milana S.
[144] K tomu lze dodat, že dle autora
tzv. alternativní dopravní studie Ing. Milana S.
je podmínkou úspěšnosti návrhu této koncepce komunikační sítě akceptování přechodu Poštorná–Reintal rakouskou stranou (viz
bod 6.6. Alternativní koncepce komunikační
sítě v širším okolí brněnské aglomerace).
K tomu soud na základě informace poskytnuté MD obsažené v přípisu ze dne 4. 6. 2012,
zn. 342/2012-910-IPK/2, jímž soud provedl
při jednání důkaz, zjistil, že doposud byla
s Rakouskou republikou uzavřena pouze do-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
hoda o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov [viz Dohoda mezi vládou
České republiky a Rakouskou spolkovou vládou o propojení české rychlostní silnice R 52
a rakouské dálnice A 5 na česko-rakouských
státních hranicích, podepsaná ve Vídni dne
23. 1. 2009 (č. 40/2009 Sb. m. s.)]. Rychlostní
silnice R55 v úseku dálnice D2–Břeclav–Poštorná se s ohledem na usnesení vlády České
republiky ze dne 6. 10. 2010, č. 713, o změně
usnesení vlády ze dne 9. června 2008
č. 735, k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, nepřipravuje. Z citovaného usnesení vlády č. 713 ve
spojení s usnesením vlády České republiky ze
dne 9. 6. 2008, č. 735, k přípravě a výstavbě
kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, soud dále zjistil, že vláda vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R52 na
území České republiky a dálnice A5 na území
Rakouské republiky na česko–rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen. Dále uložila MD pokračovat v přípravných pracích k realizaci obchvatu Břeclavi
silnicí I/55 v úseku dálnice D2 – hraniční přechod Poštorná/Reintal, a to pouze ve dvoupruhovém uspořádání. Vláda tak upustila od
realizace čtyřpruhového obchvatu města
Břeclav, jenž měl být součástí rychlostní silnice R55. Na základě těchto skutečností dospěl
soud k závěru, že dosud nebyla sjednána mezinárodní smlouva o propojení rychlostní silnice R55 a rakouské dálnice v oblasti hraničního přechodu Poštorná–Reintal a že česká
strana upustila od přípravy projektu rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav–Poštorná
(–Reintal – rakouská dálniční síť). Není tedy
splněn základní předpoklad podmiňující
prosazení tzv. alternativní dopravní studie
Ing. Milana S. a neexistuje ani vyhlídka, že by
se tak v blízké době mělo stát.
[145] Navrhovatelé se v této souvislosti
odvolávají na právní názor vyřčený v rozsudku
soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210.
Předmětem přezkumu v této věci byl ÚPN
VÚC Břeclavska schválený usnesením zastu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
pitelstva JMK ze dne 9. 11. 2006. Nejvyšší
správní soud celé toto opatření obecné povahy zrušil. Dospěl k názoru, že variantní zpracování koridoru R52 nelze považovat za variantní zpracování a posouzení silničního
propojení Brna s Vídní (bod 171 odůvodnění
rozsudku). K tomu je ovšem nutno poznamenat, že právní názor Nejvyššího správního
soudu vychází z odlišného skutkového základu. ÚPN VÚC Břeclavsko byl vydán v době,
kdy nebyla schválena PÚR 2008. Nejvyšší
správní soud tedy při formulování svých závěrů v rozsudku čj. 3 Ao 1/2007-210 logicky
nemohl vzít do úvahy obsah PÚR 2008. Jak
nyní soud již shora uvedl, schválená PÚR
2008 nade vší pochybnost zafixovala spojení
Brna s Vídní po koridoru R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen. Touto významnou změnou poměrů byl odpůrce vyvázán
z právního názoru NSS. Jinými slovy to, co
dříve Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 Ao
1/2007-210 uložil na bedra kraje (tedy posouzení obou koncepčně odlišných variant propojení měst Brno a Vídeň), v mezidobí rozhodla vláda České republiky v PÚR 2008,
která za těchto změněných podmínek neumožnila odpůrci zvažovat, zda je vhodné
spojit tato města pomocí R52. Zákonnost
PÚR 2008 navrhovatelé nenapadají. Lze doplnit, že z hlediska ryze dopravního byly obě
varianty propojení Brna a Vídně, tj. přes Mikulov i přes Břeclav, zhodnoceny v odůvodnění ZÚR (s. 28 až 31). Rovněž byly posouzeny vlivy obou koridorů (R52 i R55) na životní
prostředí.
[146] Bez významu je též, že první zadání
ZÚR obsahovalo požadavek posoudit tzv. alternativní dopravní koncepci Ing. Milana S., neboť toto zadání muselo být v návaznosti na
schválení PÚR 2008 a zrušení ÚPN VÚC Břeclavsko přepracováno a bylo zhotoveno a následně odsouhlaseno nové, tzv. druhé zadání ZÚR.
[147] Z tzv. druhého návrhu ZÚR, jak byl
předložen ke společnému jednání dle § 37
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, vyplývá, že vychází ve všech ohledech, v nichž to
bylo s ohledem na obsah PÚR 2008 možné,
z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Tak např. koridor rychlostní komuni-
kace R55 v trase Břeclav – státní hranice,
zpracovaný ve dvou variantách (bod 56 návrhu ZÚR a dále výkres ploch a koridorů nadmístního významu, včetně územního systému
ekologické stability č. I.2), vychází v jedné
z variant z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Stejně tak koridor rychlostní
komunikace R43 spojující Brno a Svitavy navržený v několika variantách odpovídá v jedné z těchto variant návrhu vedení trasy R43
zpracovanému Ing. Milanem S.
[148] Konečně pokud jde o tangenty kolem města Brna, byla posouzena „Nulová“ varianta (tj. upuštění od vybudování tangent)
a pak varianta zahrnující tangenty (a to v několika dílčích variantách – „Modřická“ a „Želešická“). Alternativní dopravní koncepce
Ing. Milana S. zavrhuje vybudování tangent
(počítá tedy s „Nulovou“ variantou) z důvodu, že pokud není do plánu zahrnut koridor
R52, je projektování tangent nadbytečné, neboť plně postačí zkapacitnění stávající trasy
dálnice D1 procházející přes město Brno.
K tomu je třeba dodat, že „Nulová“ varianta
tangent byla posouzena v rámci posuzování
vlivu ZÚR na udržitelný rozvoj území. Jelikož
ZÚR plně v souladu s PÚR 2008 obsahují koridor rychlostní silnice R52, který přivádí dopravu k městu Brnu, je tím do značné míry
zpochybněna vhodnost „Nulové“ varianty spoléhající toliko na zkapacitnění dálnice D1. Překážky, které brání výběru „Nulové“ varianty,
jsou ostatně srozumitelným a logickým způsobem uvedeny na straně 71 odůvodnění ZÚR.
[149] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá,
že tzv. alternativní koncepce komunikační sítě zpracovaná Ing. Milanem S. nemohla být ve
své komplexnosti zapracována do návrhu
ZÚR a nemohly být posouzeny její vlivy na
udržitelný rozvoj území. Tato tzv. alternativní
koncepce jako celek je totiž v rozporu s obsahem PÚR 2008, jímž byl odpůrce při pořizování ZÚR vázán. Z tzv. alternativní koncepce
tak mohly být zapracovány do návrhu ZÚR
pouze dílčí návrhy, které nejsou v rozporu
s PÚR 2008, tj. koridor R55 v úseku Břeclav –
státní hranice, koridor R43 v úseku Kuřim–D1, nulová varianta tangent. Tyto návrhy
plně v souladu se zadáním ZÚR byly do návrhu
ZÚR zapracovány, byly posouzeny jejich vlivy
na udržitelný rozvoj území a porovnány
s ostatními variantami příslušných koridorů.
[150] Nejvyšší správní soud posoudil důkazní návrhy odpůrce, jenž požadoval provést výslech svědků Ing. Michala F., Ing. Vlastislava N. a Ing. Marie W., Ph.D., kteří dle
něho měli potvrdit nepoužitelnost koncepce
Ing. Milana S., jako nadbytečné. Nerealizovatelnost koncepce Ing. Milana S. totiž vyšla plně
a s dostatečnou jistotou najevo již při provedení důkazu tzv. alternativní dopravní koncepcí
Ing. Milana S. a jejím srovnáním s obsahem
PÚR 2008, která byla součástí správního spisu. Soud proto k výslechu navržených svědků
nepřikročil.
[151] Pokud pak jde o další dílčí námitky,
zhodnotil je soud následovně. Není pravdou,
že vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem z důvodu, že koridor nebyl vymezen
v PÚR. Jak soud již shora uvedl, předmětem
řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či
republikového významu. Koridorem se dle
§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona z roku
2006 rozumí „plocha vymezená pro umístění
vedení dopravní a technické infrastruktury
nebo opatření nestavební povahy“. Koridor
je tedy typem plochy. O plochu republikového významu se jedná tehdy, jestliže svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní
území více krajů [viz § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006]. Koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Vzhledem
k jeho situování uprostřed území JMK, významu a využití (řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu) je třeba
dospět k závěru, že jeho charakter je toliko
nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 – ovlivní tedy
území více obcí, nikoliv území více krajů.
Soud dává navrhovatelům za pravdu, že tangenty, které spojují dvě dálnice a několik
rychlostních komunikací, jsou velmi významnou stavbou. Nikoliv však celostátního významu, neboť jejich účelem je vyřešit lokální
(nadmístní) problémy, které by mohly vznik-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nout ve městě Brně a jeho bezprostředním
okolí v případě kumulace dopravy z různých
směrů. Ostatně nejedná se ani o komunikace
dálničního typu,
jak uvádí navrhovatelé,
nýbrž o koridory kategorizované jako krátké
čtyřpruhové rychlostní komunikace (jihozápadní a jižní tangenta) a silnice II. třídy (jihovýchodní tangenta). Námitka navrhovatelů je
tedy nedůvodná.
[152] V návaznosti na repliku navrhovatelů ze dne 12. 6. 2012 považuje soud za nezbytné ujasnit, že je třeba odlišovat dvě věci –
převedení dálnice D1 do stopy jihozápadní,
jižní a jihovýchodní tangenty a převedení části dopravy z dálnice D1 na nově zbudované
tangenty. Byť z návrhu zadání ZÚR plyne, že
odpůrce původně zvažoval převést dálnici
D1 do stopy tangent, tak po nesouhlasném
stanovisku MD ze dne 18. 12. 2009 byl tento
záměr opuštěn. Nadále proto mají tangenty
plnit pouze funkci částečného odvedení dopravy z dálnice D1 a jejího okolí a zajistit rozdělení dopravních proudů na
tranzitní
a zdrojové či cílové (viz např. s. 71, 74 odůvodnění ZÚR), resp. zlepšit dopravní obslužnost území se silným rozvojovým potenciálem (viz např. s. 74, 75–76 odůvodnění ZÚR).
Klíčový význam dálnice D1 tak zůstane zachován i po realizaci ZÚR (viz bod [251] níže). To, že tangenty mají odlehčit dopravě na
dosavadních, silně zatížených dopravních tepnách a optimalizovat dopravní propojení
v rámci aglomerace, považuje soud za imanentní rys všech silničních staveb nově projektovaných v hustě osídlených aglomeracích.
[153] Nedůvodnou shledal soud též námitku, že tangenty kolem města Brna nebyly
posouzeny jako celek, resp. jihovýchodní tangenta nebyla posouzena vůbec. Soud v textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný
rozvoj území ověřil, že jihozápadní a jižní tangenta, které byly obě navrženy ve variantách
(„Modřická“, „Želešická“ a „Nulová“), byly
hodnoceny společně, a to z důvodů koncepční provázanosti (viz s. 229 a násl., vyhodnocení z června 2010). Navrhovatelé rovněž namítají, že závěr obsažený ve vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území, dle něhož je
„Nulová“ varianta nepřijatelná, je chybný, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
boť vychází z předpokladu nezbytnosti rychlostní komunikace R52. Soud k tomu poznamenává, co již bylo podrobně rozvedeno shora,
že bylo povinností odpůrce převzít a zpřesnit
v ZÚR dopravní koridor R52. Proto pokud
právě s ohledem na vybudování rychlostní
silnice R52 byla „Nulová“ varianta tangent vyhodnocena jako nepřípustná, nelze tuto úvahu považovat za neopodstatněnou a na jejím
podkladě učiněný závěr za nezákonný. Rovněž tak tvrzení navrhovatelů, že v procesu
pořizování ZÚR byla ignorována „Nulová“ varianta, je v rozporu s obsahem správního spisu i opatřením obecné povahy. Ostatně samotné toto tvrzení navrhovatelů je rozporné,
neboť na předchozí straně svého návrhu
(tj. s. 51) sami uvádí, že „Nulová“ varianta vyhodnocena byla.
[154] V souvislosti s jihozápadní a jižní
tangentou navrhovatelé zpochybňují hodnocení jejich vlivů na ovzduší a obyvatelstvo.
Domnívají se, že hodnotit jejich vlivy jako výrazně kladné (stupněm +2) je neopodstatněné, neboť v oblasti, jíž mají procházet, jsou
dlouhodobě překračovány limity znečištění
ovzduší a hlučnosti. Soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že
významně pozitivní hodnocení těchto dopravních záměrů je odůvodněno tím, že umožní
odvést dopravu ze silně zatížených komunikací procházejících velkými městy. Vzhledem
k tomu, že velkými městy procházejí nejvíce
zatížené komunikace, jedná se současně o obchvaty, které snižují zátěž v nejvíce problémových místech (s. 167 a 170–171, verze
z června 2010). Hodnocení HIA, které je součástí hodnocení SEA, na s. 89 až 92 uvádí, že
obě varianty jihozápadní a jižní tangenty vedou oproti variantě „Nulové“ ke snížení počtu
obyvatel zasažených hlukem v pásmu rušení
spánku v noci i v pásmu kardiovaskulárního
rizika, stejně tak jako u denního hluku. Bere
se přitom do úvahy nejen odvedení dopravy
z prostoru jižní části Brna, ale též nárůst zátěže u obyvatel podél nové trasy. V případě nově postavených komunikací, jimiž bude právě
jihozápadní a jižní tangenta, je třeba aplikovat přísný základní hygienický limit hluku
a nelze připočítat korekci pro starou doprav-
ní zátěž. Nově postavené pozemní komunikace tedy budou muset být řešeny takovým způsobem, aby byl základní hygienický limit hluku dodržen. Obdobně dojde k poklesu počtu
obyvatel dotčených největším zatížením
i v případě oxidů dusíku a prachových částic.
[155] Na základě těchto zjištění má soud
za to, že při posuzování vlivů jihozápadní
a jižní tangenty na ovzduší a obyvatelstvo bylo vzato v potaz nejen zlepšení podél stávajících komunikací v jižní části města Brna, ale
též nové zatížení obyvatel podél trasy tangent. Byť tedy dojde k rozšíření hlukového
i atmosférického znečištění na větší počet
obyvatel, dojde současně k výrazné redukci
počtu osob vystavených té největší zátěži,
která má výrazné negativní účinky na lidské
zdraví. V tomto kontextu se zdá být hodnocení vlivů tangent na ovzduší a obyvatelstvo
známkou +2 jako řádně odůvodněné. Navrhovatelé nepředložili žádné podklady, které by tyto závěry obsažené ve VURÚ zpochybnily.
[156] Pokud jde o jihovýchodní tangentu,
ta je v ZÚR vymezena jako koridor pro dopravní infrastrukturu pouze zčásti [Chrlice –
mimoúrovňová křižovatka (dále jen „MÚK“)
Tuřany], zčásti je vymezena jako územní rezerva DR4 (Tuřany – MÚK Tvarožná). Celá jihovýchodní tangenta je od počátku řešena
invariantně, v procesu pořizování ZÚR se
pouze měnil rozsah trasy, která je vymezena
jako územní rezerva (původně byl do územní
rezervy zahrnut jen úsek Šlapanice – MÚK
Tvarožná – viz vyhodnocení vlivů ZÚR na
udržitelný rozvoj území z června 2010).
[157] V textové části vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území (část A.5.4.5)
je uvedeno, že vymezení koridorů územních
rezerv není spojeno s negativními vlivy na
sledované složky životního prostředí. Plochy
vymezené jako územní rezervy budou dle § 36
stavebního zákona z roku 2006 prověřeny
z hlediska možnosti budoucího využití, dosavadní způsob jejich využití nesmí být měněn
způsobem, jenž by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Bez
schválení změny ZÚR nelze do území záměr,
jehož realizace v územní rezervě má být prověřena, umístit.
[158] Pro každý koridor územní rezervy
byl sestaven přehled environmentálních limitů, jejichž ochrana musí být zajištěna v případě jeho budoucího využití. V případě územní
rezervy DR4 pro jihovýchodní tangentu se
jedná o minimalizaci rozsahu záboru zemědělského půdního fondu a ochranu kulturně
historických hodnot území (viz s. 66 přílohy
vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj
území). Takovéto hodnocení územní rezervy
lze dle soudu považovat za dostatečné. K tomu je třeba podotknout, že vymezení územní
rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť
se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny,
ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily
či podstatně ztížily budoucí využití území
způsobem, pro nějž má být území prověřeno.
Jelikož jde o územní rezervu pro koridor dopravní infrastruktury, lze z povahy věci předpokládat, že podrobnější územně plánovací
dokumentací bude územní rezerva zpřesněna tím způsobem, aby vedla mimo dosud zastavěné území, tedy po pozemcích náležejících do zemědělského půdního fondu, popř.
pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Na
těchto pozemcích provozované aktivity, tj. zemědělská výroba a lesní hospodaření, stejně
jako stav tohoto území nemohou být vymezením územní rezervy dotčeny. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy
DR4, je na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní
rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci
jihovýchodní tangenty. Právě tímto způsobem by měl postupovat i jeden z navrhovatelů – obec Ponětovice –, jenž v replice poukázal na to, že územní rezerva protíná jeho
zastavěné území. Je jen a pouze na jeho odpovědnosti, aby územní rezervu ve své územně plánovací dokumentaci zpřesnil tak, aby
procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce. Územní rezerva by nadto neměla mít trvalý charakter,
její využití zamýšleným způsobem by mělo
být v přiměřené lhůtě prověřeno a plnění tohoto úkolu uloženého ZÚR sledováno ve
zprávě o uplatňování ZÚR. V návaznosti na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít
ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR.
[159] Vlivy koridoru dopravní infrastruktury pro jihovýchodní tangentu D12 (Chrlice
– MÚK Tuřany) jsou posouzeny v příloze 1
k vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (s. 28). Z repliky navrhovatelů je
patrný jejich nesouhlas s tím, že vlivy tohoto
dopravního koridoru na obyvatelstvo (hlukovou zátěž) a ovzduší byly hodnoceny stupněm +2. V HIA soud ověřil, že pozitivní dopady aktivní varianty jihovýchodní tangenty na
zdraví obyvatel a stav atmosférického znečištění byly zjištěny právě v rámci této části vyhodnocení, je zohledněn nejen pokles zatížení v okolí stávajících komunikací, ale též
nárůst zátěže podél jihovýchodní tangenty,
závěr hodnocení je odůvodněn logickým způsobem (viz s. 93 až 97, verze z června 2010).
Soud je toho názoru, že závěry učiněné shora
v bodě [155] ohledně hodnocení jihozápadní
a jižní tangenty, lze v plném rozsahu vztáhnout i na vlivy jihovýchodní tangenty.
[160] Soud má za to, že nebylo potřebné
podrobit posouzení jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty jako jeden celek. Podstatné je, že byly posouzeny vlivy každé z tangent
na udržitelný rozvoj území. Potřeba společného posouzení jihozápadní a jižní tangenty
byla vyvolána tím, že obě byly zpracovány ve
variantách. Výběr z variant mohl být proveden jen za podmínky, že oba tyto na sebe navazující úseky (jihozápadní a jižní tangenta)
budou posouzeny v jednotlivých variantách
společně. Naproti tomu jihovýchodní tangenta byla od počátku řešena invariantně,
a proto nevznikla potřeba posoudit její vlivy
v návaznosti na jihozápadní a jižní tangentu
(společné posouzení všech tří tangent). Jinou otázkou však je, že předmětem posouzení každé z tangent musí být i kumulativní
a synergické vlivy, k nimž může dojít v důsledku spolupůsobení všech tří tangent.
[161] Navrhovatelé dále namítají, že v případě koridorů dopravní infrastruktury I/53
(Znojmo–Pohořelice), obchvat Hradčan a Čebína a obchvat Tuřan, nebyly posuzovány
žádné variantní trasy. Soud již v bodech [131]
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a [132] shora uvedl, že ze zákona neplyne povinnost pořizovatele zásad územního rozvoje
zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. MŽP požadavek na
variantní posouzení těchto konkrétních záměrů menšího významu nevzneslo. Pokud
jde o dopravní koridor I/53 spojující Znojmo
a Pohořelice, soud dospěl k závěru, že v případě rozvoje dopravního spojení mezi těmito městy, jehož lze docílit zkapacitněním stávající silnice I. třídy spojující tato dvě města,
by bylo prověřování jiných alternativ iracionální. Na okraj lze poznamenat, že stavba komunikace tohoto typu v nově vedené trase by
logicky měla na současný stav životního prostředí závažnější vlivy a vyžádala si rozsáhlejší
zábor půdy než zkapacitnění stávající silnice.
[162] Pokud jde o obchvat obce Čebín
v úseku Hradčany–Čebín, soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že záměr D34 (silnice II/385) byl vskutku
posuzován invariantně. Ke stejnému zjištění
dospěl též ve vztahu k obchvatu Tuřan (záměr D41, silnice II/380). Soud v této skutečnosti ovšem nespatřuje porušení zákona, neboť jak již opakovaně shora uvedl, ze zákona
neplyne povinnost pořizovatele ZÚR zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury
ve variantách. Zadání ZÚR pak požadavek na
zpracování variant těchto dopravních koridorů
neobsahuje, ba naopak ve vztahu k obchvatu
Hradčany–Čebín výslovně poukazuje na studii přeložky silnice II/385 (Dopravoprojekt,
2006). Navrhovatelé přitom nespecifikují, jaký akt založil odpůrci povinnost zpracovat
varianty týkající se těchto konkrétních dopravních koridorů. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu vysvětluje, že obchvat Tuřan nebyl posouzen variantně, neboť na něj bylo
vydáno pravomocné územní rozhodnutí cca
v roce 2008.
[163] Soud provedl při jednání důkaz rozhodnutími Úřadu městské části města Brna,
Brno–Tuřany ze dne 30. 6. 2008 a ze dne 16. 9.
2010, které na výzvu soudu předložil odpůrce. Z uvedených listin soud zjistil, že dne
23. 1. 2009 (č. 40/2009 Sb. m. s.)]. Rychlostní
silnice R55 v úseku dálnice D2–Břeclav–Poštorná se s ohledem na usnesení vlády České
republiky ze dne 6. 10. 2010, č. 713, o změně
usnesení vlády ze dne 9. června 2008
č. 735, k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, nepřipravuje. Z citovaného usnesení vlády č. 713 ve
spojení s usnesením vlády České republiky ze
dne 9. 6. 2008, č. 735, k přípravě a výstavbě
kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, soud dále zjistil, že vláda vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R52 na
území České republiky a dálnice A5 na území
Rakouské republiky na česko–rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen. Dále uložila MD pokračovat v přípravných pracích k realizaci obchvatu Břeclavi
silnicí I/55 v úseku dálnice D2 – hraniční přechod Poštorná/Reintal, a to pouze ve dvoupruhovém uspořádání. Vláda tak upustila od
realizace čtyřpruhového obchvatu města
Břeclav, jenž měl být součástí rychlostní silnice R55. Na základě těchto skutečností dospěl
soud k závěru, že dosud nebyla sjednána mezinárodní smlouva o propojení rychlostní silnice R55 a rakouské dálnice v oblasti hraničního přechodu Poštorná–Reintal a že česká
strana upustila od přípravy projektu rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav–Poštorná
(–Reintal – rakouská dálniční síť). Není tedy
splněn základní předpoklad podmiňující
prosazení tzv. alternativní dopravní studie
Ing. Milana S. a neexistuje ani vyhlídka, že by
se tak v blízké době mělo stát.
[145] Navrhovatelé se v této souvislosti
odvolávají na právní názor vyřčený v rozsudku
soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210.
Předmětem přezkumu v této věci byl ÚPN
VÚC Břeclavska schválený usnesením zastu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
pitelstva JMK ze dne 9. 11. 2006. Nejvyšší
správní soud celé toto opatření obecné povahy zrušil. Dospěl k názoru, že variantní zpracování koridoru R52 nelze považovat za variantní zpracování a posouzení silničního
propojení Brna s Vídní (bod 171 odůvodnění
rozsudku). K tomu je ovšem nutno poznamenat, že právní názor Nejvyššího správního
soudu vychází z odlišného skutkového základu. ÚPN VÚC Břeclavsko byl vydán v době,
kdy nebyla schválena PÚR 2008. Nejvyšší
správní soud tedy při formulování svých závěrů v rozsudku čj. 3 Ao 1/2007-210 logicky
nemohl vzít do úvahy obsah PÚR 2008. Jak
nyní soud již shora uvedl, schválená PÚR
2008 nade vší pochybnost zafixovala spojení
Brna s Vídní po koridoru R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen. Touto významnou změnou poměrů byl odpůrce vyvázán
z právního názoru NSS. Jinými slovy to, co
dříve Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 Ao
1/2007-210 uložil na bedra kraje (tedy posouzení obou koncepčně odlišných variant propojení měst Brno a Vídeň), v mezidobí rozhodla vláda České republiky v PÚR 2008,
která za těchto změněných podmínek neumožnila odpůrci zvažovat, zda je vhodné
spojit tato města pomocí R52. Zákonnost
PÚR 2008 navrhovatelé nenapadají. Lze doplnit, že z hlediska ryze dopravního byly obě
varianty propojení Brna a Vídně, tj. přes Mikulov i přes Břeclav, zhodnoceny v odůvodnění ZÚR (s. 28 až 31). Rovněž byly posouzeny vlivy obou koridorů (R52 i R55) na životní
prostředí.
[146] Bez významu je též, že první zadání
ZÚR obsahovalo požadavek posoudit tzv. alternativní dopravní koncepci Ing. Milana S., neboť toto zadání muselo být v návaznosti na
schválení PÚR 2008 a zrušení ÚPN VÚC Břeclavsko přepracováno a bylo zhotoveno a následně odsouhlaseno nové, tzv. druhé zadání ZÚR.
[147] Z tzv. druhého návrhu ZÚR, jak byl
předložen ke společnému jednání dle § 37
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, vyplývá, že vychází ve všech ohledech, v nichž to
bylo s ohledem na obsah PÚR 2008 možné,
z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Tak např. koridor rychlostní komuni-
kace R55 v trase Břeclav – státní hranice,
zpracovaný ve dvou variantách (bod 56 návrhu ZÚR a dále výkres ploch a koridorů nadmístního významu, včetně územního systému
ekologické stability č. I.2), vychází v jedné
z variant z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Stejně tak koridor rychlostní
komunikace R43 spojující Brno a Svitavy navržený v několika variantách odpovídá v jedné z těchto variant návrhu vedení trasy R43
zpracovanému Ing. Milanem S.
[148] Konečně pokud jde o tangenty kolem města Brna, byla posouzena „Nulová“ varianta (tj. upuštění od vybudování tangent)
a pak varianta zahrnující tangenty (a to v několika dílčích variantách – „Modřická“ a „Želešická“). Alternativní dopravní koncepce
Ing. Milana S. zavrhuje vybudování tangent
(počítá tedy s „Nulovou“ variantou) z důvodu, že pokud není do plánu zahrnut koridor
R52, je projektování tangent nadbytečné, neboť plně postačí zkapacitnění stávající trasy
dálnice D1 procházející přes město Brno.
K tomu je třeba dodat, že „Nulová“ varianta
tangent byla posouzena v rámci posuzování
vlivu ZÚR na udržitelný rozvoj území. Jelikož
ZÚR plně v souladu s PÚR 2008 obsahují koridor rychlostní silnice R52, který přivádí dopravu k městu Brnu, je tím do značné míry
zpochybněna vhodnost „Nulové“ varianty spoléhající toliko na zkapacitnění dálnice D1. Překážky, které brání výběru „Nulové“ varianty,
jsou ostatně srozumitelným a logickým způsobem uvedeny na straně 71 odůvodnění ZÚR.
[149] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá,
že tzv. alternativní koncepce komunikační sítě zpracovaná Ing. Milanem S. nemohla být ve
své komplexnosti zapracována do návrhu
ZÚR a nemohly být posouzeny její vlivy na
udržitelný rozvoj území. Tato tzv. alternativní
koncepce jako celek je totiž v rozporu s obsahem PÚR 2008, jímž byl odpůrce při pořizování ZÚR vázán. Z tzv. alternativní koncepce
tak mohly být zapracovány do návrhu ZÚR
pouze dílčí návrhy, které nejsou v rozporu
s PÚR 2008, tj. koridor R55 v úseku Břeclav –
státní hranice, koridor R43 v úseku Kuřim–D1, nulová varianta tangent. Tyto návrhy
plně v souladu se zadáním ZÚR byly do návrhu
ZÚR zapracovány, byly posouzeny jejich vlivy
na udržitelný rozvoj území a porovnány
s ostatními variantami příslušných koridorů.
[150] Nejvyšší správní soud posoudil důkazní návrhy odpůrce, jenž požadoval provést výslech svědků Ing. Michala F., Ing. Vlastislava N. a Ing. Marie W., Ph.D., kteří dle
něho měli potvrdit nepoužitelnost koncepce
Ing. Milana S., jako nadbytečné. Nerealizovatelnost koncepce Ing. Milana S. totiž vyšla plně
a s dostatečnou jistotou najevo již při provedení důkazu tzv. alternativní dopravní koncepcí
Ing. Milana S. a jejím srovnáním s obsahem
PÚR 2008, která byla součástí správního spisu. Soud proto k výslechu navržených svědků
nepřikročil.
[151] Pokud pak jde o další dílčí námitky,
zhodnotil je soud následovně. Není pravdou,
že vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem z důvodu, že koridor nebyl vymezen
v PÚR. Jak soud již shora uvedl, předmětem
řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či
republikového významu. Koridorem se dle
§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona z roku
2006 rozumí „plocha vymezená pro umístění
vedení dopravní a technické infrastruktury
nebo opatření nestavební povahy“. Koridor
je tedy typem plochy. O plochu republikového významu se jedná tehdy, jestliže svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní
území více krajů [viz § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006]. Koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Vzhledem
k jeho situování uprostřed území JMK, významu a využití (řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu) je třeba
dospět k závěru, že jeho charakter je toliko
nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 – ovlivní tedy
území více obcí, nikoliv území více krajů.
Soud dává navrhovatelům za pravdu, že tangenty, které spojují dvě dálnice a několik
rychlostních komunikací, jsou velmi významnou stavbou. Nikoliv však celostátního významu, neboť jejich účelem je vyřešit lokální
(nadmístní) problémy, které by mohly vznik-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nout ve městě Brně a jeho bezprostředním
okolí v případě kumulace dopravy z různých
směrů. Ostatně nejedná se ani o komunikace
dálničního typu,
jak uvádí navrhovatelé,
nýbrž o koridory kategorizované jako krátké
čtyřpruhové rychlostní komunikace (jihozápadní a jižní tangenta) a silnice II. třídy (jihovýchodní tangenta). Námitka navrhovatelů je
tedy nedůvodná.
[152] V návaznosti na repliku navrhovatelů ze dne 12. 6. 2012 považuje soud za nezbytné ujasnit, že je třeba odlišovat dvě věci –
převedení dálnice D1 do stopy jihozápadní,
jižní a jihovýchodní tangenty a převedení části dopravy z dálnice D1 na nově zbudované
tangenty. Byť z návrhu zadání ZÚR plyne, že
odpůrce původně zvažoval převést dálnici
D1 do stopy tangent, tak po nesouhlasném
stanovisku MD ze dne 18. 12. 2009 byl tento
záměr opuštěn. Nadále proto mají tangenty
plnit pouze funkci částečného odvedení dopravy z dálnice D1 a jejího okolí a zajistit rozdělení dopravních proudů na
tranzitní
a zdrojové či cílové (viz např. s. 71, 74 odůvodnění ZÚR), resp. zlepšit dopravní obslužnost území se silným rozvojovým potenciálem (viz např. s. 74, 75–76 odůvodnění ZÚR).
Klíčový význam dálnice D1 tak zůstane zachován i po realizaci ZÚR (viz bod [251] níže). To, že tangenty mají odlehčit dopravě na
dosavadních, silně zatížených dopravních tepnách a optimalizovat dopravní propojení
v rámci aglomerace, považuje soud za imanentní rys všech silničních staveb nově projektovaných v hustě osídlených aglomeracích.
[153] Nedůvodnou shledal soud též námitku, že tangenty kolem města Brna nebyly
posouzeny jako celek, resp. jihovýchodní tangenta nebyla posouzena vůbec. Soud v textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný
rozvoj území ověřil, že jihozápadní a jižní tangenta, které byly obě navrženy ve variantách
(„Modřická“, „Želešická“ a „Nulová“), byly
hodnoceny společně, a to z důvodů koncepční provázanosti (viz s. 229 a násl., vyhodnocení z června 2010). Navrhovatelé rovněž namítají, že závěr obsažený ve vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území, dle něhož je
„Nulová“ varianta nepřijatelná, je chybný, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
boť vychází z předpokladu nezbytnosti rychlostní komunikace R52. Soud k tomu poznamenává, co již bylo podrobně rozvedeno shora,
že bylo povinností odpůrce převzít a zpřesnit
v ZÚR dopravní koridor R52. Proto pokud
právě s ohledem na vybudování rychlostní
silnice R52 byla „Nulová“ varianta tangent vyhodnocena jako nepřípustná, nelze tuto úvahu považovat za neopodstatněnou a na jejím
podkladě učiněný závěr za nezákonný. Rovněž tak tvrzení navrhovatelů, že v procesu
pořizování ZÚR byla ignorována „Nulová“ varianta, je v rozporu s obsahem správního spisu i opatřením obecné povahy. Ostatně samotné toto tvrzení navrhovatelů je rozporné,
neboť na předchozí straně svého návrhu
(tj. s. 51) sami uvádí, že „Nulová“ varianta vyhodnocena byla.
[154] V souvislosti s jihozápadní a jižní
tangentou navrhovatelé zpochybňují hodnocení jejich vlivů na ovzduší a obyvatelstvo.
Domnívají se, že hodnotit jejich vlivy jako výrazně kladné (stupněm +2) je neopodstatněné, neboť v oblasti, jíž mají procházet, jsou
dlouhodobě překračovány limity znečištění
ovzduší a hlučnosti. Soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že
významně pozitivní hodnocení těchto dopravních záměrů je odůvodněno tím, že umožní
odvést dopravu ze silně zatížených komunikací procházejících velkými městy. Vzhledem
k tomu, že velkými městy procházejí nejvíce
zatížené komunikace, jedná se současně o obchvaty, které snižují zátěž v nejvíce problémových místech (s. 167 a 170–171, verze
z června 2010). Hodnocení HIA, které je součástí hodnocení SEA, na s. 89 až 92 uvádí, že
obě varianty jihozápadní a jižní tangenty vedou oproti variantě „Nulové“ ke snížení počtu
obyvatel zasažených hlukem v pásmu rušení
spánku v noci i v pásmu kardiovaskulárního
rizika, stejně tak jako u denního hluku. Bere
se přitom do úvahy nejen odvedení dopravy
z prostoru jižní části Brna, ale též nárůst zátěže u obyvatel podél nové trasy. V případě nově postavených komunikací, jimiž bude právě
jihozápadní a jižní tangenta, je třeba aplikovat přísný základní hygienický limit hluku
a nelze připočítat korekci pro starou doprav-
ní zátěž. Nově postavené pozemní komunikace tedy budou muset být řešeny takovým způsobem, aby byl základní hygienický limit hluku dodržen. Obdobně dojde k poklesu počtu
obyvatel dotčených největším zatížením
i v případě oxidů dusíku a prachových částic.
[155] Na základě těchto zjištění má soud
za to, že při posuzování vlivů jihozápadní
a jižní tangenty na ovzduší a obyvatelstvo bylo vzato v potaz nejen zlepšení podél stávajících komunikací v jižní části města Brna, ale
též nové zatížení obyvatel podél trasy tangent. Byť tedy dojde k rozšíření hlukového
i atmosférického znečištění na větší počet
obyvatel, dojde současně k výrazné redukci
počtu osob vystavených té největší zátěži,
která má výrazné negativní účinky na lidské
zdraví. V tomto kontextu se zdá být hodnocení vlivů tangent na ovzduší a obyvatelstvo
známkou +2 jako řádně odůvodněné. Navrhovatelé nepředložili žádné podklady, které by tyto závěry obsažené ve VURÚ zpochybnily.
[156] Pokud jde o jihovýchodní tangentu,
ta je v ZÚR vymezena jako koridor pro dopravní infrastrukturu pouze zčásti [Chrlice –
mimoúrovňová křižovatka (dále jen „MÚK“)
Tuřany], zčásti je vymezena jako územní rezerva DR4 (Tuřany – MÚK Tvarožná). Celá jihovýchodní tangenta je od počátku řešena
invariantně, v procesu pořizování ZÚR se
pouze měnil rozsah trasy, která je vymezena
jako územní rezerva (původně byl do územní
rezervy zahrnut jen úsek Šlapanice – MÚK
Tvarožná – viz vyhodnocení vlivů ZÚR na
udržitelný rozvoj území z června 2010).
[157] V textové části vyhodnocení vlivů
ZÚR na udržitelný rozvoj území (část A.5.4.5)
je uvedeno, že vymezení koridorů územních
rezerv není spojeno s negativními vlivy na
sledované složky životního prostředí. Plochy
vymezené jako územní rezervy budou dle § 36
stavebního zákona z roku 2006 prověřeny
z hlediska možnosti budoucího využití, dosavadní způsob jejich využití nesmí být měněn
způsobem, jenž by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Bez
schválení změny ZÚR nelze do území záměr,
jehož realizace v územní rezervě má být prověřena, umístit.
[158] Pro každý koridor územní rezervy
byl sestaven přehled environmentálních limitů, jejichž ochrana musí být zajištěna v případě jeho budoucího využití. V případě územní
rezervy DR4 pro jihovýchodní tangentu se
jedná o minimalizaci rozsahu záboru zemědělského půdního fondu a ochranu kulturně
historických hodnot území (viz s. 66 přílohy
vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj
území). Takovéto hodnocení územní rezervy
lze dle soudu považovat za dostatečné. K tomu je třeba podotknout, že vymezení územní
rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť
se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny,
ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily
či podstatně ztížily budoucí využití území
způsobem, pro nějž má být území prověřeno.
Jelikož jde o územní rezervu pro koridor dopravní infrastruktury, lze z povahy věci předpokládat, že podrobnější územně plánovací
dokumentací bude územní rezerva zpřesněna tím způsobem, aby vedla mimo dosud zastavěné území, tedy po pozemcích náležejících do zemědělského půdního fondu, popř.
pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Na
těchto pozemcích provozované aktivity, tj. zemědělská výroba a lesní hospodaření, stejně
jako stav tohoto území nemohou být vymezením územní rezervy dotčeny. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy
DR4, je na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní
rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci
jihovýchodní tangenty. Právě tímto způsobem by měl postupovat i jeden z navrhovatelů – obec Ponětovice –, jenž v replice poukázal na to, že územní rezerva protíná jeho
zastavěné území. Je jen a pouze na jeho odpovědnosti, aby územní rezervu ve své územně plánovací dokumentaci zpřesnil tak, aby
procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce. Územní rezerva by nadto neměla mít trvalý charakter,
její využití zamýšleným způsobem by mělo
být v přiměřené lhůtě prověřeno a plnění tohoto úkolu uloženého ZÚR sledováno ve
zprávě o uplatňování ZÚR. V návaznosti na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít
ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR.
[159] Vlivy koridoru dopravní infrastruktury pro jihovýchodní tangentu D12 (Chrlice
– MÚK Tuřany) jsou posouzeny v příloze 1
k vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (s. 28). Z repliky navrhovatelů je
patrný jejich nesouhlas s tím, že vlivy tohoto
dopravního koridoru na obyvatelstvo (hlukovou zátěž) a ovzduší byly hodnoceny stupněm +2. V HIA soud ověřil, že pozitivní dopady aktivní varianty jihovýchodní tangenty na
zdraví obyvatel a stav atmosférického znečištění byly zjištěny právě v rámci této části vyhodnocení, je zohledněn nejen pokles zatížení v okolí stávajících komunikací, ale též
nárůst zátěže podél jihovýchodní tangenty,
závěr hodnocení je odůvodněn logickým způsobem (viz s. 93 až 97, verze z června 2010).
Soud je toho názoru, že závěry učiněné shora
v bodě [155] ohledně hodnocení jihozápadní
a jižní tangenty, lze v plném rozsahu vztáhnout i na vlivy jihovýchodní tangenty.
[160] Soud má za to, že nebylo potřebné
podrobit posouzení jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty jako jeden celek. Podstatné je, že byly posouzeny vlivy každé z tangent
na udržitelný rozvoj území. Potřeba společného posouzení jihozápadní a jižní tangenty
byla vyvolána tím, že obě byly zpracovány ve
variantách. Výběr z variant mohl být proveden jen za podmínky, že oba tyto na sebe navazující úseky (jihozápadní a jižní tangenta)
budou posouzeny v jednotlivých variantách
společně. Naproti tomu jihovýchodní tangenta byla od počátku řešena invariantně,
a proto nevznikla potřeba posoudit její vlivy
v návaznosti na jihozápadní a jižní tangentu
(společné posouzení všech tří tangent). Jinou otázkou však je, že předmětem posouzení každé z tangent musí být i kumulativní
a synergické vlivy, k nimž může dojít v důsledku spolupůsobení všech tří tangent.
[161] Navrhovatelé dále namítají, že v případě koridorů dopravní infrastruktury I/53
(Znojmo–Pohořelice), obchvat Hradčan a Čebína a obchvat Tuřan, nebyly posuzovány
žádné variantní trasy. Soud již v bodech [131]
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a [132] shora uvedl, že ze zákona neplyne povinnost pořizovatele zásad územního rozvoje
zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. MŽP požadavek na
variantní posouzení těchto konkrétních záměrů menšího významu nevzneslo. Pokud
jde o dopravní koridor I/53 spojující Znojmo
a Pohořelice, soud dospěl k závěru, že v případě rozvoje dopravního spojení mezi těmito městy, jehož lze docílit zkapacitněním stávající silnice I. třídy spojující tato dvě města,
by bylo prověřování jiných alternativ iracionální. Na okraj lze poznamenat, že stavba komunikace tohoto typu v nově vedené trase by
logicky měla na současný stav životního prostředí závažnější vlivy a vyžádala si rozsáhlejší
zábor půdy než zkapacitnění stávající silnice.
[162] Pokud jde o obchvat obce Čebín
v úseku Hradčany–Čebín, soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že záměr D34 (silnice II/385) byl vskutku
posuzován invariantně. Ke stejnému zjištění
dospěl též ve vztahu k obchvatu Tuřan (záměr D41, silnice II/380). Soud v této skutečnosti ovšem nespatřuje porušení zákona, neboť jak již opakovaně shora uvedl, ze zákona
neplyne povinnost pořizovatele ZÚR zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury
ve variantách. Zadání ZÚR pak požadavek na
zpracování variant těchto dopravních koridorů
neobsahuje, ba naopak ve vztahu k obchvatu
Hradčany–Čebín výslovně poukazuje na studii přeložky silnice II/385 (Dopravoprojekt,
2006). Navrhovatelé přitom nespecifikují, jaký akt založil odpůrci povinnost zpracovat
varianty týkající se těchto konkrétních dopravních koridorů. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu vysvětluje, že obchvat Tuřan nebyl posouzen variantně, neboť na něj bylo
vydáno pravomocné územní rozhodnutí cca
v roce 2008.
[163] Soud provedl při jednání důkaz rozhodnutími Úřadu městské části města Brna,
Brno–Tuřany ze dne 30. 6. 2008 a ze dne 16. 9.
2010, které na výzvu soudu předložil odpůrce. Z uvedených listin soud zjistil, že dne
30. 6. 2008 nabylo právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby „komunikační obchvat Tuřan“, jehož platnost byla prodlouže-
na až do 30. 9. 2012. Tvrzení odpůrce obsažené ve vyjádření, tedy že v roce 2008 bylo na
stavbu obchvatu Tuřan vydáno pravomocné
územní rozhodnutí, je pravdivé. S tím související argument odpůrce, proč nebyl tento
dopravní koridor posouzen v návrhu ZÚR variantně, považuje soud za pádný. Pokud totiž
bylo na určitou stavbu vydáno pravomocné
územní rozhodnutí, tedy bylo ověřeno, že
stavba splňuje podmínky pro umístění do
území, je požadavek na variantní prověření
téže stavby v návrhu ZÚR (zde se jedná o dopravní koridor) iracionální. Uvedený argument měl však být obsažen již v odůvodnění
ZÚR, nikoliv teprve ve vyjádření k návrhu na
zrušení opatření obecné povahy. Tento nedostatek ovšem s ohledem na shora uvedené
není takové intenzity, aby sám o sobě představoval důvod pro zrušení opatření obecné
povahy, byť i jen zčásti.
[164] Z judikatury Nejvyššího správního
soudu totiž plyne, že ke zrušení opatření
obecné povahy by měl soud přistoupit, „pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření
jako celku. Zrušení napadeného opatření
obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze
rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít
jediným závažným pochybením stejně jako
větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by
mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních
práv navrhovatelů“ (viz např. již citovaný
rozsudek čj. 8 Ao 2/2010-644).
[165] Navrhovatelé v neposlední řadě namítají, že při posuzování vlivů ZÚR na životní
prostředí (hodnocení SEA) nebyla vyhodnocena tzv. nulová varianta, tedy varianta bez realizace záměru. Konkrétně navrhovatelé poukazují pouze na to, že nebyla vyhodnocena
„Nulová“ varianta v případě tangent kolem
města Brna. K této konkrétní výtce soud po-
ukazuje na to, že vlivy „Nulové“ varianty tangent na životní prostředí v rámci procesu
SEA byly posouzeny (viz bod [153] shora).
[166] Soud v obecně rovině poznamenává, že dle bodu 2 přílohy stavebního zákona
z roku 2006 je třeba ve vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí
uvést údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném
vývoji, pokud by nebyla uplatněna územně
plánovací dokumentace (totožná norma je
pro ostatní koncepce obsažena v § 10b odst. 1
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stavební zákon z roku 2006 ukládá, aby
byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení
(tj. tzv. nulové varianty). Smyslem tohoto postupu je získat co nejobjektivnější podklad
pro zhodnocení, jaké klady a zápory přinese
koncepce oproti situaci, kdyby koncepce
schválena nebyla.
[167] Ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území je v části týkající se vlivů
na životní prostředí (SEA) vyhodnocena „Nulová“ varianta ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí nejprve obecně (viz
část A.2, s. 49, 52, 56, 57–58, 67, 76, 80, 82 –
verze z června 2010). V části A.5.4 jsou pak
stručně popsány přínosy a možná rizika jednotlivých dopravních koridorů, byť u každého z koridorů je uveden takřka uniformní
text. V části A.5.9 jsou pak identifikovány jednotlivé záměry (mj. dopravní koridory), které budou mít nejvýznamnější negativní či pozitivní vlivy na jednotlivé složky životního
prostředí. V příloze 1 jsou pak tabulkově shrnuty vlivy dopravních koridorů na životní
prostředí, a to s ohledem na všechny sledované složky životního prostředí. Míra vlivu je
hodnocena číselně na stupnici –2 až +2.
[168] V příloze k oddílu A vyhodnocení
vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, kterou
tvoří HIA, jsou hodnoceny i tzv. nulové varianty jednotlivých dopravních koridorů. Tomuto hodnocení přitom byly podrobeny
všechny významné dopravní koridory, i některé koridory méně významné, byly-li navrženy ve variantách.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[169] Z hlediska dopravního je tzv. nulová varianta stručně zhodnocena v odůvodnění ZÚR (s. 26–27).
[170] Z kombinace shora uvedených
obecných údajů a údajů týkajících se vlivu
provedení konkrétních záměrů lze dle soudu
spolehlivě dovodit, jaký vliv na životní prostředí a veřejné zdraví by měla nerealizace
jednotlivých dopravních koridorů (čili jejich
„Nulová“ varianta). Byť si samozřejmě lze
představit lépe (přehledněji a podrobněji)
zpracované hodnocení „Nulových“ variant
jednotlivých dopravních koridorů, je soud toho názoru, že se jedná o posouzení dostatečné
(i s ohledem na skutečnost, že ZÚR nevymezují dopravní koridory v naprosté podrobnosti). Konkrétní výhrady vztahující se
k otázce posouzení „Nulové“ varianty dopravních koridorů navrhovatelé s výjimkou „Nulové“ varianty tangent, s níž se soud vypořádal v bodě [153] shora, nevznesli. Námitka je
tedy nedůvodná.
[171] K tomu je vhodné pro úplnost dodat, že v případě dopravních koridorů mezinárodního či republikového významu, u nichž
PÚR 2008 ukládá bez dalšího jejich převzetí
a upřesnění v zásadách územního rozvoje,
není třeba tzv. nulovou variantu hodnotit, neboť tato varianta by byla v rozporu s PÚR.
[172] Navrhovatelé poukazují na to, že
právně přípustnou je pouze taková varianta
ZÚR, která nepovede k překročení únosného
zatížení území, jinak by došlo k porušení
článku 35 Listiny. Relevancí této námitky se
soud zabýval shora, zejména v bodech [102]
až [105]. (...)
[210] Soud se dále zabýval námitkou navrhovatelů, dle níž mělo být provedeno srovnání finančních nákladů na stavbu dopravních
koridorů dle schválené podoby a dle tzv. alternativní koncepce Ing. S. V prvé řadě je třeba již poněkolikáté zopakovat, že tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. nemohla být
v návrhu ZÚR zohledněna jako celek, a to pro
její rozpor s PÚR 2008. Proto nebylo namístě
ani porovnávat náklady na provedení schválené koncepce dopravní infrastruktury s tzv.
alternativní koncepcí Ing. S.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[211] Dále je nutno uvést, že příloha č. 5
k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která závazně stanoví obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, neukládá zpracovateli vyhodnocení vytvořit finanční rámec nezbytný
k provedení koncepce, tedy kvalifikovaně odhadnout výši nákladů. Ostatně zásady územního rozvoje jsou v tomto ohledu natolik
obecným stupněm územně plánovací dokumentace, že jen stěží lze s větší přesností
kvantifikovat náklady na realizaci dopravních
koridorů, to je možné až v navazujících fázích
územního plánování a především ve fázi rozhodování v území.
[212] Povinnost zpracovat finanční rámec
realizace koncepce pak neplyne ani z § 19
odst. 1 písm. j) stavebního zákona z roku
2006, dle něhož je jedním z úkolů územního
plánování „prověřovat a vytvářet v území
podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny
v území“. Z tohoto ustanovení nelze dovozovat povinnost vyhodnotit finanční nároky na
realizaci jednotlivých variant dopravních koridorů. Uvedené ustanovení je třeba chápat
jako požadavek na uspořádání jednotlivých
záměrů v území tak, aby vynaložení finančních prostředků na jejich provedení bylo
účelné a vedlo k maximální možné účinnosti
na řešené problémy. Finanční nákladnost variant samozřejmě může být jedním z kritérií
pro výběr výsledné varianty dopravního koridoru, a to vedle kritérií environmentálních
a kritéria dopravní účinnosti a dalších. Finanční kritérium by mělo nalézt odraz především při formulování stanoviska MD k návrhu ZÚR, naproti tomu pro pořizovatele ZÚR
není toto kritérium určující. K tomu je třeba
uvést, že pořizovatel ZÚR je investorem pouze méně významných dopravních staveb, nikoliv těch nejvýznamnějších (dálnic, rychlostních silnic), jejichž investorem je stát
prostřednictvím státního rozpočtu.
[213] Navrhovatelé poukazují na to, že
pokud by v důsledku nedostatku finančních
prostředků byla realizována jen část dopravních staveb, mohly by v území nastat zcela
opačné efekty, než jaké koncepce předvídá.
K tomu soud uvádí, že ošetření těchto rizik,
které samozřejmě mohou reálně v mnoha
případech vyvstat, je úkolem územního řízení a stavebního řízení.
[214] Soudržnost společenství obyvatel
území lze na úrovni ZÚR, které řeší pouze vybrané územně plánovací problémy (nadmístního významu), posuzovat velmi obtížně. Tuto problematiku je možné v plném rozsahu
řešit až na úrovni územního plánu, jehož obsahem jsou i prvky místního významu, které
ovšem pro soudržnost společenství obyvatel
mají zásadní význam (např. občanská vybavenost, školní budovy, sportoviště, kulturní zařízení, domovy sociální péče, zdravotnická
zařízení). Navrhovatelé konkrétně poukazují
na to, že v důsledku kumulace negativních
vlivů dojde k vylidňování obcí nacházejících
se jižně od města Brna. Z napadeného opatření obecné povahy ovšem plyne, že pro plánování a usměrňování územního rozvoje brněnské aglomerace, zahrnující i obce na jih od
Brna, byly stanoveny takové požadavky na
uspořádání a využití území, které směřují
k posilování vazeb těchto obcí na město
Brno, posilování kvalitního dopravního spojení (integrovaný dopravní systém, železniční a silniční doprava), podmiňují rozvoj sídel
vybudováním kanalizace a zajištěním pitné
vody, podporují rozvedení dopravních proudů do koridorů schopných ochránit dotčená
sídla aglomerace při maximální eliminaci negativních dopadů na životní prostředí, preferují restrukturalizaci zastavěného území obcí
před jeho rozrůstáním atd. (s. 11–12). Z VURÚ plyne, že rozvojová oblast republikového
významu OB3 Brno, zahrnující brněnskou
aglomeraci, se vyznačuje dobrou úrovní vyváženosti vztahu územních podmínek pro zajištění udržitelného rozvoje území (část F.I).
V případě povolování dopravních staveb
v území, přiléhajícím z jihu k městu Brnu bude samozřejmě nezbytné dbát na to, aby nedocházelo k překračování limitů využití území, byly minimalizovány negativní vlivy na
zdraví obyvatel a pohodu bydlení. Je úkolem
územního plánování na nižší úrovni (územní
plány příslušných obcí), aby byla přijata taková řešení, ochranná a kompenzační opatření,
která by minimalizovala negativní vlivy do-
pravního zatížení na soudržnost společenství
obyvatel území, a naopak aby byla posílena
soudržnost vytvořením předpokladů pro realizaci dalších záměrů.
[215] Námitka navrhovatelů je nedůvodná.
C.5 Námitka nepřezkoumatelnosti stanoviska MŽP k posouzení vlivů na životní
prostředí
[216] Stanovisko MŽP k posouzení vlivů
návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8.
2011 (dále jen „stanovisko SEA“) dle navrhovatelů dokládá, že nebyly vyhodnoceny ucelené koncepce, ale jen jednotlivé úseky koridorů. Dále z něho plyne, že nedošlo k řádnému
vyhodnocení a zohlednění vlivů schváleného
řešení na stav znečištění ovzduší. Ze stanoviska SEA rovněž vyplývá, že z důvodu poskytnutí nedostatečných údajů o některých navrhovaných záměrech nebylo možné posoudit
konkrétní míru a rozsah případného vlivu na
evropsky významné lokality a ptačí oblasti.
Posouzení a srovnání jednotlivých variant koridorů staveb dopravní infrastruktury z hlediska NATURA mělo být v plném rozsahu
provedeno v rámci vyhodnocení SEA. Odůvodnění, proč se tak nestalo, považují navrhovatelé za projev libovůle. V neposlední řadě navrhovatelé tvrdí, že stanovisko SEA
neobsahuje žádnou konkrétní reflexi a zhodnocení obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Stanovisko SEA je v převážné
části „formulářem“, který by se mohl týkat
ZÚR libovolného kraje. Proto mají navrhovatelé stanovisko SEA za nepřezkoumatelné.
[217] Odpůrce zdůrazňuje, že ve stanovisku MŽP je uvedeno, že posouzení vlivů ZÚR
na životní prostředí bylo provedeno v souladu
s požadavky stavebního zákona z roku 2006
a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Věty, o něž se navrhovatelé opírají,
jsou vytrženy ze stručného popisu koncepce
obsaženého ve vyhodnocení. Z pátého
odstavce popisu vyhodnocení plyne, že předmětem hodnocení
je vlastní koncepce,
tj. ZÚR. Pokud jde o vlivy na ovzduší, ty jsou
jakožto součást vlivů uplatňování koncepce
na obyvatelstvo vyhodnoceny ve třetím odstavci. Jestliže v navazujícím čtvrtém odstav-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ci, který se týká vlivů na ostatní složky životního prostředí, MŽP uvedlo „s výjimkou vlivů na ovzduší“, neznamená to, že vlivy ZÚR
na ovzduší posouzeny nebyly. Hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí, tj. včetně jeho
části týkající se vlivů na území zařazená do
soustavy NATURA 2000, muselo být provedeno ve vztahu ke koncepci jako celku, nikoliv
k jejím dílčím záměrům. Odpůrce uzavírá, že
domněnka navrhovatelů, dle níž je stanovisko
SEA obecným formulářem, není ničím podložená. Že se předmětné stanovisko vztahuje
pouze k ZÚR, dokládá samo stanovisko SEA.
[218] Nejvyšší správní soud konstatuje, že
v části stanoviska SEA označené jako „Stručný
popis vyhodnocení“ je uvedeno, že předmětem hodnocení jsou plochy a koridory dle
PÚR 2008, plochy a koridory nadmístního významu a územní rezervy. Navrhovatelé mají
pravdu v tom, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je založeno na hodnocení jednotlivých koridorů (event. jejich dílčích úseků). Soud v tom však nespatřuje rozpor se
zákonem. Ba naopak považuje takový postup
za jediný možný, neboť pouze takto lze relativně podrobně posoudit vlivy jednotlivých
záměrů, pro jejichž realizaci stanoví ZÚR
předpoklady, a učinit rozhodnutí o výběru
varianty. Posouzení musí být zaměřeno na vlivy všech ploch a koridorů obsažených v návrhu ZÚR, včetně jejich vzájemného ovlivňování. Koncepci jako celek lze totiž považovat za
souhrn jednotlivých ploch a koridorů v jejich
vzájemných souvislostech a interakci.
[219] Mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát
čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami
a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně
hodnot území. V návaznosti na to je vhodné
poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, dle
něhož jsou předmětem posuzování jen ty
koncepce, které stanoví rámec pro budoucí
povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA. A dále
je třeba poukázat na přílohu č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, v níž jsou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
stanovena kritéria, na jejichž základě se ve
zjišťovacím řízení určí, zda územní plán má
být podroben procesu posouzení vlivů na životní prostředí. I když se v případě zásad
územního rozvoje zjišťovací řízení neprovádí, neboť podléhají procesu SEA vždy (přímo
na základě stavebního zákona z roku 2006),
lze na těchto kritériích demonstrovat obecný
přístup ke způsobu posuzování vlivů územně
plánovací dokumentace na životní prostředí.
V příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je uvedeno, že jedním z kritérií je míra, v jaké koncepce stanoví rámec pro
záměry a jiné činnosti, a to buď vzhledem
k jejich umístění, povaze, velikosti a provozním podmínkám, nebo z hlediska požadavků
na přírodní zdroje.
[220] Z hlediska hodnocení koncepce je
tedy významné, jaké záměry mají být na jejím
podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny
vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé
řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto
dílčích poznatků týkajících se konkrétních
záměrů a jejich variant je pak možné učinit
abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce
jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž
realizaci vytváří územně plánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími).
Takto zpracovatel posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí postupoval, hodnotil vlivy
jednotlivých záměrů a na tomto podkladě
pak posoudil vliv koncepce jako celku (viz
podkapitola A.5.9 a kapitola A.10). Tato námitka je tedy nedůvodná.
[221] Navrhovatelé dále namítají, že ze
stanoviska MŽP plyne, že předmětem posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly vlivy na ovzduší. Soud k tomu zjistil, že v části
stanoviska MŽP nadepsané slovy „Stručný popis vyhodnocení“ je uvedeno, že hodnocení
vlivů na obyvatelstvo a složky životního prostředí ve všech případech vychází z identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Plochy
a koridory jsou posuzovány především na základě své prostorové superpozice vůči prů-
mětům environmentálních limitů. Výjimku
tvoří vlivy na ovzduší. Tento text stanoviska
MŽP je převzat z úvodu dokumentu Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území
– textová část.
[222] Ze shora uvedeného textu ovšem
nelze dovodit, že ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí nebyly posouzeny vlivy ZÚR
na ovzduší. Pouze to znamená, že vlivy ploch
a koridorů na stav ovzduší nebylo možné
hodnotit metodou prostorové superpozice
vůči průmětům environmentálních limitů.
Ovzduší na rozdíl od ostatních složek životního prostředí a jeho dílčích prvků (lesy, vodní
toky, přírodní památky, zvláště chráněná území, dobývací prostory, chráněné oblasti přirozené akumulace vod apod.) nemá statický
charakter, a proto jej nelze přesně vázat na
konkrétní území. K prostorovému promítnutí kvality ovzduší vůči konkrétnímu administrativně stanovenému území slouží stanovení
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 zákona o ochraně ovzduší), o čemž svědčí i příloha č. 1 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která právě
tyto oblasti řadí mezi jediné jevy související
s ochranou ovzduší, které jsou sledovány
v územně analytických podkladech. V rámci
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, které
se vymezují pro celý obvod územní působnosti daného stavebního úřadu, ovšem nedochází k vymezení konkrétní hranice oblasti,
kde je překročen imisní limit pro konkrétní
sledovanou znečišťující látku.
[223] O tom, že v rámci posuzování vlivů
ZÚR na životní prostředí byly hodnoceny
i vlivy na ovzduší, svědčí např. kapitola A.5.9
obsahující souhrnné hodnocení vlivů záměrů na ovzduší (s. 166 až 169 VURÚ) a dále kapitola A.6, včetně příloh oddílu A obsahujících tabulkovou část, a především příloha
k oddílu A nazvaná Hodnocení vlivů na veřejné zdraví. Z obsahu vyhodnocení vlivů na
udržitelný rozvoj území tedy plyne, že vliv
dopravních koridorů na stav ovzduší byl
předmětem posouzení. Námitka je tedy nedůvodná.
[224] Navrhovatelé rovněž napadají závěr
stanoviska MŽP, které akceptovalo, že v případě několika záměrů nebyla v hodnocení
stanovena míra možného negativního vlivu
na území zařazená do soustavy NATURA 2000
a byl stanoven požadavek, aby ve vztahu
k těmto záměrům bylo v dalších fázích provedeno tzv. naturové hodnocení dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Soud má za vcelku pochopitelné, že na
úrovni zásad územního rozvoje nebylo možné v případě některých záměrů přesně kvantifikovat jejich možný negativní vliv na území
zařazená do soustavy NATURA 2000. Hodnocení vlivů konkrétních dílčích záměrů obsažených v koncepci na celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí a na
předměty ochrany (evropská stanoviště, evropsky významné druhy, volně žijící ptáci) je
otázkou komplexní. K jeho provedení je nezbytné disponovat celou řadou podrobných
informací o konkrétní podobě daného záměru. Tyto informace ovšem nejsou ve fázi pořizování zásad územního rozvoje k dispozici,
zpracovávají se až v rámci přípravy realizace
záměru, tj. pro územní řízení a jemu předcházející hodnocení vlivů záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000 (v rámci procesu EIA). V případě některých záměrů, např.
koridor rychlostní silnice R55, měl zpracovatel naturového hodnocení k dispozici podrobnější údaje, které využil pro zpracování
hodnocení vlivu ZÚR na území zařazená do
soustavy NATURA 2000. Jedná se o záměry,
k nimž existují podrobné přípravné studie
prověřující
jejich proveditelnost. Účelem
procesu pořizování zásad územního rozvoje
ovšem není zpracování takto podrobných
studií pro všechny koridory dopravní infrastruktury.
[225] Pro kvantifikaci míry vlivu na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast je
dále rozhodující rovněž to, pro ochranu jakých stanovišť a druhů rostlin a živočichů byly tyto oblasti vymezeny. V případě některých
druhů lze s ohledem na jejich životní potřeby
již na úrovni zásad územního rozvoje posoudit, zda zásah do jejich přírodních podmínek
vyvolaný realizací záměru bude významně
negativní či „jen“ negativní, resp. jakými konkrétními kompenzačními opatřeními lze tento vliv minimalizovat. To je příklad dopravní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ho koridoru rychlostní silnice R55 dotýkající
se ptačí oblasti Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví, u níž bylo možno již na úrovni ZÚR s ohledem na zde chráněné druhy určit, že je třeba rychlostní silnici překrýt.
Zpracovatel hodnocení vycházel z informací
pocházejících z pokročilé projektové přípravy tohoto záměru.
[226] Ve všech případech ovšem takto na
úrovni zásad územního rozvoje postupovat
nelze. Postup zpracovatele hodnocení ZÚR
na území zařazená do soustavy NATURA 2000
a potažmo ani MŽP nelze považovat za svévolný. Svědčí o tom vcelku podrobný komentář v části B.4.2 (s. 21 a násl.) vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území obsahující
doporučení k minimalizaci vlivů těch záměrů, u nichž význam vlivu nebylo možno prozatím určit. Zpracovatel hodnocení zde uvedl,
že u řady záměrů lze konflikt řešit vhodnou
lokalizací záměru. Při hodnocení míry vlivu
je třeba vzít v úvahu podíl a význam záměrem
zasažené plochy z hlediska ekologických nároků stanoviště či druhu. U řady dopravních
záměrů je možné minimalizovat negativní vlivy uskutečněním adekvátních opatření.
[227] Soud považuje za legitimní, že v případech, kdy nelze na úrovni zásad územního
rozvoje přesně kvantifikovat míru negativního vlivu záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000, je tento požadavek posunut do dalších fází územního plánování
a povolování záměru. Stejný postup ostatně
pro tyto případy předepisuje i metodický pokyn MŽP č. 15/2007 týkající se hodnocení významnosti vlivů při posuzování podle § 45i
zákona č. 114/1992 Sb. (publikováno ve Věstníku MŽP č. 11/2007), což jen potvrzuje výše
vyřčený názor soudu, dle něhož nelze postup
zpracovatele hodnocení a potažmo odpůrce
považovat za svévolný. Právě hodnocení vlivů
navazujících stupňů územně plánovací činnosti (územních plánů obcí, regulačních plánů) a především pak NATURA ve fázi před
povolováním záměru slouží k detailnějšímu
posouzení míry negativních vlivů záměru,
neboť teprve v těchto fázích dochází k přesné lokalizaci záměru do území (územní plán)
a ke stanovení stavebně technických para-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
metrů záměrů (územní řízení). Stavebně
technické řešení a organizace související
s prováděním stavebních prací je pak rozhodující pro posouzení míry vlivů těch stavebních záměrů, které nepředstavují úplně nový
zásah do území, nýbrž v převážné míře využívají stávající silnice a spočívají v jejich rozšíření (viz např. rychlostní silnice R52 v úseku
Pohořelice–Mikulov). Na okraj soud poznamenává, že skutečnost, že navržený koridor
R52 využívá v převážné části stávající silnici,
dostatečně vyplývá z výkresu č. 4, který je grafickou částí odůvodnění opatření obecné povahy, a ze strany 53 textové části opatření
obecné povahy. Proto soud shledal návrh odpůrce na provedení důkazu dokumentem
„3D vizualizace tras rychlostní silnice R55
a R52“, jímž hodlal odpůrce doložit své tvrzení, že navržený koridor rychlostní silnice R52
využívá stopu stávající pozemní komunikace,
nadbytečným a neprovedl jej.
[228] Rovněž pro tyto navazující fáze
územního plánování a rozhodování o umístění stavby do území platí § 45i odst. 8, 9 a 10
zákona č. 114/1992 Sb., a nejsou tak namístě
obavy navrhovatelů, že by z důvodu nedostatečné kvantifikace vlivů záměru na území
NATURA 2000 ve fázi hodnocení zásad územního rozvoje mohlo dojít k povolení záměru
bez uložení a provedení kompenzačních
opatření dle § 45i odst. 9 zákona č. 114/1992 Sb.
(ostatně ukládání kompenzačních opatření
ve fázi hodnocení koncepcí je v porovnání
s ukládáním kompenzačních opatření ve fázi
povolování záměru praxí považováno za méně efektivní – viz Bejček, P. Kompenzační
opatření podle článku 6.4 směrnice o stanovištích. Ochrana přírody. 2011, č. 3, s. 13–14).
[229] Lze ještě dodat, že možný negativní
vliv nebylo možné kvantifikovat rovněž v případě několika územních rezerv. Metodika
hodnocení vlivů územních rezerv na území
zařazená do soustavy NATURA 2000 je značně specifická, neboť vymezení územní rezervy
slouží pouze k prověření využití určité oblasti pro konkrétní záměr. Zpracovatel hodnocení zvolenou metodiku transparentně popsal
a logickým způsobem odůvodnil, a lze ji tak
dle soudu akceptovat.
[230] Tato námitka je tedy nedůvodná.
[231] Soud nesdílí názor navrhovatelů ani
ve vztahu k přezkoumatelnosti stanoviska
MŽP. V prvé řadě se nelze ztotožnit s tvrzením navrhovatelů, že stanovisko je pouze
obecným formulářem, který se mohl týkat libovolného kraje. Stavební zákon z roku 2006,
včetně jeho prováděcích právních předpisů,
ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepředepisují obsah, natož pak strukturu stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR
na životní prostředí. MŽP tak má široký prostor při koncipování obsahu stanoviska. Lze jen
přivítat, jestli MŽP koncipuje svá stanoviska
k vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje
na životní prostředí jednotným způsobem.
[232] Stanovisko k vyhodnocení vlivů na
životní prostředí bylo v nyní posuzovaném
případě vydáno teprve poté, co došlo k veřejnému projednání návrhu ZÚR dle § 39 stavebního zákona z roku 2006 (právě účast veřejnosti je základním principem procesu SEA).
Ještě před tím se MŽP z pozice dotčeného orgánu na úseku hned několika složkových zákonů práva životního prostředí vyjádřilo prostřednictvím stanoviska ze dne 26. 7. 2010,
které je pro pořizovatele ZÚR závazné, k obsahu variantně řešeného návrhu ZÚR i k obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. Některé otázky navíc byly řešeny
v dohodovacím řízení (jednání dne 24. 1. 2011).
Je tedy vcelku pochopitelné, že ve stanovisku
k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které bylo vydáno jako poslední v řadě, již nebylo třeba formulovat postoj ke konkrétním záměrům a postačovalo vyjádřit se v obecné
rovině ke koncepci jako takové. Obsah stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní
prostředí je dle soudu plně přezkoumatelný.
[233] Byť soud shledal navrhovateli výslovně formulované námitky proti stanovisku
MŽP jako nedůvodné, musel přihlédnout
k tomu, co vyšlo najevo v průběhu řízení při
projednávání jiných námitek navrhovatelů.
Soud již shora uvedl, že posouzení vlivů ZÚR
na životní prostředí je neúplné, neboť nezahrnuje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. MŽP si mělo tohoto nedostatku
všimnout a vyzvat odpůrce k jeho odstranění.
Jestliže však namísto toho vydalo ke koncepci
(ZÚR) kladné stanovisko, učinilo tak na podkladě neúplně zjištěného skutkového stavu, tedy předčasně. Tím byl proces posuzování vlivů
na životní prostředí zatížen vadou, která mohla
mít vliv na zákonnost stanoviska MŽP. (...)
D) Tvrzené chybné posouzení variant
koridorů jednotlivých staveb dopravní
silniční infrastruktury
[255] Navrhovatelé kromě scházejícího
posouzení ucelených koncepcí rozvoje silniční dopravní infrastruktury v JMK namítají
i chybné posouzení a vyhodnocení jednotlivých dílčích variant záměrů, resp. koridorů
silničních komunikací a jejich úseků v rámci
vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí
a udržitelný rozvoj území. V odůvodnění je
pak v návaznosti na to nedostatečně, resp.
chybně zdůvodněn výběr těchto jednotlivých
dílčích variant. Tato námitka se zejména týká:
* posuzovaných variant jednotlivých úseků rychlostní silnice R43 (včetně přivaděče
k R43 od Tišnova – silnice II. třídy II/385),
* variant tangent města Brna (včetně
územní rezervy pro jihovýchodní tangentu),
* „variant“ rychlostní silnice R52 (resp.
nedostatečného posouzení skutečných variant silničního spojení Brna a Vídně,
* variant jednotlivých úseků rychlostní
silnice R55,
* silnice I. třídy I/40 Břeclav–Valtice,
* kapacitní silnice S8 v prostoru města
Znojma.
S tím dále souvisí neúplné a nesprávné
posouzení, resp. vymezení MÚK, jež mají být
součástí uvedených silnic, a rovněž nesprávné vymezování koridorů některých z nich
přes zastavěné území obcí.
[256] Jako obecný nedostatek týkající se
všech dílčích úseků dopravních staveb navrhovatelé poukazují na tvrzení, obsažené na s. 32
odůvodnění ZÚR, podle nějž „[m]íra podrobnosti hodnocení odpovídá měřítku ZÚR
(1:100 000), dostupným podkladům a projektové dokumentaci“. V této souvislosti odkazují na § 6 odst. 2 vyhlášky 500/2006 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Z výše uvedeného navrhovatelé dovozují, že
pokud by bylo pro řádné vyhodnocení vlivů
některých dopravních staveb či jejich jednotlivých úseků (resp. pro ilustraci tohoto vyhodnocení v grafické části ZÚR) nezbytné
použít měřítko 1:50 000, pak je to nejen možné, ale bylo povinností pořizovatele zajistit
tento postup. Stejně tak je povinností zpracovatele vyhodnocení vlivů i návrhu ZÚR zajistit
si nezbytné podklady pro soulad provedeného hodnocení s požadavky právních předpisů (§ 3 ve spojení s § 2 odst. 1 a 4 správního
řádu). V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že nelze „mírou podrobnosti hodnocení
odpovídající měřítku“ odůvodnit nedostatečné vyhodnocení otázky, jakou dodatečnou
zátěž by jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly (v tomto ohledu se odkazují na
část. IV, bod. 1 návrhu).
[257] Dále mají navrhovatelé za to, že
ZÚR obecně „viditelně“ nevymezují ani v grafické ani v textové části všechny křižovatky
nadmístního významu v rámci koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu,
přičemž se odkazují na čl. 50 textové části
ZÚR. Dle navrhovatelů je možné, že v některých částech vymezených koridorů jsou tyto
křižovatky „ukryty“ v nepřiměřeně širokých
koridorech. Jako příklad uvádějí území obce
Rozdrojovice, kde dochází ke „skokové“ změně šířky koridoru silnice R43. Dále ZÚR nevymezily napojení MÚK na silnice I. a II. třídy.
[258] Podle odpůrce je grafická část ZÚR
vydána v základním měřítku daném stavebním zákonem z roku 2006 a prováděcími
předpisy (1:100 000). Projektant měl k dispozici všechny existující podklady, nezbytné
a relevantní pro řešení ZÚR, různé míry podrobnosti, odpovídající jejich připravenosti
(od studií až po realizační dokumentaci).
Problematická věta znamená podle odpůrce
toliko, že nelze předpokládat, že hodnocení
záměrů v úrovni ZÚR je a priori provedeno
v zásadně větší podrobnosti a může zohledňovat podrobná technická či jiná řešení, která
mohou mít zásadní vliv na výsledky hodnocení, případně na návrhy opatření. Detailnější
hodnocení a tomu i úměrná podrobnost
(EIA) je provedeno až v navazující fázi územ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ního řízení. K využití údajů o současné zátěži
a o kapacitě jednotlivých dopravních staveb
odpůrce uvádí, že u procesů SEA a EIA se
uplatňuje u vyhodnocení variant jednotlivých dopravních záměrů metoda použití výhledových intenzit.
[259] Odpůrce v tomto ohledu poukázal
na povahu zásad územního rozvoje jako koncepčního územně plánovacího dokumentu
nadmístního (regionálního) významu (§ 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Dle
odpůrce jsou v ZÚR plošně vymezeny všechny MÚK včetně označení, s návazností na stávající silniční síť. Zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK
včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není
z hlediska podrobnosti úkolem pro ZÚR, ale
pro územní plány jednotlivých obcí. Tvrzení
navrhovatelů o „ukrývání“ křižovatek do vymezených koridorů označil jako nepravdivé.
[260] Soud shledal námitky navrhovatelů
týkající se použitých měřítek u výkresů grafické části ZÚR nedůvodnými. Dle názoru
soudu je problematická věta uvedená v námitce navrhovatelů, od které odvozují obecný nedostatek hodnocení všech dílčích úseků
dopravních staveb, vytržena z kontextu a celkově chybně interpretována. Jelikož je tato
věta v odůvodnění ZÚR obsažena v části týkající se pouze rychlostní silnice R43, nezakládá
obecné pravidlo pro všechny ostatní dopravní stavby, jak usuzují navrhovatelé. Předmětná
věta ani nijak nepopírá tvrzení navrhovatelů,
že je zpracovatel povinen opatřit nezbytné
podklady pro samotné prosouzení záměrů.
Naopak jak sama věta, tak i následný text obsahují výčet těchto podkladů různé míry podrobnosti vyhotovených v různě velkém měřítku. Zmiňovaný § 6 odst. 2 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. stanovuje měřítko, pouze pro
výkresy, které jsou součástí grafické části zásad územního rozvoje. Použitelná měřítka
jsou tedy obecně 1:100 000, v odůvodněných
případech 1: 50 000, popřípadě 1: 200 000,
pro výkres širších vztahů je stanoveno měřítko 1:500 000.
[261] Ze spisové dokumentace vyplývá,
že jak textová část ZÚR, tak i jejich odůvodnění obsahují v grafické části zákonem a pro-
váděcími předpisy předepsané výkresy, které
jsou provedeny v zákonem stanovených měřítcích. Bez konkrétních námitek zdůvodňujících nutnost použití právě jiného měřítka,
soud shledal použití měřítek 1:100 000,
1:200 000 a 1:500 000 v souladu právní úpravou. Jelikož navrhovatelé námitku blíže nekonkretizovali, zdejší soud neshledal, že by
odpůrce na základě této věty odůvodňoval
hodnocení otázky, jakou dodatečnou zátěž by
jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly. Soud se naopak ztotožnil s názorem odpůrce, že tato věta měla pouze obecně v závěru naznačit, s jakou mírou podrobnosti je
v úrovni ZÚR provedeno hodnocení záměrů
týkající se rychlostní silnice R43, a to odpovídající samotné míře zpracování ZÚR, dostupným podkladům a projektové dokumentaci.
[262] Soud i v řízení o zrušení opatření
obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. vychází ze skutkového a právního stavu, který
existoval v době vydání zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Poukaz odpůrce
vznesený při ústním jednání na připravovanou novelu stavebního zákona z roku 2006,
dle níž zásady územního rozvoje ani VURÚ
nesmí obsahovat podrobnosti náležející
svým obsahem územnímu plánu, je proto pro
posouzení zákonnosti postupu odpůrce v této věci irelevantní.
[263] K obecnému odkazu na část IV.
bod 1 návrhu, tedy na část, kde navrhovatelé
tvrdí nedostatečné posouzení synergických
a kumulativních vlivů, soud plně odkazuje na
bod [57] a násl. tohoto rozsudku, kde se touto otázkou zabýval.
[264] Zdejší soud se dále neztotožňuje
s námitkou navrhovatelů, že lze z výše uvedeného bodu 50 textové části ZÚR či jinak dovozovat, že jsou další křižovatky nadmístního
významu „ukryty“ v samotných koridorech
dopravní infrastruktury.
[265] Ze spisové dokumentace byly zjištěny následující skutečnosti. Dle bodu 50
textové části ZÚR: „Plochy a koridory jednotlivých záměrů jsou vymezeny tak, že jejich
součástí jsou všechny související stavby včetně ochranných pásem vyplývajících ze záko-
na a všechny mimoúrovňové a úrovňové
křižovatky, které svými plošnými nároky nepřesahují šíři vymezeného koridoru.“ Dále
jsou v grafické a textové části ZÚR vyznačeny
mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové
a vybrané úrovňové křižovatky, jejich pozice
na příslušném koridoru a šířka koridoru je
obklopující.
[266] Dle § 36 odst. 1 stavebního zákona
z roku 2006 zásady územního rozvoje vymezí
plochy nebo koridory nadmístního významu
a stanoví požadavky na jejich využití. V souladu s judikaturou zdejšího soudu význam
MÚK a přivaděčů zpravidla přesahuje pouhé
zajištění dopravní obslužnosti konkrétního
území a je tedy nutné, aby byly také vymezeny v samotných zásadách územního rozvoje
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010-133).
[267] Jednotlivé křižovatky jsou v souladu s tvrzením odpůrce v ZÚR zobrazeny jak
v grafické, tak i textové části. Co se týká možného následného vymezení těchto křižovatek
v rámci daného koridoru, je zapotřebí zmínit, že
závaznost nadřazené územně plánovací dokumentace je nutno chápat jak v pozitivním,
tak i v negativním smyslu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ze
dne 27. 10. 2010, čj. 9 Ao 1/2010-84, a ze dne
30. 6. 2008 nabylo právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby „komunikační obchvat Tuřan“, jehož platnost byla prodlouže-
na až do 30. 9. 2012. Tvrzení odpůrce obsažené ve vyjádření, tedy že v roce 2008 bylo na
stavbu obchvatu Tuřan vydáno pravomocné
územní rozhodnutí, je pravdivé. S tím související argument odpůrce, proč nebyl tento
dopravní koridor posouzen v návrhu ZÚR variantně, považuje soud za pádný. Pokud totiž
bylo na určitou stavbu vydáno pravomocné
územní rozhodnutí, tedy bylo ověřeno, že
stavba splňuje podmínky pro umístění do
území, je požadavek na variantní prověření
téže stavby v návrhu ZÚR (zde se jedná o dopravní koridor) iracionální. Uvedený argument měl však být obsažen již v odůvodnění
ZÚR, nikoliv teprve ve vyjádření k návrhu na
zrušení opatření obecné povahy. Tento nedostatek ovšem s ohledem na shora uvedené
není takové intenzity, aby sám o sobě představoval důvod pro zrušení opatření obecné
povahy, byť i jen zčásti.
[164] Z judikatury Nejvyššího správního
soudu totiž plyne, že ke zrušení opatření
obecné povahy by měl soud přistoupit, „pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření
jako celku. Zrušení napadeného opatření
obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze
rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít
jediným závažným pochybením stejně jako
větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by
mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních
práv navrhovatelů“ (viz např. již citovaný
rozsudek čj. 8 Ao 2/2010-644).
[165] Navrhovatelé v neposlední řadě namítají, že při posuzování vlivů ZÚR na životní
prostředí (hodnocení SEA) nebyla vyhodnocena tzv. nulová varianta, tedy varianta bez realizace záměru. Konkrétně navrhovatelé poukazují pouze na to, že nebyla vyhodnocena
„Nulová“ varianta v případě tangent kolem
města Brna. K této konkrétní výtce soud po-
ukazuje na to, že vlivy „Nulové“ varianty tangent na životní prostředí v rámci procesu
SEA byly posouzeny (viz bod [153] shora).
[166] Soud v obecně rovině poznamenává, že dle bodu 2 přílohy stavebního zákona
z roku 2006 je třeba ve vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí
uvést údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném
vývoji, pokud by nebyla uplatněna územně
plánovací dokumentace (totožná norma je
pro ostatní koncepce obsažena v § 10b odst. 1
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stavební zákon z roku 2006 ukládá, aby
byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení
(tj. tzv. nulové varianty). Smyslem tohoto postupu je získat co nejobjektivnější podklad
pro zhodnocení, jaké klady a zápory přinese
koncepce oproti situaci, kdyby koncepce
schválena nebyla.
[167] Ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území je v části týkající se vlivů
na životní prostředí (SEA) vyhodnocena „Nulová“ varianta ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí nejprve obecně (viz
část A.2, s. 49, 52, 56, 57–58, 67, 76, 80, 82 –
verze z června 2010). V části A.5.4 jsou pak
stručně popsány přínosy a možná rizika jednotlivých dopravních koridorů, byť u každého z koridorů je uveden takřka uniformní
text. V části A.5.9 jsou pak identifikovány jednotlivé záměry (mj. dopravní koridory), které budou mít nejvýznamnější negativní či pozitivní vlivy na jednotlivé složky životního
prostředí. V příloze 1 jsou pak tabulkově shrnuty vlivy dopravních koridorů na životní
prostředí, a to s ohledem na všechny sledované složky životního prostředí. Míra vlivu je
hodnocena číselně na stupnici –2 až +2.
[168] V příloze k oddílu A vyhodnocení
vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, kterou
tvoří HIA, jsou hodnoceny i tzv. nulové varianty jednotlivých dopravních koridorů. Tomuto hodnocení přitom byly podrobeny
všechny významné dopravní koridory, i některé koridory méně významné, byly-li navrženy ve variantách.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[169] Z hlediska dopravního je tzv. nulová varianta stručně zhodnocena v odůvodnění ZÚR (s. 26–27).
[170] Z kombinace shora uvedených
obecných údajů a údajů týkajících se vlivu
provedení konkrétních záměrů lze dle soudu
spolehlivě dovodit, jaký vliv na životní prostředí a veřejné zdraví by měla nerealizace
jednotlivých dopravních koridorů (čili jejich
„Nulová“ varianta). Byť si samozřejmě lze
představit lépe (přehledněji a podrobněji)
zpracované hodnocení „Nulových“ variant
jednotlivých dopravních koridorů, je soud toho názoru, že se jedná o posouzení dostatečné
(i s ohledem na skutečnost, že ZÚR nevymezují dopravní koridory v naprosté podrobnosti). Konkrétní výhrady vztahující se
k otázce posouzení „Nulové“ varianty dopravních koridorů navrhovatelé s výjimkou „Nulové“ varianty tangent, s níž se soud vypořádal v bodě [153] shora, nevznesli. Námitka je
tedy nedůvodná.
[171] K tomu je vhodné pro úplnost dodat, že v případě dopravních koridorů mezinárodního či republikového významu, u nichž
PÚR 2008 ukládá bez dalšího jejich převzetí
a upřesnění v zásadách územního rozvoje,
není třeba tzv. nulovou variantu hodnotit, neboť tato varianta by byla v rozporu s PÚR.
[172] Navrhovatelé poukazují na to, že
právně přípustnou je pouze taková varianta
ZÚR, která nepovede k překročení únosného
zatížení území, jinak by došlo k porušení
článku 35 Listiny. Relevancí této námitky se
soud zabýval shora, zejména v bodech [102]
až [105]. (...)
[210] Soud se dále zabýval námitkou navrhovatelů, dle níž mělo být provedeno srovnání finančních nákladů na stavbu dopravních
koridorů dle schválené podoby a dle tzv. alternativní koncepce Ing. S. V prvé řadě je třeba již poněkolikáté zopakovat, že tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. nemohla být
v návrhu ZÚR zohledněna jako celek, a to pro
její rozpor s PÚR 2008. Proto nebylo namístě
ani porovnávat náklady na provedení schválené koncepce dopravní infrastruktury s tzv.
alternativní koncepcí Ing. S.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[211] Dále je nutno uvést, že příloha č. 5
k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která závazně stanoví obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, neukládá zpracovateli vyhodnocení vytvořit finanční rámec nezbytný
k provedení koncepce, tedy kvalifikovaně odhadnout výši nákladů. Ostatně zásady územního rozvoje jsou v tomto ohledu natolik
obecným stupněm územně plánovací dokumentace, že jen stěží lze s větší přesností
kvantifikovat náklady na realizaci dopravních
koridorů, to je možné až v navazujících fázích
územního plánování a především ve fázi rozhodování v území.
[212] Povinnost zpracovat finanční rámec
realizace koncepce pak neplyne ani z § 19
odst. 1 písm. j) stavebního zákona z roku
2006, dle něhož je jedním z úkolů územního
plánování „prověřovat a vytvářet v území
podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny
v území“. Z tohoto ustanovení nelze dovozovat povinnost vyhodnotit finanční nároky na
realizaci jednotlivých variant dopravních koridorů. Uvedené ustanovení je třeba chápat
jako požadavek na uspořádání jednotlivých
záměrů v území tak, aby vynaložení finančních prostředků na jejich provedení bylo
účelné a vedlo k maximální možné účinnosti
na řešené problémy. Finanční nákladnost variant samozřejmě může být jedním z kritérií
pro výběr výsledné varianty dopravního koridoru, a to vedle kritérií environmentálních
a kritéria dopravní účinnosti a dalších. Finanční kritérium by mělo nalézt odraz především při formulování stanoviska MD k návrhu ZÚR, naproti tomu pro pořizovatele ZÚR
není toto kritérium určující. K tomu je třeba
uvést, že pořizovatel ZÚR je investorem pouze méně významných dopravních staveb, nikoliv těch nejvýznamnějších (dálnic, rychlostních silnic), jejichž investorem je stát
prostřednictvím státního rozpočtu.
[213] Navrhovatelé poukazují na to, že
pokud by v důsledku nedostatku finančních
prostředků byla realizována jen část dopravních staveb, mohly by v území nastat zcela
opačné efekty, než jaké koncepce předvídá.
K tomu soud uvádí, že ošetření těchto rizik,
které samozřejmě mohou reálně v mnoha
případech vyvstat, je úkolem územního řízení a stavebního řízení.
[214] Soudržnost společenství obyvatel
území lze na úrovni ZÚR, které řeší pouze vybrané územně plánovací problémy (nadmístního významu), posuzovat velmi obtížně. Tuto problematiku je možné v plném rozsahu
řešit až na úrovni územního plánu, jehož obsahem jsou i prvky místního významu, které
ovšem pro soudržnost společenství obyvatel
mají zásadní význam (např. občanská vybavenost, školní budovy, sportoviště, kulturní zařízení, domovy sociální péče, zdravotnická
zařízení). Navrhovatelé konkrétně poukazují
na to, že v důsledku kumulace negativních
vlivů dojde k vylidňování obcí nacházejících
se jižně od města Brna. Z napadeného opatření obecné povahy ovšem plyne, že pro plánování a usměrňování územního rozvoje brněnské aglomerace, zahrnující i obce na jih od
Brna, byly stanoveny takové požadavky na
uspořádání a využití území, které směřují
k posilování vazeb těchto obcí na město
Brno, posilování kvalitního dopravního spojení (integrovaný dopravní systém, železniční a silniční doprava), podmiňují rozvoj sídel
vybudováním kanalizace a zajištěním pitné
vody, podporují rozvedení dopravních proudů do koridorů schopných ochránit dotčená
sídla aglomerace při maximální eliminaci negativních dopadů na životní prostředí, preferují restrukturalizaci zastavěného území obcí
před jeho rozrůstáním atd. (s. 11–12). Z VURÚ plyne, že rozvojová oblast republikového
významu OB3 Brno, zahrnující brněnskou
aglomeraci, se vyznačuje dobrou úrovní vyváženosti vztahu územních podmínek pro zajištění udržitelného rozvoje území (část F.I).
V případě povolování dopravních staveb
v území, přiléhajícím z jihu k městu Brnu bude samozřejmě nezbytné dbát na to, aby nedocházelo k překračování limitů využití území, byly minimalizovány negativní vlivy na
zdraví obyvatel a pohodu bydlení. Je úkolem
územního plánování na nižší úrovni (územní
plány příslušných obcí), aby byla přijata taková řešení, ochranná a kompenzační opatření,
která by minimalizovala negativní vlivy do-
pravního zatížení na soudržnost společenství
obyvatel území, a naopak aby byla posílena
soudržnost vytvořením předpokladů pro realizaci dalších záměrů.
[215] Námitka navrhovatelů je nedůvodná.
C.5 Námitka nepřezkoumatelnosti stanoviska MŽP k posouzení vlivů na životní
prostředí
[216] Stanovisko MŽP k posouzení vlivů
návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8.
2011 (dále jen „stanovisko SEA“) dle navrhovatelů dokládá, že nebyly vyhodnoceny ucelené koncepce, ale jen jednotlivé úseky koridorů. Dále z něho plyne, že nedošlo k řádnému
vyhodnocení a zohlednění vlivů schváleného
řešení na stav znečištění ovzduší. Ze stanoviska SEA rovněž vyplývá, že z důvodu poskytnutí nedostatečných údajů o některých navrhovaných záměrech nebylo možné posoudit
konkrétní míru a rozsah případného vlivu na
evropsky významné lokality a ptačí oblasti.
Posouzení a srovnání jednotlivých variant koridorů staveb dopravní infrastruktury z hlediska NATURA mělo být v plném rozsahu
provedeno v rámci vyhodnocení SEA. Odůvodnění, proč se tak nestalo, považují navrhovatelé za projev libovůle. V neposlední řadě navrhovatelé tvrdí, že stanovisko SEA
neobsahuje žádnou konkrétní reflexi a zhodnocení obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Stanovisko SEA je v převážné
části „formulářem“, který by se mohl týkat
ZÚR libovolného kraje. Proto mají navrhovatelé stanovisko SEA za nepřezkoumatelné.
[217] Odpůrce zdůrazňuje, že ve stanovisku MŽP je uvedeno, že posouzení vlivů ZÚR
na životní prostředí bylo provedeno v souladu
s požadavky stavebního zákona z roku 2006
a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Věty, o něž se navrhovatelé opírají,
jsou vytrženy ze stručného popisu koncepce
obsaženého ve vyhodnocení. Z pátého
odstavce popisu vyhodnocení plyne, že předmětem hodnocení
je vlastní koncepce,
tj. ZÚR. Pokud jde o vlivy na ovzduší, ty jsou
jakožto součást vlivů uplatňování koncepce
na obyvatelstvo vyhodnoceny ve třetím odstavci. Jestliže v navazujícím čtvrtém odstav-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ci, který se týká vlivů na ostatní složky životního prostředí, MŽP uvedlo „s výjimkou vlivů na ovzduší“, neznamená to, že vlivy ZÚR
na ovzduší posouzeny nebyly. Hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí, tj. včetně jeho
části týkající se vlivů na území zařazená do
soustavy NATURA 2000, muselo být provedeno ve vztahu ke koncepci jako celku, nikoliv
k jejím dílčím záměrům. Odpůrce uzavírá, že
domněnka navrhovatelů, dle níž je stanovisko
SEA obecným formulářem, není ničím podložená. Že se předmětné stanovisko vztahuje
pouze k ZÚR, dokládá samo stanovisko SEA.
[218] Nejvyšší správní soud konstatuje, že
v části stanoviska SEA označené jako „Stručný
popis vyhodnocení“ je uvedeno, že předmětem hodnocení jsou plochy a koridory dle
PÚR 2008, plochy a koridory nadmístního významu a územní rezervy. Navrhovatelé mají
pravdu v tom, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je založeno na hodnocení jednotlivých koridorů (event. jejich dílčích úseků). Soud v tom však nespatřuje rozpor se
zákonem. Ba naopak považuje takový postup
za jediný možný, neboť pouze takto lze relativně podrobně posoudit vlivy jednotlivých
záměrů, pro jejichž realizaci stanoví ZÚR
předpoklady, a učinit rozhodnutí o výběru
varianty. Posouzení musí být zaměřeno na vlivy všech ploch a koridorů obsažených v návrhu ZÚR, včetně jejich vzájemného ovlivňování. Koncepci jako celek lze totiž považovat za
souhrn jednotlivých ploch a koridorů v jejich
vzájemných souvislostech a interakci.
[219] Mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát
čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami
a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně
hodnot území. V návaznosti na to je vhodné
poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, dle
něhož jsou předmětem posuzování jen ty
koncepce, které stanoví rámec pro budoucí
povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA. A dále
je třeba poukázat na přílohu č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, v níž jsou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
stanovena kritéria, na jejichž základě se ve
zjišťovacím řízení určí, zda územní plán má
být podroben procesu posouzení vlivů na životní prostředí. I když se v případě zásad
územního rozvoje zjišťovací řízení neprovádí, neboť podléhají procesu SEA vždy (přímo
na základě stavebního zákona z roku 2006),
lze na těchto kritériích demonstrovat obecný
přístup ke způsobu posuzování vlivů územně
plánovací dokumentace na životní prostředí.
V příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je uvedeno, že jedním z kritérií je míra, v jaké koncepce stanoví rámec pro
záměry a jiné činnosti, a to buď vzhledem
k jejich umístění, povaze, velikosti a provozním podmínkám, nebo z hlediska požadavků
na přírodní zdroje.
[220] Z hlediska hodnocení koncepce je
tedy významné, jaké záměry mají být na jejím
podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny
vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé
řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto
dílčích poznatků týkajících se konkrétních
záměrů a jejich variant je pak možné učinit
abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce
jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž
realizaci vytváří územně plánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími).
Takto zpracovatel posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí postupoval, hodnotil vlivy
jednotlivých záměrů a na tomto podkladě
pak posoudil vliv koncepce jako celku (viz
podkapitola A.5.9 a kapitola A.10). Tato námitka je tedy nedůvodná.
[221] Navrhovatelé dále namítají, že ze
stanoviska MŽP plyne, že předmětem posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly vlivy na ovzduší. Soud k tomu zjistil, že v části
stanoviska MŽP nadepsané slovy „Stručný popis vyhodnocení“ je uvedeno, že hodnocení
vlivů na obyvatelstvo a složky životního prostředí ve všech případech vychází z identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Plochy
a koridory jsou posuzovány především na základě své prostorové superpozice vůči prů-
mětům environmentálních limitů. Výjimku
tvoří vlivy na ovzduší. Tento text stanoviska
MŽP je převzat z úvodu dokumentu Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území
– textová část.
[222] Ze shora uvedeného textu ovšem
nelze dovodit, že ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí nebyly posouzeny vlivy ZÚR
na ovzduší. Pouze to znamená, že vlivy ploch
a koridorů na stav ovzduší nebylo možné
hodnotit metodou prostorové superpozice
vůči průmětům environmentálních limitů.
Ovzduší na rozdíl od ostatních složek životního prostředí a jeho dílčích prvků (lesy, vodní
toky, přírodní památky, zvláště chráněná území, dobývací prostory, chráněné oblasti přirozené akumulace vod apod.) nemá statický
charakter, a proto jej nelze přesně vázat na
konkrétní území. K prostorovému promítnutí kvality ovzduší vůči konkrétnímu administrativně stanovenému území slouží stanovení
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 zákona o ochraně ovzduší), o čemž svědčí i příloha č. 1 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která právě
tyto oblasti řadí mezi jediné jevy související
s ochranou ovzduší, které jsou sledovány
v územně analytických podkladech. V rámci
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, které
se vymezují pro celý obvod územní působnosti daného stavebního úřadu, ovšem nedochází k vymezení konkrétní hranice oblasti,
kde je překročen imisní limit pro konkrétní
sledovanou znečišťující látku.
[223] O tom, že v rámci posuzování vlivů
ZÚR na životní prostředí byly hodnoceny
i vlivy na ovzduší, svědčí např. kapitola A.5.9
obsahující souhrnné hodnocení vlivů záměrů na ovzduší (s. 166 až 169 VURÚ) a dále kapitola A.6, včetně příloh oddílu A obsahujících tabulkovou část, a především příloha
k oddílu A nazvaná Hodnocení vlivů na veřejné zdraví. Z obsahu vyhodnocení vlivů na
udržitelný rozvoj území tedy plyne, že vliv
dopravních koridorů na stav ovzduší byl
předmětem posouzení. Námitka je tedy nedůvodná.
[224] Navrhovatelé rovněž napadají závěr
stanoviska MŽP, které akceptovalo, že v případě několika záměrů nebyla v hodnocení
stanovena míra možného negativního vlivu
na území zařazená do soustavy NATURA 2000
a byl stanoven požadavek, aby ve vztahu
k těmto záměrům bylo v dalších fázích provedeno tzv. naturové hodnocení dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Soud má za vcelku pochopitelné, že na
úrovni zásad územního rozvoje nebylo možné v případě některých záměrů přesně kvantifikovat jejich možný negativní vliv na území
zařazená do soustavy NATURA 2000. Hodnocení vlivů konkrétních dílčích záměrů obsažených v koncepci na celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí a na
předměty ochrany (evropská stanoviště, evropsky významné druhy, volně žijící ptáci) je
otázkou komplexní. K jeho provedení je nezbytné disponovat celou řadou podrobných
informací o konkrétní podobě daného záměru. Tyto informace ovšem nejsou ve fázi pořizování zásad územního rozvoje k dispozici,
zpracovávají se až v rámci přípravy realizace
záměru, tj. pro územní řízení a jemu předcházející hodnocení vlivů záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000 (v rámci procesu EIA). V případě některých záměrů, např.
koridor rychlostní silnice R55, měl zpracovatel naturového hodnocení k dispozici podrobnější údaje, které využil pro zpracování
hodnocení vlivu ZÚR na území zařazená do
soustavy NATURA 2000. Jedná se o záměry,
k nimž existují podrobné přípravné studie
prověřující
jejich proveditelnost. Účelem
procesu pořizování zásad územního rozvoje
ovšem není zpracování takto podrobných
studií pro všechny koridory dopravní infrastruktury.
[225] Pro kvantifikaci míry vlivu na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast je
dále rozhodující rovněž to, pro ochranu jakých stanovišť a druhů rostlin a živočichů byly tyto oblasti vymezeny. V případě některých
druhů lze s ohledem na jejich životní potřeby
již na úrovni zásad územního rozvoje posoudit, zda zásah do jejich přírodních podmínek
vyvolaný realizací záměru bude významně
negativní či „jen“ negativní, resp. jakými konkrétními kompenzačními opatřeními lze tento vliv minimalizovat. To je příklad dopravní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ho koridoru rychlostní silnice R55 dotýkající
se ptačí oblasti Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví, u níž bylo možno již na úrovni ZÚR s ohledem na zde chráněné druhy určit, že je třeba rychlostní silnici překrýt.
Zpracovatel hodnocení vycházel z informací
pocházejících z pokročilé projektové přípravy tohoto záměru.
[226] Ve všech případech ovšem takto na
úrovni zásad územního rozvoje postupovat
nelze. Postup zpracovatele hodnocení ZÚR
na území zařazená do soustavy NATURA 2000
a potažmo ani MŽP nelze považovat za svévolný. Svědčí o tom vcelku podrobný komentář v části B.4.2 (s. 21 a násl.) vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území obsahující
doporučení k minimalizaci vlivů těch záměrů, u nichž význam vlivu nebylo možno prozatím určit. Zpracovatel hodnocení zde uvedl,
že u řady záměrů lze konflikt řešit vhodnou
lokalizací záměru. Při hodnocení míry vlivu
je třeba vzít v úvahu podíl a význam záměrem
zasažené plochy z hlediska ekologických nároků stanoviště či druhu. U řady dopravních
záměrů je možné minimalizovat negativní vlivy uskutečněním adekvátních opatření.
[227] Soud považuje za legitimní, že v případech, kdy nelze na úrovni zásad územního
rozvoje přesně kvantifikovat míru negativního vlivu záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000, je tento požadavek posunut do dalších fází územního plánování
a povolování záměru. Stejný postup ostatně
pro tyto případy předepisuje i metodický pokyn MŽP č. 15/2007 týkající se hodnocení významnosti vlivů při posuzování podle § 45i
zákona č. 114/1992 Sb. (publikováno ve Věstníku MŽP č. 11/2007), což jen potvrzuje výše
vyřčený názor soudu, dle něhož nelze postup
zpracovatele hodnocení a potažmo odpůrce
považovat za svévolný. Právě hodnocení vlivů
navazujících stupňů územně plánovací činnosti (územních plánů obcí, regulačních plánů) a především pak NATURA ve fázi před
povolováním záměru slouží k detailnějšímu
posouzení míry negativních vlivů záměru,
neboť teprve v těchto fázích dochází k přesné lokalizaci záměru do území (územní plán)
a ke stanovení stavebně technických para-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
metrů záměrů (územní řízení). Stavebně
technické řešení a organizace související
s prováděním stavebních prací je pak rozhodující pro posouzení míry vlivů těch stavebních záměrů, které nepředstavují úplně nový
zásah do území, nýbrž v převážné míře využívají stávající silnice a spočívají v jejich rozšíření (viz např. rychlostní silnice R52 v úseku
Pohořelice–Mikulov). Na okraj soud poznamenává, že skutečnost, že navržený koridor
R52 využívá v převážné části stávající silnici,
dostatečně vyplývá z výkresu č. 4, který je grafickou částí odůvodnění opatření obecné povahy, a ze strany 53 textové části opatření
obecné povahy. Proto soud shledal návrh odpůrce na provedení důkazu dokumentem
„3D vizualizace tras rychlostní silnice R55
a R52“, jímž hodlal odpůrce doložit své tvrzení, že navržený koridor rychlostní silnice R52
využívá stopu stávající pozemní komunikace,
nadbytečným a neprovedl jej.
[228] Rovněž pro tyto navazující fáze
územního plánování a rozhodování o umístění stavby do území platí § 45i odst. 8, 9 a 10
zákona č. 114/1992 Sb., a nejsou tak namístě
obavy navrhovatelů, že by z důvodu nedostatečné kvantifikace vlivů záměru na území
NATURA 2000 ve fázi hodnocení zásad územního rozvoje mohlo dojít k povolení záměru
bez uložení a provedení kompenzačních
opatření dle § 45i odst. 9 zákona č. 114/1992 Sb.
(ostatně ukládání kompenzačních opatření
ve fázi hodnocení koncepcí je v porovnání
s ukládáním kompenzačních opatření ve fázi
povolování záměru praxí považováno za méně efektivní – viz Bejček, P. Kompenzační
opatření podle článku 6.4 směrnice o stanovištích. Ochrana přírody. 2011, č. 3, s. 13–14).
[229] Lze ještě dodat, že možný negativní
vliv nebylo možné kvantifikovat rovněž v případě několika územních rezerv. Metodika
hodnocení vlivů územních rezerv na území
zařazená do soustavy NATURA 2000 je značně specifická, neboť vymezení územní rezervy
slouží pouze k prověření využití určité oblasti pro konkrétní záměr. Zpracovatel hodnocení zvolenou metodiku transparentně popsal
a logickým způsobem odůvodnil, a lze ji tak
dle soudu akceptovat.
[230] Tato námitka je tedy nedůvodná.
[231] Soud nesdílí názor navrhovatelů ani
ve vztahu k přezkoumatelnosti stanoviska
MŽP. V prvé řadě se nelze ztotožnit s tvrzením navrhovatelů, že stanovisko je pouze
obecným formulářem, který se mohl týkat libovolného kraje. Stavební zákon z roku 2006,
včetně jeho prováděcích právních předpisů,
ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepředepisují obsah, natož pak strukturu stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR
na životní prostředí. MŽP tak má široký prostor při koncipování obsahu stanoviska. Lze jen
přivítat, jestli MŽP koncipuje svá stanoviska
k vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje
na životní prostředí jednotným způsobem.
[232] Stanovisko k vyhodnocení vlivů na
životní prostředí bylo v nyní posuzovaném
případě vydáno teprve poté, co došlo k veřejnému projednání návrhu ZÚR dle § 39 stavebního zákona z roku 2006 (právě účast veřejnosti je základním principem procesu SEA).
Ještě před tím se MŽP z pozice dotčeného orgánu na úseku hned několika složkových zákonů práva životního prostředí vyjádřilo prostřednictvím stanoviska ze dne 26. 7. 2010,
které je pro pořizovatele ZÚR závazné, k obsahu variantně řešeného návrhu ZÚR i k obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. Některé otázky navíc byly řešeny
v dohodovacím řízení (jednání dne 24. 1. 2011).
Je tedy vcelku pochopitelné, že ve stanovisku
k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které bylo vydáno jako poslední v řadě, již nebylo třeba formulovat postoj ke konkrétním záměrům a postačovalo vyjádřit se v obecné
rovině ke koncepci jako takové. Obsah stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní
prostředí je dle soudu plně přezkoumatelný.
[233] Byť soud shledal navrhovateli výslovně formulované námitky proti stanovisku
MŽP jako nedůvodné, musel přihlédnout
k tomu, co vyšlo najevo v průběhu řízení při
projednávání jiných námitek navrhovatelů.
Soud již shora uvedl, že posouzení vlivů ZÚR
na životní prostředí je neúplné, neboť nezahrnuje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. MŽP si mělo tohoto nedostatku
všimnout a vyzvat odpůrce k jeho odstranění.
Jestliže však namísto toho vydalo ke koncepci
(ZÚR) kladné stanovisko, učinilo tak na podkladě neúplně zjištěného skutkového stavu, tedy předčasně. Tím byl proces posuzování vlivů
na životní prostředí zatížen vadou, která mohla
mít vliv na zákonnost stanoviska MŽP. (...)
D) Tvrzené chybné posouzení variant
koridorů jednotlivých staveb dopravní
silniční infrastruktury
[255] Navrhovatelé kromě scházejícího
posouzení ucelených koncepcí rozvoje silniční dopravní infrastruktury v JMK namítají
i chybné posouzení a vyhodnocení jednotlivých dílčích variant záměrů, resp. koridorů
silničních komunikací a jejich úseků v rámci
vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí
a udržitelný rozvoj území. V odůvodnění je
pak v návaznosti na to nedostatečně, resp.
chybně zdůvodněn výběr těchto jednotlivých
dílčích variant. Tato námitka se zejména týká:
* posuzovaných variant jednotlivých úseků rychlostní silnice R43 (včetně přivaděče
k R43 od Tišnova – silnice II. třídy II/385),
* variant tangent města Brna (včetně
územní rezervy pro jihovýchodní tangentu),
* „variant“ rychlostní silnice R52 (resp.
nedostatečného posouzení skutečných variant silničního spojení Brna a Vídně,
* variant jednotlivých úseků rychlostní
silnice R55,
* silnice I. třídy I/40 Břeclav–Valtice,
* kapacitní silnice S8 v prostoru města
Znojma.
S tím dále souvisí neúplné a nesprávné
posouzení, resp. vymezení MÚK, jež mají být
součástí uvedených silnic, a rovněž nesprávné vymezování koridorů některých z nich
přes zastavěné území obcí.
[256] Jako obecný nedostatek týkající se
všech dílčích úseků dopravních staveb navrhovatelé poukazují na tvrzení, obsažené na s. 32
odůvodnění ZÚR, podle nějž „[m]íra podrobnosti hodnocení odpovídá měřítku ZÚR
(1:100 000), dostupným podkladům a projektové dokumentaci“. V této souvislosti odkazují na § 6 odst. 2 vyhlášky 500/2006 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Z výše uvedeného navrhovatelé dovozují, že
pokud by bylo pro řádné vyhodnocení vlivů
některých dopravních staveb či jejich jednotlivých úseků (resp. pro ilustraci tohoto vyhodnocení v grafické části ZÚR) nezbytné
použít měřítko 1:50 000, pak je to nejen možné, ale bylo povinností pořizovatele zajistit
tento postup. Stejně tak je povinností zpracovatele vyhodnocení vlivů i návrhu ZÚR zajistit
si nezbytné podklady pro soulad provedeného hodnocení s požadavky právních předpisů (§ 3 ve spojení s § 2 odst. 1 a 4 správního
řádu). V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že nelze „mírou podrobnosti hodnocení
odpovídající měřítku“ odůvodnit nedostatečné vyhodnocení otázky, jakou dodatečnou
zátěž by jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly (v tomto ohledu se odkazují na
část. IV, bod. 1 návrhu).
[257] Dále mají navrhovatelé za to, že
ZÚR obecně „viditelně“ nevymezují ani v grafické ani v textové části všechny křižovatky
nadmístního významu v rámci koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu,
přičemž se odkazují na čl. 50 textové části
ZÚR. Dle navrhovatelů je možné, že v některých částech vymezených koridorů jsou tyto
křižovatky „ukryty“ v nepřiměřeně širokých
koridorech. Jako příklad uvádějí území obce
Rozdrojovice, kde dochází ke „skokové“ změně šířky koridoru silnice R43. Dále ZÚR nevymezily napojení MÚK na silnice I. a II. třídy.
[258] Podle odpůrce je grafická část ZÚR
vydána v základním měřítku daném stavebním zákonem z roku 2006 a prováděcími
předpisy (1:100 000). Projektant měl k dispozici všechny existující podklady, nezbytné
a relevantní pro řešení ZÚR, různé míry podrobnosti, odpovídající jejich připravenosti
(od studií až po realizační dokumentaci).
Problematická věta znamená podle odpůrce
toliko, že nelze předpokládat, že hodnocení
záměrů v úrovni ZÚR je a priori provedeno
v zásadně větší podrobnosti a může zohledňovat podrobná technická či jiná řešení, která
mohou mít zásadní vliv na výsledky hodnocení, případně na návrhy opatření. Detailnější
hodnocení a tomu i úměrná podrobnost
(EIA) je provedeno až v navazující fázi územ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ního řízení. K využití údajů o současné zátěži
a o kapacitě jednotlivých dopravních staveb
odpůrce uvádí, že u procesů SEA a EIA se
uplatňuje u vyhodnocení variant jednotlivých dopravních záměrů metoda použití výhledových intenzit.
[259] Odpůrce v tomto ohledu poukázal
na povahu zásad územního rozvoje jako koncepčního územně plánovacího dokumentu
nadmístního (regionálního) významu (§ 36
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Dle
odpůrce jsou v ZÚR plošně vymezeny všechny MÚK včetně označení, s návazností na stávající silniční síť. Zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK
včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není
z hlediska podrobnosti úkolem pro ZÚR, ale
pro územní plány jednotlivých obcí. Tvrzení
navrhovatelů o „ukrývání“ křižovatek do vymezených koridorů označil jako nepravdivé.
[260] Soud shledal námitky navrhovatelů
týkající se použitých měřítek u výkresů grafické části ZÚR nedůvodnými. Dle názoru
soudu je problematická věta uvedená v námitce navrhovatelů, od které odvozují obecný nedostatek hodnocení všech dílčích úseků
dopravních staveb, vytržena z kontextu a celkově chybně interpretována. Jelikož je tato
věta v odůvodnění ZÚR obsažena v části týkající se pouze rychlostní silnice R43, nezakládá
obecné pravidlo pro všechny ostatní dopravní stavby, jak usuzují navrhovatelé. Předmětná
věta ani nijak nepopírá tvrzení navrhovatelů,
že je zpracovatel povinen opatřit nezbytné
podklady pro samotné prosouzení záměrů.
Naopak jak sama věta, tak i následný text obsahují výčet těchto podkladů různé míry podrobnosti vyhotovených v různě velkém měřítku. Zmiňovaný § 6 odst. 2 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. stanovuje měřítko, pouze pro
výkresy, které jsou součástí grafické části zásad územního rozvoje. Použitelná měřítka
jsou tedy obecně 1:100 000, v odůvodněných
případech 1: 50 000, popřípadě 1: 200 000,
pro výkres širších vztahů je stanoveno měřítko 1:500 000.
[261] Ze spisové dokumentace vyplývá,
že jak textová část ZÚR, tak i jejich odůvodnění obsahují v grafické části zákonem a pro-
váděcími předpisy předepsané výkresy, které
jsou provedeny v zákonem stanovených měřítcích. Bez konkrétních námitek zdůvodňujících nutnost použití právě jiného měřítka,
soud shledal použití měřítek 1:100 000,
1:200 000 a 1:500 000 v souladu právní úpravou. Jelikož navrhovatelé námitku blíže nekonkretizovali, zdejší soud neshledal, že by
odpůrce na základě této věty odůvodňoval
hodnocení otázky, jakou dodatečnou zátěž by
jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly. Soud se naopak ztotožnil s názorem odpůrce, že tato věta měla pouze obecně v závěru naznačit, s jakou mírou podrobnosti je
v úrovni ZÚR provedeno hodnocení záměrů
týkající se rychlostní silnice R43, a to odpovídající samotné míře zpracování ZÚR, dostupným podkladům a projektové dokumentaci.
[262] Soud i v řízení o zrušení opatření
obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. vychází ze skutkového a právního stavu, který
existoval v době vydání zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Poukaz odpůrce
vznesený při ústním jednání na připravovanou novelu stavebního zákona z roku 2006,
dle níž zásady územního rozvoje ani VURÚ
nesmí obsahovat podrobnosti náležející
svým obsahem územnímu plánu, je proto pro
posouzení zákonnosti postupu odpůrce v této věci irelevantní.
[263] K obecnému odkazu na část IV.
bod 1 návrhu, tedy na část, kde navrhovatelé
tvrdí nedostatečné posouzení synergických
a kumulativních vlivů, soud plně odkazuje na
bod [57] a násl. tohoto rozsudku, kde se touto otázkou zabýval.
[264] Zdejší soud se dále neztotožňuje
s námitkou navrhovatelů, že lze z výše uvedeného bodu 50 textové části ZÚR či jinak dovozovat, že jsou další křižovatky nadmístního
významu „ukryty“ v samotných koridorech
dopravní infrastruktury.
[265] Ze spisové dokumentace byly zjištěny následující skutečnosti. Dle bodu 50
textové části ZÚR: „Plochy a koridory jednotlivých záměrů jsou vymezeny tak, že jejich
součástí jsou všechny související stavby včetně ochranných pásem vyplývajících ze záko-
na a všechny mimoúrovňové a úrovňové
křižovatky, které svými plošnými nároky nepřesahují šíři vymezeného koridoru.“ Dále
jsou v grafické a textové části ZÚR vyznačeny
mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové
a vybrané úrovňové křižovatky, jejich pozice
na příslušném koridoru a šířka koridoru je
obklopující.
[266] Dle § 36 odst. 1 stavebního zákona
z roku 2006 zásady územního rozvoje vymezí
plochy nebo koridory nadmístního významu
a stanoví požadavky na jejich využití. V souladu s judikaturou zdejšího soudu význam
MÚK a přivaděčů zpravidla přesahuje pouhé
zajištění dopravní obslužnosti konkrétního
území a je tedy nutné, aby byly také vymezeny v samotných zásadách územního rozvoje
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010-133).
[267] Jednotlivé křižovatky jsou v souladu s tvrzením odpůrce v ZÚR zobrazeny jak
v grafické, tak i textové části. Co se týká možného následného vymezení těchto křižovatek
v rámci daného koridoru, je zapotřebí zmínit, že
závaznost nadřazené územně plánovací dokumentace je nutno chápat jak v pozitivním,
tak i v negativním smyslu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ze
dne 27. 10. 2010, čj. 9 Ao 1/2010-84, a ze dne
24. 4. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-559). Závaznost
v pozitivním smyslu znamená, že územně plánovací dokumentace nižšího stupně musí respektovat a také vymezit vymezené plochy
a koridory nadmístního významu územně
plánovací dokumentací stupně vyššího. Závaznost v negativním smyslu naopak neumožňuje územně plánovací dokumentaci
nižšího stupně vymezit prvky nadmístního
významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. V souladu
s výše uvedeným tak nemůže dojít díky negativní závaznosti zásad územního rozvoje k tomu, aby byly později vymezeny další MÚK
nadmístního významu v rámci územně plánovací dokumentace nižšího stupně.
[268] Soud se neztotožňuje ani s druhou
částí námitky týkající se nepřiměřené šíře koridorů a proměnlivosti této šířky. Šíře dané
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
plochy či koridoru by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení,
který minimalizuje počet osob potenciálně
dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších
stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění daného záměru. Mezí šířkou koridoru a zásahem do
právní sféry tak není přímá úměra. Větší šířka
koridoru naopak poskytuje nástrojům územního plánování nižšího stupně určitou volnost pro zohlednění konkrétních místních
podmínek, jelikož realizace budoucí dopravní stavby nikdy nebude dosahovat celé šíře
daného koridoru. Míra přesnosti vymezení
ploch a koridorů ovšem nesmí překračovat
svojí určitostí daný stupeň územně plánovacího nástroje, a to ani na jednu stranu.
[269] V případě napadeného koridoru se
jedná o šířku 600 až 700 metrů. Vzhledem
k přibližné šířce budoucí dopravní stavby
včetně ochranných pásem, která bude řádově 100 metrů, je tak ponechán nižší územně
plánovací dokumentaci prostor k upřesnění
řádově 250 až 300 metrů od středu koridoru
na obě strany. Vzhledem ke skutečnosti, že se
jedná o vymezení koridoru v rámci zásad
územního rozvoje, tedy nejvyššího stupně
územně plánovací dokumentace, jedná se dle
názoru soudu o přiměřený prostor odpovídající výše uvedenému kompromisu. Zmíněné
omezení šířky koridoru v oblasti Brněnské
přehrady (u obce Rozdrojovice) je pochopitelné vzhledem k objektivním podmínkám
daným v tomto místě. Z jedné strany je prostor pro případné umístění dopravní stavby
omezen Brněnskou přehradou a z druhé existující zástavbou. V další části koridor kopíruje
již existující část dálničního tělesa. Zdejší
soud v tomto ohledu poznamenává, že ačkoliv by bylo právně možné zachovat šíři koridoru 700 m i v tomto místě, reálně lze umístit
danou dopravní stavbu jen v řádově užším
koridoru. Zúžení koridoru v tomto místě je
tak ukázkou toho, že byl zvažován výše uvedený kompromis. Zbytečně široce vymezeným koridorem, který by musel zasahovat
i do prostoru hráze či vodní hladiny, by byl zahrnut větší počet pozemků i přes jasnou ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
možnost umístit v tomto prostoru danou
stavbu. Navrhovatelé dále žádné konkrétní
důvody, proč by měl být daný koridor příliš
široký, neuvedli.
[270] Zdejší soud se ztotožnil s vyjádřením odpůrce, že zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není
z hlediska podrobnosti úkolem pro zásady
územního rozvoje, ale územní plány jednotlivých obcí. Ze spisové dokumentace vyplývá,
že v ZÚR jsou vyznačeny mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové a vybrané úrovňové křižovatky, které kříží současnou dopravní
síť. K této otázce krom obecného konstatování neuvedli navrhovatelé žádné další konkrétní argumenty. Soud tedy i tuto námitku považuje za nedůvodnou.
[271] Soud se neztotožnil ani s námitkou
navrhovatelů zmíněnou v návrhu a rozvedenou v replice, že základním parametrem pro
vyhodnocení vlivů záměru dopravní stavby
na životní prostředí a veřejné zdraví má být
její kapacita a nikoliv metoda výhledových intenzit. Uváděná kapacita má být přitom dána
maximálním počtem vozidel, která mohou
denně jednotlivé typy komunikací využívat
při splnění tzv. úrovně kvality dopravy. V této
souvislosti navrhovatelé poukazují na body
B.I.2. přílohy č. 3 a č. 4 zákona o posuzování
vlivů a na normy ČSN 73 6102 a ČSN 73 6101.
[272] K tomu má soud za nutné poznamenat, že příloha č. 3 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí se zabývá náležitostmi oznámení dle tohoto zákona a v bodě
B.I.2 požaduje uvést kapacitu (rozsah) předmětného záměru. Příloha č. 4 zákona o posuzování vlivů předepisuje náležitosti dokumentace a její bod B.I.2 je opětovně částí
základních údajů týkajících se záměru. Z textu příloh zákona tak nijak nevyplývá navrhovateli tvrzený předpoklad. Výše uvedené přílohy na tomto místě pouze požadují uvést
kapacitu (rozsah) záměru a nijak neupravují,
jak tuto hodnotu zjistit.
[273] Zatímco u ostatních záměrů výše
uvedená hodnota vychází z konkrétních projektovaných hodnot (např. elektrárna o urči-
tém výkonu), u dopravních staveb je stanovení této hodnoty komplikovanější. Zatížení životního prostředí je v případě dopravních
staveb způsobováno především dopravou.
Tato doprava však není přímo stavitelem dopravní stavby regulovatelná a snadno předvídatelná (na rozdíl např. od výkonu elektrárny)
a může se v závislosti na řadě proměnných
v čase měnit (ekonomická situace, sezónní
vlivy atd.). Právě ke stanovení této zátěže
slouží modelování dopravy a určování výhledových intenzit, které má co nejpřesněji určit
pravděpodobné vytížení.
[274] Ačkoliv právní řád přesnou metodiku posuzování vlivů koridorů na životní prostředí neupravuje, bylo by dle názoru soudu
proti smyslu samotného posuzování SEA a EIA,
aby se při stanovení možné zátěže vycházelo
z paušálně stanoveného maximálního využití
dané komunikace dle technických norem.
Především s ohledem na to, že maximálního
zatížení daná komunikace nemusí nikdy dosáhnout. Soud má v této souvislosti za zvláštní, že navrhovatelé vyčítají ZÚR nedostatečná
zjištění a nízkou míru podrobnosti, v tomto
případě však požadují založit celé posuzování pouze na základě paušálních hodnot.
[275] K důkazu předanému soudu odpůrcem při ústním jednání obsahujícímu letecké
snímky obcí v blízkosti jednotlivých koridorů
rychlostních silnic s graficky vyznačeným
rozvojem v různém časovém období, soud
poznamenává, že ve vztahu k řešené otázce
nemá žádnou relevanci. Soud jen podotýká,
že ZÚR mají vycházet z aktuální situace a rozvoje obcí a při plánování dopravní infrastruktury jej zohlednit. Skutečnost, že se obce
z řad navrhovatelů v uplynulých letech rozvíjely, byť třeba i směrem k nyní plánovaným
dálnicím a rychlostním silnicím, jim tak jen
těžko může jít k tíži. (...)
D.6 Tvrzené chybné a neobjektivní „bodové hodnocení“ jednotlivých úseků koridorů dopravních staveb
[424] Navrhovatelé tvrdí, že metodický
postup hodnocení variant jednotlivých úseků koridorů dopravní a technické infrastruktury z hlediska vlivů na životní prostředí je
zcela neprůhledný, neobjektivní a z mnoha
hledisek chybný. Toto má mít vliv na správnost tvrzení a údajů v dokumentu obsažených,
a v konečném důsledku na zákonnost ZÚR.
[425] Dle navrhovatelů v bodě 12 kapitoly A.6.1. hodnocení SEA týkající se syntetického hodnocení variant zcela schází „vylučovací kritérium“. Toto kritérium by mělo být
uplatňováno za situace, kdy by hodnocená varianta byla prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území v oblastech, kde již jsou překročeny nejvyšší přípustné limity takové zátěže.
Taková varianta by měla být bez dalšího označena jako nepřípustná.
[426] Váhy „Vp“ přiřazené k parametrům
A1-1 až A1-4, zohledňující plochu zástavby
v blízkosti koridorů, jsou podle navrhovatelů
neproporcionální. Pokud je koridor veden ve
vzdálenosti do 100 metrů od obytné zástavby,
pak se jedná o situaci, kde je realizace z důvodu nevyhnutelného překračování nejvyšších
přípustných limitů hlučnosti prakticky vyloučena. Přitom pokles váhy 7 pouze na váhu 5
při vzdálenosti do 1 000 metrů je malý. Tedy
hodnota váhy pro vyloučené trasování do
100 metrů od obytné zástavby musí být výrazně větší, zatímco pro vzdálenější trasování
výrazně menší.
[427] Jako příklad neobjektivního hodnocení a porovnání jednotlivých dílčích variant
navrhovatelé poukazují na posouzení variant
„Bystrcké“ (D1-A) a „Optimalizované MŽP“
(D1-C/J) úseku rychlostní silnice R43 Troubsko–Kuřim (příloha 2. 2. s. 1 a 2 části SEA).
V tomto případě je počet přidělených „negativních bodů“ shodný při hodnotě parametru
A1-1 pro plochy 8,13 hektarů jako při hodnotě téhož parametru pro plochu pouhých 0,11
hektaru. Opravou jen tohoto jednoho dílčího
hodnocení by se celkový výsledek tohoto
hodnocení musel dramaticky změnit. Jako
druhý příklad uvádějí obchvat Břeclavi, kde
stejný typ vlivu, například parametry A1-1
a A1-2, je v případě dvou nedoporučených variant charakterizován jako velký, zatímco
v doporučené variantě je bez jakéhokoliv
odůvodnění hodnocen pouze jako střední.
V této souvislosti navrhovatelé odkazují na
opomíjený úsek obchvatu Břeclavi a z něj vy-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
plývající zkrácení celkové délky úseku R55
Břeclav – státní hranice. Závěrem dodávají, že
v příloze 1. 1. Části SEA na s. 1 je vliv na hlučnost pro variantu „Bystrckou“ rychlostní silnice R43 hodnocen stupněm 0 a vliv na
ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1. Dle
názoru navrhovatelů jsou toto z pohledu
dlouhodobých překračování limitů v oblasti
Bosonoh a obce Troubsko naprosto nesprávná tvrzení.
[428] Odpůrce uvádí, že pro potřeby posouzení vlivů variantních řešení obsažených
v ZÚR byla rozpracována metodika, která je
popsaná v kapitole 6.1 dokumentace VURÚ.
V zájmu maximální transparentnosti jsou jednotlivé kategorie hodnotících výroků popsány v přílohách 2. 1. a 2. 2. Výsledné doporučení expertního SEA týmu je pak výsledkem
zvážení všech těchto aspektů.
[429] Navrhovateli navrhované „vylučovací kritérium“ jde podle odpůrce zcela mimo
metodický rámec posuzování územně plánovací dokumentace. Navrhovatel sám uvádí
metodickou diskontinuitu při vymezování
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, jakož
i variabilitu v rozsahu těchto území v různých
letech. Dalším aspektem, který nelze zohlednit, je budoucí vývoj emisních a hlukových
charakteristik vozového parku. V rámci projednání ZÚR byly vyhodnoceny všechny známé a relevantní varianty záměrů v souladu se
stavebním zákonem z roku 2006. Pokud má
navrhovatel jako vylučovací kritérium na
mysli stávající zátěž území, je nutné upozornit, že touto problematikou se zabývají věcně
a místně příslušné orgány veřejné správy.
[430] K parametrům pro bodové hodnocení odpůrce konstatuje, že způsob vyhodnocení variant řešení není metodicky ze strany
MŽP upraven. Je v souladu s běžným postupem vyhodnocení SEA i ostatních zásad
územního rozvoje. Tento postup je akceptován orgánem příslušným a odpovědným za
metodické vedení vyhodnocení vlivů na životní prostředí (MŽP).
[431] Míra významu zohlednění potenciálních vlivů ve vztahu k obyvatelstvu, resp.
ovzduší, je mimo jiné vyjádřena počtem bodů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
přidělených této skupině kritérií. Jelikož je
této skupině kritérií přiděleno 26 z celkového počtu 100 bodů, je patrné, že je tato složka
hodnocena jako velmi významná v porovnání
s dalšími hodnocenými složkami životního
prostředí.
[432] K příkladu hodnocení variant R43
odpůrce rekapituluje závěry hodnocení variant a doporučení SEA. Dále odkazuje na závěry textové části hodnocení (kap. A.6.2). K příkladu hodnocení variant obchvatu Břeclavi
odpůrce doplňuje, že důvodem určení míry
vlivů je pozice koridoru vzhledem k obytné
zástavbě. Odpůrce nesouhlasí, že doporučená varianta celou trasu obchvatu Břeclavi neobsahuje a je zde vynechán úsek 10 km, kde
se nachází konflikt s územím NATURA 2000.
Koridor pro vedení rychlostní silnice R55
v prostoru Břeclavi byl v 2. návrhu ZÚR řešen
ve třech variantách. Jako nejpřijatelnější byla
v úseku Hrušky–Břeclav vybrána varianta
„ŘSD“, na kterou v ZÚR navazovala varianta obchvatu Břeclavi. Jelikož je na uvedenou dvoupruhovou variantu již vydáno územní rozhodnutí řešící i možnost kompenzačních opatření,
je tento koridor z výroku ZÚR vypuštěn.
[433] Stanovení parametru „riziko vzniku vlivu“ je dle tvrzení odpůrce založeno na
skutečnosti, že šířka vymezených koridorů je
výrazně širší než šíře koridoru, která bude
fakticky využita pro realizaci konkrétních záměrů. „Rizikem vzniku vlivu“ jsou hodnoceny územní podmínky pro minimalizaci, resp.
vyloučení vlivů k dané skupině parametrů,
resp. dané složce životního prostředí.
[434] V případě, kdy vlivy na obyvatelstvo a ovzduší jsou v daném koridoru nejednoznačné, upozorňuje zpracovatel na tuto
skutečnost prostřednictvím bodového hodnocení (+1/-1). V tomto úseku lze předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Ve vztahu k obyvatelstvu a ovzduší jsou
naopak takto hodnoceny (-1 či -2) úseky koridorů, které se přibližují plochám obytné zástavby. SEA je hodnocením koncepčním, nikoliv projektovým. V rámci posouzení variant
vymezených ZÚR bylo provedeno koncepční
posouzení sloužící k identifikaci potenciálně
negativních vlivů na životní prostředí, které
mají být dále vyhodnoceny v měřítku odpovídajícímu projektové dokumentaci (EIA).
[435] Nejvyšší správní soud posoudil námitku tvrdící absenci „vylučovacího kritéria“
jako nedůvodnou. Samotné kritérium má vyloučit ty varianty koridorů, které by byly prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území
(znečištění ovzduší, hluku apod.) v oblastech, kde jsou již překročeny nejvyšší přípustné limity takovéto zátěže, případně je
zřejmé, že by k takovému překročení došlo.
Navrhovatelé tedy potřebu „vylučovacího
kritéria“ odůvodňují na základě předpokladu, že do území s existující nadlimitní zátěží
nelze umisťovat koridory dopravních staveb.
Tento předpoklad byl již v předchozích částech
rozsudku vyvrácen. Soud ve stručnosti opakuje,
že samotné vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či
nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.
V podrobnostech soud odkazuje na body
[102] až [110] tohoto rozsudku.
[436] Jako nedůvodnou seznal soud i námitku navrhovatelů týkající se přiřazení jednotlivých vah „Vp“ k parametrům A1-1 až A1-4.
V podkapitole A.6.1. „Metodický postup“ (s. 199
hodnocení SEA) je uvedeno, že metodický
postup vychází mimo jiné ze zásad, kdy každý
z problémových okruhů je prezentován skupinou kritérií (Sk), přičemž každé kritérium (K)
je vyjádřeno konkrétními parametry (P). Jednotlivým skupinám kritérií byly týmem zpracovatelů stanoveny váhy formou rozdělení
100 bodů, počet bodů přidělených skupině
kritérií (Sk) odráží význam dané složky v rámci funkcí dotčeného území. V rámci každé
skupiny (Sk) jsou podle stejného principu
stanoveny váhy jednotlivých parametrů (Vp)
rozdělením příslušného počtu bodů přidělených dané skupině. Pro každý parametr (P) je
na základě hodnoty a prostorové dispozice
daného jevu („limitu“) vůči vymezenému koridoru stanovena „velikost vlivu“ a „riziko vlivu“ vyjádřené bodovým hodnocením (bp)
odvozeným z jednoduché matice rizik. Syntetické hodnocení každé varianty je dáno hodnotou (H) váženého součinu bodové hodno-
ty parametru (bp) a jeho váhy (vp). Varianta
s nejnižší celkovou hodnotou H je z hlediska
vlivů na životní prostředí považována za nejpřijatelnější.
[437] Navrhovatelé napadají parametry
A1-1 až A1-4, které patří do skupiny kritérií
(Sk) „Obyvatelstvo a ovzduší“, kritéria (K)
„Vlivy na obyvatelstvo“, jimž je souhrnně přidělena váha 21 bodů. Tyto parametry zohledňují plochu zástavby ve vzdálenosti od osy koridoru, a to ve čtyřech pásmech: do 100 metrů
(A1-1), do 500 metrů (A1-2), do 1 000 metrů
(A1-3) a do 2 000 metrů (A1-4). Těmto
parametrům byly přiděleny postupně váhy
o počtu bodů 7, 6, 5, 3. Z výslechu svědka
RNDr. Libora K. k této otázce vyplynulo, že
vztažení k ose koridoru je modelové, neboť
osa komunikace nemusí být umístěna přímo
v ose koridoru, může být umístěna kdekoliv
s diferencí v řádech 100 metrů. Dále mohou
ochranná opatření dané vlivy významně eliminovat. Dle soudu je logické, že se vzrůstající vzdáleností od osy koridoru také klesá hodnota jednotlivých vah. Dále je zapotřebí
přihlédnout ke skutečnosti, že v rámci zásad
územního rozvoje se neumisťují konkrétní
silniční stavby, ale vymezují se koridory o šířce několika set metrů a až v rámci nižších
stupňů územně plánovací dokumentace dochází k upřesňování. Samotnou otázkou proporcionality rozdělení jednotlivých bodů vah
v rámci daného kritéria se soud nezabýval,
neboť tato námitka zcela míří do pátého kroku algoritmu. Tento krok aplikuje zdejší soud
zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích, tak tomu
ovšem v projednávaném případě nebylo (blíže viz bod [711] rozsudku).
[438] Navrhovatelé dále napadají smysl
a objektivitu metodiky hodnocení variantně
navrhovaných záměrů. Namítají zejména
chybné hodnocení koridoru silnice R43
v úseku Troubsko (D1) – Kuřim, konkrétně
porovnání varianty „Bystrcké“ (D1-A) a varianty „Optimalizované MŽP“ (D1-C/J) ve
vztahu ke kritériu „vliv na obyvatelstvo“ (A1).
Jak bylo již výše uvedeno, u každého parametru (P) je na základě hodnoty a prostorové
dispozice daného jevu vůči vymezenému ko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ridoru stanovena „velikost vlivu“ a „riziko vlivu“
vyjádřené bodovým hodnocením (bp) odvozeným z jednoduché matice rizik. Výsledná
hodnota bodového hodnocení (H) je tvořena
až součinem hodnot (bp) a příslušné váhy
(Vp). Samotná hodnota daného parametru
tak prochází skrze matrici rizik, která ji může
značně zkreslit. Ze spisové dokumentace (tabulka v příloze 2. 2. na s. 1 SEA) vyplývá, že
plocha zástavby ve vzdálenosti do 100 metrů
od osy koridoru je v případě varianty „Bystrcké“ celkem 8,13 hektarů, v případě varianty
„Optimalizované MŽP“ je 0,11 hektaru. Svědek RNDr. Libor K. k této otázce při výslechu
mimo jiné uvedl, že na základě porovnání
kvantitativních parametrů získaných geografickou analýzou nebylo možné dospět ke
správnému výsledku. Tato metodika byla ještě rozšířena o prvky rizikové analýzy, kdy se
formou expertního odhadu určoval význam
a pravděpodobnost vzniku vlivu. Tato metodika hodnocení byla připravena speciálně
pro hodnocení zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Konkrétně ve vztahu
k hodnocení úseku Troubsko (D1) – Kuřim
a variant „Bystrcké“ a „Optimalizované MŽP“,
uvedl, že velikost ploch nehraje roli.
[439] Na základě výše uvedeného dospěl
soud k názoru, že rozdíl uvedených ploch je
na první pohled značný. Ztotožnil se s názorem navrhovatelů, že vzdálenost silničního
tělesa od zástavby zásadně ovlivňuje vliv na
obyvatelstvo a hodnocení zcela pomíjející
takto značný rozdíl odporuje prvkům logiky.
Na tomto nic nemění výpověď svědka
RNDr. Libora K. Samotná matrice rizik, kde je
hodnota stanovena na základě expertního
odhadu, poskytuje velký prostor pro případné zkreslení konečných výsledků, i když podkladové hodnoty v celku jistě hovoří v neprospěch určité varianty. Proto vskutku mohlo
v namítaném případě dojít ke zkreslení hodnocení koridoru rychlostní silnice R43.
S ohledem na dále uvedené nicméně soud nemusel metodiku hodnotit detailněji.
[440] Soud nepominul, že metodika není
metodikou obecně užívanou, ale byla vytvořena pro ZÚR, konkrétně její část tzv. matrice
rizik. Je nutné poznamenat, že tento problém
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nelze primárně přičítat pořizovateli, neboť
při absenci jakékoliv zákonné či alespoň metodické úpravy, nezbývá pořizovateli nic jiného než tuto metodiku vytvořit. Avšak i při absenci úpravy nelze ze strany pořizovatele
rezignovat na nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení.
Primární odpovědnost za rozdílné a nekonzistentní metodiky hodnocení vlivů koncepcí
na životní prostředí má ovšem MŽP (k pasivitě MŽP v tomto ohledu viz též bod [548]).
[441] I kdyby snad v metodice hodnocení
variantně navrhovaných záměrů dle kapitoly
A. 6. SEA došlo k pochybení naznačenému
navrhovateli, nemělo by vliv na zákonnost napadených ZÚR. Stanovisko SEA totiž není jediným či determinujícím podkladem pro výběr dané varianty koridoru. Navíc i samotné
hodnocení variantně navrhovaných záměrů
dle kapitoly A.6. SEA je jen jedním z více podkladů pro výsledné doporučení SEA a není
s to samo o sobě zapříčinit doporučení chybné varianty. Kromě hodnocení dle kapitoly
A.6. SEA byly jednotlivé variantní záměry
hodnoceny shodně jako ostatní návrhy (viz
kapitola A.5.9. a příloha 1.1. SEA). Dále výsledné doporučení vychází z hodnocení vlivů
ZÚR na ptačí oblasti a evropsky významné lokality NATURA 2000. Navrhovateli zmiňovaný vliv na obyvatelstvo byl podrobně hodnocen v rámci hodnocení HIA. V rámci tohoto
hodnocení byla jako nejvhodnější také doporučena varianta „Bystrcká“ (s. 55 HIA). Soud
se navíc v této otázce řídil zásadou zdrženlivosti, neboť daná otázka spadá do vysoce odborné sféry.
[442] K druhému příkladu, který měl prokázat neobjektivitu bodového hodnocení a týkal se koridoru rychlostní silnice R55 v úseku
Hrušky – Břeclav (D2) – hranice ČR/Rakousko, soud ve stručnosti uvádí, že v tomto případě navrhovatelé vycházejí především z toho, že daná trasa koridoru neobsahuje trasu
obchvatu Břeclavi. Touto otázkou se zdejší
soud již zabýval v části IV.D.4.1. tohoto rozsudku a na podrobné odůvodnění v této části
rozsudku odkazuje.
[443] Námitku týkající se hodnocení varianty „Bystrcké“ rychlostní silnice R43 stup-
něm 0 pro vliv na obyvatelstvo a vliv na
ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1 shledal soud jako nedůvodnou. V souladu s vyjádřením odpůrce lze při uplatnění stupně (+1/-1)
v daném úseku předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Podrobné odůvodnění zahrnující slovní hodnocení daných
stupňů lze naleznout v kapitole A.5.9 hodnocení SEA. Stejně jako navrhovatelé v souvislosti s překračováním dlouhodobých limitů
v oblasti Bosonoh a obce Troubsko odkazují
na bod. 2 části návrhu, soud odkazuje na body [102] až [110] tohoto rozsudku pro podrobnější odůvodnění této otázky. (...)
G) Námitka nesprávného posouzení
souladu návrhu ZÚR s Politikou územního rozvoje
[566] ZÚR dle navrhovatelů vymezují koridory staveb infrastruktury mezinárodního
a republikového významu v rozporu s cíli
a úkoly vyplývajícími z příslušných ustanovení
PÚR 2008, respektive v některých případech
bez toho, aby byly v PÚR 2008 vymezeny.
[567] Ve vztahu k rychlostní silnici R43
navrhovatelé konkrétně poukazují na skutečnost, že dle čl. 9 odst. 1 druhé odrážky rozhodnutí TEN-T „míjejí hlavní sídelní útvary
na síti“. V návaznosti na citované rozhodnutí
stanoví PÚR 2008 v článku 23, že „[n]epřípustné je vytváření nových úzkých hrdel na
trasách dálnic, rychlostních silnic a kapacitních silnic; jejich trasy, jsou-li součástí transevropské silniční sítě, volit tak, aby byly v dostatečném odstupu od obytné zástavby
hlavních center osídlení“. S těmito ustanoveními je dle navrhovatelů vymezení koridoru
rychlostní silnice R43 (zařazené do TEN-T)
v rozporu, neboť R43 prochází obytnou zástavbou města Brna (územím městských částí Brno-Bystrc, Brno-Bosonohy a Brno-Kníničky), jež je nepochybně „hlavním centrem
osídlení“. Ve vzdálenosti do 100 metrů od
R43 v „Bystrcké“ trase by tak například bylo
8,3 hektarů urbanizovaných ploch. „Úzké
hrdlo“, tedy místo potenciálního narušení
plynulosti dopravy, vzniká např. mísením dopravy dálkové a dopravy městské. Pokud by
byla R43 vedena intravilánem města Brna,
k tomuto mísení by nedocházelo. Dále v člán-
ku 121 PÚR 2008 je ve vztahu k úseku rychlostní silnice R43 „Brno–Svitavy/Moravská
Třebová“ stanoven úkol „Prověřit proveditelnost
rozvojového záměru“. Odůvodnění
ZÚR však neobsahuje žádný odkaz na skutečné splnění tohoto úkolu, tedy vyhodnocení
proveditelnosti realizace záměru rychlostní
silnice R43 ve směru na Svitavy. Na s. 46 pouze uvádí odkaz na vyhledávací studii „Rychlostní silnice R43 Černá Hora (Svitávka) –
Svitavy (Litomyšl) R35“, necituje však žádné
relevantní výstupy této studie. Pouze konstatuje, že „[n]a základě výsledků studie se zástupci MŽP a MD na jednání dne 16. 9. 2010
dohodli, že vyhledávací studie prokazuje nevýhodnost navržené trasy R43 ve směru na
Svitavy, a odsouhlasili, aby nadále byla sledována varianta vedená směrem k připojení na R35 v prostoru Starého Města u Moravské Třebové“, tj. varianta „Německá“.
Takovýto postup je ovšem podle názoru navrhovatelů v naprostém rozporu s požadavky
na posouzení reálných variant řešení v rámci
vyhodnocení vlivů ZÚR na trvale udržitelný
rozvoj a následně v rámci řízení o návrhu zásad územního rozvoje.
[568] Podle navrhovatelů dále nebylo možné v souladu se zákonem vymezit v ZÚR koridory tangent města Brna, jestliže nejsou vymezeny v PÚR 2008. Tangenty jsou nedílnou
součástí páteřního systému silniční infrastruktury, neboť propojují dálnice (D1, D2)
a rychlostní silnice (R43, R52). I na ně se tedy
vztahuje požadavek na vymezení koridorů
dopravní infrastruktury mezinárodního a republikového významu v PÚR (a až následně
v navazujících nástrojích územního plánování).
[569] Ve vztahu ke koridoru rychlostní
silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov navrhovatelé odkazují na důvodovou zprávu
k návrhu PÚR 2008, z níž dovozují, že vymezení předmětného úseku rychlostní silnice R52
v PÚR 2008 bylo jednak podmíněno „prověřením a vyhodnocením variantních řešení“,
jednak že k jeho vymezení došlo v návaznosti
na předchozí vymezení tohoto záměru v ÚPN
VÚC Břeclavska. Tento územní plán byl však
zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a to s ohledem na nesprávnost postupu při
vyhodnocení možných variant kapacitního
silničního spojení Brna a Vídně. K posouzení
těchto koncepčních variant (v rámci celkových koncepčních alternativ rozvoje dopravní
infrastruktury JMK) ovšem nedošlo ani v rámci vyhodnocení vlivů a pořízení návrhu ZÚR.
[570] Dále navrhovatelé namítají, že ZÚR
ve výrokové části nevymezuje koridor rychlostní silnice R55 (resp. jakékoli silniční spojení) v úseku „Břeclav – hranice ČR (–Wien)“,
přičemž k řádnému prověření proveditelnosti rozvojového záměru v uvedeném úseku nedošlo ani v procesu zpracovávání ZÚR. V odůvodnění ZÚR je pouze (na s. 59) uvedeno, že
tento koridor nebyl sledován jako variantní
propojení Brna a Vídně, nýbrž jako varianta
obchvatu Břeclavi. Dle navrhovatelů tímto
fakticky došlo k (nepřípustnému) zúžení
v PÚR 2008 vymezeného koridoru ve směru
na Vídeň na regionální či místní záměr obchvatu města Břeclavi. ZÚR by mohla záměr
rychlostní silnice R55 v úseku „Břeclav – hranice ČR (–Wien)“ nevymezit pouze v případě, že by se v rámci pořizování ZÚR (zejména
při vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj
území) objevily argumenty, které by vyloučily možnost realizace takového záměru; nic takového však prokázáno nebylo.
[571] V této souvislosti navrhovatelé odkazují na sdělení Ministerstva dopravy ze dne
24. 4. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-559). Závaznost
v pozitivním smyslu znamená, že územně plánovací dokumentace nižšího stupně musí respektovat a také vymezit vymezené plochy
a koridory nadmístního významu územně
plánovací dokumentací stupně vyššího. Závaznost v negativním smyslu naopak neumožňuje územně plánovací dokumentaci
nižšího stupně vymezit prvky nadmístního
významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. V souladu
s výše uvedeným tak nemůže dojít díky negativní závaznosti zásad územního rozvoje k tomu, aby byly později vymezeny další MÚK
nadmístního významu v rámci územně plánovací dokumentace nižšího stupně.
[268] Soud se neztotožňuje ani s druhou
částí námitky týkající se nepřiměřené šíře koridorů a proměnlivosti této šířky. Šíře dané
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
plochy či koridoru by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení,
který minimalizuje počet osob potenciálně
dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších
stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění daného záměru. Mezí šířkou koridoru a zásahem do
právní sféry tak není přímá úměra. Větší šířka
koridoru naopak poskytuje nástrojům územního plánování nižšího stupně určitou volnost pro zohlednění konkrétních místních
podmínek, jelikož realizace budoucí dopravní stavby nikdy nebude dosahovat celé šíře
daného koridoru. Míra přesnosti vymezení
ploch a koridorů ovšem nesmí překračovat
svojí určitostí daný stupeň územně plánovacího nástroje, a to ani na jednu stranu.
[269] V případě napadeného koridoru se
jedná o šířku 600 až 700 metrů. Vzhledem
k přibližné šířce budoucí dopravní stavby
včetně ochranných pásem, která bude řádově 100 metrů, je tak ponechán nižší územně
plánovací dokumentaci prostor k upřesnění
řádově 250 až 300 metrů od středu koridoru
na obě strany. Vzhledem ke skutečnosti, že se
jedná o vymezení koridoru v rámci zásad
územního rozvoje, tedy nejvyššího stupně
územně plánovací dokumentace, jedná se dle
názoru soudu o přiměřený prostor odpovídající výše uvedenému kompromisu. Zmíněné
omezení šířky koridoru v oblasti Brněnské
přehrady (u obce Rozdrojovice) je pochopitelné vzhledem k objektivním podmínkám
daným v tomto místě. Z jedné strany je prostor pro případné umístění dopravní stavby
omezen Brněnskou přehradou a z druhé existující zástavbou. V další části koridor kopíruje
již existující část dálničního tělesa. Zdejší
soud v tomto ohledu poznamenává, že ačkoliv by bylo právně možné zachovat šíři koridoru 700 m i v tomto místě, reálně lze umístit
danou dopravní stavbu jen v řádově užším
koridoru. Zúžení koridoru v tomto místě je
tak ukázkou toho, že byl zvažován výše uvedený kompromis. Zbytečně široce vymezeným koridorem, který by musel zasahovat
i do prostoru hráze či vodní hladiny, by byl zahrnut větší počet pozemků i přes jasnou ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
možnost umístit v tomto prostoru danou
stavbu. Navrhovatelé dále žádné konkrétní
důvody, proč by měl být daný koridor příliš
široký, neuvedli.
[270] Zdejší soud se ztotožnil s vyjádřením odpůrce, že zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není
z hlediska podrobnosti úkolem pro zásady
územního rozvoje, ale územní plány jednotlivých obcí. Ze spisové dokumentace vyplývá,
že v ZÚR jsou vyznačeny mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové a vybrané úrovňové křižovatky, které kříží současnou dopravní
síť. K této otázce krom obecného konstatování neuvedli navrhovatelé žádné další konkrétní argumenty. Soud tedy i tuto námitku považuje za nedůvodnou.
[271] Soud se neztotožnil ani s námitkou
navrhovatelů zmíněnou v návrhu a rozvedenou v replice, že základním parametrem pro
vyhodnocení vlivů záměru dopravní stavby
na životní prostředí a veřejné zdraví má být
její kapacita a nikoliv metoda výhledových intenzit. Uváděná kapacita má být přitom dána
maximálním počtem vozidel, která mohou
denně jednotlivé typy komunikací využívat
při splnění tzv. úrovně kvality dopravy. V této
souvislosti navrhovatelé poukazují na body
B.I.2. přílohy č. 3 a č. 4 zákona o posuzování
vlivů a na normy ČSN 73 6102 a ČSN 73 6101.
[272] K tomu má soud za nutné poznamenat, že příloha č. 3 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí se zabývá náležitostmi oznámení dle tohoto zákona a v bodě
B.I.2 požaduje uvést kapacitu (rozsah) předmětného záměru. Příloha č. 4 zákona o posuzování vlivů předepisuje náležitosti dokumentace a její bod B.I.2 je opětovně částí
základních údajů týkajících se záměru. Z textu příloh zákona tak nijak nevyplývá navrhovateli tvrzený předpoklad. Výše uvedené přílohy na tomto místě pouze požadují uvést
kapacitu (rozsah) záměru a nijak neupravují,
jak tuto hodnotu zjistit.
[273] Zatímco u ostatních záměrů výše
uvedená hodnota vychází z konkrétních projektovaných hodnot (např. elektrárna o urči-
tém výkonu), u dopravních staveb je stanovení této hodnoty komplikovanější. Zatížení životního prostředí je v případě dopravních
staveb způsobováno především dopravou.
Tato doprava však není přímo stavitelem dopravní stavby regulovatelná a snadno předvídatelná (na rozdíl např. od výkonu elektrárny)
a může se v závislosti na řadě proměnných
v čase měnit (ekonomická situace, sezónní
vlivy atd.). Právě ke stanovení této zátěže
slouží modelování dopravy a určování výhledových intenzit, které má co nejpřesněji určit
pravděpodobné vytížení.
[274] Ačkoliv právní řád přesnou metodiku posuzování vlivů koridorů na životní prostředí neupravuje, bylo by dle názoru soudu
proti smyslu samotného posuzování SEA a EIA,
aby se při stanovení možné zátěže vycházelo
z paušálně stanoveného maximálního využití
dané komunikace dle technických norem.
Především s ohledem na to, že maximálního
zatížení daná komunikace nemusí nikdy dosáhnout. Soud má v této souvislosti za zvláštní, že navrhovatelé vyčítají ZÚR nedostatečná
zjištění a nízkou míru podrobnosti, v tomto
případě však požadují založit celé posuzování pouze na základě paušálních hodnot.
[275] K důkazu předanému soudu odpůrcem při ústním jednání obsahujícímu letecké
snímky obcí v blízkosti jednotlivých koridorů
rychlostních silnic s graficky vyznačeným
rozvojem v různém časovém období, soud
poznamenává, že ve vztahu k řešené otázce
nemá žádnou relevanci. Soud jen podotýká,
že ZÚR mají vycházet z aktuální situace a rozvoje obcí a při plánování dopravní infrastruktury jej zohlednit. Skutečnost, že se obce
z řad navrhovatelů v uplynulých letech rozvíjely, byť třeba i směrem k nyní plánovaným
dálnicím a rychlostním silnicím, jim tak jen
těžko může jít k tíži. (...)
D.6 Tvrzené chybné a neobjektivní „bodové hodnocení“ jednotlivých úseků koridorů dopravních staveb
[424] Navrhovatelé tvrdí, že metodický
postup hodnocení variant jednotlivých úseků koridorů dopravní a technické infrastruktury z hlediska vlivů na životní prostředí je
zcela neprůhledný, neobjektivní a z mnoha
hledisek chybný. Toto má mít vliv na správnost tvrzení a údajů v dokumentu obsažených,
a v konečném důsledku na zákonnost ZÚR.
[425] Dle navrhovatelů v bodě 12 kapitoly A.6.1. hodnocení SEA týkající se syntetického hodnocení variant zcela schází „vylučovací kritérium“. Toto kritérium by mělo být
uplatňováno za situace, kdy by hodnocená varianta byla prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území v oblastech, kde již jsou překročeny nejvyšší přípustné limity takové zátěže.
Taková varianta by měla být bez dalšího označena jako nepřípustná.
[426] Váhy „Vp“ přiřazené k parametrům
A1-1 až A1-4, zohledňující plochu zástavby
v blízkosti koridorů, jsou podle navrhovatelů
neproporcionální. Pokud je koridor veden ve
vzdálenosti do 100 metrů od obytné zástavby,
pak se jedná o situaci, kde je realizace z důvodu nevyhnutelného překračování nejvyšších
přípustných limitů hlučnosti prakticky vyloučena. Přitom pokles váhy 7 pouze na váhu 5
při vzdálenosti do 1 000 metrů je malý. Tedy
hodnota váhy pro vyloučené trasování do
100 metrů od obytné zástavby musí být výrazně větší, zatímco pro vzdálenější trasování
výrazně menší.
[427] Jako příklad neobjektivního hodnocení a porovnání jednotlivých dílčích variant
navrhovatelé poukazují na posouzení variant
„Bystrcké“ (D1-A) a „Optimalizované MŽP“
(D1-C/J) úseku rychlostní silnice R43 Troubsko–Kuřim (příloha 2. 2. s. 1 a 2 části SEA).
V tomto případě je počet přidělených „negativních bodů“ shodný při hodnotě parametru
A1-1 pro plochy 8,13 hektarů jako při hodnotě téhož parametru pro plochu pouhých 0,11
hektaru. Opravou jen tohoto jednoho dílčího
hodnocení by se celkový výsledek tohoto
hodnocení musel dramaticky změnit. Jako
druhý příklad uvádějí obchvat Břeclavi, kde
stejný typ vlivu, například parametry A1-1
a A1-2, je v případě dvou nedoporučených variant charakterizován jako velký, zatímco
v doporučené variantě je bez jakéhokoliv
odůvodnění hodnocen pouze jako střední.
V této souvislosti navrhovatelé odkazují na
opomíjený úsek obchvatu Břeclavi a z něj vy-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
plývající zkrácení celkové délky úseku R55
Břeclav – státní hranice. Závěrem dodávají, že
v příloze 1. 1. Části SEA na s. 1 je vliv na hlučnost pro variantu „Bystrckou“ rychlostní silnice R43 hodnocen stupněm 0 a vliv na
ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1. Dle
názoru navrhovatelů jsou toto z pohledu
dlouhodobých překračování limitů v oblasti
Bosonoh a obce Troubsko naprosto nesprávná tvrzení.
[428] Odpůrce uvádí, že pro potřeby posouzení vlivů variantních řešení obsažených
v ZÚR byla rozpracována metodika, která je
popsaná v kapitole 6.1 dokumentace VURÚ.
V zájmu maximální transparentnosti jsou jednotlivé kategorie hodnotících výroků popsány v přílohách 2. 1. a 2. 2. Výsledné doporučení expertního SEA týmu je pak výsledkem
zvážení všech těchto aspektů.
[429] Navrhovateli navrhované „vylučovací kritérium“ jde podle odpůrce zcela mimo
metodický rámec posuzování územně plánovací dokumentace. Navrhovatel sám uvádí
metodickou diskontinuitu při vymezování
oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, jakož
i variabilitu v rozsahu těchto území v různých
letech. Dalším aspektem, který nelze zohlednit, je budoucí vývoj emisních a hlukových
charakteristik vozového parku. V rámci projednání ZÚR byly vyhodnoceny všechny známé a relevantní varianty záměrů v souladu se
stavebním zákonem z roku 2006. Pokud má
navrhovatel jako vylučovací kritérium na
mysli stávající zátěž území, je nutné upozornit, že touto problematikou se zabývají věcně
a místně příslušné orgány veřejné správy.
[430] K parametrům pro bodové hodnocení odpůrce konstatuje, že způsob vyhodnocení variant řešení není metodicky ze strany
MŽP upraven. Je v souladu s běžným postupem vyhodnocení SEA i ostatních zásad
územního rozvoje. Tento postup je akceptován orgánem příslušným a odpovědným za
metodické vedení vyhodnocení vlivů na životní prostředí (MŽP).
[431] Míra významu zohlednění potenciálních vlivů ve vztahu k obyvatelstvu, resp.
ovzduší, je mimo jiné vyjádřena počtem bodů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
přidělených této skupině kritérií. Jelikož je
této skupině kritérií přiděleno 26 z celkového počtu 100 bodů, je patrné, že je tato složka
hodnocena jako velmi významná v porovnání
s dalšími hodnocenými složkami životního
prostředí.
[432] K příkladu hodnocení variant R43
odpůrce rekapituluje závěry hodnocení variant a doporučení SEA. Dále odkazuje na závěry textové části hodnocení (kap. A.6.2). K příkladu hodnocení variant obchvatu Břeclavi
odpůrce doplňuje, že důvodem určení míry
vlivů je pozice koridoru vzhledem k obytné
zástavbě. Odpůrce nesouhlasí, že doporučená varianta celou trasu obchvatu Břeclavi neobsahuje a je zde vynechán úsek 10 km, kde
se nachází konflikt s územím NATURA 2000.
Koridor pro vedení rychlostní silnice R55
v prostoru Břeclavi byl v 2. návrhu ZÚR řešen
ve třech variantách. Jako nejpřijatelnější byla
v úseku Hrušky–Břeclav vybrána varianta
„ŘSD“, na kterou v ZÚR navazovala varianta obchvatu Břeclavi. Jelikož je na uvedenou dvoupruhovou variantu již vydáno územní rozhodnutí řešící i možnost kompenzačních opatření,
je tento koridor z výroku ZÚR vypuštěn.
[433] Stanovení parametru „riziko vzniku vlivu“ je dle tvrzení odpůrce založeno na
skutečnosti, že šířka vymezených koridorů je
výrazně širší než šíře koridoru, která bude
fakticky využita pro realizaci konkrétních záměrů. „Rizikem vzniku vlivu“ jsou hodnoceny územní podmínky pro minimalizaci, resp.
vyloučení vlivů k dané skupině parametrů,
resp. dané složce životního prostředí.
[434] V případě, kdy vlivy na obyvatelstvo a ovzduší jsou v daném koridoru nejednoznačné, upozorňuje zpracovatel na tuto
skutečnost prostřednictvím bodového hodnocení (+1/-1). V tomto úseku lze předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Ve vztahu k obyvatelstvu a ovzduší jsou
naopak takto hodnoceny (-1 či -2) úseky koridorů, které se přibližují plochám obytné zástavby. SEA je hodnocením koncepčním, nikoliv projektovým. V rámci posouzení variant
vymezených ZÚR bylo provedeno koncepční
posouzení sloužící k identifikaci potenciálně
negativních vlivů na životní prostředí, které
mají být dále vyhodnoceny v měřítku odpovídajícímu projektové dokumentaci (EIA).
[435] Nejvyšší správní soud posoudil námitku tvrdící absenci „vylučovacího kritéria“
jako nedůvodnou. Samotné kritérium má vyloučit ty varianty koridorů, které by byly prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území
(znečištění ovzduší, hluku apod.) v oblastech, kde jsou již překročeny nejvyšší přípustné limity takovéto zátěže, případně je
zřejmé, že by k takovému překročení došlo.
Navrhovatelé tedy potřebu „vylučovacího
kritéria“ odůvodňují na základě předpokladu, že do území s existující nadlimitní zátěží
nelze umisťovat koridory dopravních staveb.
Tento předpoklad byl již v předchozích částech
rozsudku vyvrácen. Soud ve stručnosti opakuje,
že samotné vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či
nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.
V podrobnostech soud odkazuje na body
[102] až [110] tohoto rozsudku.
[436] Jako nedůvodnou seznal soud i námitku navrhovatelů týkající se přiřazení jednotlivých vah „Vp“ k parametrům A1-1 až A1-4.
V podkapitole A.6.1. „Metodický postup“ (s. 199
hodnocení SEA) je uvedeno, že metodický
postup vychází mimo jiné ze zásad, kdy každý
z problémových okruhů je prezentován skupinou kritérií (Sk), přičemž každé kritérium (K)
je vyjádřeno konkrétními parametry (P). Jednotlivým skupinám kritérií byly týmem zpracovatelů stanoveny váhy formou rozdělení
100 bodů, počet bodů přidělených skupině
kritérií (Sk) odráží význam dané složky v rámci funkcí dotčeného území. V rámci každé
skupiny (Sk) jsou podle stejného principu
stanoveny váhy jednotlivých parametrů (Vp)
rozdělením příslušného počtu bodů přidělených dané skupině. Pro každý parametr (P) je
na základě hodnoty a prostorové dispozice
daného jevu („limitu“) vůči vymezenému koridoru stanovena „velikost vlivu“ a „riziko vlivu“ vyjádřené bodovým hodnocením (bp)
odvozeným z jednoduché matice rizik. Syntetické hodnocení každé varianty je dáno hodnotou (H) váženého součinu bodové hodno-
ty parametru (bp) a jeho váhy (vp). Varianta
s nejnižší celkovou hodnotou H je z hlediska
vlivů na životní prostředí považována za nejpřijatelnější.
[437] Navrhovatelé napadají parametry
A1-1 až A1-4, které patří do skupiny kritérií
(Sk) „Obyvatelstvo a ovzduší“, kritéria (K)
„Vlivy na obyvatelstvo“, jimž je souhrnně přidělena váha 21 bodů. Tyto parametry zohledňují plochu zástavby ve vzdálenosti od osy koridoru, a to ve čtyřech pásmech: do 100 metrů
(A1-1), do 500 metrů (A1-2), do 1 000 metrů
(A1-3) a do 2 000 metrů (A1-4). Těmto
parametrům byly přiděleny postupně váhy
o počtu bodů 7, 6, 5, 3. Z výslechu svědka
RNDr. Libora K. k této otázce vyplynulo, že
vztažení k ose koridoru je modelové, neboť
osa komunikace nemusí být umístěna přímo
v ose koridoru, může být umístěna kdekoliv
s diferencí v řádech 100 metrů. Dále mohou
ochranná opatření dané vlivy významně eliminovat. Dle soudu je logické, že se vzrůstající vzdáleností od osy koridoru také klesá hodnota jednotlivých vah. Dále je zapotřebí
přihlédnout ke skutečnosti, že v rámci zásad
územního rozvoje se neumisťují konkrétní
silniční stavby, ale vymezují se koridory o šířce několika set metrů a až v rámci nižších
stupňů územně plánovací dokumentace dochází k upřesňování. Samotnou otázkou proporcionality rozdělení jednotlivých bodů vah
v rámci daného kritéria se soud nezabýval,
neboť tato námitka zcela míří do pátého kroku algoritmu. Tento krok aplikuje zdejší soud
zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích, tak tomu
ovšem v projednávaném případě nebylo (blíže viz bod [711] rozsudku).
[438] Navrhovatelé dále napadají smysl
a objektivitu metodiky hodnocení variantně
navrhovaných záměrů. Namítají zejména
chybné hodnocení koridoru silnice R43
v úseku Troubsko (D1) – Kuřim, konkrétně
porovnání varianty „Bystrcké“ (D1-A) a varianty „Optimalizované MŽP“ (D1-C/J) ve
vztahu ke kritériu „vliv na obyvatelstvo“ (A1).
Jak bylo již výše uvedeno, u každého parametru (P) je na základě hodnoty a prostorové
dispozice daného jevu vůči vymezenému ko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ridoru stanovena „velikost vlivu“ a „riziko vlivu“
vyjádřené bodovým hodnocením (bp) odvozeným z jednoduché matice rizik. Výsledná
hodnota bodového hodnocení (H) je tvořena
až součinem hodnot (bp) a příslušné váhy
(Vp). Samotná hodnota daného parametru
tak prochází skrze matrici rizik, která ji může
značně zkreslit. Ze spisové dokumentace (tabulka v příloze 2. 2. na s. 1 SEA) vyplývá, že
plocha zástavby ve vzdálenosti do 100 metrů
od osy koridoru je v případě varianty „Bystrcké“ celkem 8,13 hektarů, v případě varianty
„Optimalizované MŽP“ je 0,11 hektaru. Svědek RNDr. Libor K. k této otázce při výslechu
mimo jiné uvedl, že na základě porovnání
kvantitativních parametrů získaných geografickou analýzou nebylo možné dospět ke
správnému výsledku. Tato metodika byla ještě rozšířena o prvky rizikové analýzy, kdy se
formou expertního odhadu určoval význam
a pravděpodobnost vzniku vlivu. Tato metodika hodnocení byla připravena speciálně
pro hodnocení zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Konkrétně ve vztahu
k hodnocení úseku Troubsko (D1) – Kuřim
a variant „Bystrcké“ a „Optimalizované MŽP“,
uvedl, že velikost ploch nehraje roli.
[439] Na základě výše uvedeného dospěl
soud k názoru, že rozdíl uvedených ploch je
na první pohled značný. Ztotožnil se s názorem navrhovatelů, že vzdálenost silničního
tělesa od zástavby zásadně ovlivňuje vliv na
obyvatelstvo a hodnocení zcela pomíjející
takto značný rozdíl odporuje prvkům logiky.
Na tomto nic nemění výpověď svědka
RNDr. Libora K. Samotná matrice rizik, kde je
hodnota stanovena na základě expertního
odhadu, poskytuje velký prostor pro případné zkreslení konečných výsledků, i když podkladové hodnoty v celku jistě hovoří v neprospěch určité varianty. Proto vskutku mohlo
v namítaném případě dojít ke zkreslení hodnocení koridoru rychlostní silnice R43.
S ohledem na dále uvedené nicméně soud nemusel metodiku hodnotit detailněji.
[440] Soud nepominul, že metodika není
metodikou obecně užívanou, ale byla vytvořena pro ZÚR, konkrétně její část tzv. matrice
rizik. Je nutné poznamenat, že tento problém
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nelze primárně přičítat pořizovateli, neboť
při absenci jakékoliv zákonné či alespoň metodické úpravy, nezbývá pořizovateli nic jiného než tuto metodiku vytvořit. Avšak i při absenci úpravy nelze ze strany pořizovatele
rezignovat na nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení.
Primární odpovědnost za rozdílné a nekonzistentní metodiky hodnocení vlivů koncepcí
na životní prostředí má ovšem MŽP (k pasivitě MŽP v tomto ohledu viz též bod [548]).
[441] I kdyby snad v metodice hodnocení
variantně navrhovaných záměrů dle kapitoly
A. 6. SEA došlo k pochybení naznačenému
navrhovateli, nemělo by vliv na zákonnost napadených ZÚR. Stanovisko SEA totiž není jediným či determinujícím podkladem pro výběr dané varianty koridoru. Navíc i samotné
hodnocení variantně navrhovaných záměrů
dle kapitoly A.6. SEA je jen jedním z více podkladů pro výsledné doporučení SEA a není
s to samo o sobě zapříčinit doporučení chybné varianty. Kromě hodnocení dle kapitoly
A.6. SEA byly jednotlivé variantní záměry
hodnoceny shodně jako ostatní návrhy (viz
kapitola A.5.9. a příloha 1.1. SEA). Dále výsledné doporučení vychází z hodnocení vlivů
ZÚR na ptačí oblasti a evropsky významné lokality NATURA 2000. Navrhovateli zmiňovaný vliv na obyvatelstvo byl podrobně hodnocen v rámci hodnocení HIA. V rámci tohoto
hodnocení byla jako nejvhodnější také doporučena varianta „Bystrcká“ (s. 55 HIA). Soud
se navíc v této otázce řídil zásadou zdrženlivosti, neboť daná otázka spadá do vysoce odborné sféry.
[442] K druhému příkladu, který měl prokázat neobjektivitu bodového hodnocení a týkal se koridoru rychlostní silnice R55 v úseku
Hrušky – Břeclav (D2) – hranice ČR/Rakousko, soud ve stručnosti uvádí, že v tomto případě navrhovatelé vycházejí především z toho, že daná trasa koridoru neobsahuje trasu
obchvatu Břeclavi. Touto otázkou se zdejší
soud již zabýval v části IV.D.4.1. tohoto rozsudku a na podrobné odůvodnění v této části
rozsudku odkazuje.
[443] Námitku týkající se hodnocení varianty „Bystrcké“ rychlostní silnice R43 stup-
něm 0 pro vliv na obyvatelstvo a vliv na
ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1 shledal soud jako nedůvodnou. V souladu s vyjádřením odpůrce lze při uplatnění stupně (+1/-1)
v daném úseku předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Podrobné odůvodnění zahrnující slovní hodnocení daných
stupňů lze naleznout v kapitole A.5.9 hodnocení SEA. Stejně jako navrhovatelé v souvislosti s překračováním dlouhodobých limitů
v oblasti Bosonoh a obce Troubsko odkazují
na bod. 2 části návrhu, soud odkazuje na body [102] až [110] tohoto rozsudku pro podrobnější odůvodnění této otázky. (...)
G) Námitka nesprávného posouzení
souladu návrhu ZÚR s Politikou územního rozvoje
[566] ZÚR dle navrhovatelů vymezují koridory staveb infrastruktury mezinárodního
a republikového významu v rozporu s cíli
a úkoly vyplývajícími z příslušných ustanovení
PÚR 2008, respektive v některých případech
bez toho, aby byly v PÚR 2008 vymezeny.
[567] Ve vztahu k rychlostní silnici R43
navrhovatelé konkrétně poukazují na skutečnost, že dle čl. 9 odst. 1 druhé odrážky rozhodnutí TEN-T „míjejí hlavní sídelní útvary
na síti“. V návaznosti na citované rozhodnutí
stanoví PÚR 2008 v článku 23, že „[n]epřípustné je vytváření nových úzkých hrdel na
trasách dálnic, rychlostních silnic a kapacitních silnic; jejich trasy, jsou-li součástí transevropské silniční sítě, volit tak, aby byly v dostatečném odstupu od obytné zástavby
hlavních center osídlení“. S těmito ustanoveními je dle navrhovatelů vymezení koridoru
rychlostní silnice R43 (zařazené do TEN-T)
v rozporu, neboť R43 prochází obytnou zástavbou města Brna (územím městských částí Brno-Bystrc, Brno-Bosonohy a Brno-Kníničky), jež je nepochybně „hlavním centrem
osídlení“. Ve vzdálenosti do 100 metrů od
R43 v „Bystrcké“ trase by tak například bylo
8,3 hektarů urbanizovaných ploch. „Úzké
hrdlo“, tedy místo potenciálního narušení
plynulosti dopravy, vzniká např. mísením dopravy dálkové a dopravy městské. Pokud by
byla R43 vedena intravilánem města Brna,
k tomuto mísení by nedocházelo. Dále v člán-
ku 121 PÚR 2008 je ve vztahu k úseku rychlostní silnice R43 „Brno–Svitavy/Moravská
Třebová“ stanoven úkol „Prověřit proveditelnost
rozvojového záměru“. Odůvodnění
ZÚR však neobsahuje žádný odkaz na skutečné splnění tohoto úkolu, tedy vyhodnocení
proveditelnosti realizace záměru rychlostní
silnice R43 ve směru na Svitavy. Na s. 46 pouze uvádí odkaz na vyhledávací studii „Rychlostní silnice R43 Černá Hora (Svitávka) –
Svitavy (Litomyšl) R35“, necituje však žádné
relevantní výstupy této studie. Pouze konstatuje, že „[n]a základě výsledků studie se zástupci MŽP a MD na jednání dne 16. 9. 2010
dohodli, že vyhledávací studie prokazuje nevýhodnost navržené trasy R43 ve směru na
Svitavy, a odsouhlasili, aby nadále byla sledována varianta vedená směrem k připojení na R35 v prostoru Starého Města u Moravské Třebové“, tj. varianta „Německá“.
Takovýto postup je ovšem podle názoru navrhovatelů v naprostém rozporu s požadavky
na posouzení reálných variant řešení v rámci
vyhodnocení vlivů ZÚR na trvale udržitelný
rozvoj a následně v rámci řízení o návrhu zásad územního rozvoje.
[568] Podle navrhovatelů dále nebylo možné v souladu se zákonem vymezit v ZÚR koridory tangent města Brna, jestliže nejsou vymezeny v PÚR 2008. Tangenty jsou nedílnou
součástí páteřního systému silniční infrastruktury, neboť propojují dálnice (D1, D2)
a rychlostní silnice (R43, R52). I na ně se tedy
vztahuje požadavek na vymezení koridorů
dopravní infrastruktury mezinárodního a republikového významu v PÚR (a až následně
v navazujících nástrojích územního plánování).
[569] Ve vztahu ke koridoru rychlostní
silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov navrhovatelé odkazují na důvodovou zprávu
k návrhu PÚR 2008, z níž dovozují, že vymezení předmětného úseku rychlostní silnice R52
v PÚR 2008 bylo jednak podmíněno „prověřením a vyhodnocením variantních řešení“,
jednak že k jeho vymezení došlo v návaznosti
na předchozí vymezení tohoto záměru v ÚPN
VÚC Břeclavska. Tento územní plán byl však
zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a to s ohledem na nesprávnost postupu při
vyhodnocení možných variant kapacitního
silničního spojení Brna a Vídně. K posouzení
těchto koncepčních variant (v rámci celkových koncepčních alternativ rozvoje dopravní
infrastruktury JMK) ovšem nedošlo ani v rámci vyhodnocení vlivů a pořízení návrhu ZÚR.
[570] Dále navrhovatelé namítají, že ZÚR
ve výrokové části nevymezuje koridor rychlostní silnice R55 (resp. jakékoli silniční spojení) v úseku „Břeclav – hranice ČR (–Wien)“,
přičemž k řádnému prověření proveditelnosti rozvojového záměru v uvedeném úseku nedošlo ani v procesu zpracovávání ZÚR. V odůvodnění ZÚR je pouze (na s. 59) uvedeno, že
tento koridor nebyl sledován jako variantní
propojení Brna a Vídně, nýbrž jako varianta
obchvatu Břeclavi. Dle navrhovatelů tímto
fakticky došlo k (nepřípustnému) zúžení
v PÚR 2008 vymezeného koridoru ve směru
na Vídeň na regionální či místní záměr obchvatu města Břeclavi. ZÚR by mohla záměr
rychlostní silnice R55 v úseku „Břeclav – hranice ČR (–Wien)“ nevymezit pouze v případě, že by se v rámci pořizování ZÚR (zejména
při vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj
území) objevily argumenty, které by vyloučily možnost realizace takového záměru; nic takového však prokázáno nebylo.
[571] V této souvislosti navrhovatelé odkazují na sdělení Ministerstva dopravy ze dne
12. 5. 2009 (poskytnuté jako odpověď na žádost podanou dle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím), v němž
mělo být uvedeno následující: „Pokud jde
o síť TEN-T jako takovou, dokumentem, kde
jsou stanoveny, je Rozhodnutí 884/2004/ES
a to právě v náčrtech přílohy 1. [...] Z náčrtu
ale vyplývá, že z Brna na jih vedou 2 trasy
TEN-T, a to jedna jako dnešní D2 a druhá
v trase dnešní R52 (dnešní trasy jsou plnou
čarou, plánované čárkovaně) s jejím dalším
pokračováním dle toho, jak bude projednáno; do tohoto Rozhodnutí nezasahuje. Pokud jde o prioritní projekty, platí totéž. Mapky
jsou jen náčrty. V tomto případě je rozhodující text, kde jsou uvedeny body Brno a Vídeň. Je tedy možné použít jak trasu přes
Břeclav, tak přes Pohořelice. V náčrtu je po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
hořelická varianta, protože je kratší a zdála
se být logičtější, ale to není závazné. Obě varianty jsou možné.“ V rámci vyhodnocení vlivů ZÚR mělo tedy dle názoru navrhovatelů
dojít k porovnání variant silničního spojení
Brna a Vídně přes Břeclav a přes Pohořelice.
Toto porovnání pak mělo být součástí srovnání ucelených koncepčních variant rozvoje silniční infrastruktury JMK. Skutečnost, že k tomuto srovnání koncepčních variant nedošlo,
lze chápat rovněž jako rozpor postupu při pořízení ZÚR i jejího výsledného obsahu s požadavky PÚR.
[572] Odpůrce k námitkám týkajícím se
rychlostní silnice R43 uvedl, že podmínka dostatečného odstupu od obytné zástavby hlavního centra osídlení byla v daném případě vyřešena tím, že v prostoru Bystrce je v projektové
dokumentaci trasa silnice zahloubena a překryta v délce cca 1,48 km. Vlivy motorového
provozu na přilehlé obytné a rekreační území tak budou minimalizovány. Dále odpůrce
nesouhlasí s tím, že nebyly v rámci ZÚR posouzeny varianty trasy R43. Koridor pro rychlostní silnici R43 byl v návrhu ZÚR (projednaném dle § 37 stavebního zákona z roku
2006 v červnu 2010) řešen ve variantách, tj.
i ve variantě na Svitavy. Na základě vyhodnocení předložených koncepčních variant R43
z hlediska dopravně-inženýrských kritérií,
předpokládaných vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí projektant jako výslednou variantu doporučil variantu „Německou“ (D3-A) v koridoru Černá
Hora – Svitávka a variantu „Německou“ (D4-A)
v koridoru Svitávka – Velké Opatovice – hranice kraje. K variantě na Svitavy odpůrce dodal, že tato má zásadní problémy s vedením
přes území Pardubického kraje. Zásadním
střetem s chráněnými zájmy na úseku ochrany
životního prostředí je průchod přes II. ochranné pásmo březovského vodního zdroje, sloužícího pro zásobování města Brna. Dále trasa
zasahuje do dobývacího prostoru výhradního
ložiska Březinka. Zpracování vyhledávací studie „Rychlostní silnice R43 Černá Hora (Svitávka) – Svitavy (Litomyšl) R35“ zajistilo
ŘSD v souvislosti s úkolem vyplývajícím
z PÚR 2008, která ukládá MD v součinnosti
s MŽP a dotčenými kraji prověřit možnosti
připojení R43 v prostoru Svitavy. Dohoda
MŽP a MD ze dne 16. 9. 2010 ohledně trasování R43 v severní části Jihomoravského kraje neměla a z důvodu časové následnosti ani
nemohla mít vliv na projednávání návrhu
ZÚR v červnu 2010, kde byl koridor pro rychlostní silnici R43 řešen ve variantách včetně
varianty na Svitavy. Proto je v odůvodnění
ZÚR uveden pouze odkaz na tuto studii a vazba na splnění úkolu z PÚR 2008.
[573] Odpůrce dále nesouhlasí s argumentací navrhovatelů, podle níž k vymezení
tangent v ZÚR bylo nutné jejich předchozí
vymezení v PÚR 2008. Součástí páteřního
systému silniční infrastruktury je dle něj řada
silnic, které nesplňují požadavky toho, aby
musely být řešeny v PÚR. Tangenty svým významem nepřesahují území jednoho kraje, jejich případná nerealizace nebude mít na sousední kraje žádný vliv. Případnou nerealizací
tangent taky nedojde k znemožnění propojení základní sítě dopravních cest.
[574] K námitkám týkajícím se vymezení
koridorů rychlostních silnic R52 a R55 odpůrce uvedl, že PÚR 2008 sice stanovila spojení JMK s Vídní prostřednictvím obou uvedených silnic, avšak zatímco koridor silnice
R52 je vymezen bez jakýchkoliv úkolů pro
ministerstva a jiné ústřední správní orgány,
v případě koridoru silnice R55 byl pro úsek
Břeclav – státní hranice stanoven úkol prověřit proveditelnost rozvojového záměru. ZÚR
prověřovaly jak záměr R52 (ve dvou variantách), tak záměr R55 v úseku Břeclav – státní
hranice (ve třech variantách), přičemž u všech
variant uvedeného úseku silnice R55 byl konstatován významný negativní vliv na lokality
NATURA 2000. K usnesení vlády ze dne 19. září 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby
dopravní infrastruktury v letech 2008 až
2012 (citovaném v důvodové zprávě PÚR
2008) odpůrce upřesnil, že výsledkem splnění úkolu prověřit u příslušných představitelů
Rakouské republiky možnost realizace variantního řešení silničního spojení Brna s Vídní uloženého citovaným usnesením Ministerstvu dopravy je uzavření dohody mezi vládou
České republiky a Rakouskou spolkovou vlá-
dou o propojení české rychlostní silnice R52
a rakouské dálnice A5 mezi městy Mikulov
a Drasenhofen (dohoda byla podepsána dne
12. 5. 2009 (poskytnuté jako odpověď na žádost podanou dle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím), v němž
mělo být uvedeno následující: „Pokud jde
o síť TEN-T jako takovou, dokumentem, kde
jsou stanoveny, je Rozhodnutí 884/2004/ES
a to právě v náčrtech přílohy 1. [...] Z náčrtu
ale vyplývá, že z Brna na jih vedou 2 trasy
TEN-T, a to jedna jako dnešní D2 a druhá
v trase dnešní R52 (dnešní trasy jsou plnou
čarou, plánované čárkovaně) s jejím dalším
pokračováním dle toho, jak bude projednáno; do tohoto Rozhodnutí nezasahuje. Pokud jde o prioritní projekty, platí totéž. Mapky
jsou jen náčrty. V tomto případě je rozhodující text, kde jsou uvedeny body Brno a Vídeň. Je tedy možné použít jak trasu přes
Břeclav, tak přes Pohořelice. V náčrtu je po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
hořelická varianta, protože je kratší a zdála
se být logičtější, ale to není závazné. Obě varianty jsou možné.“ V rámci vyhodnocení vlivů ZÚR mělo tedy dle názoru navrhovatelů
dojít k porovnání variant silničního spojení
Brna a Vídně přes Břeclav a přes Pohořelice.
Toto porovnání pak mělo být součástí srovnání ucelených koncepčních variant rozvoje silniční infrastruktury JMK. Skutečnost, že k tomuto srovnání koncepčních variant nedošlo,
lze chápat rovněž jako rozpor postupu při pořízení ZÚR i jejího výsledného obsahu s požadavky PÚR.
[572] Odpůrce k námitkám týkajícím se
rychlostní silnice R43 uvedl, že podmínka dostatečného odstupu od obytné zástavby hlavního centra osídlení byla v daném případě vyřešena tím, že v prostoru Bystrce je v projektové
dokumentaci trasa silnice zahloubena a překryta v délce cca 1,48 km. Vlivy motorového
provozu na přilehlé obytné a rekreační území tak budou minimalizovány. Dále odpůrce
nesouhlasí s tím, že nebyly v rámci ZÚR posouzeny varianty trasy R43. Koridor pro rychlostní silnici R43 byl v návrhu ZÚR (projednaném dle § 37 stavebního zákona z roku
2006 v červnu 2010) řešen ve variantách, tj.
i ve variantě na Svitavy. Na základě vyhodnocení předložených koncepčních variant R43
z hlediska dopravně-inženýrských kritérií,
předpokládaných vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí projektant jako výslednou variantu doporučil variantu „Německou“ (D3-A) v koridoru Černá
Hora – Svitávka a variantu „Německou“ (D4-A)
v koridoru Svitávka – Velké Opatovice – hranice kraje. K variantě na Svitavy odpůrce dodal, že tato má zásadní problémy s vedením
přes území Pardubického kraje. Zásadním
střetem s chráněnými zájmy na úseku ochrany
životního prostředí je průchod přes II. ochranné pásmo březovského vodního zdroje, sloužícího pro zásobování města Brna. Dále trasa
zasahuje do dobývacího prostoru výhradního
ložiska Březinka. Zpracování vyhledávací studie „Rychlostní silnice R43 Černá Hora (Svitávka) – Svitavy (Litomyšl) R35“ zajistilo
ŘSD v souvislosti s úkolem vyplývajícím
z PÚR 2008, která ukládá MD v součinnosti
s MŽP a dotčenými kraji prověřit možnosti
připojení R43 v prostoru Svitavy. Dohoda
MŽP a MD ze dne 16. 9. 2010 ohledně trasování R43 v severní části Jihomoravského kraje neměla a z důvodu časové následnosti ani
nemohla mít vliv na projednávání návrhu
ZÚR v červnu 2010, kde byl koridor pro rychlostní silnici R43 řešen ve variantách včetně
varianty na Svitavy. Proto je v odůvodnění
ZÚR uveden pouze odkaz na tuto studii a vazba na splnění úkolu z PÚR 2008.
[573] Odpůrce dále nesouhlasí s argumentací navrhovatelů, podle níž k vymezení
tangent v ZÚR bylo nutné jejich předchozí
vymezení v PÚR 2008. Součástí páteřního
systému silniční infrastruktury je dle něj řada
silnic, které nesplňují požadavky toho, aby
musely být řešeny v PÚR. Tangenty svým významem nepřesahují území jednoho kraje, jejich případná nerealizace nebude mít na sousední kraje žádný vliv. Případnou nerealizací
tangent taky nedojde k znemožnění propojení základní sítě dopravních cest.
[574] K námitkám týkajícím se vymezení
koridorů rychlostních silnic R52 a R55 odpůrce uvedl, že PÚR 2008 sice stanovila spojení JMK s Vídní prostřednictvím obou uvedených silnic, avšak zatímco koridor silnice
R52 je vymezen bez jakýchkoliv úkolů pro
ministerstva a jiné ústřední správní orgány,
v případě koridoru silnice R55 byl pro úsek
Břeclav – státní hranice stanoven úkol prověřit proveditelnost rozvojového záměru. ZÚR
prověřovaly jak záměr R52 (ve dvou variantách), tak záměr R55 v úseku Břeclav – státní
hranice (ve třech variantách), přičemž u všech
variant uvedeného úseku silnice R55 byl konstatován významný negativní vliv na lokality
NATURA 2000. K usnesení vlády ze dne 19. září 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby
dopravní infrastruktury v letech 2008 až
2012 (citovaném v důvodové zprávě PÚR
2008) odpůrce upřesnil, že výsledkem splnění úkolu prověřit u příslušných představitelů
Rakouské republiky možnost realizace variantního řešení silničního spojení Brna s Vídní uloženého citovaným usnesením Ministerstvu dopravy je uzavření dohody mezi vládou
České republiky a Rakouskou spolkovou vlá-
dou o propojení české rychlostní silnice R52
a rakouské dálnice A5 mezi městy Mikulov
a Drasenhofen (dohoda byla podepsána dne
23. 1. 2009 a v platnost vstoupila dne 16. 3. 2009).
Naopak do doby vydání ZÚR nebyla prokázána možnost provedení rozvojového záměru
R55 v úseku Břeclav – státní hranice, a tak
nelze konstatovat, že řešení obsažené v PÚR
je v rozporu s požadavkem článku 109 PÚR
23. 1. 2009 a v platnost vstoupila dne 16. 3. 2009).
Naopak do doby vydání ZÚR nebyla prokázána možnost provedení rozvojového záměru
R55 v úseku Břeclav – státní hranice, a tak
nelze konstatovat, že řešení obsažené v PÚR
je v rozporu s požadavkem článku 109 PÚR
2008. Teprve na jednání konaném dne 22. 11.
2011 byla otázka proveditelnosti záměru R55
ministerstvy (MŽP, MD, MMR) a dalšími
správními orgány prověřena a bylo potvrzeno řešení odpovídající vydaným ZÚR.
[575] Nejvyšší správní soud posoudil
předložené námitky takto.
[576] Námitky obsažené v dané části návrhu lze zasadit do rámce hlavní výhrady, která
se line v zásadě všemi částmi návrhu a která
spočívá v prosazování alternativní dopravní
koncepce založené na studii Ing. S. Dle navrhovatelů vymezení páteřních koridorů pro
silniční dopravu v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy této koncepce, ergo dopravní
koncepce zvolená odpůrcem je s PÚR 2008
v rozporu (výslovně zaznívá uvedený argument v části II. bodě 3.2 návrhu, který navrhovatelé označují jako popis „skutkového stavu“).
[577] Lze připomenout, že základním
principem této dopravní koncepce je, slovy
navrhovatelů, „odvedení tranzitní dopravy
z dopravně přetížené brněnské aglomerace“
(s. 26 návrhu). Dálkovou tranzitní dopravu ve
směrech Vídeň – Ostrava/Katowice a Vídeň
–Praha navrhuje odvést z trasy po rychlostní
silnici R52 Mikulov–Brno na trasu po rychlostní silnici R55 a na trasu Znojmo–Jihlava
po silnici I/38/S8. Nedocházelo by tak „k zatažení veškeré tranzitní dopravy, projíždějící přes území JMK, do urbanizovaných částí
města Brna a jeho okolí, zatíženého již
v současné době nadlimitní zátěží“ (s. 27 návrhu). Dle této koncepce proto ani není zapotřebí budovat
tangenty města Brna,
(do)budovat rychlostní silnici R52 v trase
Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen a kapacitní silnici R43 není nutné realizovat v úseku
D1–Kuřim „Bystrckou“ variantou, tedy v trase Troubsko–Kuřim, ale je možné ji vést v trase Ostrovačice–Kuřim.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[578] Rozdíly mezi „oficiální koncepcí“
a „alternativní koncepcí Ing. S.“, respektive různé dopady těchto koncepcí na brněnskou aglomeraci (jak je interpretují navrhovatelé), lze
ilustrovat pomocí následujících map a nákresů:
Oficiální koncepce
Alternativní koncepce
(Ing. S., leden 2007)
(převzato ze s. 26 návrhu)
[579] S uvedenou argumentací navrhovatelů se však Nejvyšší správní soud neztotož-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ňuje. Již výše (bod [143]) konstatoval, že alternativní dopravní koncepce Ing. S. se dostává do rozporu s obsahem PÚR 2008, která
vymezuje koridor rychlostní silnice R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Vídeň). Z dalších ustanovení PÚR 2008 je zároveň patrno, že politika územního rozvoje
počítá s tím, že i v bezprostředním okolí města Brna bude docházet k dalšímu rozvoji silniční infrastruktury. Např. v článku 42 vymezujícím Rozvojovou oblast Brno stanovila
PÚR 2008 jako jeden z úkolů pro územní plánování vytvoření územních podmínek „pro
řešení dopravní (zejména silniční) sítě jižně
od dálnice D1 v souvislosti s rozvojem komerční zóny Brno-jih“. Poukázat lze rovněž
na článek 121 PÚR 2008, v němž je vymezen
koridor rychlostní silnice v trase Brno – Svitavy/Moravská Třebová s tím, že jako důvod
vymezení je uvedeno mimo jiné zkvalitnění
silničního spojení Brno – Svitavy/Moravská
Třebová. V případě koridoru kapacitní silnice R55 sice PÚR 2008 odkazuje na skutečnost, že plánovaná silnice je součástí TEN-T,
přesto není nijak zřejmé, že by byl jejím vymezením v PÚR 2008 sledován právě ten záměr, na který poukazují navrhovatelé (tedy
odvedení dálkové tranzitní dopravy z brněnské aglomerace, jež by umožnilo upustit od
dostavby rychlostní silnice R52 k rakouské
hranici a od vybudování tangent v okolí
Brna). PÚR 2008 naopak jako důvod jejího
vymezení uvádí „zajištění kvalitativně vyšší
úrovně obsluhy území s vysokou koncentrací sídel“ (R55 by měla spojovat Olomouc, Přerov, Napajedla, Uherské Hradiště, Hodonín
a Břeclav). Tvrzení navrhovatelů, že vymezení páteřních koridorů pro silniční dopravu
v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy alternativní dopravní koncepce Ing. S., je tedy
zavádějící.
[580] K námitkám vznášeným navrhovateli ve vztahu k jednotlivým dopravním koridorům (respektive k údajnému nesouladu jejich vymezení v ZÚR a v PÚR 2008) uvádí
Nejvyšší správní soud následující.
[581] Ohledně koridorů „tangent města
Brna“ a koridoru rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Ví-
deň) navrhovatelé uplatnili obsahově stejné
námitky již v předcházejících bodech návrhu.
Nejvyšší správní soud je proto vypořádal již
výše a nepovažuje za nutné se jimi znovu podrobně zabývat. Postačí připomenout, že
předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu, přičemž koridor jihozápadní a jižní tangenty
nelze považovat za koridor republikového významu. Námitka, podle níž vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem, neboť koridor
nebyl vymezen v PÚR, je proto nedůvodná
(podrobněji viz bod [151] výše). Stejně tak
neobstojí námitky týkající se rychlostní silnice R52. V textové části PÚR 2008 a schématu
č. 5, které představují závaznou část PÚR, je
vymezen koridor mezinárodního významu
R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek
týkajících se prověření jeho realizovatelnosti
či prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Schválená PÚR 2008 tedy zafixovala spojení Brna s Vídní po koridoru R52
v uvedené trase, což bylo později na mezivládní úrovni stvrzeno uzavřením dohody
o propojení rakouské dálnice A5 a české
rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov. V důsledku toho pozbyl pro
účely přípravy ZÚR relevanci právní názor
vyřčený v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210,
na nějž se navrhovatelé v této souvislosti odvolávají. Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání a na jeho
podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich
neproveditelnost. Ve vztahu k dopravnímu
koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav –
státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR (podrobněji viz
zejména body [141] až [143]).
[582] Zbývá tedy vypořádat námitky vzta-
hující se k rychlostním silnicím R43 a R55.
[583] Část námitek týkajících se těchto silnic se opírá o jejich zařazení do TEN-T, a tak
považoval Nejvyšší správní soud za nutné nejprve vyjasnit, jaká je právní povaha a účinky
aktů vymezujících v právu EU transevropské
dopravní sítě. Politiky EU v dané oblasti měly
původně právní základ v článcích 129b–129d
Smlouvy o založení Evropského společenství,
nyní lze obsahově v zásadě nezměněnou
úpravu nalézt v čl. 170–172 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Hlavním nástrojem pro realizaci cílů dle čl. 170
SFEU jsou tzv. „hlavní směry“ (guidelines),
které dle článku 171 odst. 1 SFEU „zahrnují
cíle, priority a hlavní rysy opatření předpokládaných v oblasti transevropských sítí“.
K jejich vymezení došlo rozhodnutím TEN-T.
[584] Hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě jsou podle čl. 172 SFEU
přijímány Evropským parlamentem a Radou
tzv. „řádným legislativním postupem“ (tedy
postupem podle čl. 294 SFEU), ovšem tímto
postupem mohou být přijímány různé právní
akty. Článek 288 SFEU obsahující výčet právních aktů přijímaných orgány EU pro výkon
unijních pravomocí rozlišuje mezi nařízeními, směrnicemi, rozhodnutími, doporučeními a stanovisky. Žádnou bližší specifikaci toho, jakou formou mají být vymezeny hlavní
směry, primární právo EU neobsahuje. Nezbývá proto než se přidržet označení, které
nese samotný nyní posuzovaný právní akt
(č. 1692/96/ES); jedná se tedy o rozhodnutí.
Nutno dodat, že na rozdíl od českého vnitrostátního práva, v němž bývají jako rozhodnutí zásadně označovány individuální právní akty (tedy výsledek aplikace normativních aktů
na konkrétní případy), v právu EU se lze setkat i s rozhodnutími, která se svou povahou
blíží spíše normativním aktům. Rozhodnutí
tak bývají typicky užívána jako metoda k zavádění některých nových politik (např. v případě programu Socrates) nebo ke stanovení
obecných procedur, jako je tomu u tzv. „rozhodnutí o komitologii“ (rozhodnutí Rady
1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi); k výkladu
o povaze rozhodnutí v právu EU srov. Craig, P.;
De Búrca, G. EU Law. Text, Cases, and Mate-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
rials. 3. vyd. Oxford : Oxford University Press,
2003, s. 115–116.
[585] Podle článku 288 SFEU jsou rozhodnutí pro své adresáty závazná v celém rozsahu. Komplikovanější je otázka, jaké jsou jejich právní účinky, tj. jaká je povaha závazků,
jež z rozhodnutí jejich adresátům vyplývají,
a zda se jich vůči nim mohou dovolávat jednotlivci v řízeních před vnitrostátními soudy.
V případě nařízení vyplývá tzv. přímý účinek
v nich obsažených závazků z dikce čl. 288
SFEU, u směrnic jej dovozuje (a podmiňuje
splněním určitých podmínek) dobře známá
judikatura Soudního dvora [např. rozsudky
ze dne 4. 12. 1974, Yvonne van Duyn proti
Home Office, 41/74, Recueil, s. 1337, ze dne
2008. Teprve na jednání konaném dne 22. 11.
2011 byla otázka proveditelnosti záměru R55
ministerstvy (MŽP, MD, MMR) a dalšími
správními orgány prověřena a bylo potvrzeno řešení odpovídající vydaným ZÚR.
[575] Nejvyšší správní soud posoudil
předložené námitky takto.
[576] Námitky obsažené v dané části návrhu lze zasadit do rámce hlavní výhrady, která
se line v zásadě všemi částmi návrhu a která
spočívá v prosazování alternativní dopravní
koncepce založené na studii Ing. S. Dle navrhovatelů vymezení páteřních koridorů pro
silniční dopravu v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy této koncepce, ergo dopravní
koncepce zvolená odpůrcem je s PÚR 2008
v rozporu (výslovně zaznívá uvedený argument v části II. bodě 3.2 návrhu, který navrhovatelé označují jako popis „skutkového stavu“).
[577] Lze připomenout, že základním
principem této dopravní koncepce je, slovy
navrhovatelů, „odvedení tranzitní dopravy
z dopravně přetížené brněnské aglomerace“
(s. 26 návrhu). Dálkovou tranzitní dopravu ve
směrech Vídeň – Ostrava/Katowice a Vídeň
–Praha navrhuje odvést z trasy po rychlostní
silnici R52 Mikulov–Brno na trasu po rychlostní silnici R55 a na trasu Znojmo–Jihlava
po silnici I/38/S8. Nedocházelo by tak „k zatažení veškeré tranzitní dopravy, projíždějící přes území JMK, do urbanizovaných částí
města Brna a jeho okolí, zatíženého již
v současné době nadlimitní zátěží“ (s. 27 návrhu). Dle této koncepce proto ani není zapotřebí budovat
tangenty města Brna,
(do)budovat rychlostní silnici R52 v trase
Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen a kapacitní silnici R43 není nutné realizovat v úseku
D1–Kuřim „Bystrckou“ variantou, tedy v trase Troubsko–Kuřim, ale je možné ji vést v trase Ostrovačice–Kuřim.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[578] Rozdíly mezi „oficiální koncepcí“
a „alternativní koncepcí Ing. S.“, respektive různé dopady těchto koncepcí na brněnskou aglomeraci (jak je interpretují navrhovatelé), lze
ilustrovat pomocí následujících map a nákresů:
Oficiální koncepce
Alternativní koncepce
(Ing. S., leden 2007)
(převzato ze s. 26 návrhu)
[579] S uvedenou argumentací navrhovatelů se však Nejvyšší správní soud neztotož-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ňuje. Již výše (bod [143]) konstatoval, že alternativní dopravní koncepce Ing. S. se dostává do rozporu s obsahem PÚR 2008, která
vymezuje koridor rychlostní silnice R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Vídeň). Z dalších ustanovení PÚR 2008 je zároveň patrno, že politika územního rozvoje
počítá s tím, že i v bezprostředním okolí města Brna bude docházet k dalšímu rozvoji silniční infrastruktury. Např. v článku 42 vymezujícím Rozvojovou oblast Brno stanovila
PÚR 2008 jako jeden z úkolů pro územní plánování vytvoření územních podmínek „pro
řešení dopravní (zejména silniční) sítě jižně
od dálnice D1 v souvislosti s rozvojem komerční zóny Brno-jih“. Poukázat lze rovněž
na článek 121 PÚR 2008, v němž je vymezen
koridor rychlostní silnice v trase Brno – Svitavy/Moravská Třebová s tím, že jako důvod
vymezení je uvedeno mimo jiné zkvalitnění
silničního spojení Brno – Svitavy/Moravská
Třebová. V případě koridoru kapacitní silnice R55 sice PÚR 2008 odkazuje na skutečnost, že plánovaná silnice je součástí TEN-T,
přesto není nijak zřejmé, že by byl jejím vymezením v PÚR 2008 sledován právě ten záměr, na který poukazují navrhovatelé (tedy
odvedení dálkové tranzitní dopravy z brněnské aglomerace, jež by umožnilo upustit od
dostavby rychlostní silnice R52 k rakouské
hranici a od vybudování tangent v okolí
Brna). PÚR 2008 naopak jako důvod jejího
vymezení uvádí „zajištění kvalitativně vyšší
úrovně obsluhy území s vysokou koncentrací sídel“ (R55 by měla spojovat Olomouc, Přerov, Napajedla, Uherské Hradiště, Hodonín
a Břeclav). Tvrzení navrhovatelů, že vymezení páteřních koridorů pro silniční dopravu
v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy alternativní dopravní koncepce Ing. S., je tedy
zavádějící.
[580] K námitkám vznášeným navrhovateli ve vztahu k jednotlivým dopravním koridorům (respektive k údajnému nesouladu jejich vymezení v ZÚR a v PÚR 2008) uvádí
Nejvyšší správní soud následující.
[581] Ohledně koridorů „tangent města
Brna“ a koridoru rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Ví-
deň) navrhovatelé uplatnili obsahově stejné
námitky již v předcházejících bodech návrhu.
Nejvyšší správní soud je proto vypořádal již
výše a nepovažuje za nutné se jimi znovu podrobně zabývat. Postačí připomenout, že
předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu, přičemž koridor jihozápadní a jižní tangenty
nelze považovat za koridor republikového významu. Námitka, podle níž vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem, neboť koridor
nebyl vymezen v PÚR, je proto nedůvodná
(podrobněji viz bod [151] výše). Stejně tak
neobstojí námitky týkající se rychlostní silnice R52. V textové části PÚR 2008 a schématu
č. 5, které představují závaznou část PÚR, je
vymezen koridor mezinárodního významu
R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek
týkajících se prověření jeho realizovatelnosti
či prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Schválená PÚR 2008 tedy zafixovala spojení Brna s Vídní po koridoru R52
v uvedené trase, což bylo později na mezivládní úrovni stvrzeno uzavřením dohody
o propojení rakouské dálnice A5 a české
rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov. V důsledku toho pozbyl pro
účely přípravy ZÚR relevanci právní názor
vyřčený v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210,
na nějž se navrhovatelé v této souvislosti odvolávají. Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání a na jeho
podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich
neproveditelnost. Ve vztahu k dopravnímu
koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav –
státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR (podrobněji viz
zejména body [141] až [143]).
[582] Zbývá tedy vypořádat námitky vzta-
hující se k rychlostním silnicím R43 a R55.
[583] Část námitek týkajících se těchto silnic se opírá o jejich zařazení do TEN-T, a tak
považoval Nejvyšší správní soud za nutné nejprve vyjasnit, jaká je právní povaha a účinky
aktů vymezujících v právu EU transevropské
dopravní sítě. Politiky EU v dané oblasti měly
původně právní základ v článcích 129b–129d
Smlouvy o založení Evropského společenství,
nyní lze obsahově v zásadě nezměněnou
úpravu nalézt v čl. 170–172 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Hlavním nástrojem pro realizaci cílů dle čl. 170
SFEU jsou tzv. „hlavní směry“ (guidelines),
které dle článku 171 odst. 1 SFEU „zahrnují
cíle, priority a hlavní rysy opatření předpokládaných v oblasti transevropských sítí“.
K jejich vymezení došlo rozhodnutím TEN-T.
[584] Hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě jsou podle čl. 172 SFEU
přijímány Evropským parlamentem a Radou
tzv. „řádným legislativním postupem“ (tedy
postupem podle čl. 294 SFEU), ovšem tímto
postupem mohou být přijímány různé právní
akty. Článek 288 SFEU obsahující výčet právních aktů přijímaných orgány EU pro výkon
unijních pravomocí rozlišuje mezi nařízeními, směrnicemi, rozhodnutími, doporučeními a stanovisky. Žádnou bližší specifikaci toho, jakou formou mají být vymezeny hlavní
směry, primární právo EU neobsahuje. Nezbývá proto než se přidržet označení, které
nese samotný nyní posuzovaný právní akt
(č. 1692/96/ES); jedná se tedy o rozhodnutí.
Nutno dodat, že na rozdíl od českého vnitrostátního práva, v němž bývají jako rozhodnutí zásadně označovány individuální právní akty (tedy výsledek aplikace normativních aktů
na konkrétní případy), v právu EU se lze setkat i s rozhodnutími, která se svou povahou
blíží spíše normativním aktům. Rozhodnutí
tak bývají typicky užívána jako metoda k zavádění některých nových politik (např. v případě programu Socrates) nebo ke stanovení
obecných procedur, jako je tomu u tzv. „rozhodnutí o komitologii“ (rozhodnutí Rady
1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi); k výkladu
o povaze rozhodnutí v právu EU srov. Craig, P.;
De Búrca, G. EU Law. Text, Cases, and Mate-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
rials. 3. vyd. Oxford : Oxford University Press,
2003, s. 115–116.
[585] Podle článku 288 SFEU jsou rozhodnutí pro své adresáty závazná v celém rozsahu. Komplikovanější je otázka, jaké jsou jejich právní účinky, tj. jaká je povaha závazků,
jež z rozhodnutí jejich adresátům vyplývají,
a zda se jich vůči nim mohou dovolávat jednotlivci v řízeních před vnitrostátními soudy.
V případě nařízení vyplývá tzv. přímý účinek
v nich obsažených závazků z dikce čl. 288
SFEU, u směrnic jej dovozuje (a podmiňuje
splněním určitých podmínek) dobře známá
judikatura Soudního dvora [např. rozsudky
ze dne 4. 12. 1974, Yvonne van Duyn proti
Home Office, 41/74, Recueil, s. 1337, ze dne
5. 4. 1979, Státní zastupitelství proti Tulliu
Rattimu, 148/78, Recueil, s. 1629, nebo ze
dne 26. 2. 1986, M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area
Health Authority (Teaching), 152/84, Recueil,
s. 723]. Co se týče rozhodnutí, Soudní dvůr
v rozsudku ze dne 6. 9. 1970, Franz Grad proti
Finanzamt Traunstein, 9/70, Recueil, s. 825,
připustil, že není vyloučeno, aby přímý účinek měly i tyto právní akty. A to zejména tehdy, kdy jsou rozhodnutím uloženy povinnosti
v některém členském státě, nebo povinnost
všech členských států jednat určitým způsobem. V každém konkrétním případě je však
třeba zvažovat povahu a obsah posuzovaného
rozhodnutí či jeho vybraného ustanovení,
kontext, v němž bylo vydáno, a teprve následně určit, zda je způsobilé mít přímý účinek
v právních vztazích mezi adresáty rozhodnutí a třetími stranami.
[586] Při posuzování povahy rozhodnutí
TEN-T Nejvyšší správní soud předně vyšel
z toho, jak je unijní kompetence v dané oblasti
vymezena v primárním právu EU. Podle článku 170 odst. 1 SFEU „[z]a účelem dosažení cílů uvedených v článcích 26 a 174 [...] přispívá
Unie ke zřizování a rozvoji transevropských
sítí v oblastech dopravních, telekomunikačních a energetických infrastruktur“. Samotné citované rozhodnutí stanoví v čl. 1 odst. 1
jako svůj účel „vytvoření hlavních směrů,
které budou zahrnovat cíle, priority a hlavní
rysy navrhovaných opatření v oblasti trans-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
evropské dopravní sítě; tyto hlavní směry
stanoví projekty společného zájmu, jejichž
provádění by mělo přispět k rozvoji sítě ve
Společenství“. Podle odst. 2 hlavní směry uvedené v předchozím odstavci „představují
obecný referenční rámec, kterým by měly být
podpořeny členské státy, případně Společenství, při provádění projektů společného zájmu zaměřených na soudržnost, vzájemné
propojení a interoperabilitu transevropské
dopravní sítě a na přístup k této síti. Tyto
projekty tvoří společný cíl, jehož dosažení
závisí na jejich stupni zralosti a dostupnosti
finančních zdrojů, aniž je dotčen finanční
závazek členského státu nebo Společenství
[...].“ Podle čl. 2 rozhodnutí je jeho cílem vytvoření TEN-T, a to postupně do roku 2020
a v souladu s načrtnutými plány a specifikacemi obsaženými v přílohách rozhodnutí.
[587] S ohledem na dikci citovaného
ustanovení primárního práva EU (Unie „přispívá“) i na obsah samotného rozhodnutí vymezujícího hlavní směry je Nejvyšší správní
soud přesvědčen, že z rozhodnutí nelze dovozovat žádné konkrétní závazky států, jichž by
se vůči nim mohl dovolávat jednotlivec. Rozhodnutí stanoví určité více či méně obecně
definované cíle a státy mají povinnost přiměřeně usilovat o jejich naplnění. To však neznamená, že by v řízeních před vnitrostátními
soudy bylo možno se s odkazem na dané rozhodnutí domáhat např. toho, v jaké podobě
má dojít k zanesení konkrétních dopravních
projektů do územně plánovací dokumentace
a k jejich následné realizaci. Nejvyšší správní
soud nemá pochyb o tom, že rozhodnutí
TEN-T se v tomto ohledu zásadně odlišuje od
rozhodnutí (či jejich jednotlivých ustanovení), u nichž je judikaturou Soudního dvora
dovozována existence přímého účinku.
Např. ve věci Franz Grad proti Finanzamt
Traunstein takto Soudní dvůr dovodil, že je
možné se před vnitrostátními soudy dovolávat čl. 4 odst. 2 rozhodnutí Rady 65/271/EHS
o harmonizaci vybraných opatření týkajících
se soutěže v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě ve spojitosti s ustanoveními první směrnice Rady 67/227/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států
týkajících se daní z obratu a třetí směrnice
Rady 69/463/EHS o harmonizaci právních
předpisů členských států týkajících se daní
z obratu – Zavedení daně z přidané hodnoty
v členských státech. Citované ustanovení zcela jasně a konkrétně zakazovalo členským státům aplikovat společný režim daně z obratu
souběžně se specifickými daňovými režimy,
které namísto této daně obsahovaly národní
právní řády.
[588] Navrhovatelé se v replice na podporu svého názoru ohledně přímého účinku
rozhodnutí TEN-T odvolávali na již citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao
2/2008-62. Zdejší soud však v uvedeném rozsudku pouze obiter dictum (poté, co dovodil,
že napadené opatření obecné povahy bylo
vydáno v rozporu se zákonem a je nutno jej
zrušit) uvedl, že „[z]e strany pořizovatele
územního plánu je však nanejvýš vhodné
vzít v úvahu, že rozhodnutí [TEN-T] je určeno členským státům, a je tak závazné i pro
Českou republiku ve všech jeho částech“. Při
přezkumu změn Územního plánu sídelního
útvaru hlavního města Prahy přijatých v návaznosti na citovaný rozsudek pak Nejvyšší správní soud k námitce týkající se předmětného
rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady
uvedl následující: „Dále je nutno vzít v úvahu charakter zmíněného rozhodnutí – jedná se o vymezení projektů společného zájmu
a jejich podpory, včetně finanční. V řízení
o změně územního plánu tedy není z žádného z hledisek určených stavebním zákonem
relevantní posuzovat, zda v územním plánu
navrhovaná či měněná komunikace vyhovuje kritériím uvedeným v rozhodnutí [TEN-T].
Tuto povinnost nestanoví ani samotné rozhodnutí. Otázka, zda silniční okruh kolem
Prahy bude či nebude splňovat kritéria stanovená uvedeným rozhodnutím pro transevropskou silniční síť, teoreticky může být
posuzována při hodnocení, zda Česká republika přijala nezbytná opatření k dosažení cílů vytyčených rozhodnutím, případně
zda předmětná komunikace nebyla označena za projekt společného zájmu ve smyslu
rozhodnutí [TEN-T], aniž by splňovala zde
uvedená kritéria. Jakýkoliv výsledek nastí-
něného posouzení však nemá vliv na zákonnost změny územního plánu“ (rozsudek ze
dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009-111). Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu
k dané otázce tedy souzní se závěry, k nimž
soud dospěl v nynějším řízení; oporu pro
právní názor prosazovaný navrhovateli v ní
nelze nalézt.
[589] Podpůrně lze v této souvislosti odkázat rovněž na analýzu think-tanku Centrum
für Europäische Politik (CEP) „Qualification
of the Guidelines Issued to Implement TEN-T
Policy“ (jež je dostupná na internetové stránce: http://www.cep.eu/en/analyses-of-eu-policy/transport/transeuropean-network/). Podle uvedené právní analýzy jsou hlavní směry
„právními akty s omezeným právním účinkem“ (legal acts with limited legal effect).
[590] Z uvedené argumentace tedy plyne, že navrhovatelé se nemohou s odkazem
na čl. 9 odst. 1 rozhodnutí TEN-T (podle kterého transevropská silniční síť zahrnuje dálnice a silnice, jež „míjejí hlavní sídelní útvary
na trasách stanovených na síti“) dovolávat
nepřípustnosti vymezení koridoru rychlostní
silnice R43 v tzv. „Bystrcké“ variantě. Stejně
tak nepovažuje soud za nutné zabývat se tím,
jakým způsobem je v uvedeném rozhodnutí
vymezena silnice R55.
[591] Požadavek obsažený v článku 9
odst. 1 rozhodnutí TEN-T nicméně následně
převzala PÚR 2008 v článku 23, který stanoví
republikovou prioritu: „Podle místních podmínek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní
a technické infrastruktury s ohledem na prostupnost krajiny [...]. Nepřípustné je vytváření nových úzkých hrdel na trasách dálnic,
rychlostních silnic a kapacitních silnic; jejich trasy, jsou-li součástí transevropské silniční sítě, volit tak, aby byly v dostatečném
odstupu od obytné zástavby hlavních center
osídlení.“
[592] V části PÚR 2008 obsahující tzv. republikové priority však, s ohledem na úroveň
obecnosti a abstrakce, kterou se vyznačuje,
nelze spatřovat víc než vymezení právně-politických východisek celé PÚR. Konkrétnější
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
úkoly pro územní plánování stanoví až následující části PÚR, vymezující na základě těchto
východisek jednotlivé rozvojové oblasti a osy,
specifické oblasti, koridory a plochy dopravní infrastruktury, koridory a plochy technické infrastruktury a souvisejících rozvojových
záměrů, případně další úkoly pro územní plánování. Rozdíl mezi „republikovými prioritami“ a konkrétnějšími požadavky na územní
plánování obsaženými v dalších částech PÚR
2008 je strukturálně obdobný rozdílu mezi
právními normami a principy. Zatímco principy mají dimenzi vlastní váhy, a tak je v případě vzájemné kolize více principů možné
přistoupit k jejich poměřování, respektive vyvažování, právní normy tuto dimenzi nemají.
Jestliže tak PÚR např. vymezí určitý dopravní
koridor a navazující územně plánovací dokumentace se od trasy daného koridoru bezdůvodně odchýlí, pak bude tato územně plánovací dokumentace bezpochyby v rozporu s PÚR.
Ovšem skutečnost, že navazující územně plánovací dokumentace v plné míře nerespektuje určitou republikovou prioritu, nemusí nutně vést ke stejnému závěru.
[593] Dovozovat čistě na základě dikce
výše citovaného článku 23 PÚR 2008, že vedení koridoru rychlostní silnice R43 obytnou zástavbou města Brna (tzv. „Bystrckou“ variantou)
je vyloučeno, tedy nelze. Pořizovatel ZÚR totiž musel při volbě trasy uvedeného koridoru
zvažovat rovněž další požadavky plynoucí
z PÚR 2008, a to zejména obecný požadavek
vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost
území a zkvalitnění dopravní infrastruktury
(obsažený ve stejném bodě). Konkretizaci této priority pro dotčené území obsahuje PÚR
2008 v článku 121, v němž je vymezení koridoru rychlostní silnice R43 zdůvodněno nejen nutností provázat silniční tahy D1 a R35,
ale také potřebou zkvalitnit silniční spojení
Brno–Svitavy/Moravská Třebová. Pořizovatel
ZÚR musel, vázán těmito požadavky, nutně
hledat určité kompromisní řešení. Vedení koridoru silnice R43 v trase, která by plně vyhovovala požadavku „dostatečného odstupu od
obytné zástavby“ města Brna, by totiž mělo
za důsledek, že by silnice sice odváděla tranzitní dopravu z prostoru brněnské aglomera-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ce, avšak neplnila by další z předpokládaných
funkcí. Z výsledků analýzy a modelování dopravy v prostoru Brna přitom plyne, že tranzitní doprava ve směru sever-jih představuje
maximálně cca 20 % všech přepravních vztahů v tomto prostoru. Převažující podíl
(tj. cca 80 %) má doprava zdrojová a cílová
směřující k městu Brnu a jeho urbanizovanému prostoru. Oddálená varianta koridoru
R43 (tzv. „Boskovická“ varianta) by měla jen
velmi omezenou schopnost přenést a rozdělit výraznější podíl této zdrojové a cílové dopravy (srov. textová část odůvodnění ZÚR
s. 33–34, dále k tomu též v bodech [283]
a [284] shora). Realizace silnice R43 v „Bystrcké“ variantě má být nadto spojena s vybudováním určitých kompenzačních opatření
(zahloubení a překrytí části trasy silnice).
[594] K další námitce týkající se rychlostní silnice R43, podle níž v ZÚR nebyl adekvátně splněn úkol plynoucí z článku 121 PÚR
2008, a to prověřit proveditelnost rozvojového záměru „Brno – Svitavy/Moravská Třebová“, Nejvyšší správní soud odkazuje na body
[313] až [321] shora, kde se již s obdobnou
námitkou vypořádal. Lze připomenout, že vyhledávací studie, která měla prověřit proveditelnost varianty silnice R43 vedoucí směrem
na Svitavy, uvedenou trasu nedoporučila. Následně došlo k dohodě MD a MŽP, že i nadále
bude sledována původní („Německá“) varianta silnice R43 v úseku Černá Hora – hranice
JMK. Tato varianta řešení koridoru je nadto
připravována i ze strany Pardubického kraje.
Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s odpůrcem, že nelze dovozovat rozpor ZÚR s PÚR
2008 v daném bodě.
[595] Konečně ve vztahu k námitkám týkajícím se koridoru rychlostní silnice R55
uvádí Nejvyšší správní soud následující. PÚR
2008 vymezuje daný koridor v článku 109
v úseku Olomouc–Přerov a dále Napajedla–Uherské Hradiště–Hodonín–Břeclav–hranice ČR (–Vídeň). ZÚR však koridor rychlostní silnice R55 vymezuje toliko v trase
Moravský Písek (hranice kraje)–Rohatec–
Břeclav, v úseku Břeclav–hranice ČR/Rakousko už ne. Otázkou tedy je, zda se nevymezením rychlostní silnice R55 v uvedeném úseku ZÚR nedostává do rozporu s PÚR 2008.
[596] Není pochyb o tom, že vymezení
koridorů republikového, tedy celostátního
a mezinárodního významu v PÚR je závazné
pro zásady územního rozvoje vydávané na
úrovni krajů (§ 31 odst. 4 stavebního zákona
z roku 2006). Jak však Nejvyšší správní soud
uvedl v již citovaném rozsudku čj. 9 Ao
3/2009-59, „[z]ávaznost v Politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území
ovšem neznamená a ani znamenat nemůže,
že by kraje při pořizování zásad územního
rozvoje automaticky převzaly do svých plánů realizaci v Politice obsažených záměrů,
a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či
zvažování možných variant. [...] Politika
územního rozvoje je koncepčním (nikoli
realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se
v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho
při pořizování a vydávání zásad územního
rozvoje, územních plánů, regulačních plánů
a při rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006]). Neznamená
to však, že Politikou vytyčený úkol bude nutně naplněn.“
[597] Vymezení určitého dopravního koridoru v PÚR tedy nutně neznamená, že by
daný koridor musel být v celém rozsahu vyznačen i v ZÚR (blíže viz také body [139] až
[144] a [190] až [196] shora), což ostatně,
v takto obecné rovině, připouštějí i navrhovatelé.
[598] K samotnému vymezení koridoru
rychlostní silnice R55 Nejvyšší správní soud
poukazuje na skutečnost, že PÚR 2008 v článku 109 stanovila, že při rozhodování a posuzování záměrů na změny v území je třeba přednostně vytvářet podmínky pro průchod
územím s minimálními dopady na životní prostředí. Jako úkol pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady stanovila prověření proveditelnosti rozvojového záměru v úseku R55
Břeclav – státní hranice. Samotná PÚR 2008 tedy ve své závazné části stanovila povinnost
prověřit, zda je předmětný úsek koridoru
rychlostní silnice R55 vůbec proveditelný.
[599] Z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR
na udržitelný rozvoj území (konkrétně oddílu B týkajícího se vlivů na území NATURA
2000) přitom vyplývá, že všechny tři posuzované varianty koridoru R55 v úseku Břeclav –
státní hranice by měly významný negativní
vliv na evropsky významnou lokalitu SoutokPodluží a ptačí oblast Soutok-Tvrdonicko.
S ohledem na § 45i odst. 8 zákona č. 114/1992 Sb.
by z tohoto důvodu mohla být koncepce
(ZÚR) schválena jen za podmínek stanovených
v § 45i odst. 9 a 10 zákona č. 114/1992 Sb. Tedy dle odstavce 9 uvedeného ustanovení by
bylo možné schválit jen variantu s nejmenším
možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních
opatření nezbytných pro zajištění celkové
soudržnosti soustavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11 zákona č. 114/1992 Sb. Odstavec 10 téhož ustanovení stanoví, že jde-li o negativní vliv na
lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné
bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného
zájmu mohou být důvodem ke schválení jen
v souladu se stanoviskem Evropské komise
(viz též bod [183] shora).
[600] Plnění úkolu prověřit proveditelnost rozvojového záměru v úseku R55 Břeclav – státní hranice ve smyslu článku 109 PÚR
2008 (za nějž zodpovídalo Ministerstvo dopravy v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí a JMK) bylo završeno jednáním
zástupců zodpovědných orgánů konaným
dne 22. 11. 2011. Výstupem z jednání byl návrh přeformulovat při aktualizaci PÚR vymezení koridoru silnice R55 tak, že bude ukončen napojením na dálnici D2 u Břeclavi. Dle
záznamu z jednání zúčastnění zástupci dotčených ministerstev a dalších ústředních správních orgánů vycházeli jednak z toho, že úsek
R55 Břeclav – státní hranice není veden jako
součást TEN-T a nemá návaznost na rakouském území, jednak ze skutečnosti, že již dříve
Ministerstvo dopravy navrhlo vládě České re-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
publiky změnu usnesení vlády ze dne 9. června 2008, č. 735, Příprava a výstavba kapacitní
pozemní komunikace v úseku Pohořelice –
státní hranice s Rakouskem. Tímto usnesením vláda původně vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R55 na území České
republiky a dálniční a silniční sítě na území
Rakouské republiky na česko-rakouské státní
hranici mezi městem Břeclav, místní část Poštorná, a obcí Reintal a uložila ministerstvu
připravit patřičné mezinárodní smlouvy. Ministerstvo však navrhlo po posouzení variant
trasy silnice R55 z hlediska dopadů na životní
prostředí vypustit z uvedeného usnesení citovaný úkol, čemuž vláda usnesením ze dne
5. 4. 1979, Státní zastupitelství proti Tulliu
Rattimu, 148/78, Recueil, s. 1629, nebo ze
dne 26. 2. 1986, M. H. Marshall proti Southampton and South-West Hampshire Area
Health Authority (Teaching), 152/84, Recueil,
s. 723]. Co se týče rozhodnutí, Soudní dvůr
v rozsudku ze dne 6. 9. 1970, Franz Grad proti
Finanzamt Traunstein, 9/70, Recueil, s. 825,
připustil, že není vyloučeno, aby přímý účinek měly i tyto právní akty. A to zejména tehdy, kdy jsou rozhodnutím uloženy povinnosti
v některém členském státě, nebo povinnost
všech členských států jednat určitým způsobem. V každém konkrétním případě je však
třeba zvažovat povahu a obsah posuzovaného
rozhodnutí či jeho vybraného ustanovení,
kontext, v němž bylo vydáno, a teprve následně určit, zda je způsobilé mít přímý účinek
v právních vztazích mezi adresáty rozhodnutí a třetími stranami.
[586] Při posuzování povahy rozhodnutí
TEN-T Nejvyšší správní soud předně vyšel
z toho, jak je unijní kompetence v dané oblasti
vymezena v primárním právu EU. Podle článku 170 odst. 1 SFEU „[z]a účelem dosažení cílů uvedených v článcích 26 a 174 [...] přispívá
Unie ke zřizování a rozvoji transevropských
sítí v oblastech dopravních, telekomunikačních a energetických infrastruktur“. Samotné citované rozhodnutí stanoví v čl. 1 odst. 1
jako svůj účel „vytvoření hlavních směrů,
které budou zahrnovat cíle, priority a hlavní
rysy navrhovaných opatření v oblasti trans-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
evropské dopravní sítě; tyto hlavní směry
stanoví projekty společného zájmu, jejichž
provádění by mělo přispět k rozvoji sítě ve
Společenství“. Podle odst. 2 hlavní směry uvedené v předchozím odstavci „představují
obecný referenční rámec, kterým by měly být
podpořeny členské státy, případně Společenství, při provádění projektů společného zájmu zaměřených na soudržnost, vzájemné
propojení a interoperabilitu transevropské
dopravní sítě a na přístup k této síti. Tyto
projekty tvoří společný cíl, jehož dosažení
závisí na jejich stupni zralosti a dostupnosti
finančních zdrojů, aniž je dotčen finanční
závazek členského státu nebo Společenství
[...].“ Podle čl. 2 rozhodnutí je jeho cílem vytvoření TEN-T, a to postupně do roku 2020
a v souladu s načrtnutými plány a specifikacemi obsaženými v přílohách rozhodnutí.
[587] S ohledem na dikci citovaného
ustanovení primárního práva EU (Unie „přispívá“) i na obsah samotného rozhodnutí vymezujícího hlavní směry je Nejvyšší správní
soud přesvědčen, že z rozhodnutí nelze dovozovat žádné konkrétní závazky států, jichž by
se vůči nim mohl dovolávat jednotlivec. Rozhodnutí stanoví určité více či méně obecně
definované cíle a státy mají povinnost přiměřeně usilovat o jejich naplnění. To však neznamená, že by v řízeních před vnitrostátními
soudy bylo možno se s odkazem na dané rozhodnutí domáhat např. toho, v jaké podobě
má dojít k zanesení konkrétních dopravních
projektů do územně plánovací dokumentace
a k jejich následné realizaci. Nejvyšší správní
soud nemá pochyb o tom, že rozhodnutí
TEN-T se v tomto ohledu zásadně odlišuje od
rozhodnutí (či jejich jednotlivých ustanovení), u nichž je judikaturou Soudního dvora
dovozována existence přímého účinku.
Např. ve věci Franz Grad proti Finanzamt
Traunstein takto Soudní dvůr dovodil, že je
možné se před vnitrostátními soudy dovolávat čl. 4 odst. 2 rozhodnutí Rady 65/271/EHS
o harmonizaci vybraných opatření týkajících
se soutěže v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě ve spojitosti s ustanoveními první směrnice Rady 67/227/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států
týkajících se daní z obratu a třetí směrnice
Rady 69/463/EHS o harmonizaci právních
předpisů členských států týkajících se daní
z obratu – Zavedení daně z přidané hodnoty
v členských státech. Citované ustanovení zcela jasně a konkrétně zakazovalo členským státům aplikovat společný režim daně z obratu
souběžně se specifickými daňovými režimy,
které namísto této daně obsahovaly národní
právní řády.
[588] Navrhovatelé se v replice na podporu svého názoru ohledně přímého účinku
rozhodnutí TEN-T odvolávali na již citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao
2/2008-62. Zdejší soud však v uvedeném rozsudku pouze obiter dictum (poté, co dovodil,
že napadené opatření obecné povahy bylo
vydáno v rozporu se zákonem a je nutno jej
zrušit) uvedl, že „[z]e strany pořizovatele
územního plánu je však nanejvýš vhodné
vzít v úvahu, že rozhodnutí [TEN-T] je určeno členským státům, a je tak závazné i pro
Českou republiku ve všech jeho částech“. Při
přezkumu změn Územního plánu sídelního
útvaru hlavního města Prahy přijatých v návaznosti na citovaný rozsudek pak Nejvyšší správní soud k námitce týkající se předmětného
rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady
uvedl následující: „Dále je nutno vzít v úvahu charakter zmíněného rozhodnutí – jedná se o vymezení projektů společného zájmu
a jejich podpory, včetně finanční. V řízení
o změně územního plánu tedy není z žádného z hledisek určených stavebním zákonem
relevantní posuzovat, zda v územním plánu
navrhovaná či měněná komunikace vyhovuje kritériím uvedeným v rozhodnutí [TEN-T].
Tuto povinnost nestanoví ani samotné rozhodnutí. Otázka, zda silniční okruh kolem
Prahy bude či nebude splňovat kritéria stanovená uvedeným rozhodnutím pro transevropskou silniční síť, teoreticky může být
posuzována při hodnocení, zda Česká republika přijala nezbytná opatření k dosažení cílů vytyčených rozhodnutím, případně
zda předmětná komunikace nebyla označena za projekt společného zájmu ve smyslu
rozhodnutí [TEN-T], aniž by splňovala zde
uvedená kritéria. Jakýkoliv výsledek nastí-
něného posouzení však nemá vliv na zákonnost změny územního plánu“ (rozsudek ze
dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009-111). Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu
k dané otázce tedy souzní se závěry, k nimž
soud dospěl v nynějším řízení; oporu pro
právní názor prosazovaný navrhovateli v ní
nelze nalézt.
[589] Podpůrně lze v této souvislosti odkázat rovněž na analýzu think-tanku Centrum
für Europäische Politik (CEP) „Qualification
of the Guidelines Issued to Implement TEN-T
Policy“ (jež je dostupná na internetové stránce: http://www.cep.eu/en/analyses-of-eu-policy/transport/transeuropean-network/). Podle uvedené právní analýzy jsou hlavní směry
„právními akty s omezeným právním účinkem“ (legal acts with limited legal effect).
[590] Z uvedené argumentace tedy plyne, že navrhovatelé se nemohou s odkazem
na čl. 9 odst. 1 rozhodnutí TEN-T (podle kterého transevropská silniční síť zahrnuje dálnice a silnice, jež „míjejí hlavní sídelní útvary
na trasách stanovených na síti“) dovolávat
nepřípustnosti vymezení koridoru rychlostní
silnice R43 v tzv. „Bystrcké“ variantě. Stejně
tak nepovažuje soud za nutné zabývat se tím,
jakým způsobem je v uvedeném rozhodnutí
vymezena silnice R55.
[591] Požadavek obsažený v článku 9
odst. 1 rozhodnutí TEN-T nicméně následně
převzala PÚR 2008 v článku 23, který stanoví
republikovou prioritu: „Podle místních podmínek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní
a technické infrastruktury s ohledem na prostupnost krajiny [...]. Nepřípustné je vytváření nových úzkých hrdel na trasách dálnic,
rychlostních silnic a kapacitních silnic; jejich trasy, jsou-li součástí transevropské silniční sítě, volit tak, aby byly v dostatečném
odstupu od obytné zástavby hlavních center
osídlení.“
[592] V části PÚR 2008 obsahující tzv. republikové priority však, s ohledem na úroveň
obecnosti a abstrakce, kterou se vyznačuje,
nelze spatřovat víc než vymezení právně-politických východisek celé PÚR. Konkrétnější
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
úkoly pro územní plánování stanoví až následující části PÚR, vymezující na základě těchto
východisek jednotlivé rozvojové oblasti a osy,
specifické oblasti, koridory a plochy dopravní infrastruktury, koridory a plochy technické infrastruktury a souvisejících rozvojových
záměrů, případně další úkoly pro územní plánování. Rozdíl mezi „republikovými prioritami“ a konkrétnějšími požadavky na územní
plánování obsaženými v dalších částech PÚR
2008 je strukturálně obdobný rozdílu mezi
právními normami a principy. Zatímco principy mají dimenzi vlastní váhy, a tak je v případě vzájemné kolize více principů možné
přistoupit k jejich poměřování, respektive vyvažování, právní normy tuto dimenzi nemají.
Jestliže tak PÚR např. vymezí určitý dopravní
koridor a navazující územně plánovací dokumentace se od trasy daného koridoru bezdůvodně odchýlí, pak bude tato územně plánovací dokumentace bezpochyby v rozporu s PÚR.
Ovšem skutečnost, že navazující územně plánovací dokumentace v plné míře nerespektuje určitou republikovou prioritu, nemusí nutně vést ke stejnému závěru.
[593] Dovozovat čistě na základě dikce
výše citovaného článku 23 PÚR 2008, že vedení koridoru rychlostní silnice R43 obytnou zástavbou města Brna (tzv. „Bystrckou“ variantou)
je vyloučeno, tedy nelze. Pořizovatel ZÚR totiž musel při volbě trasy uvedeného koridoru
zvažovat rovněž další požadavky plynoucí
z PÚR 2008, a to zejména obecný požadavek
vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost
území a zkvalitnění dopravní infrastruktury
(obsažený ve stejném bodě). Konkretizaci této priority pro dotčené území obsahuje PÚR
2008 v článku 121, v němž je vymezení koridoru rychlostní silnice R43 zdůvodněno nejen nutností provázat silniční tahy D1 a R35,
ale také potřebou zkvalitnit silniční spojení
Brno–Svitavy/Moravská Třebová. Pořizovatel
ZÚR musel, vázán těmito požadavky, nutně
hledat určité kompromisní řešení. Vedení koridoru silnice R43 v trase, která by plně vyhovovala požadavku „dostatečného odstupu od
obytné zástavby“ města Brna, by totiž mělo
za důsledek, že by silnice sice odváděla tranzitní dopravu z prostoru brněnské aglomera-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ce, avšak neplnila by další z předpokládaných
funkcí. Z výsledků analýzy a modelování dopravy v prostoru Brna přitom plyne, že tranzitní doprava ve směru sever-jih představuje
maximálně cca 20 % všech přepravních vztahů v tomto prostoru. Převažující podíl
(tj. cca 80 %) má doprava zdrojová a cílová
směřující k městu Brnu a jeho urbanizovanému prostoru. Oddálená varianta koridoru
R43 (tzv. „Boskovická“ varianta) by měla jen
velmi omezenou schopnost přenést a rozdělit výraznější podíl této zdrojové a cílové dopravy (srov. textová část odůvodnění ZÚR
s. 33–34, dále k tomu též v bodech [283]
a [284] shora). Realizace silnice R43 v „Bystrcké“ variantě má být nadto spojena s vybudováním určitých kompenzačních opatření
(zahloubení a překrytí části trasy silnice).
[594] K další námitce týkající se rychlostní silnice R43, podle níž v ZÚR nebyl adekvátně splněn úkol plynoucí z článku 121 PÚR
2008, a to prověřit proveditelnost rozvojového záměru „Brno – Svitavy/Moravská Třebová“, Nejvyšší správní soud odkazuje na body
[313] až [321] shora, kde se již s obdobnou
námitkou vypořádal. Lze připomenout, že vyhledávací studie, která měla prověřit proveditelnost varianty silnice R43 vedoucí směrem
na Svitavy, uvedenou trasu nedoporučila. Následně došlo k dohodě MD a MŽP, že i nadále
bude sledována původní („Německá“) varianta silnice R43 v úseku Černá Hora – hranice
JMK. Tato varianta řešení koridoru je nadto
připravována i ze strany Pardubického kraje.
Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s odpůrcem, že nelze dovozovat rozpor ZÚR s PÚR
2008 v daném bodě.
[595] Konečně ve vztahu k námitkám týkajícím se koridoru rychlostní silnice R55
uvádí Nejvyšší správní soud následující. PÚR
2008 vymezuje daný koridor v článku 109
v úseku Olomouc–Přerov a dále Napajedla–Uherské Hradiště–Hodonín–Břeclav–hranice ČR (–Vídeň). ZÚR však koridor rychlostní silnice R55 vymezuje toliko v trase
Moravský Písek (hranice kraje)–Rohatec–
Břeclav, v úseku Břeclav–hranice ČR/Rakousko už ne. Otázkou tedy je, zda se nevymezením rychlostní silnice R55 v uvedeném úseku ZÚR nedostává do rozporu s PÚR 2008.
[596] Není pochyb o tom, že vymezení
koridorů republikového, tedy celostátního
a mezinárodního významu v PÚR je závazné
pro zásady územního rozvoje vydávané na
úrovni krajů (§ 31 odst. 4 stavebního zákona
z roku 2006). Jak však Nejvyšší správní soud
uvedl v již citovaném rozsudku čj. 9 Ao
3/2009-59, „[z]ávaznost v Politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území
ovšem neznamená a ani znamenat nemůže,
že by kraje při pořizování zásad územního
rozvoje automaticky převzaly do svých plánů realizaci v Politice obsažených záměrů,
a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či
zvažování možných variant. [...] Politika
územního rozvoje je koncepčním (nikoli
realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se
v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho
při pořizování a vydávání zásad územního
rozvoje, územních plánů, regulačních plánů
a při rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006]). Neznamená
to však, že Politikou vytyčený úkol bude nutně naplněn.“
[597] Vymezení určitého dopravního koridoru v PÚR tedy nutně neznamená, že by
daný koridor musel být v celém rozsahu vyznačen i v ZÚR (blíže viz také body [139] až
[144] a [190] až [196] shora), což ostatně,
v takto obecné rovině, připouštějí i navrhovatelé.
[598] K samotnému vymezení koridoru
rychlostní silnice R55 Nejvyšší správní soud
poukazuje na skutečnost, že PÚR 2008 v článku 109 stanovila, že při rozhodování a posuzování záměrů na změny v území je třeba přednostně vytvářet podmínky pro průchod
územím s minimálními dopady na životní prostředí. Jako úkol pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady stanovila prověření proveditelnosti rozvojového záměru v úseku R55
Břeclav – státní hranice. Samotná PÚR 2008 tedy ve své závazné části stanovila povinnost
prověřit, zda je předmětný úsek koridoru
rychlostní silnice R55 vůbec proveditelný.
[599] Z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR
na udržitelný rozvoj území (konkrétně oddílu B týkajícího se vlivů na území NATURA
2000) přitom vyplývá, že všechny tři posuzované varianty koridoru R55 v úseku Břeclav –
státní hranice by měly významný negativní
vliv na evropsky významnou lokalitu SoutokPodluží a ptačí oblast Soutok-Tvrdonicko.
S ohledem na § 45i odst. 8 zákona č. 114/1992 Sb.
by z tohoto důvodu mohla být koncepce
(ZÚR) schválena jen za podmínek stanovených
v § 45i odst. 9 a 10 zákona č. 114/1992 Sb. Tedy dle odstavce 9 uvedeného ustanovení by
bylo možné schválit jen variantu s nejmenším
možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních
opatření nezbytných pro zajištění celkové
soudržnosti soustavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11 zákona č. 114/1992 Sb. Odstavec 10 téhož ustanovení stanoví, že jde-li o negativní vliv na
lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné
bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného
zájmu mohou být důvodem ke schválení jen
v souladu se stanoviskem Evropské komise
(viz též bod [183] shora).
[600] Plnění úkolu prověřit proveditelnost rozvojového záměru v úseku R55 Břeclav – státní hranice ve smyslu článku 109 PÚR
2008 (za nějž zodpovídalo Ministerstvo dopravy v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí a JMK) bylo završeno jednáním
zástupců zodpovědných orgánů konaným
dne 22. 11. 2011. Výstupem z jednání byl návrh přeformulovat při aktualizaci PÚR vymezení koridoru silnice R55 tak, že bude ukončen napojením na dálnici D2 u Břeclavi. Dle
záznamu z jednání zúčastnění zástupci dotčených ministerstev a dalších ústředních správních orgánů vycházeli jednak z toho, že úsek
R55 Břeclav – státní hranice není veden jako
součást TEN-T a nemá návaznost na rakouském území, jednak ze skutečnosti, že již dříve
Ministerstvo dopravy navrhlo vládě České re-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
publiky změnu usnesení vlády ze dne 9. června 2008, č. 735, Příprava a výstavba kapacitní
pozemní komunikace v úseku Pohořelice –
státní hranice s Rakouskem. Tímto usnesením vláda původně vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R55 na území České
republiky a dálniční a silniční sítě na území
Rakouské republiky na česko-rakouské státní
hranici mezi městem Břeclav, místní část Poštorná, a obcí Reintal a uložila ministerstvu
připravit patřičné mezinárodní smlouvy. Ministerstvo však navrhlo po posouzení variant
trasy silnice R55 z hlediska dopadů na životní
prostředí vypustit z uvedeného usnesení citovaný úkol, čemuž vláda usnesením ze dne
6. 10. 2010, č. 713, vyhověla.
[601] Závěry dotčených ústředních orgánů státní správy ohledně proveditelnosti záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav
– státní hranice tak plně korelují se závěry
odpůrce. Nutno přitom zdůraznit, že Nejvyšší správní soud souhlasí v nyní posuzované
otázce s odpůrcem zejména z toho důvodu,
že z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území vyplynulo, že všechny posuzované varianty koridoru R55 by v daném
úseku měly významný negativní vliv na životní prostředí. Navrhovatelé ve své replice k vyjádření odpůrce (na s. 15 repliky) zpochybnili
argumentaci odpůrce odkazující na citovaná
usnesení vlády s tím, že nemohou být závazná
pro obsah ZÚR (vydávaných v samostatné působnosti kraje). Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí potud, že formálně je pro
pořizování a vydávání zásad územního rozvoje závazná PÚR (ve smyslu § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), nikoliv odkazovaná usnesení vlády. Soud přesto považuje za
relevantní na ně alespoň podpůrně odkázat,
neboť svědčí o tom, že příslušné orgány na
české ani rakouské straně již nějaký čas s propojením české rychlostní silnice R55 a rakouské dálniční a silniční sítě mezi městem
Břeclav a obcí Reintal nepočítají.
[602] Důkaz sdělením MD ze dne 12. 5. 2009,
kterého se dovolávají navrhovatelé, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné provádět. Uvedené sdělení předcházelo usnesení
vlády č. 713/2010 (a ostatně i schválení PÚR
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
2008, která teprve uložila dotčeným orgánům prověřit proveditelnost uvedeného úseku koridoru R55). Navíc se jednalo toliko
o sdělení poskytnuté v reakci na žádost podanou podle zákona o svobodném přístupu
k informacím.
H) Námitka neprovedení přeshranič-
ního posouzení ZÚR
[603] Podle navrhovatelů obsahují ZÚR
řadu záměrů, jejichž vlivy mohou zasahovat
i mimo území České republiky – konkrétně
na území Rakouské republiky a Slovenské republiky. Poukazují konkrétně na výrazný nepřímý vliv na území Rakouska spočívající ve
zvýšení dopravní zátěže na komunikacích navazujících na české rychlostní silnice (R52,
R55) s vlivem na práva obyvatel dotčeného
území. Odpůrce podle navrhovatelů v odůvodnění ZÚR nesprávně uvádí, že rakouské
státní orgány neprojevily zájem o konzultace,
neboť tento zájem byl vyjádřen na zasedání
bilaterální česko-rakouské Espoo komise dne
6. 10. 2010, č. 713, vyhověla.
[601] Závěry dotčených ústředních orgánů státní správy ohledně proveditelnosti záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav
– státní hranice tak plně korelují se závěry
odpůrce. Nutno přitom zdůraznit, že Nejvyšší správní soud souhlasí v nyní posuzované
otázce s odpůrcem zejména z toho důvodu,
že z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území vyplynulo, že všechny posuzované varianty koridoru R55 by v daném
úseku měly významný negativní vliv na životní prostředí. Navrhovatelé ve své replice k vyjádření odpůrce (na s. 15 repliky) zpochybnili
argumentaci odpůrce odkazující na citovaná
usnesení vlády s tím, že nemohou být závazná
pro obsah ZÚR (vydávaných v samostatné působnosti kraje). Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí potud, že formálně je pro
pořizování a vydávání zásad územního rozvoje závazná PÚR (ve smyslu § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), nikoliv odkazovaná usnesení vlády. Soud přesto považuje za
relevantní na ně alespoň podpůrně odkázat,
neboť svědčí o tom, že příslušné orgány na
české ani rakouské straně již nějaký čas s propojením české rychlostní silnice R55 a rakouské dálniční a silniční sítě mezi městem
Břeclav a obcí Reintal nepočítají.
[602] Důkaz sdělením MD ze dne 12. 5. 2009,
kterého se dovolávají navrhovatelé, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné provádět. Uvedené sdělení předcházelo usnesení
vlády č. 713/2010 (a ostatně i schválení PÚR
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
2008, která teprve uložila dotčeným orgánům prověřit proveditelnost uvedeného úseku koridoru R55). Navíc se jednalo toliko
o sdělení poskytnuté v reakci na žádost podanou podle zákona o svobodném přístupu
k informacím.
H) Námitka neprovedení přeshranič-
ního posouzení ZÚR
[603] Podle navrhovatelů obsahují ZÚR
řadu záměrů, jejichž vlivy mohou zasahovat
i mimo území České republiky – konkrétně
na území Rakouské republiky a Slovenské republiky. Poukazují konkrétně na výrazný nepřímý vliv na území Rakouska spočívající ve
zvýšení dopravní zátěže na komunikacích navazujících na české rychlostní silnice (R52,
R55) s vlivem na práva obyvatel dotčeného
území. Odpůrce podle navrhovatelů v odůvodnění ZÚR nesprávně uvádí, že rakouské
státní orgány neprojevily zájem o konzultace,
neboť tento zájem byl vyjádřen na zasedání
bilaterální česko-rakouské Espoo komise dne
16. 11. 2010 v Dolních Dunajovicích. Kromě
toho byl návrh ZÚR Ministerstvem zahraničních věcí poskytnut rakouským orgánům
pouze v českém jazyce a navíc byly tyto orgány uvedeny v omyl tiskovou zprávou JMK
uveřejněnou dne 16. 12. 2010 o schválení variant záměrů dopravní a technické infrastruktury. Občané Rakouska tak byli zkráceni
na svých právech, neboť návrh ZÚR zaslaný
do Rakouska nebyl v Rakousku zveřejněn
a tamním občanům bylo odepřeno se s ním
plnohodnotně seznámit. Odpůrce tak porušil
§ 37 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006,
článek 7 odst. 1 směrnice SEA, čl. 5 odst. 3
a čl. 10 odst. 2 písm. b) Protokolu o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí
k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (č. 71/2010
Sb. m. s.).
[604] Odpůrce uvedl, že předání dokumentace návrhu ZÚR Rakouské republice bylo
doloženo rakouskou nótou ze dne 7. 7. 2010;
o konzultace nebyl z rakouské strany projeven
zájem. Dokumentace byla předána v českém
jazyce, nicméně pořizovatel ZÚR byl připraven v případě projevení zájmu o konzultace
zajistit překlad dokumentu. Nad rámec sta-
vebního zákona byly dopisem informovány
o projednání návrhu ZÚR orgány územního
plánování spolkové republiky Dolní Rakousko a samosprávné kraje Slovenské republiky.
Rakouské státní orgány byly informovány
o projednávání návrhu ZÚR též na zasedání
bilaterální česko-rakouské Espoo komise
v Dolních Dunajovicích, avšak přesto nebylo
o konzultace oficiálně požádáno. Zájem na
tomto zasedání nelze považovat za projevení
zájmu o konzultace ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. K informování došlo též
dne 11. 4. 2011 v Českých Budějovicích na
pracovním setkání signatářů Dohody o spolupráci mezi kraji České republiky Jihomoravským, Jihočeským a Vysočina a spolkovou
zemí Dolní Rakousy. K článku 7 směrnice
SEA odpůrce uvedl, že v tomto článku figurují jako subjekty práva členské státy. Teprve
v případě, že se mezi nimi uskuteční konzultace, tak se členské státy dohodnou na způsobu zapojení dalších subjektů – orgánů a občanů sousedních států. Odpůrce též odkázal
na vypořádání připomínek rakouských občanů k ZÚR.
[605] Nejvyšší správní soud předesílá, že
návrh na zrušení ZÚR podali původně kromě
navrhovatelů uvedených v záhlaví též dva občané Rakouska (Peter Friedrich N. a Renate V.),
kteří svoji aktivní legitimaci odvíjeli od vlastnictví pozemků na území Rakouska a od možného nepřímého vlivu imisí dopravy z plánované rychlostní silnice R52, jež by se měla
napojit na budoucí rakouskou dálnici A5.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 19. 4.
2012, čj. 1 Ao 7/2011-284, vyloučil návrh
těchto dvou navrhovatelů k samostatnému řízení a usnesením ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 Ao
1/2012-62, předmětný návrh odmítl. Dospěl
totiž k závěru, že tento návrh byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými, neboť
již ze samotných tvrzení obou navrhovatelů
bylo zřejmé, že nemohou být napadenými
ZÚR přímo dotčeni ve své právní sféře.
[606] Zbylí navrhovatelé svoji aktivní
procesní legitimaci k podání návrhu dostatečně osvědčili (viz výše body [19] až [29]).
Jinou otázkou je ovšem aktivní legitimace
věcná, tedy pravdivost (důvodnost) tvrzení
navrhovatelů a existence zkrácení na jejich
právech. K této otázce soud v podrobnosti
odkazuje na body [405] a [406] výše.
[607] Navrhovatelé tvrdí, že odpůrce nedostál svým povinnostem ve vztahu k přeshraničnímu posuzování ZÚR, čímž došlo
k dotčení procesních práv obyvatel v určitých oblastech Rakouska, resp. občanů Rakouska obecně. Již z tohoto tvrzení vyplývá,
že k dotčení právní sféry navrhovatelů případným nezákonným postupem odpůrce nemohlo dojít, neboť žádný z navrhovatelů neuvádí,
že by bydlel na území Rakouska, případně že
by byl rakouským občanem. Jakékoliv dotčení právní sféry navrhovatelů však především
odporuje zdravému rozumu a logice věci.
Zdejšímu soudu totiž není zřejmé, jak by
obce JMK a fyzické osoby s hmotnými právy
k nemovitostem na území JMK mohly být dotčeny tím, že Rakouské republice nebyl poskytnut návrh ZÚR v německém jazyce, že
s ní nebyly provedeny konzultace, že byly orgány této republiky uvedeny v omyl tiskovou
zprávou, případně že se občané Rakouska nemohli plnohodnotně seznámit s návrhem
ZÚR. Taková pochybení odpůrce by jistě
mohla vést k zásahu do jistých právních sfér;
právní sféry navrhovatelů by se však dotknout nemohla.
[608] Jelikož již ze samotných tvrzení navrhovatelů je zřejmé, že případným procesním pochybením odpůrce nemohla být dotčena právní sféra žádného z nich, postrádají
v tomto směru aktivní věcnou legitimaci,
a námitka je proto nedůvodná. Na tom nic nemění ani fakt, že námitka byla patrně konstruována především ve vztahu ke dvěma původním navrhovatelům – vlastníkům pozemků na
území Rakouska – neboť ti k podání návrhu
nebyli vůbec aktivně procesně legitimováni.
Z tohoto důvodu považoval soud za nadbytečné provádět dokazování navrhované k této námitce navrhovateli na s. 108 a 109 návrhu
a odpůrcem na s. 108 vyjádření.
[609] Další námitkou obsaženou v této
části návrhu, kterou se soud zabýval, je námitka navrhovateli důmyslně skrytá v poznámce
pod čarou č. 16, jež s otázkou přeshraničního
posouzení ZÚR v podstatě nesouvisí. Podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
navrhovatelů je koridor územní rezervy pro
hájení mezinárodních závazků státu SKR1
v článku 200 ZÚR a v odůvodnění ZÚR vymezen zcela nesrozumitelně a není výslovně
uvedeno, o jaké mezinárodní závazky se jedná.
Takto nelze podle navrhovatelů vymezovat
územní rezervy v zásadách územního rozvoje.
Odpůrce k tomu při ústním jednání konstatoval, že stejné vymezení obsahují i zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje.
[610] Soud se vzhledem k poloze napadeného záměru zabýval nejprve tím, zda je vůbec myslitelné zkrácení práv některého z navrhovatelů vymezením
tohoto koridoru.
Z předložených podkladů je zřejmé, že žádný
z navrhovatelů – obcí nemá své území uvnitř
či v blízkosti územní rezervy a stejně tak žádný z navrhovatelů – fyzických osob nedisponuje absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru.
Navrhovatelé dále neuvedli žádné relevantní
tvrzení podložené důkazními prostředky, na
základě něhož by bylo možno dovodit zkrácení
na právech některého z nich vymezením této
územní rezervy. Jelikož zkrácení na právech
je podmínkou pro zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, publikované pod č. 2215/2011 Sb. NSS, bod 33), shledal Nejvyšší správní soud námitku navrhovatelů nedůvodnou.
[611] Jelikož však soud shledává otázku
zákonnosti vymezení této rezervy za důležitou pro další postup odpůrce, považoval za
vhodné se k ní nad rámec věci přece jen podrobněji vyjádřit. Podle § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 mohou zásady územního rozvoje „vymezit plochy
a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí
být měněno způsobem, který by znemožnil
nebo podstatně ztížil prověřované budoucí
využití (dále jen ,územní rezerva‘)“. K podstatě institutu územní rezervy se soud částečně vyjádřil již výše (viz bod [158]). Lze shrnout, že v území zařazeném do územní
rezervy je možno i nadále činit změny, ovšem
s výjimkou těch, které by znemožnily či pod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
statně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Z toho podle názoru soudu plyne, že součástí vymezení územní rezervy v ZÚR musí být
i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní
rezervy. Pokud by totiž takové vymezení chybělo, nebylo by možno dostát smyslu územní
rezervy, neboť by nebylo zřejmé, před čím je
třeba území v územní rezervě chránit a jaké
změny v území nelze připustit. Není-li prověřované budoucí využití územní rezervy
v ZÚR uvedeno, je taková územní rezerva vymezena v rozporu se zákonem.
[612] V části ZÚR D.5 Územní rezervy v oddíle D.5.3 Ostatní je uveden záměr „Koridor
pro hájení mezinárodních závazků státu“.
Článek 200 ZÚR pak stanoví, že ZÚR vymezují
územní rezervy pro hájení mezinárodních závazků státu SKR1 Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Hodonín – hranice ČR/Rakousko/Slovensko, v úseku Hodonín – hranice ČR
ve dvou větvích; Hodonín – hranice ČR/Rakousko a Hodonín – hranice ČR/Slovensko
takto: Šířka koridoru: 300 m, Územní identifikace: (následuje výčet obcí, přes jejichž území má koridor vést). Článek 201 ZÚR stanoví
požadavky na uspořádání a využití území takto: „Vytvořit podmínky pro územní rezervu
koridoru pro hájení mezinárodních závazků v souladu s § 36 [stavebního zákona z roku 2006] jejich dosavadní využití nesmí být
měněno způsobem, který by znemožnil nebo
podstatně ztížil prověřované budoucí využití.“ Stejný článek pak stanoví úkol pro územní
plánování: „Zpřesnit územní rezervu koridoru pro hájení mezinárodních závazků státu
v ÚPD dotčených obcí.“ V odůvodnění ZÚR je
k tomuto záměru uvedeno na s. 118 následující: „V souladu s vypořádáním stanovisek
dotčených orgánů po společném jednání
16. 11. 2010 v Dolních Dunajovicích. Kromě
toho byl návrh ZÚR Ministerstvem zahraničních věcí poskytnut rakouským orgánům
pouze v českém jazyce a navíc byly tyto orgány uvedeny v omyl tiskovou zprávou JMK
uveřejněnou dne 16. 12. 2010 o schválení variant záměrů dopravní a technické infrastruktury. Občané Rakouska tak byli zkráceni
na svých právech, neboť návrh ZÚR zaslaný
do Rakouska nebyl v Rakousku zveřejněn
a tamním občanům bylo odepřeno se s ním
plnohodnotně seznámit. Odpůrce tak porušil
§ 37 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006,
článek 7 odst. 1 směrnice SEA, čl. 5 odst. 3
a čl. 10 odst. 2 písm. b) Protokolu o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí
k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (č. 71/2010
Sb. m. s.).
[604] Odpůrce uvedl, že předání dokumentace návrhu ZÚR Rakouské republice bylo
doloženo rakouskou nótou ze dne 7. 7. 2010;
o konzultace nebyl z rakouské strany projeven
zájem. Dokumentace byla předána v českém
jazyce, nicméně pořizovatel ZÚR byl připraven v případě projevení zájmu o konzultace
zajistit překlad dokumentu. Nad rámec sta-
vebního zákona byly dopisem informovány
o projednání návrhu ZÚR orgány územního
plánování spolkové republiky Dolní Rakousko a samosprávné kraje Slovenské republiky.
Rakouské státní orgány byly informovány
o projednávání návrhu ZÚR též na zasedání
bilaterální česko-rakouské Espoo komise
v Dolních Dunajovicích, avšak přesto nebylo
o konzultace oficiálně požádáno. Zájem na
tomto zasedání nelze považovat za projevení
zájmu o konzultace ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. K informování došlo též
dne 11. 4. 2011 v Českých Budějovicích na
pracovním setkání signatářů Dohody o spolupráci mezi kraji České republiky Jihomoravským, Jihočeským a Vysočina a spolkovou
zemí Dolní Rakousy. K článku 7 směrnice
SEA odpůrce uvedl, že v tomto článku figurují jako subjekty práva členské státy. Teprve
v případě, že se mezi nimi uskuteční konzultace, tak se členské státy dohodnou na způsobu zapojení dalších subjektů – orgánů a občanů sousedních států. Odpůrce též odkázal
na vypořádání připomínek rakouských občanů k ZÚR.
[605] Nejvyšší správní soud předesílá, že
návrh na zrušení ZÚR podali původně kromě
navrhovatelů uvedených v záhlaví též dva občané Rakouska (Peter Friedrich N. a Renate V.),
kteří svoji aktivní legitimaci odvíjeli od vlastnictví pozemků na území Rakouska a od možného nepřímého vlivu imisí dopravy z plánované rychlostní silnice R52, jež by se měla
napojit na budoucí rakouskou dálnici A5.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 19. 4.
2012, čj. 1 Ao 7/2011-284, vyloučil návrh
těchto dvou navrhovatelů k samostatnému řízení a usnesením ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 Ao
1/2012-62, předmětný návrh odmítl. Dospěl
totiž k závěru, že tento návrh byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými, neboť
již ze samotných tvrzení obou navrhovatelů
bylo zřejmé, že nemohou být napadenými
ZÚR přímo dotčeni ve své právní sféře.
[606] Zbylí navrhovatelé svoji aktivní
procesní legitimaci k podání návrhu dostatečně osvědčili (viz výše body [19] až [29]).
Jinou otázkou je ovšem aktivní legitimace
věcná, tedy pravdivost (důvodnost) tvrzení
navrhovatelů a existence zkrácení na jejich
právech. K této otázce soud v podrobnosti
odkazuje na body [405] a [406] výše.
[607] Navrhovatelé tvrdí, že odpůrce nedostál svým povinnostem ve vztahu k přeshraničnímu posuzování ZÚR, čímž došlo
k dotčení procesních práv obyvatel v určitých oblastech Rakouska, resp. občanů Rakouska obecně. Již z tohoto tvrzení vyplývá,
že k dotčení právní sféry navrhovatelů případným nezákonným postupem odpůrce nemohlo dojít, neboť žádný z navrhovatelů neuvádí,
že by bydlel na území Rakouska, případně že
by byl rakouským občanem. Jakékoliv dotčení právní sféry navrhovatelů však především
odporuje zdravému rozumu a logice věci.
Zdejšímu soudu totiž není zřejmé, jak by
obce JMK a fyzické osoby s hmotnými právy
k nemovitostem na území JMK mohly být dotčeny tím, že Rakouské republice nebyl poskytnut návrh ZÚR v německém jazyce, že
s ní nebyly provedeny konzultace, že byly orgány této republiky uvedeny v omyl tiskovou
zprávou, případně že se občané Rakouska nemohli plnohodnotně seznámit s návrhem
ZÚR. Taková pochybení odpůrce by jistě
mohla vést k zásahu do jistých právních sfér;
právní sféry navrhovatelů by se však dotknout nemohla.
[608] Jelikož již ze samotných tvrzení navrhovatelů je zřejmé, že případným procesním pochybením odpůrce nemohla být dotčena právní sféra žádného z nich, postrádají
v tomto směru aktivní věcnou legitimaci,
a námitka je proto nedůvodná. Na tom nic nemění ani fakt, že námitka byla patrně konstruována především ve vztahu ke dvěma původním navrhovatelům – vlastníkům pozemků na
území Rakouska – neboť ti k podání návrhu
nebyli vůbec aktivně procesně legitimováni.
Z tohoto důvodu považoval soud za nadbytečné provádět dokazování navrhované k této námitce navrhovateli na s. 108 a 109 návrhu
a odpůrcem na s. 108 vyjádření.
[609] Další námitkou obsaženou v této
části návrhu, kterou se soud zabýval, je námitka navrhovateli důmyslně skrytá v poznámce
pod čarou č. 16, jež s otázkou přeshraničního
posouzení ZÚR v podstatě nesouvisí. Podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
navrhovatelů je koridor územní rezervy pro
hájení mezinárodních závazků státu SKR1
v článku 200 ZÚR a v odůvodnění ZÚR vymezen zcela nesrozumitelně a není výslovně
uvedeno, o jaké mezinárodní závazky se jedná.
Takto nelze podle navrhovatelů vymezovat
územní rezervy v zásadách územního rozvoje.
Odpůrce k tomu při ústním jednání konstatoval, že stejné vymezení obsahují i zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje.
[610] Soud se vzhledem k poloze napadeného záměru zabýval nejprve tím, zda je vůbec myslitelné zkrácení práv některého z navrhovatelů vymezením
tohoto koridoru.
Z předložených podkladů je zřejmé, že žádný
z navrhovatelů – obcí nemá své území uvnitř
či v blízkosti územní rezervy a stejně tak žádný z navrhovatelů – fyzických osob nedisponuje absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru.
Navrhovatelé dále neuvedli žádné relevantní
tvrzení podložené důkazními prostředky, na
základě něhož by bylo možno dovodit zkrácení
na právech některého z nich vymezením této
územní rezervy. Jelikož zkrácení na právech
je podmínkou pro zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, publikované pod č. 2215/2011 Sb. NSS, bod 33), shledal Nejvyšší správní soud námitku navrhovatelů nedůvodnou.
[611] Jelikož však soud shledává otázku
zákonnosti vymezení této rezervy za důležitou pro další postup odpůrce, považoval za
vhodné se k ní nad rámec věci přece jen podrobněji vyjádřit. Podle § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 mohou zásady územního rozvoje „vymezit plochy
a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí
být měněno způsobem, který by znemožnil
nebo podstatně ztížil prověřované budoucí
využití (dále jen ,územní rezerva‘)“. K podstatě institutu územní rezervy se soud částečně vyjádřil již výše (viz bod [158]). Lze shrnout, že v území zařazeném do územní
rezervy je možno i nadále činit změny, ovšem
s výjimkou těch, které by znemožnily či pod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
statně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Z toho podle názoru soudu plyne, že součástí vymezení územní rezervy v ZÚR musí být
i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní
rezervy. Pokud by totiž takové vymezení chybělo, nebylo by možno dostát smyslu územní
rezervy, neboť by nebylo zřejmé, před čím je
třeba území v územní rezervě chránit a jaké
změny v území nelze připustit. Není-li prověřované budoucí využití územní rezervy
v ZÚR uvedeno, je taková územní rezerva vymezena v rozporu se zákonem.
[612] V části ZÚR D.5 Územní rezervy v oddíle D.5.3 Ostatní je uveden záměr „Koridor
pro hájení mezinárodních závazků státu“.
Článek 200 ZÚR pak stanoví, že ZÚR vymezují
územní rezervy pro hájení mezinárodních závazků státu SKR1 Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Hodonín – hranice ČR/Rakousko/Slovensko, v úseku Hodonín – hranice ČR
ve dvou větvích; Hodonín – hranice ČR/Rakousko a Hodonín – hranice ČR/Slovensko
takto: Šířka koridoru: 300 m, Územní identifikace: (následuje výčet obcí, přes jejichž území má koridor vést). Článek 201 ZÚR stanoví
požadavky na uspořádání a využití území takto: „Vytvořit podmínky pro územní rezervu
koridoru pro hájení mezinárodních závazků v souladu s § 36 [stavebního zákona z roku 2006] jejich dosavadní využití nesmí být
měněno způsobem, který by znemožnil nebo
podstatně ztížil prověřované budoucí využití.“ Stejný článek pak stanoví úkol pro územní
plánování: „Zpřesnit územní rezervu koridoru pro hájení mezinárodních závazků státu
v ÚPD dotčených obcí.“ V odůvodnění ZÚR je
k tomuto záměru uvedeno na s. 118 následující: „V souladu s vypořádáním stanovisek
dotčených orgánů po společném jednání
2. návrhu ZÚR JMK ve smyslu ustanovení § 37
odst. 2 a 4 [stavebního zákona z roku 2006] je
v ZÚR JMK vymezena územní rezerva pro hájení mezinárodních závazků státu – SKR1.“
[613] Z citovaného obsahu ZÚR a jejich
odůvodnění je zřetelné, že odpůrce v případě
záměru SKR1 nevymezil, jaké bude prověřované budoucí využití územní rezervy. Název
tohoto záměru je přitom natolik nekonkrétní
(není zřejmé, jaké mezinárodní závazky by
měly být hájeny), že ani z něj účel územní rezervy nelze odvodit. Soudu proto nezbývá
než uzavřít, že vymezení územní rezervy pro
hájení mezinárodních závazků státu SKR1 bylo v ZÚR provedeno v rozporu s § 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006. Na tomto závěru nemůže nic změnit tvrzení odpůrce, že
stejné vymezení obsahují i zásady územního
rozvoje Moravskoslezského kraje: soud posuzuje zákonnost ZÚR a nikoliv jiného dokumentu. Kvůli absenci účelu územní rezervy
pak nelze ani ověřit, zda byla tato rezerva, jež
evokuje mezinárodní význam [§ 31 odst. 1,
§ 32 odst. 1 písm. b), d) stavebního zákona
z roku 2006], vymezena v souladu s PÚR 2008.
CH) Tvrzené nedostatky veřejného
projednání návrhu ZÚR
[614] Další okruh svých námitek směřovali navrhovatelé proti průběhu veřejného projednání ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 od
14:10 do 19:11 hodin. Navrhovatelé popsali,
že po uvedení moderátorem JUDr. Radkem O.
dostal na veřejném projednání slovo hejtman
JMK, po němž následovala zhruba dvou a půl
hodinová přednáška pořizovatele o obsahu
ZÚR. Poté byl poskytnut prostor na dotazy
k přednesenému výkladu a následovala přestávka. Až po přestávce, tj. přibližně od 17:30
hodin následovala možnost ústního přednesení uplatněných námitek a připomínek.
[615] Každému, kdo podal písemné námitky nebo připomínky, bylo umožněno toliko jedno tříminutové vystoupení. Po uplynutí zmíněného intervalu byl mluvčímu vypnut
mikrofon. Na ústní shrnutí uplatněných námitek a připomínek reagovali přítomní zástupci
dotčených orgánů, přičemž jejich časový prostor nijak omezen nebyl. Na tato jejich vyjádření, která podle navrhovatelů obsahovala řadu
sporných nebo přímo nesmyslných a nepravdivých tvrzení, již osoby oprávněné podat námitky a připomínky reagovat nemohly.
[616] Cílem veřejného projednání je podle navrhovatelů rovnocenná a věcná ústní
interakce přispívající k řešení sporných otázek mezi dotčenou veřejností na straně jedné
a pořizovatelem, resp. zpracovatelem a dotčenými orgány na straně druhé. Právo veřejnosti aktivně se účastnit veřejného projednání nelze zúžit do časového prostoru tří minut,
nadto bez možnosti následné reakce na
vyjádření zástupce pořizovatele či dotčených
orgánů. Časový interval pro jednotlivá vyjádření i celková délka veřejného projednání
musí být úměrná počtu a obsahu podaných
námitek a připomínek, což podle navrhovatelů vyplývá i z § 22 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006.
[617] Popsaná disproporce mezi časovým
rozsahem poskytnutým při veřejném projednání pořizovateli a dotčeným orgánům na
straně jedné (3,5 hodiny) a veřejnosti na straně druhé (1 hodina) naznačuje, že ze strany
pořizovatele chyběla vůle k řádnému projednání sporných aspektů návrhu ZÚR. Přitom
četnost sporných otázek byla patrná již jen
z množství podaných námitek a připomínek,
nicméně ani po oficiálním skončení veřejného projednání nebyla všechna sporná témata
vyčerpána. Snaha moderátora ukončit veřejné projednání co možná nejdříve a ještě před
dořešením všech sporných otázek byla zřejmá; striktně odmítal zájem účastníků veřejného projednání opakovaně veřejně vystoupit,
čímž byl popřen samotný smysl veřejného
projednání.
[618] Omezení ústní diskuse se tak podle
navrhovatelů nelišilo od situace, kdy by došlo
jen k písemnému vypořádání písemně podaných námitek a připomínek. Zákonodárce
však včlenil veřejné projednání mezi obligatorní části procesu pořizování zásad územního rozvoje, proto smyslem tohoto projednání
nemůže být toliko rozsáhlá přednáška zpracovatele. Faktický průběh celého veřejného
projednání podle navrhovatelů vzbuzoval dojem, že o obsahu ZÚR je již rozhodnuto a že
ani obsáhlé námitky a připomínky dotčených
obcí a veřejnosti nemohou jejich obsah ovlivnit, i když stavební zákon s možností úprav
zásad územního rozvoje po veřejném projednání počítá (§ 39 odst. 4 a 5 stavebního zákona
z roku 2006). Z uvedených důvodů navrhovatelé považují veřejné projednání za naprosto
nevyhovující a bezúčelné, neboť jim ani dal-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ším osobám nebylo umožněno vyjádřit se
v přiměřeném časovém rámci k návrhu ZÚR
ani reagovat na tvrzení pořizovatele a dotčených orgánů.
[619] Podle odpůrce jsou výše zmíněné
námitky navrhovatelů směřující proti nedostatkům veřejného projednání dílem věcně
nesprávné, dílem nepravdivé a nepřesné. Závěry navrhovatelů nejsou podpořeny žádnou
judikaturou ani neodkazují na relevantní
ustanovení stavebního zákona.
[620] Odpůrce zdůraznil, že proces schvalování ZÚR probíhá v rámci výkonu přenesené působnosti, z čehož vyplývá vázanost odpůrce zákonem. Stavební zákon z roku 2006
ani jiný právní předpis ovšem pořizovateli zásad územního rozvoje neukládá povinnost
umožnit oprávněným osobám přednášet ústně své námitky v průběhu veřejného projednání v neomezeném časovém intervalu ani
nezakládá těmto osobám právo na ústní přednes svých námitek a připomínek či právo reagovat na vyjádření dotčených orgánů. Naopak z § 22 odst. 3 stavebního zákona z roku
2006 vyplývá povinnost písemné formulace
námitek a připomínek. Stanovením limitu
pro prezentaci jednotlivých námitek na ústním projednání tak nebylo kráceno žádné
subjektivní právo oprávněných osob.
[621] Dále odpůrce popřel tezi navrhovatelů, že nebyl naplněn účel veřejného projednání. Začleněním institutu veřejného projednání
do stavebního zákona z roku 2006 zákonodárce podle odpůrce nesledoval možnost rovnocenné ústní interakce mezi pořizovatelem
a dotčenými osobami, ale informovanost veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy. Námitkové a připomínkové řízení má podle stavebního zákona z roku 2006 charakter
písemný, a dotčeným osobám tak nenáleží
právo na ústní přednes svých námitek nebo
připomínek, resp. na jejich ústní vypořádání.
[622] Co se týče samotného postupu při
veřejném projednání, pouze jeden subjekt –
Ekologický právní servis (dále jen „EPS“) –požadoval opakované vystoupení (tento subjekt
navíc ani není mezi navrhovateli). Zakládajícím členem tohoto subjektu je právě zástup-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ce navrhovatelů. Připomínky EPS byly podány písemně a přítomný zástupce tohoto subjektu se dožadoval výlučně jejich opakovaného
přečtení. V tomto smyslu odpůrce zásadně
odmítá podsouvanou snahu navrhovatelů
jakkoliv se vyhýbat projednání sporných věcí. Naopak nelze vyloučit možnost úmyslného protahování veřejného projednání s cílem
vytvářet obstrukce ze strany některých osob.
[623] Jako zcela účelové označil odpůrce
tvrzení navrhovatelů, že snahou moderátora
bylo ukončit co nejdříve veřejné projednání.
Záznam o tomto projednání spolehlivě dokládá, že moderátor dal v rámci stanoveného limitu všem přihlášeným osobám prostor pro
vyjádření za předem stanovených podmínek;
moderátor se pouze následně snažil zabránit
pokusu EPS ústně opakovat tytéž připomínky
prostřednictvím další osoby. Smyslem veřejného projednání je podle odpůrce informování veřejnosti o procesu tvorby ZÚR, nikoliv
„bezbřehá veřejná diskuse“ o písemně podaných námitkách a připomínkách oprávněných
osob. Je tedy ryze osobní věcí zástupce navrhovatelů (mající podklad v jeho osobnostním
profilu), jaké dojmy v něm vzbudil průběh veřejného projednání, avšak jeho subjektivní dojmy jsou irelevantní pro soudní přezkum napadeného opatření obecné povahy.
[624] Nejvyšší správní soud uvážil o ná-
mitce takto.
[625] Veřejné projednání při pořizování
územně plánovací dokumentace je upraveno
v § 22 stavebního zákona z roku 2006. Podle
něj takové projednání nařizuje pořizovatel.
Je-li to účelné nebo vyžaduje-li to rozsah řešeného území, může pořizovatel nařídit více veřejných projednání na jím určených místech.
O průběhu veřejného projednání se pořídí
písemný záznam. Stavební zákon z roku 2006
dále v § 22 odst. 3 stanoví, že stanoviska, námitky a připomínky se při veřejném projednání uplatňují písemně a musí být opatřeny
identifikačními údaji a podpisem osoby, která
je uplatňuje, a připojí se k záznamu o průběhu
veřejného projednání. Citované ustanovení ve
čtvrtém odstavci dále ukládá pořizovateli
územně plánovací dokumentace povinnost
zajistit při veřejném projednání ve spoluprá-
ci s projektantem výklad územně plánovací
dokumentace.
[626] Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu k zavedení institutu veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace uvádí následující: „Kromě zabezpečení
přístupu k informacím na základě naplnění
požadavků [Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“)] je upravena účast veřejnosti v postupech a řízeních podle stavebního
zákona, tradičně při projednávání územně
plánovací dokumentace a nově zejména ve
veřejném územním řízení [...]. Návrh zákona předpokládá povinná veřejná jednání
při pořizování územně plánovací dokumentace. Úprava konání veřejných jednání
a způsobu jejich vedení je proto přizpůsobena požadavkům na její pořizování. Pro
správní řízení vedená podle stavebního zákona platí ustanovení o veřejném ústním
jednání tak, jak jsou upravena v novém
správním řádu a se speciální úpravou provedenou stavební zákonem“ (viz sněmovní tisk
č. 998/0, 4. volební období 2002–2006, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
Smysl citovaného ustanovení tak z citované
důvodové zprávy příliš jasně nevyplývá. Soud
však zastává názor, že není možné přiklonit
se bezvýhradně k výkladu navrhovatelů, že
smyslem veřejného projednání je vzájemná
interakce veřejnosti a pořizovatele ZÚR, resp.
dotčených orgánů, ani k interpretaci odpůrce, že smyslem projednání je informování veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy a seznámení se s podkladovými materiály.
Podstata veřejného projednání totiž spočívá
v syntéze obou výše zmíněných přístupů.
[627] Obsah veřejného projednání při
pořizování územně plánovací dokumentace
(zakotveného v § 22 stavebního zákona z roku 2006) lze rozdělit do dvou fází: první část
by mělo tvořit odborné informování veřejnosti o připravovaném opatření obecné povahy, na němž bude zajištěna účast projektanta (§ 22 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006), druhou fázi by pak měla představovat
veřejná diskuse spojená s ústním přednesem
písemně podaných námitek a připomínek,
která by měla být doplněna vyjádřeními dotčených orgánů a dalších přítomných odborníků podílejících se na zpracování opatření
obecné povahy (§ 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Výsledek veřejného projednání by pak měl pořizovateli územně plánovací dokumentace poskytnout cenné podněty
a odlišné náhledy na řešenou problematiku,
případně identifikovat sporné otázky, jimž
bude nutné věnovat více pozornosti při koncipování výsledného opatření obecné povahy. Ostatně stavební zákon z roku 2006 počítá v § 39 s možností provést úpravu návrhu
zásad územního rozvoje po veřejném projednání (odstavec 4 citovaného ustanovení),
resp. s možností konání opakovaného veřejného projednání při podstatné úpravě návrhu zásad (odstavec 5).
[628] Podle Nejvyššího správního soudu
jsou obě zmíněné fáze veřejného projednání
stejně důležité, a proto by jim měl být věnován srovnatelný časový prostor. Již sám termín „projednání“ z hlediska sémantického
předurčuje, že obsahem tohoto jednání by
neměl být výhradně monolog pořizovatele,
resp. zpracovatele územně plánovací dokumentace, nýbrž právě vzájemný dialog mezi
těmito subjekty a dotčenými orgány na straně jedné a veřejností na straně druhé. Pro takovýto průběh veřejného projednání byl jistě
prostor i na veřejném projednání, jež se konalo 19. 4. 2011. Ze záznamu tohoto projednání totiž plyne, že plánovaný časový prostor
byl od 11 do 22 hodin předmětného dne, nicméně projednání bylo moderátorem ukončeno již v 19:11 hodin, ačkoliv lze z průběhu
projednání dovozovat, že zástupci z řad veřejnosti by větší časový prostor pro diskusi a debatu uvítali.
[629] Odpůrce by tedy měl v rámci veřejného projednání přikládat větší význam veřejné diskusi nad přijímaným opatřením
obecné povahy a vymezit jednak srovnatelný
časový prostor pro výklad pořizovatele související s přijímáním dané územně plánovací
dokumentace a pro následnou veřejnou debatu spojenou s ústním shrnutím podaných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
námitek a připomínek. Časový prostor věnovaný vystoupení veřejnosti či jejím reakcím
k návrhu zásad územního rozvoje by měl být
přiměřený jak množství uplatněných námitek a připomínek, tak významu přijímané
územně plánovací dokumentace. Jsou-li přijímány zásady územního rozvoje, jakožto nejvyšší územně plánovací dokument, který má
regulovat celé území JMK, měl by adekvátní
prostor být věnován i veřejnému projednání.
Zejména by měl pořizovatel zvážit, zda nebude účelné nařídit více veřejných projednání
tak, aby nebylo veřejnosti upřeno právo na
informace o návrhu přijímaných zásad územního rozvoje a právo na ústní vyjádření k tomuto návrhu. Poskytnutí prostoru veřejnosti
pro vyjádření k tomuto dokumentu nabývá
na významu hlavně v souvislosti s obligatorním hodnocením SEA při pořizování zásad
územního rozvoje. Ani zcela bezvadné posouzení SEA, které by pořizovatel zásad
územního rozvoje v rozporu se zákonem nezpřístupnil veřejnosti a neumožnil tak jeho
řádné veřejné projednání, by nemohlo obstát
z důvodu procesní vady vzniklé při procesu
posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí
(k tomu srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Ao
1/2009-185). Potřeba přiměřeného, účinného a včasného informování veřejnosti, jakož
i požadavek na přítomnost veřejnosti při veřejném projednání spojený s nutností následného zohlednění výsledku účasti veřejnosti
při procesu pořizování územně plánovací dokumentace vyplývají rovněž z čl. 6 Aarhuské
úmluvy.
[630] Dále je nutné zdůraznit, že § 22
odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 vyžaduje písemné podání námitek a připomínek,
které jsou následně pořizovatelem vypořádány v rozhodnutí o námitkách. Zákon tak osobám podávajícím námitky nebo připomínky
explicitně nezaručuje právo na jejich ústní
přednes při veřejném projednání. K tomu
nicméně soud podotýká, že místní orgány
jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním
z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy, neboť
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
právě na místní úrovni může být toto právo
nejsnáze vykonáváno. Především místní orgány se skutečnými pravomocemi mohou zajistit výkon správy, který by byl jak efektivní, tak
blízký občanům [srov. preambule Evropské
charty místní samosprávy (č. 181/1999 Sb.)].
Podobně jako v soudním rozhodování, tak
i v rozhodování na úrovni krajské samosprávy vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“,
která je imanentní právnímu státu, dodržení
přirozenoprávní zásady audiatur et altera
pars (budiž slyšena i druhá strana). Transparentní slyšení osob reprezentujících veřejnost přispívá k identifikaci veřejnosti s produktem rozhodovacího procesu, v tomto
případě s vydanými zásadami územního rozvoje. Mezi znaky regionální samosprávy, jakož i demokratického právního státu v širším
smyslu, zajisté patří možnost veřejné artikulace
sporných názorů, předkládání alternativních
návrhů k většinovým stanoviskům a kontrola
výkonu veřejné správy občanskou společností. Právě přítomnost veřejnosti na veřejném
projednání nutí pořizovatele, resp. zpracovatele
územně plánovací dokumentace, vysvětlovat
a zdůvodňovat zaujaté směry rozvoje daného
regionu; je tak podporována kontradiktornost diskuse a svobodná výměna názorů
a stanovisek za účelem hledání širší shody
a případně i odstraňování nedostatků navrhovaného opatření obecné povahy (přiměřeně srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 3.
2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, č. 80/2011 Sb.).
[631] Ačkoliv je tedy řízení námitkové
a připomínkové především písemné, samotné veřejné projednání by mělo sloužit k racionálnímu diskursu a slyšení jak pořizovatele
(resp. zpracovatele a dotčených orgánů), tak
veřejnosti. Veřejné projednání by mělo podpořit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů ojedinělých
či sporných, doplněnou možností aktivní
participace účastníků v jeho průběhu. V tomto ohledu nabývají na významu základní zásady činnosti orgánů veřejné správy, především
zásada veřejné správy jako služby zakotvená
v § 4 správního řádu a z ní vyplývající požadavek na zdvořilé, slušné a uctivé chování
osob vykonávajících veřejnou správu. Sluš-
nost je pak podle J. S. Gutha-Jarkovského „forma takového chování, kterým člověk nikdy
vědomě nikomu neublíží“. Zásada slušnosti
byla promítnuta rovněž do etického kodexu
zaměstnanců a úředníků veřejné správy,
schváleného usnesením vlády č. 331 dne 9. 5.
2012, dostupného na www.racek.vlada.cz; jeho čl. 3 odst. 3 stanoví: „Ve vztahu k veřejnosti jedná úředník a zaměstnanec veřejné
správy s nejvyšší mírou zdvořilosti, vstřícnosti a ochoty a bez jakýchkoli předsudků.“
[632] A priori by tak práva veřejnosti na
účast v této veřejné debatě neměla být potlačována, jedná-li se o konstruktivní kritiku
směřovanou vůči pořizovateli, resp. zpracovateli územně plánovací dokumentace a jsou-li
práva veřejnosti uplatňována odpovědným
způsobem nepopírajícím samotnou podstatu
veřejného projednání. Případné obstrukční
snaze veřejnosti o popření smyslu veřejného
projednání či o jeho nesmyslné a bezdůvodné prodlužování ovšem podle soudu nelze
poskytnout ochranu.
[633] V projednávané věci však o obstrukčním jednání v žádném případě nelze
hovořit. Ze záznamu veřejného projednání ke
2. návrhu ZÚR JMK ve smyslu ustanovení § 37
odst. 2 a 4 [stavebního zákona z roku 2006] je
v ZÚR JMK vymezena územní rezerva pro hájení mezinárodních závazků státu – SKR1.“
[613] Z citovaného obsahu ZÚR a jejich
odůvodnění je zřetelné, že odpůrce v případě
záměru SKR1 nevymezil, jaké bude prověřované budoucí využití územní rezervy. Název
tohoto záměru je přitom natolik nekonkrétní
(není zřejmé, jaké mezinárodní závazky by
měly být hájeny), že ani z něj účel územní rezervy nelze odvodit. Soudu proto nezbývá
než uzavřít, že vymezení územní rezervy pro
hájení mezinárodních závazků státu SKR1 bylo v ZÚR provedeno v rozporu s § 36 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006. Na tomto závěru nemůže nic změnit tvrzení odpůrce, že
stejné vymezení obsahují i zásady územního
rozvoje Moravskoslezského kraje: soud posuzuje zákonnost ZÚR a nikoliv jiného dokumentu. Kvůli absenci účelu územní rezervy
pak nelze ani ověřit, zda byla tato rezerva, jež
evokuje mezinárodní význam [§ 31 odst. 1,
§ 32 odst. 1 písm. b), d) stavebního zákona
z roku 2006], vymezena v souladu s PÚR 2008.
CH) Tvrzené nedostatky veřejného
projednání návrhu ZÚR
[614] Další okruh svých námitek směřovali navrhovatelé proti průběhu veřejného projednání ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 od
14:10 do 19:11 hodin. Navrhovatelé popsali,
že po uvedení moderátorem JUDr. Radkem O.
dostal na veřejném projednání slovo hejtman
JMK, po němž následovala zhruba dvou a půl
hodinová přednáška pořizovatele o obsahu
ZÚR. Poté byl poskytnut prostor na dotazy
k přednesenému výkladu a následovala přestávka. Až po přestávce, tj. přibližně od 17:30
hodin následovala možnost ústního přednesení uplatněných námitek a připomínek.
[615] Každému, kdo podal písemné námitky nebo připomínky, bylo umožněno toliko jedno tříminutové vystoupení. Po uplynutí zmíněného intervalu byl mluvčímu vypnut
mikrofon. Na ústní shrnutí uplatněných námitek a připomínek reagovali přítomní zástupci
dotčených orgánů, přičemž jejich časový prostor nijak omezen nebyl. Na tato jejich vyjádření, která podle navrhovatelů obsahovala řadu
sporných nebo přímo nesmyslných a nepravdivých tvrzení, již osoby oprávněné podat námitky a připomínky reagovat nemohly.
[616] Cílem veřejného projednání je podle navrhovatelů rovnocenná a věcná ústní
interakce přispívající k řešení sporných otázek mezi dotčenou veřejností na straně jedné
a pořizovatelem, resp. zpracovatelem a dotčenými orgány na straně druhé. Právo veřejnosti aktivně se účastnit veřejného projednání nelze zúžit do časového prostoru tří minut,
nadto bez možnosti následné reakce na
vyjádření zástupce pořizovatele či dotčených
orgánů. Časový interval pro jednotlivá vyjádření i celková délka veřejného projednání
musí být úměrná počtu a obsahu podaných
námitek a připomínek, což podle navrhovatelů vyplývá i z § 22 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006.
[617] Popsaná disproporce mezi časovým
rozsahem poskytnutým při veřejném projednání pořizovateli a dotčeným orgánům na
straně jedné (3,5 hodiny) a veřejnosti na straně druhé (1 hodina) naznačuje, že ze strany
pořizovatele chyběla vůle k řádnému projednání sporných aspektů návrhu ZÚR. Přitom
četnost sporných otázek byla patrná již jen
z množství podaných námitek a připomínek,
nicméně ani po oficiálním skončení veřejného projednání nebyla všechna sporná témata
vyčerpána. Snaha moderátora ukončit veřejné projednání co možná nejdříve a ještě před
dořešením všech sporných otázek byla zřejmá; striktně odmítal zájem účastníků veřejného projednání opakovaně veřejně vystoupit,
čímž byl popřen samotný smysl veřejného
projednání.
[618] Omezení ústní diskuse se tak podle
navrhovatelů nelišilo od situace, kdy by došlo
jen k písemnému vypořádání písemně podaných námitek a připomínek. Zákonodárce
však včlenil veřejné projednání mezi obligatorní části procesu pořizování zásad územního rozvoje, proto smyslem tohoto projednání
nemůže být toliko rozsáhlá přednáška zpracovatele. Faktický průběh celého veřejného
projednání podle navrhovatelů vzbuzoval dojem, že o obsahu ZÚR je již rozhodnuto a že
ani obsáhlé námitky a připomínky dotčených
obcí a veřejnosti nemohou jejich obsah ovlivnit, i když stavební zákon s možností úprav
zásad územního rozvoje po veřejném projednání počítá (§ 39 odst. 4 a 5 stavebního zákona
z roku 2006). Z uvedených důvodů navrhovatelé považují veřejné projednání za naprosto
nevyhovující a bezúčelné, neboť jim ani dal-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ším osobám nebylo umožněno vyjádřit se
v přiměřeném časovém rámci k návrhu ZÚR
ani reagovat na tvrzení pořizovatele a dotčených orgánů.
[619] Podle odpůrce jsou výše zmíněné
námitky navrhovatelů směřující proti nedostatkům veřejného projednání dílem věcně
nesprávné, dílem nepravdivé a nepřesné. Závěry navrhovatelů nejsou podpořeny žádnou
judikaturou ani neodkazují na relevantní
ustanovení stavebního zákona.
[620] Odpůrce zdůraznil, že proces schvalování ZÚR probíhá v rámci výkonu přenesené působnosti, z čehož vyplývá vázanost odpůrce zákonem. Stavební zákon z roku 2006
ani jiný právní předpis ovšem pořizovateli zásad územního rozvoje neukládá povinnost
umožnit oprávněným osobám přednášet ústně své námitky v průběhu veřejného projednání v neomezeném časovém intervalu ani
nezakládá těmto osobám právo na ústní přednes svých námitek a připomínek či právo reagovat na vyjádření dotčených orgánů. Naopak z § 22 odst. 3 stavebního zákona z roku
2006 vyplývá povinnost písemné formulace
námitek a připomínek. Stanovením limitu
pro prezentaci jednotlivých námitek na ústním projednání tak nebylo kráceno žádné
subjektivní právo oprávněných osob.
[621] Dále odpůrce popřel tezi navrhovatelů, že nebyl naplněn účel veřejného projednání. Začleněním institutu veřejného projednání
do stavebního zákona z roku 2006 zákonodárce podle odpůrce nesledoval možnost rovnocenné ústní interakce mezi pořizovatelem
a dotčenými osobami, ale informovanost veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy. Námitkové a připomínkové řízení má podle stavebního zákona z roku 2006 charakter
písemný, a dotčeným osobám tak nenáleží
právo na ústní přednes svých námitek nebo
připomínek, resp. na jejich ústní vypořádání.
[622] Co se týče samotného postupu při
veřejném projednání, pouze jeden subjekt –
Ekologický právní servis (dále jen „EPS“) –požadoval opakované vystoupení (tento subjekt
navíc ani není mezi navrhovateli). Zakládajícím členem tohoto subjektu je právě zástup-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ce navrhovatelů. Připomínky EPS byly podány písemně a přítomný zástupce tohoto subjektu se dožadoval výlučně jejich opakovaného
přečtení. V tomto smyslu odpůrce zásadně
odmítá podsouvanou snahu navrhovatelů
jakkoliv se vyhýbat projednání sporných věcí. Naopak nelze vyloučit možnost úmyslného protahování veřejného projednání s cílem
vytvářet obstrukce ze strany některých osob.
[623] Jako zcela účelové označil odpůrce
tvrzení navrhovatelů, že snahou moderátora
bylo ukončit co nejdříve veřejné projednání.
Záznam o tomto projednání spolehlivě dokládá, že moderátor dal v rámci stanoveného limitu všem přihlášeným osobám prostor pro
vyjádření za předem stanovených podmínek;
moderátor se pouze následně snažil zabránit
pokusu EPS ústně opakovat tytéž připomínky
prostřednictvím další osoby. Smyslem veřejného projednání je podle odpůrce informování veřejnosti o procesu tvorby ZÚR, nikoliv
„bezbřehá veřejná diskuse“ o písemně podaných námitkách a připomínkách oprávněných
osob. Je tedy ryze osobní věcí zástupce navrhovatelů (mající podklad v jeho osobnostním
profilu), jaké dojmy v něm vzbudil průběh veřejného projednání, avšak jeho subjektivní dojmy jsou irelevantní pro soudní přezkum napadeného opatření obecné povahy.
[624] Nejvyšší správní soud uvážil o ná-
mitce takto.
[625] Veřejné projednání při pořizování
územně plánovací dokumentace je upraveno
v § 22 stavebního zákona z roku 2006. Podle
něj takové projednání nařizuje pořizovatel.
Je-li to účelné nebo vyžaduje-li to rozsah řešeného území, může pořizovatel nařídit více veřejných projednání na jím určených místech.
O průběhu veřejného projednání se pořídí
písemný záznam. Stavební zákon z roku 2006
dále v § 22 odst. 3 stanoví, že stanoviska, námitky a připomínky se při veřejném projednání uplatňují písemně a musí být opatřeny
identifikačními údaji a podpisem osoby, která
je uplatňuje, a připojí se k záznamu o průběhu
veřejného projednání. Citované ustanovení ve
čtvrtém odstavci dále ukládá pořizovateli
územně plánovací dokumentace povinnost
zajistit při veřejném projednání ve spoluprá-
ci s projektantem výklad územně plánovací
dokumentace.
[626] Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu k zavedení institutu veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace uvádí následující: „Kromě zabezpečení
přístupu k informacím na základě naplnění
požadavků [Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“)] je upravena účast veřejnosti v postupech a řízeních podle stavebního
zákona, tradičně při projednávání územně
plánovací dokumentace a nově zejména ve
veřejném územním řízení [...]. Návrh zákona předpokládá povinná veřejná jednání
při pořizování územně plánovací dokumentace. Úprava konání veřejných jednání
a způsobu jejich vedení je proto přizpůsobena požadavkům na její pořizování. Pro
správní řízení vedená podle stavebního zákona platí ustanovení o veřejném ústním
jednání tak, jak jsou upravena v novém
správním řádu a se speciální úpravou provedenou stavební zákonem“ (viz sněmovní tisk
č. 998/0, 4. volební období 2002–2006, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
Smysl citovaného ustanovení tak z citované
důvodové zprávy příliš jasně nevyplývá. Soud
však zastává názor, že není možné přiklonit
se bezvýhradně k výkladu navrhovatelů, že
smyslem veřejného projednání je vzájemná
interakce veřejnosti a pořizovatele ZÚR, resp.
dotčených orgánů, ani k interpretaci odpůrce, že smyslem projednání je informování veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy a seznámení se s podkladovými materiály.
Podstata veřejného projednání totiž spočívá
v syntéze obou výše zmíněných přístupů.
[627] Obsah veřejného projednání při
pořizování územně plánovací dokumentace
(zakotveného v § 22 stavebního zákona z roku 2006) lze rozdělit do dvou fází: první část
by mělo tvořit odborné informování veřejnosti o připravovaném opatření obecné povahy, na němž bude zajištěna účast projektanta (§ 22 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006), druhou fázi by pak měla představovat
veřejná diskuse spojená s ústním přednesem
písemně podaných námitek a připomínek,
která by měla být doplněna vyjádřeními dotčených orgánů a dalších přítomných odborníků podílejících se na zpracování opatření
obecné povahy (§ 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Výsledek veřejného projednání by pak měl pořizovateli územně plánovací dokumentace poskytnout cenné podněty
a odlišné náhledy na řešenou problematiku,
případně identifikovat sporné otázky, jimž
bude nutné věnovat více pozornosti při koncipování výsledného opatření obecné povahy. Ostatně stavební zákon z roku 2006 počítá v § 39 s možností provést úpravu návrhu
zásad územního rozvoje po veřejném projednání (odstavec 4 citovaného ustanovení),
resp. s možností konání opakovaného veřejného projednání při podstatné úpravě návrhu zásad (odstavec 5).
[628] Podle Nejvyššího správního soudu
jsou obě zmíněné fáze veřejného projednání
stejně důležité, a proto by jim měl být věnován srovnatelný časový prostor. Již sám termín „projednání“ z hlediska sémantického
předurčuje, že obsahem tohoto jednání by
neměl být výhradně monolog pořizovatele,
resp. zpracovatele územně plánovací dokumentace, nýbrž právě vzájemný dialog mezi
těmito subjekty a dotčenými orgány na straně jedné a veřejností na straně druhé. Pro takovýto průběh veřejného projednání byl jistě
prostor i na veřejném projednání, jež se konalo 19. 4. 2011. Ze záznamu tohoto projednání totiž plyne, že plánovaný časový prostor
byl od 11 do 22 hodin předmětného dne, nicméně projednání bylo moderátorem ukončeno již v 19:11 hodin, ačkoliv lze z průběhu
projednání dovozovat, že zástupci z řad veřejnosti by větší časový prostor pro diskusi a debatu uvítali.
[629] Odpůrce by tedy měl v rámci veřejného projednání přikládat větší význam veřejné diskusi nad přijímaným opatřením
obecné povahy a vymezit jednak srovnatelný
časový prostor pro výklad pořizovatele související s přijímáním dané územně plánovací
dokumentace a pro následnou veřejnou debatu spojenou s ústním shrnutím podaných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
námitek a připomínek. Časový prostor věnovaný vystoupení veřejnosti či jejím reakcím
k návrhu zásad územního rozvoje by měl být
přiměřený jak množství uplatněných námitek a připomínek, tak významu přijímané
územně plánovací dokumentace. Jsou-li přijímány zásady územního rozvoje, jakožto nejvyšší územně plánovací dokument, který má
regulovat celé území JMK, měl by adekvátní
prostor být věnován i veřejnému projednání.
Zejména by měl pořizovatel zvážit, zda nebude účelné nařídit více veřejných projednání
tak, aby nebylo veřejnosti upřeno právo na
informace o návrhu přijímaných zásad územního rozvoje a právo na ústní vyjádření k tomuto návrhu. Poskytnutí prostoru veřejnosti
pro vyjádření k tomuto dokumentu nabývá
na významu hlavně v souvislosti s obligatorním hodnocením SEA při pořizování zásad
územního rozvoje. Ani zcela bezvadné posouzení SEA, které by pořizovatel zásad
územního rozvoje v rozporu se zákonem nezpřístupnil veřejnosti a neumožnil tak jeho
řádné veřejné projednání, by nemohlo obstát
z důvodu procesní vady vzniklé při procesu
posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí
(k tomu srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Ao
1/2009-185). Potřeba přiměřeného, účinného a včasného informování veřejnosti, jakož
i požadavek na přítomnost veřejnosti při veřejném projednání spojený s nutností následného zohlednění výsledku účasti veřejnosti
při procesu pořizování územně plánovací dokumentace vyplývají rovněž z čl. 6 Aarhuské
úmluvy.
[630] Dále je nutné zdůraznit, že § 22
odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 vyžaduje písemné podání námitek a připomínek,
které jsou následně pořizovatelem vypořádány v rozhodnutí o námitkách. Zákon tak osobám podávajícím námitky nebo připomínky
explicitně nezaručuje právo na jejich ústní
přednes při veřejném projednání. K tomu
nicméně soud podotýká, že místní orgány
jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním
z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy, neboť
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
právě na místní úrovni může být toto právo
nejsnáze vykonáváno. Především místní orgány se skutečnými pravomocemi mohou zajistit výkon správy, který by byl jak efektivní, tak
blízký občanům [srov. preambule Evropské
charty místní samosprávy (č. 181/1999 Sb.)].
Podobně jako v soudním rozhodování, tak
i v rozhodování na úrovni krajské samosprávy vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“,
která je imanentní právnímu státu, dodržení
přirozenoprávní zásady audiatur et altera
pars (budiž slyšena i druhá strana). Transparentní slyšení osob reprezentujících veřejnost přispívá k identifikaci veřejnosti s produktem rozhodovacího procesu, v tomto
případě s vydanými zásadami územního rozvoje. Mezi znaky regionální samosprávy, jakož i demokratického právního státu v širším
smyslu, zajisté patří možnost veřejné artikulace
sporných názorů, předkládání alternativních
návrhů k většinovým stanoviskům a kontrola
výkonu veřejné správy občanskou společností. Právě přítomnost veřejnosti na veřejném
projednání nutí pořizovatele, resp. zpracovatele
územně plánovací dokumentace, vysvětlovat
a zdůvodňovat zaujaté směry rozvoje daného
regionu; je tak podporována kontradiktornost diskuse a svobodná výměna názorů
a stanovisek za účelem hledání širší shody
a případně i odstraňování nedostatků navrhovaného opatření obecné povahy (přiměřeně srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 3.
2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, č. 80/2011 Sb.).
[631] Ačkoliv je tedy řízení námitkové
a připomínkové především písemné, samotné veřejné projednání by mělo sloužit k racionálnímu diskursu a slyšení jak pořizovatele
(resp. zpracovatele a dotčených orgánů), tak
veřejnosti. Veřejné projednání by mělo podpořit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů ojedinělých
či sporných, doplněnou možností aktivní
participace účastníků v jeho průběhu. V tomto ohledu nabývají na významu základní zásady činnosti orgánů veřejné správy, především
zásada veřejné správy jako služby zakotvená
v § 4 správního řádu a z ní vyplývající požadavek na zdvořilé, slušné a uctivé chování
osob vykonávajících veřejnou správu. Sluš-
nost je pak podle J. S. Gutha-Jarkovského „forma takového chování, kterým člověk nikdy
vědomě nikomu neublíží“. Zásada slušnosti
byla promítnuta rovněž do etického kodexu
zaměstnanců a úředníků veřejné správy,
schváleného usnesením vlády č. 331 dne 9. 5.
2012, dostupného na www.racek.vlada.cz; jeho čl. 3 odst. 3 stanoví: „Ve vztahu k veřejnosti jedná úředník a zaměstnanec veřejné
správy s nejvyšší mírou zdvořilosti, vstřícnosti a ochoty a bez jakýchkoli předsudků.“
[632] A priori by tak práva veřejnosti na
účast v této veřejné debatě neměla být potlačována, jedná-li se o konstruktivní kritiku
směřovanou vůči pořizovateli, resp. zpracovateli územně plánovací dokumentace a jsou-li
práva veřejnosti uplatňována odpovědným
způsobem nepopírajícím samotnou podstatu
veřejného projednání. Případné obstrukční
snaze veřejnosti o popření smyslu veřejného
projednání či o jeho nesmyslné a bezdůvodné prodlužování ovšem podle soudu nelze
poskytnout ochranu.
[633] V projednávané věci však o obstrukčním jednání v žádném případě nelze
hovořit. Ze záznamu veřejného projednání ke
2. návrhu ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 obsaženého ve správním spise vyplývá, že vedoucí oddělení územního plánování Ing. arch. J.
seznámila veřejnost s předpokládaným průběhem celého jednání. Sdělila, že časový prostor pro uplatnění námitek a připomínek je
dostatečný, a to do 22 hodin 19. 4. 2011 (strana 2 záznamu). Moderátor pak zdůraznil, že
námitky a připomínky se podávají v písemné
podobě, a doplnil, že časový limit pro ústní
shrnutí písemné námitky nebo připomínky
na veřejném projednání je stanoven na 3 minuty a že tato ústní shrnutí budou probíhat
tematicky, podle obsahu podaných námitek
a závěrem se k danému bloku vyjádří dotčené
orgány (strana 14 záznamu). Po přestávce byl
přítomným osobám poskytnut prostor pro
ústní shrnutí podaných námitek nebo připomínek. Toho využil mj. Martin F., zástupce
EPS a shrnul uplatněné připomínky, na něž
následně reagovali zástupci dotčených orgánů. Závěrem Libor J. požádal o možnost reagovat na záležitosti, které zazněly, nicméně
moderátor mu zopakoval, že námitky a připomínky se předkládají písemně. Diskuse mezi
moderátorem a panem J. ukončil moderátor
žádostí o omezení zvukového přenosu a upozornil na dodržování procesních předpisů
a procedurálních podmínek, jakož i na zásadu rovnosti, podle níž by žádný subjekt neměl být zvýhodňován (strana 20 záznamu).
[634] Aby byl naplněn smysl a účel veřejného projednání při pořizování zásad územního rozvoje, je nutné nahlížet na tento institut prizmatem výše popsaných základních
zásad činnosti orgánů veřejné správy, tj. především zásady veřejné správy jako služby
veřejnosti, zásady vstřícnosti a slušnosti. Nedodržení těchto požadavků a popření výše
uvedených východisek (srov. body [629] –
[631]) způsobuje vadu procesu přijímání zásad územního rozvoje, která by podle konkrétních okolností případu mohla mít vliv na
zákonnost procesu pořizování dané územně
plánovací dokumentace.
[635] V posuzovaném případě byl veřejnosti poskytnut značně omezený časový prostor pro přednesení svých námitek nebo
připomínek a ze záznamu o veřejném projednání jasně čiší urputná snaha moderátora dodržovat předem stanovené limity pro ústní
vyjádření přítomných osob, což nenasvědčuje velké vstřícnosti a ochotě k dialogu. Přestože původní časový prostor pro veřejné projednání (do 22 hodin) nebyl plně naplněn,
veřejné projednání bylo ukončeno již v 19:11
hod, ačkoliv v jednom případě byla fyzické
osobě fakticky upřena možnost opakovaně
ústně vystoupit a reagovat na vyjádření dotčených orgánů k vzneseným připomínkám
EPS. Uvedené skutečnosti (nemožnost reakcí
na následné vyjádření dotčených orgánů,
omezený časový limit pro ústní prezentaci
námitek a připomínek, zákaz opakovaného
ústního vystoupení na veřejném projednání)
podle soudu nasvědčují tomu, že pořizovatel
jednal v rozporu se shora citovanými zásadami činnosti orgánů veřejné správy a dopustil
se tak procesního pochybení v průběhu pořizování zásad územního rozvoje. Popsané pochybení však v projednávané věci nemá vliv
na zákonnost napadených ZÚR, neboť písem-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ně uplatněné námitky navrhovatelů byly řádně vypořádány v rozhodnutí o námitkách a ze
spisového materiálu nevyplývá, že by výše popsané nedostatky veřejného projednání mohly v dané věci způsobit nezákonnost vydaných ZÚR. Ostatně ani sami navrhovatelé
nezákonnost ZÚR ve svém návrhu z nedostatků veřejného projednání nedovozovali; rovněž nespecifikovali ani nedoložili žádné konkrétní skutkové okolnosti, jež by takovému
závěru nasvědčovaly.
[636] Závěrem zdejší soud doplňuje, že
zmiňované zásady činnosti správních orgánů
nelze chápat pouze jako ploché a bezobsažné
vyjádření hodnotových východisek, jimiž by
se v ideálním případě měl řídit personální
aparát správních orgánů. Právě naopak, tyto
zásady v konkrétní činnosti správního orgánu nabývají specifických požadavků na přiměřené, slušné a vstřícné chování oprávněných úředních osob, jakož i správních orgánů
jako takových. Pro názornost lze uvést, že patrně i odpůrce by se cítil dotčen a namítal by
porušení svých procesních práv (zejm. práva
na spravedlivý proces), pokud by mu byla při
jednání soudu stanovena tříminutová lhůta
pro shrnutí podstatných rysů svého vyjádření k návrhu či k přednesení závěrečné řeči.
Zásada „jak chcete, aby lidé jednali s vámi,
tak jednejte vy s nimi“ vyjadřující tzv. zlaté
pravidlo, že základem dobrých vztahů je
schopnost představit si sebe sama na místě
druhého, by měla být jistě přítomna i v rámci
výkonu veřejné správy, neboť je promítnutím
zmiňovaných zásad do konkrétního uvažování a chování osob podílejících se na činnosti
správních orgánů.
I) Tvrzené rozhodování zastupitel-
stva mimo zákonem upravený proces
[637] Navrhovatelé ve svém návrhu dále
brojili proti rozhodování Zastupitelstva JMK
mimo zákonem upravený proces. Dne 16. 12.
2010 se konalo mimořádné zasedání zastupitelstva, na němž byl projednán bod s názvem
„Varianty záměrů dopravní a technické infrastruktury ve 2. návrhu Zásad územního
rozvoje Jihomoravského kraje“. Na tomto zasedání schválilo zastupitelstvo usnesení, z něhož plyne, že zastupitelé se seznámili s va-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
riantami záměrů dopravní a technické infrastruktury obsaženými ve 2. návrhu ZÚR a doporučili při úpravě tohoto návrhu zvolit konkrétní varianty
jednotlivých záměrů (po
skončení zasedání zastupitelstva byla o tomto
„doporučení“ vydána tisková zpráva JMK). Varianty doporučené zastupitelstvem jsou přitom shodné s variantami záměrů obsaženými
v ZÚR.
[638] Popsaný postup zastupitelstva podle navrhovatelů nemá oporu v platných
právních předpisech, a tak mu nelze přikládat žádný právní význam. Současně však zastupitelstvo schválením citovaného usnesení
fakticky předurčilo výsledek procesu posuzování variant řešení návrhu ZÚR ve vztahu ke
koncepci rozvoje dopravní infrastruktury, ačkoli samotný proces pořizování ZÚR ještě
zdaleka nebyl ukončen. Proto se navrhovatelé důvodně domnívají, že pořizovatel a zpracovatel ZÚR byli na základě politické vůle zastupitelstva pod politickým tlakem, aby
vybrané varianty koridorů silničních staveb
v ZÚR odpovídaly variantám „doporučeným“
usnesením zastupitelstva. O politickém vlivu
zastupitelstva svědčí rovněž hojné citace na
zmiňované usnesení ze dne 16. 12. 2010
(např. na stranách 39, 44, 54, 58, 73, 75, 77,
85, 93, 95 a 114 odůvodnění ZÚR).
[639] V důsledku shora popsaného postupu zastupitelstva byly podle navrhovatelů
uvedeny v omyl rakouské státní orgány, které
nabyly dojmu, že o konečné podobě ZÚR již
bylo na prosincovém zasedání zastupitelstva
rozhodnuto. Tato skutečnost tak následně
s velkou pravděpodobností ovlivnila míru aktivní účasti rakouských státních orgánů
a zprostředkovaně i veřejnosti při projednávání návrhu ZÚR. K tomu navrhovatelé blíže
vysvětlili, že k dezinformaci došlo tím, že vedoucí odboru územního plánování, životního prostředí a dopravy vlády Dolního Rakouska paní Ilse Wollansky dne 1. 2. 2011
sdělila poslankyni rakouského parlamentu
Elisabeth Kerschbaum, že podle internetové
stránky JMK byl územní plán již v polovině
prosince roku 2010 schválen.
[640] Nadto navrhovatelé zmínili, že odpůrce již před vydáním citovaného usnesení
zastupitelstva opakovaně a nezákonně prosazoval jednotlivé záměry, jež jsou součástí koncepce rozvoje dopravní infrastruktury obsažené ve vydaných ZÚR. Jako příklad uvedli
navrhovatelé usnesení zastupitelstva ze dne
2. návrhu ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 obsaženého ve správním spise vyplývá, že vedoucí oddělení územního plánování Ing. arch. J.
seznámila veřejnost s předpokládaným průběhem celého jednání. Sdělila, že časový prostor pro uplatnění námitek a připomínek je
dostatečný, a to do 22 hodin 19. 4. 2011 (strana 2 záznamu). Moderátor pak zdůraznil, že
námitky a připomínky se podávají v písemné
podobě, a doplnil, že časový limit pro ústní
shrnutí písemné námitky nebo připomínky
na veřejném projednání je stanoven na 3 minuty a že tato ústní shrnutí budou probíhat
tematicky, podle obsahu podaných námitek
a závěrem se k danému bloku vyjádří dotčené
orgány (strana 14 záznamu). Po přestávce byl
přítomným osobám poskytnut prostor pro
ústní shrnutí podaných námitek nebo připomínek. Toho využil mj. Martin F., zástupce
EPS a shrnul uplatněné připomínky, na něž
následně reagovali zástupci dotčených orgánů. Závěrem Libor J. požádal o možnost reagovat na záležitosti, které zazněly, nicméně
moderátor mu zopakoval, že námitky a připomínky se předkládají písemně. Diskuse mezi
moderátorem a panem J. ukončil moderátor
žádostí o omezení zvukového přenosu a upozornil na dodržování procesních předpisů
a procedurálních podmínek, jakož i na zásadu rovnosti, podle níž by žádný subjekt neměl být zvýhodňován (strana 20 záznamu).
[634] Aby byl naplněn smysl a účel veřejného projednání při pořizování zásad územního rozvoje, je nutné nahlížet na tento institut prizmatem výše popsaných základních
zásad činnosti orgánů veřejné správy, tj. především zásady veřejné správy jako služby
veřejnosti, zásady vstřícnosti a slušnosti. Nedodržení těchto požadavků a popření výše
uvedených východisek (srov. body [629] –
[631]) způsobuje vadu procesu přijímání zásad územního rozvoje, která by podle konkrétních okolností případu mohla mít vliv na
zákonnost procesu pořizování dané územně
plánovací dokumentace.
[635] V posuzovaném případě byl veřejnosti poskytnut značně omezený časový prostor pro přednesení svých námitek nebo
připomínek a ze záznamu o veřejném projednání jasně čiší urputná snaha moderátora dodržovat předem stanovené limity pro ústní
vyjádření přítomných osob, což nenasvědčuje velké vstřícnosti a ochotě k dialogu. Přestože původní časový prostor pro veřejné projednání (do 22 hodin) nebyl plně naplněn,
veřejné projednání bylo ukončeno již v 19:11
hod, ačkoliv v jednom případě byla fyzické
osobě fakticky upřena možnost opakovaně
ústně vystoupit a reagovat na vyjádření dotčených orgánů k vzneseným připomínkám
EPS. Uvedené skutečnosti (nemožnost reakcí
na následné vyjádření dotčených orgánů,
omezený časový limit pro ústní prezentaci
námitek a připomínek, zákaz opakovaného
ústního vystoupení na veřejném projednání)
podle soudu nasvědčují tomu, že pořizovatel
jednal v rozporu se shora citovanými zásadami činnosti orgánů veřejné správy a dopustil
se tak procesního pochybení v průběhu pořizování zásad územního rozvoje. Popsané pochybení však v projednávané věci nemá vliv
na zákonnost napadených ZÚR, neboť písem-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ně uplatněné námitky navrhovatelů byly řádně vypořádány v rozhodnutí o námitkách a ze
spisového materiálu nevyplývá, že by výše popsané nedostatky veřejného projednání mohly v dané věci způsobit nezákonnost vydaných ZÚR. Ostatně ani sami navrhovatelé
nezákonnost ZÚR ve svém návrhu z nedostatků veřejného projednání nedovozovali; rovněž nespecifikovali ani nedoložili žádné konkrétní skutkové okolnosti, jež by takovému
závěru nasvědčovaly.
[636] Závěrem zdejší soud doplňuje, že
zmiňované zásady činnosti správních orgánů
nelze chápat pouze jako ploché a bezobsažné
vyjádření hodnotových východisek, jimiž by
se v ideálním případě měl řídit personální
aparát správních orgánů. Právě naopak, tyto
zásady v konkrétní činnosti správního orgánu nabývají specifických požadavků na přiměřené, slušné a vstřícné chování oprávněných úředních osob, jakož i správních orgánů
jako takových. Pro názornost lze uvést, že patrně i odpůrce by se cítil dotčen a namítal by
porušení svých procesních práv (zejm. práva
na spravedlivý proces), pokud by mu byla při
jednání soudu stanovena tříminutová lhůta
pro shrnutí podstatných rysů svého vyjádření k návrhu či k přednesení závěrečné řeči.
Zásada „jak chcete, aby lidé jednali s vámi,
tak jednejte vy s nimi“ vyjadřující tzv. zlaté
pravidlo, že základem dobrých vztahů je
schopnost představit si sebe sama na místě
druhého, by měla být jistě přítomna i v rámci
výkonu veřejné správy, neboť je promítnutím
zmiňovaných zásad do konkrétního uvažování a chování osob podílejících se na činnosti
správních orgánů.
I) Tvrzené rozhodování zastupitel-
stva mimo zákonem upravený proces
[637] Navrhovatelé ve svém návrhu dále
brojili proti rozhodování Zastupitelstva JMK
mimo zákonem upravený proces. Dne 16. 12.
2010 se konalo mimořádné zasedání zastupitelstva, na němž byl projednán bod s názvem
„Varianty záměrů dopravní a technické infrastruktury ve 2. návrhu Zásad územního
rozvoje Jihomoravského kraje“. Na tomto zasedání schválilo zastupitelstvo usnesení, z něhož plyne, že zastupitelé se seznámili s va-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
riantami záměrů dopravní a technické infrastruktury obsaženými ve 2. návrhu ZÚR a doporučili při úpravě tohoto návrhu zvolit konkrétní varianty
jednotlivých záměrů (po
skončení zasedání zastupitelstva byla o tomto
„doporučení“ vydána tisková zpráva JMK). Varianty doporučené zastupitelstvem jsou přitom shodné s variantami záměrů obsaženými
v ZÚR.
[638] Popsaný postup zastupitelstva podle navrhovatelů nemá oporu v platných
právních předpisech, a tak mu nelze přikládat žádný právní význam. Současně však zastupitelstvo schválením citovaného usnesení
fakticky předurčilo výsledek procesu posuzování variant řešení návrhu ZÚR ve vztahu ke
koncepci rozvoje dopravní infrastruktury, ačkoli samotný proces pořizování ZÚR ještě
zdaleka nebyl ukončen. Proto se navrhovatelé důvodně domnívají, že pořizovatel a zpracovatel ZÚR byli na základě politické vůle zastupitelstva pod politickým tlakem, aby
vybrané varianty koridorů silničních staveb
v ZÚR odpovídaly variantám „doporučeným“
usnesením zastupitelstva. O politickém vlivu
zastupitelstva svědčí rovněž hojné citace na
zmiňované usnesení ze dne 16. 12. 2010
(např. na stranách 39, 44, 54, 58, 73, 75, 77,
85, 93, 95 a 114 odůvodnění ZÚR).
[639] V důsledku shora popsaného postupu zastupitelstva byly podle navrhovatelů
uvedeny v omyl rakouské státní orgány, které
nabyly dojmu, že o konečné podobě ZÚR již
bylo na prosincovém zasedání zastupitelstva
rozhodnuto. Tato skutečnost tak následně
s velkou pravděpodobností ovlivnila míru aktivní účasti rakouských státních orgánů
a zprostředkovaně i veřejnosti při projednávání návrhu ZÚR. K tomu navrhovatelé blíže
vysvětlili, že k dezinformaci došlo tím, že vedoucí odboru územního plánování, životního prostředí a dopravy vlády Dolního Rakouska paní Ilse Wollansky dne 1. 2. 2011
sdělila poslankyni rakouského parlamentu
Elisabeth Kerschbaum, že podle internetové
stránky JMK byl územní plán již v polovině
prosince roku 2010 schválen.
[640] Nadto navrhovatelé zmínili, že odpůrce již před vydáním citovaného usnesení
zastupitelstva opakovaně a nezákonně prosazoval jednotlivé záměry, jež jsou součástí koncepce rozvoje dopravní infrastruktury obsažené ve vydaných ZÚR. Jako příklad uvedli
navrhovatelé usnesení zastupitelstva ze dne
17. 12. 2009, jímž byl vysloven požadavek na
změnu usnesení vlády České republiky ze
dne 9. 6. 2008 č. 735, týkající se dvoupruhového uspořádání obchvatu Břeclavi silnicí
I/55. Podle navrhovatelů měl čtyřpruhový
obchvat Břeclavi představovat alternativu
vůči spojení Brna s Vídní přes Mikulov prostřednictvím R52. Zastupitelstvem vyslovený
požadavek tak měl za cíl zpochybnit možnost
objektivního posouzení a případné realizace
této alternativní varianty spojení Brna s Vídní.
[641] Vláda poté dne 6. 10. 2010 změnu
požadovanou zastupitelstvem schválila, na
což reagoval hejtman JMK Michal Hašek a další představitelé kraje četnými tiskovými prohlášeními, že „R52 přes Mikulov má zelenou“
apod. Popsané skutečnosti podle navrhovatelů nasvědčují tomu, že Zastupitelstvo JMK
a další vrcholné orgány nikdy neměly vůli objektivně porovnat možné koncepční varianty
silničního spojení Brna s Vídní ani celkové
koncepční varianty hlavní dopravní infrastruktury v JMK. Celý proces pořizování a projednání návrhu ZÚR byl proto zaměřen na prosazení a formální schválení předem vybrané
koncepce rozvoje dopravní infrastruktury.
[642] Odpůrce k této námitce ve svém vyjádření poznamenal, že usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010, jímž byly zpracovateli
doporučeny konkrétní varianty jednotlivých
záměrů dopravní a technické infrastruktury,
nelze považovat za politický nátlak na pořizovatele či zpracovatele ZÚR ani za narušení
procesu nestranného posouzení koncepčních variant.
[643] Před veřejným projednáním 2. návrhu ZÚR existovalo podle § 39 stavebního
zákona z roku 2006 více variant splňujících
zákonné požadavky. Za takové situace stavební zákon nenabízí žádná dodatečná kritéria,
podle nichž by mělo být rozhodováno o výběru dílčí varianty. Proto bylo legitimní, aby
doporučení k výběru mezi více vyhovujícími
variantami bylo ponecháno Zastupitelstvu
JMK, jakožto vrcholnému orgánu tohoto kraje, pro jehož území byly ZÚR pořizovány.
[644] Ustanovení § 14 odst. 1 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
vyjadřuje dualismus veřejné správy vykonávaný na úrovni vyšších územních samosprávných celků, který rozděluje jejich působnost
na přenesenou (delegovanou státem) a samostatnou (v rámci výkonu samosprávy). Pokud
stavební zákon z roku 2006 ani další právní
předpisy, kterými se řídí proces pořizování
zásad územního rozvoje, neobsahují právní
úpravu pro postup za situace, kdy před veřejným projednáním zásad existuje více srovnatelných variant, předává stát prostřednictvím
zákonodárce pravomoc k rozhodnutí o výběru varianty z rukou přenesené působnosti
reprezentované pořizovatelem zásad územního rozvoje do rukou samosprávné působnosti reprezentované zastupitelstvem kraje. Z toho důvodu je nutné předmětné usnesení
zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010 považovat
nejen za legitimní, ale i za legální.
[645] K údajnému politickému nátlaku
zastupitelstva kraje na vládu ve vztahu k obchvatu města Břeclavi odpůrce zdůraznil, že
vláda svým usnesením ze dne 9. 6. 2008
č. 735 ponechala definitivní vyřešení otázky
počtu pruhů obchvatu Břeclavi na Zastupitelstvu JMK. Na základě modelování výhledové
sítě silniční dopravy v kraji dospělo zastupitelstvo k závěru, že není opodstatněné realizovat obchvat Břeclavi ve čtyřpruhovém
uspořádání, proto svým usnesením ze dne
17. 12. 2009, jímž byl vysloven požadavek na
změnu usnesení vlády České republiky ze
dne 9. 6. 2008 č. 735, týkající se dvoupruhového uspořádání obchvatu Břeclavi silnicí
I/55. Podle navrhovatelů měl čtyřpruhový
obchvat Břeclavi představovat alternativu
vůči spojení Brna s Vídní přes Mikulov prostřednictvím R52. Zastupitelstvem vyslovený
požadavek tak měl za cíl zpochybnit možnost
objektivního posouzení a případné realizace
této alternativní varianty spojení Brna s Vídní.
[641] Vláda poté dne 6. 10. 2010 změnu
požadovanou zastupitelstvem schválila, na
což reagoval hejtman JMK Michal Hašek a další představitelé kraje četnými tiskovými prohlášeními, že „R52 přes Mikulov má zelenou“
apod. Popsané skutečnosti podle navrhovatelů nasvědčují tomu, že Zastupitelstvo JMK
a další vrcholné orgány nikdy neměly vůli objektivně porovnat možné koncepční varianty
silničního spojení Brna s Vídní ani celkové
koncepční varianty hlavní dopravní infrastruktury v JMK. Celý proces pořizování a projednání návrhu ZÚR byl proto zaměřen na prosazení a formální schválení předem vybrané
koncepce rozvoje dopravní infrastruktury.
[642] Odpůrce k této námitce ve svém vyjádření poznamenal, že usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010, jímž byly zpracovateli
doporučeny konkrétní varianty jednotlivých
záměrů dopravní a technické infrastruktury,
nelze považovat za politický nátlak na pořizovatele či zpracovatele ZÚR ani za narušení
procesu nestranného posouzení koncepčních variant.
[643] Před veřejným projednáním 2. návrhu ZÚR existovalo podle § 39 stavebního
zákona z roku 2006 více variant splňujících
zákonné požadavky. Za takové situace stavební zákon nenabízí žádná dodatečná kritéria,
podle nichž by mělo být rozhodováno o výběru dílčí varianty. Proto bylo legitimní, aby
doporučení k výběru mezi více vyhovujícími
variantami bylo ponecháno Zastupitelstvu
JMK, jakožto vrcholnému orgánu tohoto kraje, pro jehož území byly ZÚR pořizovány.
[644] Ustanovení § 14 odst. 1 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
vyjadřuje dualismus veřejné správy vykonávaný na úrovni vyšších územních samosprávných celků, který rozděluje jejich působnost
na přenesenou (delegovanou státem) a samostatnou (v rámci výkonu samosprávy). Pokud
stavební zákon z roku 2006 ani další právní
předpisy, kterými se řídí proces pořizování
zásad územního rozvoje, neobsahují právní
úpravu pro postup za situace, kdy před veřejným projednáním zásad existuje více srovnatelných variant, předává stát prostřednictvím
zákonodárce pravomoc k rozhodnutí o výběru varianty z rukou přenesené působnosti
reprezentované pořizovatelem zásad územního rozvoje do rukou samosprávné působnosti reprezentované zastupitelstvem kraje. Z toho důvodu je nutné předmětné usnesení
zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010 považovat
nejen za legitimní, ale i za legální.
[645] K údajnému politickému nátlaku
zastupitelstva kraje na vládu ve vztahu k obchvatu města Břeclavi odpůrce zdůraznil, že
vláda svým usnesením ze dne 9. 6. 2008
č. 735 ponechala definitivní vyřešení otázky
počtu pruhů obchvatu Břeclavi na Zastupitelstvu JMK. Na základě modelování výhledové
sítě silniční dopravy v kraji dospělo zastupitelstvo k závěru, že není opodstatněné realizovat obchvat Břeclavi ve čtyřpruhovém
uspořádání, proto svým usnesením ze dne
7. 12. 2009 požadovalo po vládě zahrnutí požadavku na dvoupruhový obchvat Břeclavi.
Důvodnost a oprávněnost zmíněného požadavku byla uznána schválením usnesení vlády ze dne 6. 10. 2010, č. 713. Není tedy pravdou, že by požadavek zastupitelstva na
změnu usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008 měl
za cíl zpochybnit možnost objektivního posouzení a případné realizace alternativního
spojení Brna s Vídní přes Břeclav. Varianty záměru koridoru R55 byly posouzeny ve třech
variantách, přičemž byla vybrána varianta
„ŘSD“, která se z hlediska vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území jevila jako nejpřijatelnější.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[646] Odpůrce dále k mediální podpoře
záměru R52 poznamenal, že uvedená podpora byla oprávněná a opodstatněná, protože
byla podložena racionálními argumenty. Zastupitelstvo JMK a jeho hejtman jsou vrcholné orgány kraje, jež jsou povinny hájit nejlepší zájmy celého kraje a všech jeho obyvatel.
Z tohoto důvodu jejich projevy a úkony nutně musí mít výrazně politický charakter. Není
však možné tvrdit, že zmíněné vrcholné orgány prosazují svůj politický vliv proti platnému právu.
[647] Jako nepodložené označil odpůrce
tvrzení navrhovatelů o ovlivnění míry účasti
rakouských orgánů a veřejnosti v důsledku
internetových
informací obsažených na
stránkách JMK. Podle odpůrce popsaný důsledek nelze v žádném případě přičítat k jeho
tíži. Odpůrce rakouskou úřednici (Ilse Wollansky) v naznačeném smyslu neinformoval
a ani z prohlášení hejtmana či z obsahu textu
usnesení zastupitelstva nelze dospět k závěru, který si rakouská úřednice údajně učinila.
Z toho důvodu jsou tvrzení o uvedení rakouských úřadů v omyl nepodložená. Pokud by
některým občanům Rakouska postupem rakouských úřadů vznikla škoda, mohou své nároky na náhradu škody uplatnit u vlády spolkové země Dolní Rakousy.
[648] Dále odpůrce odkázal na dohodu
ze dne 5. 9. 2002 uzavřenou mezi JMK, Jihočeským krajem, krajem Vysočina a spolkovou
zemí Dolní Rakousy, jejíž signatáři se zavázali
k výměně informací o všech příhraničních
a jiných významných aktivitách; k naplňování
dohody sloužila pracovní setkání, na nichž
byly zásadní otázky diskutovány.
[649] Nejvyšší správní soud posoudil věc
následovně.
[650] Podstatou vznesené námitky je názor navrhovatelů, že usnesení zastupitelstva
ze dne 16. 12. 2010, jímž byly doporučeny
k realizaci určité varianty koridorů posuzovaných v návrhu ZÚR, které byly následně kompletně převzaty pořizovatelem do ZÚR, mohlo ovlivnit zákonnost ZÚR.
[651] Z § 7 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že krajský úřad
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
v přenesené působnosti pořizuje zásady
územního rozvoje. Oproti tomu zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti vydává zásady územního rozvoje a schvaluje zadání,
případně pokyny pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje [§ 7 odst. 2 písm. a)
a b) stavebního zákona z roku 2006].
[652] Stavební zákon z roku 2006 tedy
v procesu pořizování územně plánovací dokumentace rozlišuje působnost územních
samosprávných celků v rámci odborného pořizování a zpracování této dokumentace
(přenesená působnost) a schvalování (vydávání) územně plánovací dokumentace (samostatná působnost). Krajský úřad v územním plánování v rámci přenesené působnosti
vykonává zejména odbornou a administrativní činnost pořizovatele územně plánovací
dokumentace a územně plánovacích podkladů. K tomu disponuje kvalifikovaným personálem splňujícím odborné požadavky pro výkon územně plánovací činnosti. Oproti tomu
zastupitelstvo kraje v rámci své samostatné
působnosti vydává zásady územního rozvoje
a schvaluje výstupy jednotlivých etap v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace (přiměřeně srov. Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zákon. Praha : C. H.
Beck, 2008. s. 31–32); prostřednictvím této
působnosti vykonává zastupitelstvo svoji politickou vůli. Aby byl proces pořizování zásad
územního rozvoje úspěšný, je tedy nezbytné,
aby krajský úřad, jakožto orgán garantující
profesionalitu celkového procesu a hájící veřejný zájem a zastupitelstvo kraje reprezentující politickou vůli občanů kraje při pořizování územně plánovací dokumentace vzájemně
spolupracovaly. Na druhou stranu je však nutné, aby ani jeden z orgánů nepřekračoval zákonem vymezené mantinely svěřené působnosti a nezasahoval do činnosti uložené
zákonem orgánu druhému.
[653] V této souvislosti lze přiměřeně odkázat také na argumentaci obsaženou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 12. 2009 požadovalo po vládě zahrnutí požadavku na dvoupruhový obchvat Břeclavi.
Důvodnost a oprávněnost zmíněného požadavku byla uznána schválením usnesení vlády ze dne 6. 10. 2010, č. 713. Není tedy pravdou, že by požadavek zastupitelstva na
změnu usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008 měl
za cíl zpochybnit možnost objektivního posouzení a případné realizace alternativního
spojení Brna s Vídní přes Břeclav. Varianty záměru koridoru R55 byly posouzeny ve třech
variantách, přičemž byla vybrána varianta
„ŘSD“, která se z hlediska vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území jevila jako nejpřijatelnější.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
[646] Odpůrce dále k mediální podpoře
záměru R52 poznamenal, že uvedená podpora byla oprávněná a opodstatněná, protože
byla podložena racionálními argumenty. Zastupitelstvo JMK a jeho hejtman jsou vrcholné orgány kraje, jež jsou povinny hájit nejlepší zájmy celého kraje a všech jeho obyvatel.
Z tohoto důvodu jejich projevy a úkony nutně musí mít výrazně politický charakter. Není
však možné tvrdit, že zmíněné vrcholné orgány prosazují svůj politický vliv proti platnému právu.
[647] Jako nepodložené označil odpůrce
tvrzení navrhovatelů o ovlivnění míry účasti
rakouských orgánů a veřejnosti v důsledku
internetových
informací obsažených na
stránkách JMK. Podle odpůrce popsaný důsledek nelze v žádném případě přičítat k jeho
tíži. Odpůrce rakouskou úřednici (Ilse Wollansky) v naznačeném smyslu neinformoval
a ani z prohlášení hejtmana či z obsahu textu
usnesení zastupitelstva nelze dospět k závěru, který si rakouská úřednice údajně učinila.
Z toho důvodu jsou tvrzení o uvedení rakouských úřadů v omyl nepodložená. Pokud by
některým občanům Rakouska postupem rakouských úřadů vznikla škoda, mohou své nároky na náhradu škody uplatnit u vlády spolkové země Dolní Rakousy.
[648] Dále odpůrce odkázal na dohodu
ze dne 5. 9. 2002 uzavřenou mezi JMK, Jihočeským krajem, krajem Vysočina a spolkovou
zemí Dolní Rakousy, jejíž signatáři se zavázali
k výměně informací o všech příhraničních
a jiných významných aktivitách; k naplňování
dohody sloužila pracovní setkání, na nichž
byly zásadní otázky diskutovány.
[649] Nejvyšší správní soud posoudil věc
následovně.
[650] Podstatou vznesené námitky je názor navrhovatelů, že usnesení zastupitelstva
ze dne 16. 12. 2010, jímž byly doporučeny
k realizaci určité varianty koridorů posuzovaných v návrhu ZÚR, které byly následně kompletně převzaty pořizovatelem do ZÚR, mohlo ovlivnit zákonnost ZÚR.
[651] Z § 7 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že krajský úřad
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
v přenesené působnosti pořizuje zásady
územního rozvoje. Oproti tomu zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti vydává zásady územního rozvoje a schvaluje zadání,
případně pokyny pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje [§ 7 odst. 2 písm. a)
a b) stavebního zákona z roku 2006].
[652] Stavební zákon z roku 2006 tedy
v procesu pořizování územně plánovací dokumentace rozlišuje působnost územních
samosprávných celků v rámci odborného pořizování a zpracování této dokumentace
(přenesená působnost) a schvalování (vydávání) územně plánovací dokumentace (samostatná působnost). Krajský úřad v územním plánování v rámci přenesené působnosti
vykonává zejména odbornou a administrativní činnost pořizovatele územně plánovací
dokumentace a územně plánovacích podkladů. K tomu disponuje kvalifikovaným personálem splňujícím odborné požadavky pro výkon územně plánovací činnosti. Oproti tomu
zastupitelstvo kraje v rámci své samostatné
působnosti vydává zásady územního rozvoje
a schvaluje výstupy jednotlivých etap v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace (přiměřeně srov. Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zákon. Praha : C. H.
Beck, 2008. s. 31–32); prostřednictvím této
působnosti vykonává zastupitelstvo svoji politickou vůli. Aby byl proces pořizování zásad
územního rozvoje úspěšný, je tedy nezbytné,
aby krajský úřad, jakožto orgán garantující
profesionalitu celkového procesu a hájící veřejný zájem a zastupitelstvo kraje reprezentující politickou vůli občanů kraje při pořizování územně plánovací dokumentace vzájemně
spolupracovaly. Na druhou stranu je však nutné, aby ani jeden z orgánů nepřekračoval zákonem vymezené mantinely svěřené působnosti a nezasahoval do činnosti uložené
zákonem orgánu druhému.
[653] V této souvislosti lze přiměřeně odkázat také na argumentaci obsaženou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011
Sb. NSS, na který navrhovatelé odkazovali
v podané replice a při ústním jednání. Z citovaného rozsudku vyplývá, že při pořizování
územně plánovací dokumentace je nutné
rozlišovat kompetence svěřené stavebním zákonem z roku 2006 zastupitelstvu kraje
a krajskému úřadu především ze čtyř hlavních důvodů. Za prvé, jde o reflexi rozdělení
samostatné a přenesené působnosti; prostupnost mezi těmito působnostmi nelze připustit. Za druhé, je nutné respektovat rozdělení
kompetencí mezi pořizovatelem zásad územního rozvoje, který zásady „pořizuje“ [§ 2
odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006],
a zastupitelstvem kraje, které je vydává. Za
třetí, svěření provádění jakýchkoliv změn
v připravované územně plánovací dokumentaci výhradně pořizovateli vyjadřuje princip
odbornosti při pořizování zásad územního
rozvoje spočívající v povinnosti pořizovatele
splňovat kvalifikační požadavky specifikované v § 24 stavebního zákona z roku 2006. Tím
je zajištěna potřebná odborná a právní korekce požadavků na podobu územně plánovací
dokumentace artikulovaná zastupitelstvem
kraje, na něž žádné takové kvalifikační požadavky kladeny nejsou a ostatně ani kladeny
být nemohou. Čtvrtým důvodem je snaha zamezit případnému obcházení zákonem stanoveného postupu pro pořízení zásad územního rozvoje, tedy neumožnit zastupitelstvu
kraje měnit obsah návrhu zásad územního
rozvoje před jeho vydáním a nerespektovat
tak řešení projednané podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 a následně projednané s veřejností podle § 39 téhož zákona.
[654] Kompetence krajského úřadu a zastupitelstva kraje při pořizování zásad územního rozvoje jsou ve stavebním zákoně rozděleny poměrně jednoznačně. Při koncipování
prvních zásad krajský úřad zpracuje jejich zadání, které obsahuje hlavní cíle a požadavky
na jejich řešení. Po zapracování požadavků
dotčených orgánů a sousedních krajů předloží krajský úřad zastupitelstvu ke schválení návrh zadání upravený podle výsledků projednání. Zadání pro pořízení zásad územního
rozvoje pak schválí zastupitelstvo kraje (§ 187
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Poté
krajský úřad zpracuje návrh zásad územního
rozvoje a zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Krajský úřad následně
upraví návrh zásad do invariantní podoby na
základě VURÚ a jeho projednání v souladu se
stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporů. Zohledněny jsou rovněž
případná vyjádření orgánů sousedních států
a výsledky konzultací s nimi (§ 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). O tomto upraveném návrhu zásad se koná veřejné projednání. Poté je po případných dalších úpravách
podle § 38 odst. 4 nebo 5 stavebního zákona
z roku 2006 přezkoumán soulad návrhu zásad s politikou územního rozvoje, s cíli a úkoly územního plánování, s požadavky stavebního zákona a jiných právních předpisů a je
zpracováno odůvodnění návrhu zásad. Následně krajský úřad předloží zastupitelstvu
kraje návrh na vydání zásad územního rozvoje s jejich odůvodněním. Zastupitelstvo kraje
ověří soulad zásad s PÚR a se stanovisky dotčených orgánů a rozhodne o vydání zásad
(§ 41 stavebního zákona z roku 2006).
[655] Stavební zákon z roku 2006 tedy
v § 37 odst. 4 taxativně vymezuje dokumenty,
jež mohou být podkladem pro úpravu návrhu zásad do invariantní podoby, která je projednávána s veřejností na veřejném projednání. Podkladovým materiálem odůvodňujícím
úpravu návrhu ve smyslu citovaného ustanovení tak může být vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanoviska dotčených
orgánů, výsledek řešení rozporů nebo vyjádření orgánů sousedních států či závěry
konzultací s těmito orgány. Je zřejmé, že
usnesení zastupitelstva doporučující zvolit
v návrhu ZÚR určité varianty relevantním
podkladem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 být nemůže.
[656] V posuzovaném případě Zastupitelstvo JMK na svém 20. zasedání konaném dne
16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011
Sb. NSS, na který navrhovatelé odkazovali
v podané replice a při ústním jednání. Z citovaného rozsudku vyplývá, že při pořizování
územně plánovací dokumentace je nutné
rozlišovat kompetence svěřené stavebním zákonem z roku 2006 zastupitelstvu kraje
a krajskému úřadu především ze čtyř hlavních důvodů. Za prvé, jde o reflexi rozdělení
samostatné a přenesené působnosti; prostupnost mezi těmito působnostmi nelze připustit. Za druhé, je nutné respektovat rozdělení
kompetencí mezi pořizovatelem zásad územního rozvoje, který zásady „pořizuje“ [§ 2
odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006],
a zastupitelstvem kraje, které je vydává. Za
třetí, svěření provádění jakýchkoliv změn
v připravované územně plánovací dokumentaci výhradně pořizovateli vyjadřuje princip
odbornosti při pořizování zásad územního
rozvoje spočívající v povinnosti pořizovatele
splňovat kvalifikační požadavky specifikované v § 24 stavebního zákona z roku 2006. Tím
je zajištěna potřebná odborná a právní korekce požadavků na podobu územně plánovací
dokumentace artikulovaná zastupitelstvem
kraje, na něž žádné takové kvalifikační požadavky kladeny nejsou a ostatně ani kladeny
být nemohou. Čtvrtým důvodem je snaha zamezit případnému obcházení zákonem stanoveného postupu pro pořízení zásad územního rozvoje, tedy neumožnit zastupitelstvu
kraje měnit obsah návrhu zásad územního
rozvoje před jeho vydáním a nerespektovat
tak řešení projednané podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 a následně projednané s veřejností podle § 39 téhož zákona.
[654] Kompetence krajského úřadu a zastupitelstva kraje při pořizování zásad územního rozvoje jsou ve stavebním zákoně rozděleny poměrně jednoznačně. Při koncipování
prvních zásad krajský úřad zpracuje jejich zadání, které obsahuje hlavní cíle a požadavky
na jejich řešení. Po zapracování požadavků
dotčených orgánů a sousedních krajů předloží krajský úřad zastupitelstvu ke schválení návrh zadání upravený podle výsledků projednání. Zadání pro pořízení zásad územního
rozvoje pak schválí zastupitelstvo kraje (§ 187
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Poté
krajský úřad zpracuje návrh zásad územního
rozvoje a zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Krajský úřad následně
upraví návrh zásad do invariantní podoby na
základě VURÚ a jeho projednání v souladu se
stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporů. Zohledněny jsou rovněž
případná vyjádření orgánů sousedních států
a výsledky konzultací s nimi (§ 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). O tomto upraveném návrhu zásad se koná veřejné projednání. Poté je po případných dalších úpravách
podle § 38 odst. 4 nebo 5 stavebního zákona
z roku 2006 přezkoumán soulad návrhu zásad s politikou územního rozvoje, s cíli a úkoly územního plánování, s požadavky stavebního zákona a jiných právních předpisů a je
zpracováno odůvodnění návrhu zásad. Následně krajský úřad předloží zastupitelstvu
kraje návrh na vydání zásad územního rozvoje s jejich odůvodněním. Zastupitelstvo kraje
ověří soulad zásad s PÚR a se stanovisky dotčených orgánů a rozhodne o vydání zásad
(§ 41 stavebního zákona z roku 2006).
[655] Stavební zákon z roku 2006 tedy
v § 37 odst. 4 taxativně vymezuje dokumenty,
jež mohou být podkladem pro úpravu návrhu zásad do invariantní podoby, která je projednávána s veřejností na veřejném projednání. Podkladovým materiálem odůvodňujícím
úpravu návrhu ve smyslu citovaného ustanovení tak může být vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanoviska dotčených
orgánů, výsledek řešení rozporů nebo vyjádření orgánů sousedních států či závěry
konzultací s těmito orgány. Je zřejmé, že
usnesení zastupitelstva doporučující zvolit
v návrhu ZÚR určité varianty relevantním
podkladem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 být nemůže.
[656] V posuzovaném případě Zastupitelstvo JMK na svém 20. zasedání konaném dne
16. 12. 2010 vydalo usnesení, v němž deklarovalo, že se seznámilo s variantami záměrů dopravní a technické infrastruktury 2. návrhu
ZÚR, o nichž bylo rozhodnuto při projednání
s dotčenými orgány podle § 37 odst. 2 a 4 stavebního zákona z roku 2006 na základě podkladového materiálu (v citovaném usnesení
je obsaženo, že se jedná o varianty záměrů,
o nichž „nebylo rozhodnuto při projednání
s dotčenými orgány“, nicméně příloha toho-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
to usnesení obsahuje i vyjádření dotčených
orgánů, proto soud konstatoval, že se jedná
o mýlku v textu zastupitelstva; totéž vyplývá
i z přiložené důvodové zprávy k usnesení zastupitelstva). Na základě toho zastupitelstvo
doporučilo při úpravě 2. návrhu ZÚR zvolit
tyto varianty:
a) variantu „Bystrcká“ v úseku Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim rychlostní silnice R43,
b) variantu „Severní obchvat“, silnice
II/385 Kuřim obchvat,
c) variantu „Německá“ v úseku Kuřim –
Černá Hora rychlostní silnice R43,
d) variantu „Základní ŘSD“ rychlostní silnice R52 Pohořelice – Mikulov – st. hranice,
e) variantu „ŘSD“ v úseku Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec rychlostní silnice R55,
f) variantu „Modřická“ JZT Troubsko/
/Brno (D1) – Rajhrad/Syrovice (R52),
g) variantu „Modřická“ Jižní tangenta
Modřice/Želešice (JZT) – Chrlice (D2),
h) variantu „Severní“ silnice I/23 Rosi-
ce–Zakřany,
i) územní rezervy pro obě varianty obchvatu silnice I/50 Brankovice – Kožušice –
hranice kraje, a to „Severní obchvat“ a „Jižní
obchvat“,
j) variantu 1
transformační stanice
110/22 kV Znojmo-město + nové napojení na
síť 110 kV,
k) variantu „Brumovice–Uherčice“ VVTL
plynovodu DN 800 PN 80.
[657] Z popsaného skutkového stavu je
zřejmé, že předmětné usnesení vydalo zastupitelstvo kraje ještě před konáním veřejného
projednání a vyjádřením dotčených orgánů
podle § 39 odst. 2 stavebního zákona z roku
16. 12. 2010 vydalo usnesení, v němž deklarovalo, že se seznámilo s variantami záměrů dopravní a technické infrastruktury 2. návrhu
ZÚR, o nichž bylo rozhodnuto při projednání
s dotčenými orgány podle § 37 odst. 2 a 4 stavebního zákona z roku 2006 na základě podkladového materiálu (v citovaném usnesení
je obsaženo, že se jedná o varianty záměrů,
o nichž „nebylo rozhodnuto při projednání
s dotčenými orgány“, nicméně příloha toho-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
to usnesení obsahuje i vyjádření dotčených
orgánů, proto soud konstatoval, že se jedná
o mýlku v textu zastupitelstva; totéž vyplývá
i z přiložené důvodové zprávy k usnesení zastupitelstva). Na základě toho zastupitelstvo
doporučilo při úpravě 2. návrhu ZÚR zvolit
tyto varianty:
a) variantu „Bystrcká“ v úseku Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim rychlostní silnice R43,
b) variantu „Severní obchvat“, silnice
II/385 Kuřim obchvat,
c) variantu „Německá“ v úseku Kuřim –
Černá Hora rychlostní silnice R43,
d) variantu „Základní ŘSD“ rychlostní silnice R52 Pohořelice – Mikulov – st. hranice,
e) variantu „ŘSD“ v úseku Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec rychlostní silnice R55,
f) variantu „Modřická“ JZT Troubsko/
/Brno (D1) – Rajhrad/Syrovice (R52),
g) variantu „Modřická“ Jižní tangenta
Modřice/Želešice (JZT) – Chrlice (D2),
h) variantu „Severní“ silnice I/23 Rosi-
ce–Zakřany,
i) územní rezervy pro obě varianty obchvatu silnice I/50 Brankovice – Kožušice –
hranice kraje, a to „Severní obchvat“ a „Jižní
obchvat“,
j) variantu 1
transformační stanice
110/22 kV Znojmo-město + nové napojení na
síť 110 kV,
k) variantu „Brumovice–Uherčice“ VVTL
plynovodu DN 800 PN 80.
[657] Z popsaného skutkového stavu je
zřejmé, že předmětné usnesení vydalo zastupitelstvo kraje ještě před konáním veřejného
projednání a vyjádřením dotčených orgánů
podle § 39 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006. Jak již bylo popsáno výše, citované doporučení zastupitelstva nemůže být způsobilým podkladem pro úpravu návrhu ZÚR ve
smyslu § 37 odst. 4 citovaného zákona. Na jeho podkladě tedy krajský úřad nebyl oprávněn rozhodnout o výběru konkrétní varianty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
úseku dopravní komunikace a přizpůsobit
mu návrh ZÚR. Takový postup by totiž mohl
ovlivnit nezávislost průběhu veřejného projednání a obsah vyjádření dotčených orgánů
ve prospěch zájmů politických. Z předloženého spisového materiálu vyplývá, že uvedená hrozba došla v projednávané věci také svého naplnění. Ministerstvo dopravy ve svém
stanovisku k námitkám a připomínkám ze
dne 6. 5. 2011 v bodě 19 týkajícím se požadavku na vypuštění R43 v německé a malhostovické trase, konstatovalo: „MD postupuje
v souladu s vydaným souhlasným stanoviskem MŽP k záměru R43 Kuřim–Svitávka,
kde z hlediska posouzení vlivu záměru na
životní prostředí je jako nejvhodnější doporučena varianta č. 2 tzv. Malhostovická
a přijatelná je i varianta č. 1 ve stopě německé dálnice. Zastupitelstvo JMK dne 16. 12.
2010 doporučilo do ZÚR JMK variantu německou, a pokud budou ZÚR JMK takto vydány, bude trasa R43 připravována ve variantě německé.“ K tomu soud poznamenává,
že dotčené orgány by v procesu pořizování zásad územního rozvoje měly hájit jim svěřené
zájmy a nebrat v potaz vyjádření politické vůle k řešené problematice. Ta jsou v průběhu
pořizování zásad územního rozvoje zcela irelevantní, neboť krajský úřad je povinen usilovat o nalezení řešení, které by co možná nejvíce odpovídalo ochraně veřejného zájmu.
[658] Usnesení Zastupitelstva JMK ze dne
2006. Jak již bylo popsáno výše, citované doporučení zastupitelstva nemůže být způsobilým podkladem pro úpravu návrhu ZÚR ve
smyslu § 37 odst. 4 citovaného zákona. Na jeho podkladě tedy krajský úřad nebyl oprávněn rozhodnout o výběru konkrétní varianty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
úseku dopravní komunikace a přizpůsobit
mu návrh ZÚR. Takový postup by totiž mohl
ovlivnit nezávislost průběhu veřejného projednání a obsah vyjádření dotčených orgánů
ve prospěch zájmů politických. Z předloženého spisového materiálu vyplývá, že uvedená hrozba došla v projednávané věci také svého naplnění. Ministerstvo dopravy ve svém
stanovisku k námitkám a připomínkám ze
dne 6. 5. 2011 v bodě 19 týkajícím se požadavku na vypuštění R43 v německé a malhostovické trase, konstatovalo: „MD postupuje
v souladu s vydaným souhlasným stanoviskem MŽP k záměru R43 Kuřim–Svitávka,
kde z hlediska posouzení vlivu záměru na
životní prostředí je jako nejvhodnější doporučena varianta č. 2 tzv. Malhostovická
a přijatelná je i varianta č. 1 ve stopě německé dálnice. Zastupitelstvo JMK dne 16. 12.
2010 doporučilo do ZÚR JMK variantu německou, a pokud budou ZÚR JMK takto vydány, bude trasa R43 připravována ve variantě německé.“ K tomu soud poznamenává,
že dotčené orgány by v procesu pořizování zásad územního rozvoje měly hájit jim svěřené
zájmy a nebrat v potaz vyjádření politické vůle k řešené problematice. Ta jsou v průběhu
pořizování zásad územního rozvoje zcela irelevantní, neboť krajský úřad je povinen usilovat o nalezení řešení, které by co možná nejvíce odpovídalo ochraně veřejného zájmu.
[658] Usnesení Zastupitelstva JMK ze dne
16. 12. 2010 v souladu s výše uvedeným nemohlo být relevantním podkladem pro úpravu
návrhu zásad územního rozvoje podle § 37
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Jeho
závěry tak byly zcela bezvýznamné pro průběh procesu pořizování ZÚR. Z rozdělení
kompetencí zastupitelstva kraje a krajského
úřadu na úseku územního plánování totiž
zřetelně vyplývá, že zastupitelstvo kraje nemůže svými politickými prohlášeními či doporučeními ovlivnit tvorbu územně plánovací
dokumentace, jsou-li pořizovatelem, zpracovatelem či dotčenými orgány preferovány jiné varianty, lépe vyhovující ochraně veřejného zájmu či konkrétním zájmům chráněným
dotčenými orgány.
[659] Nad rámec výše uvedeného soud
poznamenává, že stavební zákon z roku 2006
v § 7 odst. 2 písm. b) svěřuje zastupitelstvu
kraje pravomoc schvalovat kromě zadání zásad územního rozvoje tzv. pokyny pro zpracování návrhu zásad [obdobně ve vztahu
k územně plánovací dokumentaci přijímané
obcemi citovaný zákon v § 6 odst. 5 písm. b)
svěřuje zastupitelstvu obce pravomoc schvalovat zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu]. Vodítko pro interpretaci pojmu „pokyny pro zpracování
návrhu zásad“ stavební zákon z roku 2006
neposkytuje.
[660] Obdobný termín se ve stavebním
zákoně vyskytuje jen v procesu pořizování
územního plánu (zejména v § 49 stavebního
zákona z roku 2006), tedy jako pokyny pro
zpracování návrhu územního plánu obce. Ty
formuluje na základě výsledku projednání
konceptu územního plánu určený zastupitel,
jejich návrh je následně zpracován pořizovatelem a výsledné pokyny schvaluje zastupitelstvo obce. Odpovídající právní úprava ve
vztahu k pokynům pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve stavebním zákoně
absentuje. Ani důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu neobsahuje vysvětlení, jaký smysl
uvedeným pokynům zákonodárce přikládal.
Vzhledem k tomu, že stavební zákon z roku
2006 v hlavě III dílu 3 oddílu 1 týkajícím se
zásad územního rozvoje tento pojem na žádném místě nepoužívá (na rozdíl od oddílu 2
věnujícího se územnímu plánu), je pravomoc
zastupitelstva v tomto smyslu téměř vyprázdněna, neboť kogentní úprava stavebního zákona z roku 2006 komplexně vymezuje dílčí
úkoly pro jednotlivé orgány kraje v rámci pořizování zásad územního rozvoje, od nichž se
nelze odchylovat. Specifický postup při zpracování pokynů pro tvorbu zásad (srovnatelný
s postupem podle § 49 citovaného zákona
platným pro pořizování územního plánu) přitom stavební zákon z roku 2006 neobsahuje.
[661] Podle soudu pro interpretaci pojmu „pokyny pro zpracování zásad územního rozvoje“ podpůrně nelze použít postup
obsažený v § 49 stavebního zákona z roku
2006 určený pro tvorbu územního plánu
a aplikovat ho přiměřeně i na proces pořizování zásad. Z hlediska systematického je tato
právní úprava (§ 49 a násl. téhož zákona) obsažena až po úpravě týkající se pořizování zásad územního rozvoje (v následujícím samostatném oddílu zákona). Za druhé je proces
tvorby zásad značně odlišný od pořizování
územního plánu; nefiguruje v něm vůbec tzv.
koncept upravený v § 48 stavebního zákona
z roku 2006, na základě jehož projednání dochází k formulaci pokynů pro zpracování návrhu územního plánu podle § 49 citovaného
zákona. Proces pořizování zásad územního
rozvoje vychází z odlišných východisek a postupů a je komplexně upraven v hlavě III
dílu 3 oddílu 1 stavebního zákona z roku
2006, proto při pořizování zásad nelze podpůrně vycházet z § 49 uvedeného zákona týkajícího se pokynů pro zpracování návrhu
územního plánu.
[662] Pod zmíněný pokyn pro zpracování
návrhu zásad územního rozvoje ve smyslu § 7
odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku
2006 ovšem podle soudu nelze podřadit ani
usnesení zastupitelstva kraje ze dne 16. 12.
2010 doporučující výběr variant dopravních
koridorů v ZÚR, neboť jak již bylo vysvětleno
výše, § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006 taxativně vymezuje dokumenty, jež mohou být relevantním podkladem pro úpravu
návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby, mezi nimiž pokyny pro zpracování návrhu zásad nefigurují.
[663] Lze proto uzavřít, že výše zmiňované usnesení zastupitelstva kraje nebylo závazným podkladem pro úpravu návrhu zásad podle
§ 37 odst. 4 stavebního zákona ani závazným
pokynem ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) téhož
zákona, jímž by byl krajský úřad povinen se
při pořizování zásad územního rozvoje řídit;
pro krajský úřad garantující odbornost procesu pořizování zásad územního rozvoje tak
bylo zmíněné doporučující usnesení zastupitelstva zcela irelevantní.
[664] Uvedený závěr soudu nemůže zvrátit ani argumentace odpůrce uvedená v duplice, že podklady k projednání předmětného usnesení a rovněž jeho samotný návrh
předložil Zastupitelstvu JMK Odbor územní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ho plánování a stavebního řádu Krajského
úřadu JMK, čili pořizovatel ZÚR. Stěžejní
otázkou v této souvislosti nebylo, jaký orgán
kraje předmětné usnesení připravoval, resp.
na čí pokyn. Soud v této souvislosti k námitce
navrhovatelů posuzoval výlučně právní důsledky předmětného usnesení zastupitelstva
– konkrétně jeho vliv na zákonnost ZÚR. Stejně tak není v tomto směru relevantní ani
poukaz odpůrce vznesený při ústním jednání
na připravovanou novelu stavebního zákona,
podle níž má zastupitelstvo kraje pravomoc
hlasovat o výběru variant při úpravě návrhu
zásad do invariantní podoby. I v řízení o zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a
a násl. s. ř. s. totiž soud vychází ze skutkového
a právního stavu, který existoval v době vydání
zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
Připravovaná novelizace stavebního zákona je
tak pro posouzení zákonnosti postupu zastupitelstva v řešené věci zcela bezpředmětná.
[665] Samotná skutečnost, že odpůrce jako
podklad pro změnu návrhu ZÚR podle § 37
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 použil
předmětné usnesení Zastupitelstva JMK ze
dne 16. 12. 2010 a na jeho obsah v odůvodnění ZÚR odkazoval, bez dalšího nemůže ovlivnit zákonnost vydaných ZÚR. Je nutné zkoumat, zda každý dílčí případ výběru variant
úseků dopravních koridorů v ZÚR a jejich
odůvodnění byl proveden v souladu se zákonem a zda předmětné usnesení zastupitelstva
skutečně negativním způsobem ovlivnilo
učiněný výběr varianty. Samotný odkaz na
zmiňované usnesení zastupitelstva v odůvodnění ZÚR nezákonnost ZÚR nezpůsobí, obstojí-li odůvodnění výběru varianty bez poukazu na dlouhodobé podporování dané
varianty Jihomoravským krajem. V případě,
že by však politická vůle zastupitelstva měla
ovlivnit výběr konkrétní varianty na úkor veřejného zájmu, aniž by byl výběr dané varianty náležitým způsobem odůvodněn, jednalo
by se o procesní pochybení s vlivem na zákonnost ZÚR.
I.1 Aktivní věcná legitimace navrhovatelů
[666] Nejvyšší správní soud tedy zkoumal
naplnění aktivní věcné legitimace navrhovatelů ve vztahu k dílčím úsekům či oblastem,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
o nichž zastupitelstvo v předmětném usnesení hlasovalo. Pokud by totiž daná otázka nebyla způsobilá zasáhnout do práv žádného
z navrhovatelů, bylo by nadbytečné zabývat se
důvodností vznesené námitky k předmětnému úseku silniční komunikace (k podmínkám
úspěšnosti návrhu na zrušení opatření obecné
povahy srov. body [405] a [406] výše a shora
citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2010-116).
[667] Co se týče úseku rychlostní silnice
R43 Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim [tedy bodu a) předmětného usnesení zastupitelstva], je z předložených podkladů patrné, že
navrhovatelé o), p), q), r), u) a v) disponují
absolutním hmotným právem uvnitř nebo
v těsné blízkosti předmětného úseku R43,
resp. že předmětný záměr prochází katastrálním územím navrhovatelky e) – obce Jinačovice. Zmínění navrhovatelé také v podaném
návrhu rozvádějí, že byla vymezením citovaného úseku R43 ve variantě „Bystrcké“ negativním způsobem zasažena jejich právní sféra
(srov. např. strany 30, 32 až 34 návrhu). Nejvyšší správní soud se proto níže zabýval důvodností námitky týkající se rozhodování zastupitelstva mimo zákonem upravený proces
ve vztahu k předmětnému úseku R43.
[668] Zasažení právní sféry některého
z navrhovatelů ve vztahu k silnici II/385 vymezující obchvat Kuřimi je podle soudu dovoditelné u navrhovatelky e). Z přiložených
podkladů vyplývá, že navrhovatelka e) je obcí
nacházející se v blízkosti města Kuřimi; její
obyvatelé a nepřímo i její katastrální území
by tak mohli být dotčeni vymezeným obchvatem Kuřimi a jeho napojením na současnou
silnici I/43, např. v důsledku zvýšení dopravního zatížení v dané obci. Soud tedy posuzoval také důvodnost výše uvedené námitky ve
vztahu k bodu b) usnesení zastupitelstva.
[669] Stejně tak shledal soud naplnění aktivní věcné legitimace ve vztahu k úseku
rychlostní silnice R43 Kuřim – Černá Hora
[bod c) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti
daného koridoru disponují vlastnickým právem k nemovitosti navrhovatelé x), y) a z). Tito navrhovatelé také dotčení své právní sféry
výslovně tvrdili rovněž v podaném návrhu
(srov. s. 34–35 návrhu). Stejně tak lze dotčení
právní sféry dovodit i u navrhovatelky w), neboť se jedná o obec, která se nachází v těsné
blízkosti daného koridoru; případné dotčení
na právech pak navrhovatelka w) výslovně
dovozovala ze zasažení obydlené části obce
silničním koridorem, z omezení rozvoje obce, ze zhoršení životního prostředí obce aj.
(srov. s. 34 návrhu). Vliv předmětného usnesení zastupitelstva na zákonnost výběru varianty proto soud níže hodnotil také ve vztahu k předmětnému úseku R43.
[670] Naplnění aktivní věcné legitimace
navrhovatelů je dáno rovněž ve vztahu k úseku R52 Pohořelice – Mikulov – státní hranice
[bod d) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti
předmětného koridoru se nacházejí katastrální území obcí, jež jsou navrhovateli a) a c).
Dotčení jejich právní sféry lze spatřovat především v rozdělení katastru obce daným koridorem [u navrhovatelky a)], ve zhoršení životního prostředí či podmínek dopravní
obslužnosti v obcích, v záboru zemědělského
půdního fondu na území obce, včetně viničních tratí, v ohrožení přírodních hodnot aj.
(srov. strany 29–30 podaného návrhu). Zásah
právní sféry vymezením předmětného dopravního koridoru lze podle soudu spatřovat
rovněž u navrhovatelů s) a t), kteří disponují
absolutním hmotným právem k nemovitosti
uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru (srov.
s. 33–34 návrhu). Z popsaného důvodu soud
níže hodnotil i zákonnost výběru varianty tohoto záměru.
[671] Opačný závěr ohledně aktivní věcné legitimace nicméně soud učinil ve vztahu
k úseku R55 Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec [bod e) usnesení zastupitelstva]. Z předložených dokladů
totiž nevyplývá, že by některý z navrhovatelů
disponoval absolutním hmotným právem
k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto
koridoru; ani žádná z obcí, jež podaly předmětný návrh, se nenachází v blízkosti daného
úseku koridoru R55. Nejbližší navrhovatelka m)
se od Rosic nachází vzdušnou čarou zhruba
25 kilometrů. V této vzdálenosti je i s přihlédnutím k obsahu podaného návrhu vyloučeno, aby byla vymezením tohoto záměru do-
tčena její právní sféra nebo právní sféra některého jiného z navrhovatelů. Námitka nezákonnosti výběru této varianty je proto již
s ohledem na tuto skutečnost nedůvodná.
[672] Aktivní věcnou legitimaci ve vztahu
k tangentám (jihozápadní a jižní) města Brna
[body f) a g) usnesení zastupitelstva] posuzoval soud společně s ohledem na jejich koncepční provázanost (k tomu bod [153] výše).
Z přiložených podkladů jasně vyplývá, že se
v předmětné lokalitě nacházejí katastrální
území některých navrhovatelů [navrhovatelé
f), g), h), ch), l)]; právní sféra obyvatelů těchto obcí tak může být jistě zasažena vymezením zmíněných tangent. Dále v dané lokalitě
vlastní nemovitosti navrhovatelé o) a u), kteří
v návrhu tvrdili, že byli vymezením tangent
dotčeni na svém absolutním hmotném právu
(srov. zejména s. 30 – 32 návrhu). Z uvedeného důvodu se tedy soud zabýval důvodností
uplatněné námitky ve vztahu k předmětnému dopravnímu záměru.
[673] Ve vztahu k úseku I/23 Rosice–Zakřany a územní rezervě pro obchvat silnice
I/50 Brankovice – Kožušice – hranice kraje
[body h) a i) usnesení zastupitelstva] soud
naplnění aktivní věcné legitimace žádného
z navrhovatelů neshledal. Z předložených dokumentů je patrné, že žádný z navrhovatelů –
obcí se nenachází uvnitř či v blízkosti předmětných záměrů ani žádný z navrhovatelů –
fyzických osob nedisponuje absolutním
hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo
v blízkosti předmětného území. Nejbližší navrhovatelé se od Rosic nacházejí vzdušnou
čarou zhruba 10 kilometrů [navrhovatelé o),
r) nebo u)] a od Brankovic přibližně 25 kilometrů [navrhovatelka b)]. S přihlédnutím ke
zmíněné vzdálenosti od těchto lokalit a při zohlednění skutečnosti, že žádný z uvedených
navrhovatelů (ani žádný jiný navrhovatel) zasažení své právní sféry vymezením těchto záměrů v ZÚR v podaném návrhu netvrdil, soud
uzavřel, že právní sféra navrhovatelů nemohla
být v tomto ohledu dotčena. Námitka nezákonnosti výběru variant u daných úseků dopravních záměrů je proto nedůvodná.
[674] Nejvyšší správní soud blíže nezkoumal správnost výběru konkrétní varianty pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
realizaci transformační stanice ve městě
Znojmě ani VVTL plynovodu v oblasti Brumovic [tj. body j) a k) předmětného usnesení
zastupitelstva kraje], neboť tyto otázky nebyly předmětem podaného návrhu. V něm navrhovatelé zpochybňovali primárně páteřní
dopravní síť JMK a způsoby výběru jednotlivých variant dopravních koridorů. V podaném návrhu žádný z navrhovatelů neuváděl,
že by byl vlastníkem nemovitostí v oblasti
Brumovic či že by se jednalo o obec nacházející se v daném regionu; neuváděli rovněž, že
by vymezením plynovodu v ZÚR byla nějakým způsobem zasažena jejich právní sféra.
Ve vztahu k výběru varianty transformační
stanice Znojmo-město lze konstatovat, že navrhovatel n) je sice vlastníkem nemovitosti
v okolí Znojma, nicméně v podaném návrhu
neuvádí, že by byl jakkoliv dotčen ve své právní sféře vymezením transformační stanice ve
městě Znojmě v ZÚR. Svoji aktivní legitimaci
navrhovatel n) dovozuje toliko z vymezení silničního obchvatu
I/38 Znojmo-obchvat
v ZÚR (srov. s. 32 podaného návrhu). Dotčení
na svých právech v důsledku realizace předmětné transformační stanice netvrdí ani nikdo jiný z navrhovatelů. Námitka tudíž nemůže být důvodná.
[675] Dále se tedy soud blíže věnoval výběru variant záměrů vztahujících se k bodům
a), b), c), d), f) a g), o nichž zastupitelstvo hlasovalo na svém zasedání dne 16. 12. 2010.
[676] Předně je nutné zmínit zákonné požadavky, jež musí krajský úřad respektovat
při výběru varianty konkrétních dopravních
záměrů. Postup při upravení návrhu zásad
územního rozvoje do invariantní podoby je
obsažen v již shora zmiňovaném § 37 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006. Krajský úřad
je v souladu s tímto ustanovením povinen
projednat vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj území se zástupci některých ministerstev a zpracovat úpravu návrhu do invariantní podoby. Výběr zvolené varianty musí
odpovídat základním cílům a úkolům územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona z roku 2006). Územní plánování by tak
mělo směřovat k udržitelnému rozvoji území,
spočívajícímu ve vyváženém vztahu tří zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kladních pilířů, a to příznivého životního
prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území.
[677] V textové části odůvodnění zásad
územního rozvoje je pak krajský úřad v souladu s § 10i odst. 5 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí povinen zdůvodnit, jakým způsobem zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Odůvodnění zásad územního
rozvoje podle bodu II. odst. 1 písm. d) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. musí obsahovat informaci o výsledcích vyhodnocení
vlivů na udržitelný rozvoj území spolu s informací, zda a jak bylo respektováno stanovisko
k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, popřípadě zdůvodnění, proč toto stanovisko nebo
jeho část respektováno nebylo (k požadavkům na zohlednění podmínek vyplývajících
ze stanoviska ke koncepcím v obecné rovině
srov. § 10g odst. 4 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí). Stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území tak pro
krajský úřad není absolutně závazné v tom
smyslu, že by bylo nutné jeho závěry bezpodmínečně převzít do návrhu upraveného podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku
16. 12. 2010 v souladu s výše uvedeným nemohlo být relevantním podkladem pro úpravu
návrhu zásad územního rozvoje podle § 37
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Jeho
závěry tak byly zcela bezvýznamné pro průběh procesu pořizování ZÚR. Z rozdělení
kompetencí zastupitelstva kraje a krajského
úřadu na úseku územního plánování totiž
zřetelně vyplývá, že zastupitelstvo kraje nemůže svými politickými prohlášeními či doporučeními ovlivnit tvorbu územně plánovací
dokumentace, jsou-li pořizovatelem, zpracovatelem či dotčenými orgány preferovány jiné varianty, lépe vyhovující ochraně veřejného zájmu či konkrétním zájmům chráněným
dotčenými orgány.
[659] Nad rámec výše uvedeného soud
poznamenává, že stavební zákon z roku 2006
v § 7 odst. 2 písm. b) svěřuje zastupitelstvu
kraje pravomoc schvalovat kromě zadání zásad územního rozvoje tzv. pokyny pro zpracování návrhu zásad [obdobně ve vztahu
k územně plánovací dokumentaci přijímané
obcemi citovaný zákon v § 6 odst. 5 písm. b)
svěřuje zastupitelstvu obce pravomoc schvalovat zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu]. Vodítko pro interpretaci pojmu „pokyny pro zpracování
návrhu zásad“ stavební zákon z roku 2006
neposkytuje.
[660] Obdobný termín se ve stavebním
zákoně vyskytuje jen v procesu pořizování
územního plánu (zejména v § 49 stavebního
zákona z roku 2006), tedy jako pokyny pro
zpracování návrhu územního plánu obce. Ty
formuluje na základě výsledku projednání
konceptu územního plánu určený zastupitel,
jejich návrh je následně zpracován pořizovatelem a výsledné pokyny schvaluje zastupitelstvo obce. Odpovídající právní úprava ve
vztahu k pokynům pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve stavebním zákoně
absentuje. Ani důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu neobsahuje vysvětlení, jaký smysl
uvedeným pokynům zákonodárce přikládal.
Vzhledem k tomu, že stavební zákon z roku
2006 v hlavě III dílu 3 oddílu 1 týkajícím se
zásad územního rozvoje tento pojem na žádném místě nepoužívá (na rozdíl od oddílu 2
věnujícího se územnímu plánu), je pravomoc
zastupitelstva v tomto smyslu téměř vyprázdněna, neboť kogentní úprava stavebního zákona z roku 2006 komplexně vymezuje dílčí
úkoly pro jednotlivé orgány kraje v rámci pořizování zásad územního rozvoje, od nichž se
nelze odchylovat. Specifický postup při zpracování pokynů pro tvorbu zásad (srovnatelný
s postupem podle § 49 citovaného zákona
platným pro pořizování územního plánu) přitom stavební zákon z roku 2006 neobsahuje.
[661] Podle soudu pro interpretaci pojmu „pokyny pro zpracování zásad územního rozvoje“ podpůrně nelze použít postup
obsažený v § 49 stavebního zákona z roku
2006 určený pro tvorbu územního plánu
a aplikovat ho přiměřeně i na proces pořizování zásad. Z hlediska systematického je tato
právní úprava (§ 49 a násl. téhož zákona) obsažena až po úpravě týkající se pořizování zásad územního rozvoje (v následujícím samostatném oddílu zákona). Za druhé je proces
tvorby zásad značně odlišný od pořizování
územního plánu; nefiguruje v něm vůbec tzv.
koncept upravený v § 48 stavebního zákona
z roku 2006, na základě jehož projednání dochází k formulaci pokynů pro zpracování návrhu územního plánu podle § 49 citovaného
zákona. Proces pořizování zásad územního
rozvoje vychází z odlišných východisek a postupů a je komplexně upraven v hlavě III
dílu 3 oddílu 1 stavebního zákona z roku
2006, proto při pořizování zásad nelze podpůrně vycházet z § 49 uvedeného zákona týkajícího se pokynů pro zpracování návrhu
územního plánu.
[662] Pod zmíněný pokyn pro zpracování
návrhu zásad územního rozvoje ve smyslu § 7
odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku
2006 ovšem podle soudu nelze podřadit ani
usnesení zastupitelstva kraje ze dne 16. 12.
2010 doporučující výběr variant dopravních
koridorů v ZÚR, neboť jak již bylo vysvětleno
výše, § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006 taxativně vymezuje dokumenty, jež mohou být relevantním podkladem pro úpravu
návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby, mezi nimiž pokyny pro zpracování návrhu zásad nefigurují.
[663] Lze proto uzavřít, že výše zmiňované usnesení zastupitelstva kraje nebylo závazným podkladem pro úpravu návrhu zásad podle
§ 37 odst. 4 stavebního zákona ani závazným
pokynem ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) téhož
zákona, jímž by byl krajský úřad povinen se
při pořizování zásad územního rozvoje řídit;
pro krajský úřad garantující odbornost procesu pořizování zásad územního rozvoje tak
bylo zmíněné doporučující usnesení zastupitelstva zcela irelevantní.
[664] Uvedený závěr soudu nemůže zvrátit ani argumentace odpůrce uvedená v duplice, že podklady k projednání předmětného usnesení a rovněž jeho samotný návrh
předložil Zastupitelstvu JMK Odbor územní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
ho plánování a stavebního řádu Krajského
úřadu JMK, čili pořizovatel ZÚR. Stěžejní
otázkou v této souvislosti nebylo, jaký orgán
kraje předmětné usnesení připravoval, resp.
na čí pokyn. Soud v této souvislosti k námitce
navrhovatelů posuzoval výlučně právní důsledky předmětného usnesení zastupitelstva
– konkrétně jeho vliv na zákonnost ZÚR. Stejně tak není v tomto směru relevantní ani
poukaz odpůrce vznesený při ústním jednání
na připravovanou novelu stavebního zákona,
podle níž má zastupitelstvo kraje pravomoc
hlasovat o výběru variant při úpravě návrhu
zásad do invariantní podoby. I v řízení o zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a
a násl. s. ř. s. totiž soud vychází ze skutkového
a právního stavu, který existoval v době vydání
zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
Připravovaná novelizace stavebního zákona je
tak pro posouzení zákonnosti postupu zastupitelstva v řešené věci zcela bezpředmětná.
[665] Samotná skutečnost, že odpůrce jako
podklad pro změnu návrhu ZÚR podle § 37
odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 použil
předmětné usnesení Zastupitelstva JMK ze
dne 16. 12. 2010 a na jeho obsah v odůvodnění ZÚR odkazoval, bez dalšího nemůže ovlivnit zákonnost vydaných ZÚR. Je nutné zkoumat, zda každý dílčí případ výběru variant
úseků dopravních koridorů v ZÚR a jejich
odůvodnění byl proveden v souladu se zákonem a zda předmětné usnesení zastupitelstva
skutečně negativním způsobem ovlivnilo
učiněný výběr varianty. Samotný odkaz na
zmiňované usnesení zastupitelstva v odůvodnění ZÚR nezákonnost ZÚR nezpůsobí, obstojí-li odůvodnění výběru varianty bez poukazu na dlouhodobé podporování dané
varianty Jihomoravským krajem. V případě,
že by však politická vůle zastupitelstva měla
ovlivnit výběr konkrétní varianty na úkor veřejného zájmu, aniž by byl výběr dané varianty náležitým způsobem odůvodněn, jednalo
by se o procesní pochybení s vlivem na zákonnost ZÚR.
I.1 Aktivní věcná legitimace navrhovatelů
[666] Nejvyšší správní soud tedy zkoumal
naplnění aktivní věcné legitimace navrhovatelů ve vztahu k dílčím úsekům či oblastem,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
o nichž zastupitelstvo v předmětném usnesení hlasovalo. Pokud by totiž daná otázka nebyla způsobilá zasáhnout do práv žádného
z navrhovatelů, bylo by nadbytečné zabývat se
důvodností vznesené námitky k předmětnému úseku silniční komunikace (k podmínkám
úspěšnosti návrhu na zrušení opatření obecné
povahy srov. body [405] a [406] výše a shora
citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2010-116).
[667] Co se týče úseku rychlostní silnice
R43 Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim [tedy bodu a) předmětného usnesení zastupitelstva], je z předložených podkladů patrné, že
navrhovatelé o), p), q), r), u) a v) disponují
absolutním hmotným právem uvnitř nebo
v těsné blízkosti předmětného úseku R43,
resp. že předmětný záměr prochází katastrálním územím navrhovatelky e) – obce Jinačovice. Zmínění navrhovatelé také v podaném
návrhu rozvádějí, že byla vymezením citovaného úseku R43 ve variantě „Bystrcké“ negativním způsobem zasažena jejich právní sféra
(srov. např. strany 30, 32 až 34 návrhu). Nejvyšší správní soud se proto níže zabýval důvodností námitky týkající se rozhodování zastupitelstva mimo zákonem upravený proces
ve vztahu k předmětnému úseku R43.
[668] Zasažení právní sféry některého
z navrhovatelů ve vztahu k silnici II/385 vymezující obchvat Kuřimi je podle soudu dovoditelné u navrhovatelky e). Z přiložených
podkladů vyplývá, že navrhovatelka e) je obcí
nacházející se v blízkosti města Kuřimi; její
obyvatelé a nepřímo i její katastrální území
by tak mohli být dotčeni vymezeným obchvatem Kuřimi a jeho napojením na současnou
silnici I/43, např. v důsledku zvýšení dopravního zatížení v dané obci. Soud tedy posuzoval také důvodnost výše uvedené námitky ve
vztahu k bodu b) usnesení zastupitelstva.
[669] Stejně tak shledal soud naplnění aktivní věcné legitimace ve vztahu k úseku
rychlostní silnice R43 Kuřim – Černá Hora
[bod c) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti
daného koridoru disponují vlastnickým právem k nemovitosti navrhovatelé x), y) a z). Tito navrhovatelé také dotčení své právní sféry
výslovně tvrdili rovněž v podaném návrhu
(srov. s. 34–35 návrhu). Stejně tak lze dotčení
právní sféry dovodit i u navrhovatelky w), neboť se jedná o obec, která se nachází v těsné
blízkosti daného koridoru; případné dotčení
na právech pak navrhovatelka w) výslovně
dovozovala ze zasažení obydlené části obce
silničním koridorem, z omezení rozvoje obce, ze zhoršení životního prostředí obce aj.
(srov. s. 34 návrhu). Vliv předmětného usnesení zastupitelstva na zákonnost výběru varianty proto soud níže hodnotil také ve vztahu k předmětnému úseku R43.
[670] Naplnění aktivní věcné legitimace
navrhovatelů je dáno rovněž ve vztahu k úseku R52 Pohořelice – Mikulov – státní hranice
[bod d) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti
předmětného koridoru se nacházejí katastrální území obcí, jež jsou navrhovateli a) a c).
Dotčení jejich právní sféry lze spatřovat především v rozdělení katastru obce daným koridorem [u navrhovatelky a)], ve zhoršení životního prostředí či podmínek dopravní
obslužnosti v obcích, v záboru zemědělského
půdního fondu na území obce, včetně viničních tratí, v ohrožení přírodních hodnot aj.
(srov. strany 29–30 podaného návrhu). Zásah
právní sféry vymezením předmětného dopravního koridoru lze podle soudu spatřovat
rovněž u navrhovatelů s) a t), kteří disponují
absolutním hmotným právem k nemovitosti
uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru (srov.
s. 33–34 návrhu). Z popsaného důvodu soud
níže hodnotil i zákonnost výběru varianty tohoto záměru.
[671] Opačný závěr ohledně aktivní věcné legitimace nicméně soud učinil ve vztahu
k úseku R55 Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec [bod e) usnesení zastupitelstva]. Z předložených dokladů
totiž nevyplývá, že by některý z navrhovatelů
disponoval absolutním hmotným právem
k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto
koridoru; ani žádná z obcí, jež podaly předmětný návrh, se nenachází v blízkosti daného
úseku koridoru R55. Nejbližší navrhovatelka m)
se od Rosic nachází vzdušnou čarou zhruba
25 kilometrů. V této vzdálenosti je i s přihlédnutím k obsahu podaného návrhu vyloučeno, aby byla vymezením tohoto záměru do-
tčena její právní sféra nebo právní sféra některého jiného z navrhovatelů. Námitka nezákonnosti výběru této varianty je proto již
s ohledem na tuto skutečnost nedůvodná.
[672] Aktivní věcnou legitimaci ve vztahu
k tangentám (jihozápadní a jižní) města Brna
[body f) a g) usnesení zastupitelstva] posuzoval soud společně s ohledem na jejich koncepční provázanost (k tomu bod [153] výše).
Z přiložených podkladů jasně vyplývá, že se
v předmětné lokalitě nacházejí katastrální
území některých navrhovatelů [navrhovatelé
f), g), h), ch), l)]; právní sféra obyvatelů těchto obcí tak může být jistě zasažena vymezením zmíněných tangent. Dále v dané lokalitě
vlastní nemovitosti navrhovatelé o) a u), kteří
v návrhu tvrdili, že byli vymezením tangent
dotčeni na svém absolutním hmotném právu
(srov. zejména s. 30 – 32 návrhu). Z uvedeného důvodu se tedy soud zabýval důvodností
uplatněné námitky ve vztahu k předmětnému dopravnímu záměru.
[673] Ve vztahu k úseku I/23 Rosice–Zakřany a územní rezervě pro obchvat silnice
I/50 Brankovice – Kožušice – hranice kraje
[body h) a i) usnesení zastupitelstva] soud
naplnění aktivní věcné legitimace žádného
z navrhovatelů neshledal. Z předložených dokumentů je patrné, že žádný z navrhovatelů –
obcí se nenachází uvnitř či v blízkosti předmětných záměrů ani žádný z navrhovatelů –
fyzických osob nedisponuje absolutním
hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo
v blízkosti předmětného území. Nejbližší navrhovatelé se od Rosic nacházejí vzdušnou
čarou zhruba 10 kilometrů [navrhovatelé o),
r) nebo u)] a od Brankovic přibližně 25 kilometrů [navrhovatelka b)]. S přihlédnutím ke
zmíněné vzdálenosti od těchto lokalit a při zohlednění skutečnosti, že žádný z uvedených
navrhovatelů (ani žádný jiný navrhovatel) zasažení své právní sféry vymezením těchto záměrů v ZÚR v podaném návrhu netvrdil, soud
uzavřel, že právní sféra navrhovatelů nemohla
být v tomto ohledu dotčena. Námitka nezákonnosti výběru variant u daných úseků dopravních záměrů je proto nedůvodná.
[674] Nejvyšší správní soud blíže nezkoumal správnost výběru konkrétní varianty pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
realizaci transformační stanice ve městě
Znojmě ani VVTL plynovodu v oblasti Brumovic [tj. body j) a k) předmětného usnesení
zastupitelstva kraje], neboť tyto otázky nebyly předmětem podaného návrhu. V něm navrhovatelé zpochybňovali primárně páteřní
dopravní síť JMK a způsoby výběru jednotlivých variant dopravních koridorů. V podaném návrhu žádný z navrhovatelů neuváděl,
že by byl vlastníkem nemovitostí v oblasti
Brumovic či že by se jednalo o obec nacházející se v daném regionu; neuváděli rovněž, že
by vymezením plynovodu v ZÚR byla nějakým způsobem zasažena jejich právní sféra.
Ve vztahu k výběru varianty transformační
stanice Znojmo-město lze konstatovat, že navrhovatel n) je sice vlastníkem nemovitosti
v okolí Znojma, nicméně v podaném návrhu
neuvádí, že by byl jakkoliv dotčen ve své právní sféře vymezením transformační stanice ve
městě Znojmě v ZÚR. Svoji aktivní legitimaci
navrhovatel n) dovozuje toliko z vymezení silničního obchvatu
I/38 Znojmo-obchvat
v ZÚR (srov. s. 32 podaného návrhu). Dotčení
na svých právech v důsledku realizace předmětné transformační stanice netvrdí ani nikdo jiný z navrhovatelů. Námitka tudíž nemůže být důvodná.
[675] Dále se tedy soud blíže věnoval výběru variant záměrů vztahujících se k bodům
a), b), c), d), f) a g), o nichž zastupitelstvo hlasovalo na svém zasedání dne 16. 12. 2010.
[676] Předně je nutné zmínit zákonné požadavky, jež musí krajský úřad respektovat
při výběru varianty konkrétních dopravních
záměrů. Postup při upravení návrhu zásad
územního rozvoje do invariantní podoby je
obsažen v již shora zmiňovaném § 37 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006. Krajský úřad
je v souladu s tímto ustanovením povinen
projednat vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj území se zástupci některých ministerstev a zpracovat úpravu návrhu do invariantní podoby. Výběr zvolené varianty musí
odpovídat základním cílům a úkolům územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona z roku 2006). Územní plánování by tak
mělo směřovat k udržitelnému rozvoji území,
spočívajícímu ve vyváženém vztahu tří zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
kladních pilířů, a to příznivého životního
prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území.
[677] V textové části odůvodnění zásad
územního rozvoje je pak krajský úřad v souladu s § 10i odst. 5 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí povinen zdůvodnit, jakým způsobem zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Odůvodnění zásad územního
rozvoje podle bodu II. odst. 1 písm. d) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. musí obsahovat informaci o výsledcích vyhodnocení
vlivů na udržitelný rozvoj území spolu s informací, zda a jak bylo respektováno stanovisko
k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, popřípadě zdůvodnění, proč toto stanovisko nebo
jeho část respektováno nebylo (k požadavkům na zohlednění podmínek vyplývajících
ze stanoviska ke koncepcím v obecné rovině
srov. § 10g odst. 4 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí). Stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území tak pro
krajský úřad není absolutně závazné v tom
smyslu, že by bylo nutné jeho závěry bezpodmínečně převzít do návrhu upraveného podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku
2006. Při výběru varianty je nutné zohlednit
vždy rovněž další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a podrobně popsat a odůvodnit, jaká hlediska byla při výběru varianty
upřednostněna, z jakých důvodů, případně
jaké zájmy společnosti byly preferovány na
úkor zájmů jiných. (...)
I.1.3 Úsek R43-2 Kuřim – Černá Hora
[683] V předmětném úseku zvolil odpůrce variantu „Německou“, což odůvodnil následujícím způsobem: „[J]e z hlediska dotčených orgánů považována za přijatelnou
(shodně s ostatními – bez upřednostnění jiné varianty), velmi příznivě navazuje na
koridor R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim, je dlouhodobě podporována Jihomoravským krajem a rovněž je dlouhodobě
územně chráněna. Varianta je podpořena
i souhlasným stanoviskem EIA“ (srov. s. 44
odůvodnění ZÚR).
[684] Předmětný úsek byl posuzován ve variantě „Německé“, „Malhostovické“, „Obchvatové“ a „Optimalizované MŽP“. Z hlediska posouzení vlivů na životní prostředí byly doporučeny
varianty „Malhostovická“ a „Optimalizovaná
MŽP“. Projektant pak z hlediska dopravně-inženýrských sítí, předpokládaných vlivů na
obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí doporučil variantu „Malhostovickou“. Z odůvodnění ZÚR dále plyne (srov.
s. 43 odůvodnění ZÚR), že varianta „Malhostovická“ je společně s variantou „Německou“
hodnocena srovnatelně jako nejpříznivější
z hlediska dopravní účinnosti, vlivů na veřejné zdraví a lokality NATURA 2000, nicméně
z hlediska vlivů na složky životního prostředí
je varianta „Malhostovická“ společně s variantou „Optimalizovanou MŽP“ hodnocena
příznivěji než varianta „Německá“. Varianta
„Obchvatová“ byla vyhodnocena jako „varovná“ varianta kritického scénáře, který by znamenal nežádoucí přehlcení komunikačního
systému města Brna a maximální ohrožení životního prostředí a veřejného zdraví obyvatel.
Na základě stanoviska Ministerstva životního
prostředí pak byla varianta „Obchvatová“ vypuštěna. V odůvodnění ZÚR odpůrce dále poznamenal, že zastupitelstvo kraje na svém zasedání dne 16. 12. 2010 doporučilo zvolit
v předmětném úseku variantu „Německou“.
[685] Prizmatem podrobně vysvětleným
v bodech [676] a [677] tak soud nahlížel na
výběr zvolené varianty v posuzovaném případě a hodnotil, zda výběr varianty provedl odpůrce v souladu se zákonem. Z provedeného
posouzení VURÚ vyplynuly jako nejvýhodnější varianty „Malhostovická“ a „Optimalizovaná MŽP“. Varianta „Malhostovická“ pak
byla společně s variantou „Německou“ hodnocena příznivěji než ostatní z hlediska dopravně-inženýrských kritérií a předpokládaných
vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a ostatní
složky životního prostředí. Jako nejvýhodnější se tedy jednoznačně jevila varianta „Malhostovická“, nicméně odpůrce zvolil sledování
koridoru ve variantě „Německé“. K takovému
postupu by byl podle soudu oprávněn jedině
tehdy, pokud by přesvědčivým způsobem
odůvodnil jiné relevantní přínosy zvolené va-
rianty (ve vztahu k ostatním dvěma pilířům
územního plánování, tj. hospodářskému rozvoji nebo sociální soudržnosti obyvatel území), které by dostatečně odůvodnily její výběr
namísto varianty „Malhostovické“; k tomu
však v projednávané věci nedošlo.
[686] Prvním z kritérií obsažených v odůvodnění výběru variant byla přijatelnost
z hlediska dotčených orgánů. Nicméně jak již
bylo popsáno výše, podle dotčených orgánů
byly jako přijatelné obsaženy varianty „Malhostovická“, „Německá“ i „Optimalizovaná
MŽP“. Na základě tohoto hlediska tedy nemohla být varianta „Německá“ upřednostněna.
[687] Druhým kritériem zmíněným odpůrcem pro výběr varianty byla velmi příznivá návaznost na koridor R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim. Ani předmětné kritérium
nemohlo ospravedlnit výběr „Německé“ varianty na úkor variant výhodnějších z hlediska životního prostředí, neboť v rámci posuzování návaznosti na silniční síť nadmístního
významu se zohledněním potřeb obsluhy
území (srov. tabulka na s. 42 odůvodnění ZÚR)
byly varianty „Malhostovická“, „Německá“
i „Optimalizovaná MŽP“ hodnoceny totožně. Všechny tyto varianty obsahovaly propojení na MÚK Čebín a MÚK Černá Hora.
[688] Třetím kritériem ovlivňujícím zvolení varianty „Německé“ byla dlouhodobá podpora této varianty Jihomoravským krajem. Jak
již bylo shora uvedeno (srov. bod [665]), tato
skutečnost nemůže ospravedlnit výběr dané
varianty v situaci, kdy z hlediska vlivů na životní prostředí (případně s ohledem na jiná kritéria) vychází příznivěji varianta odlišná. V tomto
případě byla nejpříznivěji ze všech objektivně
hodnocena varianta „Malhostovická“, proto
politický zájem zastupitelstva nemůže být relevantním důvodem pro popření zájmu veřejného a sledování varianty „Německé“.
[689] Dalším kritériem vedoucím k výběru varianty „Německé“ byla její dlouhodobá
územní ochrana. Tato skutečnost však bez
dalšího rovněž neodůvodňuje výběr varianty
„Německé“. Odpůrce jednak nespecifikoval,
za jakým účelem byla varianta „Německá“
dlouhodobě chráněna, ani jaké konkrétní pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nosy z této skutečnosti pro danou variantu
vyplývají. Uvedená skutečnost nebyla navíc
jedním z hodnotících kritérií zohledněných
v odůvodnění ZÚR, proto nelze jednoznačně
tvrdit, že by pouze z předmětného důvodu
měla být varianta „Německá“ upřednostněna
před variantou „Malhostovickou“. Nadto za situace, kdy podle odpůrce varianta „Malhostovická“ představuje pouze podvariantu k variantě „Německé“ (srov. s. 40 odůvodnění ZÚR).
[690] Konečně pátým kritériem byla podpora varianty „Německé“ souhlasným stanoviskem EIA, jímž soud provedl důkaz při ústním jednání. Ani toto posledně zmíněné
kritérium podle Nejvyššího správního soudu
výběr „Německé“ varianty neospravedlňuje.
Z předmětného souhlasného stanoviska EIA
ze dne 21. 12. 2010 vydaného Ministerstvem životního prostředí vyplývá, že jsou doporučeny
varianty 1 nebo 2 odpovídající variantě „Německé“ a „Malhostovické“ (což odpůrce potvrdil při ústním jednání). Podle stanoviska EIA
však variantu 1 („Německou“) „je možné zvolit
k realizaci a realizovat pouze v případě projekční úpravy této varianty“. Varianta „Malhostovická“ by podle zmíněného stanoviska byla
rovněž realizovatelná, a to bez dalších úprav. Je
tedy zřejmé, že ani v tomto případě není odůvodněna podpora „Německé“ varianty na úkor
varianty „Malhostovické“. Právě naopak.
[691] Z výše uvedeného je patrné, že odpůrce při zvolení varianty „Německé“ v předmětném úseku pochybil, neboť nerespektoval
požadavky kladené na volbu variant stavebním zákonem z roku 2006 a zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí (srov. zejména body [676] a [677] shora); tím způsobil
nezákonnost ZÚR. Kritérium dlouhodobé
podpory dané varianty Jihomoravským krajem nemohlo samo o sobě upřednostnit výběr
této varianty před variantou „Malhostovickou“, která z hlediska dopravně technického
i z hlediska vlivů na životní prostředí vycházela nejpříznivěji. Odpůrce tedy v tomto
ohledu postupoval v rozporu s veřejným zájmem, neboť nad tento zájem bez řádného
odůvodnění nadřadil zájem politický vyjádřený v usnesení zastupitelstva kraje ze dne
2006. Při výběru varianty je nutné zohlednit
vždy rovněž další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a podrobně popsat a odůvodnit, jaká hlediska byla při výběru varianty
upřednostněna, z jakých důvodů, případně
jaké zájmy společnosti byly preferovány na
úkor zájmů jiných. (...)
I.1.3 Úsek R43-2 Kuřim – Černá Hora
[683] V předmětném úseku zvolil odpůrce variantu „Německou“, což odůvodnil následujícím způsobem: „[J]e z hlediska dotčených orgánů považována za přijatelnou
(shodně s ostatními – bez upřednostnění jiné varianty), velmi příznivě navazuje na
koridor R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim, je dlouhodobě podporována Jihomoravským krajem a rovněž je dlouhodobě
územně chráněna. Varianta je podpořena
i souhlasným stanoviskem EIA“ (srov. s. 44
odůvodnění ZÚR).
[684] Předmětný úsek byl posuzován ve variantě „Německé“, „Malhostovické“, „Obchvatové“ a „Optimalizované MŽP“. Z hlediska posouzení vlivů na životní prostředí byly doporučeny
varianty „Malhostovická“ a „Optimalizovaná
MŽP“. Projektant pak z hlediska dopravně-inženýrských sítí, předpokládaných vlivů na
obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí doporučil variantu „Malhostovickou“. Z odůvodnění ZÚR dále plyne (srov.
s. 43 odůvodnění ZÚR), že varianta „Malhostovická“ je společně s variantou „Německou“
hodnocena srovnatelně jako nejpříznivější
z hlediska dopravní účinnosti, vlivů na veřejné zdraví a lokality NATURA 2000, nicméně
z hlediska vlivů na složky životního prostředí
je varianta „Malhostovická“ společně s variantou „Optimalizovanou MŽP“ hodnocena
příznivěji než varianta „Německá“. Varianta
„Obchvatová“ byla vyhodnocena jako „varovná“ varianta kritického scénáře, který by znamenal nežádoucí přehlcení komunikačního
systému města Brna a maximální ohrožení životního prostředí a veřejného zdraví obyvatel.
Na základě stanoviska Ministerstva životního
prostředí pak byla varianta „Obchvatová“ vypuštěna. V odůvodnění ZÚR odpůrce dále poznamenal, že zastupitelstvo kraje na svém zasedání dne 16. 12. 2010 doporučilo zvolit
v předmětném úseku variantu „Německou“.
[685] Prizmatem podrobně vysvětleným
v bodech [676] a [677] tak soud nahlížel na
výběr zvolené varianty v posuzovaném případě a hodnotil, zda výběr varianty provedl odpůrce v souladu se zákonem. Z provedeného
posouzení VURÚ vyplynuly jako nejvýhodnější varianty „Malhostovická“ a „Optimalizovaná MŽP“. Varianta „Malhostovická“ pak
byla společně s variantou „Německou“ hodnocena příznivěji než ostatní z hlediska dopravně-inženýrských kritérií a předpokládaných
vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a ostatní
složky životního prostředí. Jako nejvýhodnější se tedy jednoznačně jevila varianta „Malhostovická“, nicméně odpůrce zvolil sledování
koridoru ve variantě „Německé“. K takovému
postupu by byl podle soudu oprávněn jedině
tehdy, pokud by přesvědčivým způsobem
odůvodnil jiné relevantní přínosy zvolené va-
rianty (ve vztahu k ostatním dvěma pilířům
územního plánování, tj. hospodářskému rozvoji nebo sociální soudržnosti obyvatel území), které by dostatečně odůvodnily její výběr
namísto varianty „Malhostovické“; k tomu
však v projednávané věci nedošlo.
[686] Prvním z kritérií obsažených v odůvodnění výběru variant byla přijatelnost
z hlediska dotčených orgánů. Nicméně jak již
bylo popsáno výše, podle dotčených orgánů
byly jako přijatelné obsaženy varianty „Malhostovická“, „Německá“ i „Optimalizovaná
MŽP“. Na základě tohoto hlediska tedy nemohla být varianta „Německá“ upřednostněna.
[687] Druhým kritériem zmíněným odpůrcem pro výběr varianty byla velmi příznivá návaznost na koridor R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim. Ani předmětné kritérium
nemohlo ospravedlnit výběr „Německé“ varianty na úkor variant výhodnějších z hlediska životního prostředí, neboť v rámci posuzování návaznosti na silniční síť nadmístního
významu se zohledněním potřeb obsluhy
území (srov. tabulka na s. 42 odůvodnění ZÚR)
byly varianty „Malhostovická“, „Německá“
i „Optimalizovaná MŽP“ hodnoceny totožně. Všechny tyto varianty obsahovaly propojení na MÚK Čebín a MÚK Černá Hora.
[688] Třetím kritériem ovlivňujícím zvolení varianty „Německé“ byla dlouhodobá podpora této varianty Jihomoravským krajem. Jak
již bylo shora uvedeno (srov. bod [665]), tato
skutečnost nemůže ospravedlnit výběr dané
varianty v situaci, kdy z hlediska vlivů na životní prostředí (případně s ohledem na jiná kritéria) vychází příznivěji varianta odlišná. V tomto
případě byla nejpříznivěji ze všech objektivně
hodnocena varianta „Malhostovická“, proto
politický zájem zastupitelstva nemůže být relevantním důvodem pro popření zájmu veřejného a sledování varianty „Německé“.
[689] Dalším kritériem vedoucím k výběru varianty „Německé“ byla její dlouhodobá
územní ochrana. Tato skutečnost však bez
dalšího rovněž neodůvodňuje výběr varianty
„Německé“. Odpůrce jednak nespecifikoval,
za jakým účelem byla varianta „Německá“
dlouhodobě chráněna, ani jaké konkrétní pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
nosy z této skutečnosti pro danou variantu
vyplývají. Uvedená skutečnost nebyla navíc
jedním z hodnotících kritérií zohledněných
v odůvodnění ZÚR, proto nelze jednoznačně
tvrdit, že by pouze z předmětného důvodu
měla být varianta „Německá“ upřednostněna
před variantou „Malhostovickou“. Nadto za situace, kdy podle odpůrce varianta „Malhostovická“ představuje pouze podvariantu k variantě „Německé“ (srov. s. 40 odůvodnění ZÚR).
[690] Konečně pátým kritériem byla podpora varianty „Německé“ souhlasným stanoviskem EIA, jímž soud provedl důkaz při ústním jednání. Ani toto posledně zmíněné
kritérium podle Nejvyššího správního soudu
výběr „Německé“ varianty neospravedlňuje.
Z předmětného souhlasného stanoviska EIA
ze dne 21. 12. 2010 vydaného Ministerstvem životního prostředí vyplývá, že jsou doporučeny
varianty 1 nebo 2 odpovídající variantě „Německé“ a „Malhostovické“ (což odpůrce potvrdil při ústním jednání). Podle stanoviska EIA
však variantu 1 („Německou“) „je možné zvolit
k realizaci a realizovat pouze v případě projekční úpravy této varianty“. Varianta „Malhostovická“ by podle zmíněného stanoviska byla
rovněž realizovatelná, a to bez dalších úprav. Je
tedy zřejmé, že ani v tomto případě není odůvodněna podpora „Německé“ varianty na úkor
varianty „Malhostovické“. Právě naopak.
[691] Z výše uvedeného je patrné, že odpůrce při zvolení varianty „Německé“ v předmětném úseku pochybil, neboť nerespektoval
požadavky kladené na volbu variant stavebním zákonem z roku 2006 a zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí (srov. zejména body [676] a [677] shora); tím způsobil
nezákonnost ZÚR. Kritérium dlouhodobé
podpory dané varianty Jihomoravským krajem nemohlo samo o sobě upřednostnit výběr
této varianty před variantou „Malhostovickou“, která z hlediska dopravně technického
i z hlediska vlivů na životní prostředí vycházela nejpříznivěji. Odpůrce tedy v tomto
ohledu postupoval v rozporu s veřejným zájmem, neboť nad tento zájem bez řádného
odůvodnění nadřadil zájem politický vyjádřený v usnesení zastupitelstva kraje ze dne
16. 12. 2010. Námitka je proto důvodná. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
V.
Shrnutí a závěr soudu
[707] Nejvyšší správní soud po podrobném posouzení námitek a zvážení okolností
celého případu dospěl k závěru, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území neodpovídá požadavkům bodu 5 přílohy stavebního
zákona z roku 2006, neboť neobsahuje dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pročež napadené ZÚR vychází
z neúplně zjištěného skutkového stavu. V důsledku této skutečnosti bylo zatíženo vadou
též kladné stanovisko MŽP k posouzení vlivů
návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8.
16. 12. 2010. Námitka je proto důvodná. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
V.
Shrnutí a závěr soudu
[707] Nejvyšší správní soud po podrobném posouzení námitek a zvážení okolností
celého případu dospěl k závěru, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území neodpovídá požadavkům bodu 5 přílohy stavebního
zákona z roku 2006, neboť neobsahuje dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pročež napadené ZÚR vychází
z neúplně zjištěného skutkového stavu. V důsledku této skutečnosti bylo zatíženo vadou
též kladné stanovisko MŽP k posouzení vlivů
návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8.
2011. Dále soud zjistil, že na základě ingerence
zastupitelstva JMK usnesením ze dne 16. 12.
2010 došlo k nezákonnému výběru varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora.
[708] Neposouzením kumulativních a synergických vlivů bylo nepochybně zasaženo
do právních sfér všech navrhovatelů, neboť
odpůrce vymezil záměry v ZÚR na základě
nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
Takto nezákonně vymezené záměry se přitom dotýkají či zahrnují nemovitosti, k nimž
mají navrhovatelé absolutní práva, případně
procházejí územím obcí – navrhovatelů. Jelikož je nemožné oddělit od ZÚR část, která by
nebyla neposouzením kumulativních a synergických vlivů zasažena, má toto pochybení za
následek zrušení ZÚR v celém rozsahu. Tytéž
důsledky má vadné stanovisko MŽP k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí.
[709] Pokud jde o nezákonný výběr varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora, Nejvyšší správní soud zjistil, že v koridoru
tohoto záměru leží území navrhovatele w), jakož i nemovitosti navrhovatelky x). V těchto
dvou případech nemá soud pochyb, že nezákonným vymezením tohoto záměru bylo neoprávněně zasaženo do práv těchto dvou navrhovatelů, a proto je namístě ZÚR v této
části zrušit. Ve vztahu k navrhovateli y), jehož
nemovitosti leží od plánovaného koridoru
vzdušnou čarou cca 1 km, by otázka zkrácení
na právech nezákonným vymezením koridoru vyžadovala další dokazování. Obdobně
v případě navrhovatele z), jehož pozemky se
nacházejí v blízkosti, případně uvnitř koridoru, by bylo lze zkrácení na právech sice dovodit,
avšak soud by musel vážit, že navrhovatel z)
byl v průběhu řízení o vydání ZÚR pasivní
a nepodal připomínky ani námitky prostřednictvím zástupce veřejnosti. Nejvyšší správní
soud nicméně uzavřel, že takové další úvahy
a dokazování ve vztahu k navrhovatelům y)
a z) by bylo nadbytečné s ohledem na prokázané zkrácení navrhovatelů w) a x), které ke
zrušení předmětné části ZÚR postačuje.
[710] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší
správní soud zrušil v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s.
napadené opatření obecné povahy dnem vyhlášení tohoto rozsudku, a to s výjimkou koridoru TE 42 „horkovod z elektrárny Dukovany, hranice kraje – Brno“, který byl již dříve
SEZNAM ZKRATEK
CEA:
Cumulative Effects Assessment (posuzování
kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí)
chráněná krajinná oblast
CHKO:
duplika: duplika odpůrce k replice navrhovatelů doru-
EIA:
EPS:
EVL:
JMK:
KHS:
KrÚ:
HIA:
čená soudu dne 18. 6. 2012
Environmental Impact Assessment (posuzování vlivů záměrů na životní prostředí)
Ekologický právní servis
evropsky významná lokalita
Jihomoravský kraj
krajská hygienická stanice
krajský úřad
Health Impact Assessment (hodnocení vlivů
na veřejné zdraví)
MD:
Ministerstvo dopravy
MMR: Ministerstvo pro místní rozvoj
MÚK: mimoúrovňová křižovatka
MŽP: Ministerstvo životního prostředí
NATURA: vyhodnocení vlivů na území zařazená do
soustavy NATURA 2000
návrh: návrh navrhovatelů na zrušení opatření
obecné povahy – ZÚR doručený Nejvyššímu
správnímu soudu dne 22. 12. 2011
Nejvyšší správní soud
NSS:
občanské sdružení: Občanské sdružení Občané za
ochranu kvality bydlení v Brně-Bosonohách
ptačí oblast
OZKO: oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší
PO:
PUPFL: půdy určené k plnění funkce lesa
PÚR 2008: Politika územního rozvoje ČR 2008, schvá-
lená usnesením vlády č. 929 dne 20. 7. 2009
politika územního rozvoje
PÚR:
replika: replika navrhovatelů k vyjádření odpůrce do-
ručená soudu dne 12. 6. 2012
rozhodnutí TEN-T: rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. 7. 1996
o hlavních směrech Společenství pro rozvoj
zrušen rozsudkem tohoto soudu ze dne 24. 4.
2012, čj. 9 Ao 7/2011-559 (viz bod [18] výše).
[711] Nejvyšší správní soud se blíže nezabýval námitkou navrhovatelů, že ZÚR jsou
v rozporu s principem proporcionality. Pátý
krok algoritmu aplikuje Nejvyšší správní
soud zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích – tak
tomu ovšem v projednávaném případě nebylo. Kromě toho výsledek sporu může vést
k přijetí odlišných zásad územního rozvoje. Závěry soudu o přiměřenosti či nepřiměřenosti
nyní napadených ZÚR by v takovém případě
byly akademickým pojednáním, jež by při dalším postupu odpůrce nehrálo žádnou roli.
SEA:
transevropské dopravní sítě, Úř. věst. L 228,
2011. Dále soud zjistil, že na základě ingerence
zastupitelstva JMK usnesením ze dne 16. 12.
2010 došlo k nezákonnému výběru varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora.
[708] Neposouzením kumulativních a synergických vlivů bylo nepochybně zasaženo
do právních sfér všech navrhovatelů, neboť
odpůrce vymezil záměry v ZÚR na základě
nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
Takto nezákonně vymezené záměry se přitom dotýkají či zahrnují nemovitosti, k nimž
mají navrhovatelé absolutní práva, případně
procházejí územím obcí – navrhovatelů. Jelikož je nemožné oddělit od ZÚR část, která by
nebyla neposouzením kumulativních a synergických vlivů zasažena, má toto pochybení za
následek zrušení ZÚR v celém rozsahu. Tytéž
důsledky má vadné stanovisko MŽP k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí.
[709] Pokud jde o nezákonný výběr varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora, Nejvyšší správní soud zjistil, že v koridoru
tohoto záměru leží území navrhovatele w), jakož i nemovitosti navrhovatelky x). V těchto
dvou případech nemá soud pochyb, že nezákonným vymezením tohoto záměru bylo neoprávněně zasaženo do práv těchto dvou navrhovatelů, a proto je namístě ZÚR v této
části zrušit. Ve vztahu k navrhovateli y), jehož
nemovitosti leží od plánovaného koridoru
vzdušnou čarou cca 1 km, by otázka zkrácení
na právech nezákonným vymezením koridoru vyžadovala další dokazování. Obdobně
v případě navrhovatele z), jehož pozemky se
nacházejí v blízkosti, případně uvnitř koridoru, by bylo lze zkrácení na právech sice dovodit,
avšak soud by musel vážit, že navrhovatel z)
byl v průběhu řízení o vydání ZÚR pasivní
a nepodal připomínky ani námitky prostřednictvím zástupce veřejnosti. Nejvyšší správní
soud nicméně uzavřel, že takové další úvahy
a dokazování ve vztahu k navrhovatelům y)
a z) by bylo nadbytečné s ohledem na prokázané zkrácení navrhovatelů w) a x), které ke
zrušení předmětné části ZÚR postačuje.
[710] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší
správní soud zrušil v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s.
napadené opatření obecné povahy dnem vyhlášení tohoto rozsudku, a to s výjimkou koridoru TE 42 „horkovod z elektrárny Dukovany, hranice kraje – Brno“, který byl již dříve
SEZNAM ZKRATEK
CEA:
Cumulative Effects Assessment (posuzování
kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí)
chráněná krajinná oblast
CHKO:
duplika: duplika odpůrce k replice navrhovatelů doru-
EIA:
EPS:
EVL:
JMK:
KHS:
KrÚ:
HIA:
čená soudu dne 18. 6. 2012
Environmental Impact Assessment (posuzování vlivů záměrů na životní prostředí)
Ekologický právní servis
evropsky významná lokalita
Jihomoravský kraj
krajská hygienická stanice
krajský úřad
Health Impact Assessment (hodnocení vlivů
na veřejné zdraví)
MD:
Ministerstvo dopravy
MMR: Ministerstvo pro místní rozvoj
MÚK: mimoúrovňová křižovatka
MŽP: Ministerstvo životního prostředí
NATURA: vyhodnocení vlivů na území zařazená do
soustavy NATURA 2000
návrh: návrh navrhovatelů na zrušení opatření
obecné povahy – ZÚR doručený Nejvyššímu
správnímu soudu dne 22. 12. 2011
Nejvyšší správní soud
NSS:
občanské sdružení: Občanské sdružení Občané za
ochranu kvality bydlení v Brně-Bosonohách
ptačí oblast
OZKO: oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší
PO:
PUPFL: půdy určené k plnění funkce lesa
PÚR 2008: Politika územního rozvoje ČR 2008, schvá-
lená usnesením vlády č. 929 dne 20. 7. 2009
politika územního rozvoje
PÚR:
replika: replika navrhovatelů k vyjádření odpůrce do-
ručená soudu dne 12. 6. 2012
rozhodnutí TEN-T: rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. 7. 1996
o hlavních směrech Společenství pro rozvoj
zrušen rozsudkem tohoto soudu ze dne 24. 4.
2012, čj. 9 Ao 7/2011-559 (viz bod [18] výše).
[711] Nejvyšší správní soud se blíže nezabýval námitkou navrhovatelů, že ZÚR jsou
v rozporu s principem proporcionality. Pátý
krok algoritmu aplikuje Nejvyšší správní
soud zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích – tak
tomu ovšem v projednávaném případě nebylo. Kromě toho výsledek sporu může vést
k přijetí odlišných zásad územního rozvoje. Závěry soudu o přiměřenosti či nepřiměřenosti
nyní napadených ZÚR by v takovém případě
byly akademickým pojednáním, jež by při dalším postupu odpůrce nehrálo žádnou roli.
SEA:
transevropské dopravní sítě, Úř. věst. L 228,
9. 9. 1996, s. 1–103, zvláštní vydání v českém
jazyce: Kapitola 07, svazek 02, s. 364–466
Strategic Environmental Assessment (posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí)
Smlouva o fungování Evropské unie
SFEU:
směrnice EIA: Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne
9. 9. 1996, s. 1–103, zvláštní vydání v českém
jazyce: Kapitola 07, svazek 02, s. 364–466
Strategic Environmental Assessment (posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí)
Smlouva o fungování Evropské unie
SFEU:
směrnice EIA: Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne
27. června 1985 o posuzování vlivů některých
veřejných a soukromých záměrů na životní
prostředí, Úř. věst. L 175, 5. 7. 1985, s. 40–48,
zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 15,
svazek 01, s. 248–256
směrnice SEA: směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na
životní prostředí, Úř. věst. L 197, 21. 7. 2001,
s. 30–37, zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 15, svazek 06, s. 157–164
Soudní dvůr: Soudní dvůr Evropské unie/Soudní dvůr
Evropských společenství
s. ř. s.:
společné námitky obcí: Společné námitky obcí Blažovice, Modřice, Moravany, Nebodvidy, Ostopovice, Ponětovice, Tvarožná a Želešice
zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve
znění pozdějších předpisů
stanovisko SEA: Stanovisko Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8. 2011
TEN-T: Trans-European Transport Network (Transev-
ropská dopravní síť)
územní plán
územní systém ekologické stability
velký územní celek
ÚPN:
ÚSES:
VURÚ: vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území
VÚC:
vyjádření odpůrce: vyjádření odpůrce ze dne 18. 1. 2012
ZPF:
ZÚR:
zemědělský půdní fond
Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydané usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011, č. 1552/11/Z25
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Rezervy pro zjištění základu daně: rezerva na opravu hmotného
majetku
k § 7 odst. 3 písm. d) zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve
Vlastník majetku patřícího do konkursní podstaty není oprávněn tvořit k tomuto majetku daňově uznatelnou rezervu na opravy; nájemci takového majetku však
žádné ustanovení zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění účinném do 31. 12. 2005, po dobu, po kterou nájemcem zůstává, nebrání rezervu tvořit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, čj. 7 Afs 16/2009-51)
Prejudikatura: č. 1778/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb. a č. 30/1998 Sb.
Veřejné zakázky: stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky
k § 13 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
I. Základem pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky jsou podle § 13
odst. 2 první věty před středníkem zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
údaje shromážděné zadavatelem ohledně veřejných zakázek se stejným nebo obdobným předmětem plnění. Má-li zadavatel takové informace a údaje, zásadně již
ohledně této otázky nemusí provádět průzkum trhu ani uskutečňovat jiné další kroky.
II. Stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky podle § 13 odst. 2 první věty před středníkem zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, tj. výlučně na základě údajů a informací o zakázkách stejného či podobného předmětu plnění, lze
pouze tehdy, pokud se tyto údaje a informace týkají skutečně stejného či podobného předmětu plnění, a zároveň pokud jde o takové údaje a informace, na nichž lze
závěr o výši předpokládané hodnoty veřejné zakázky objektivně založit.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 8. 2009, čj. 62 Ca 34/2008-102)
*) S účinností od 1. 1. 2008 byl § 7 odst. 3 písm. d) změněn zákonem č. 269/2007 Sb.
2699–2700
II.
PRÁVNÍ VĚTY
znění zákona č. 438/2003 Sb.*)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
Služební poměr: odškodňování služebních úrazů; ztížení
společenského uplatnění
k § 180 odst. 1 a § 228 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bez-
k § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění
I. Hodnocení ošetřujícího lékaře o změně ztížení společenského uplatnění nemusí být součástí jediné listiny spolu se samotným základním bodovým ohodnocením podle vyhlášky č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského
uplatnění. Takovou zprávu lékaře lze považovat za doplnění posudku, případně za
posudek nový (další). Jsou-li přitom jednotlivé posudky v rozporu, je na služebním
orgánu, aby takový rozpor odstranil podle § 180 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
II. Ustanovení § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení
společenského uplatnění, užité dle § 228 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je třeba v případě odškodňování
služebních úrazů vykládat tak, že ve zvlášť výjimečných případech hodných mimořádného zřetele může výši odškodnění stanovenou podle této vyhlášky přiměřeně zvýšit
služební funkcionář, který o náhradě za ztížení společenského uplatnění rozhoduje.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 7. 2009, čj. 22 Ca 247/2008-88)
Prohlášení pozemků za nehonební orgánem státní správy myslivosti na základě
žádosti vlastníka dle § 17 odst. 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, musí předcházet posouzení existence „zájmu vlastníka“ na takovém prohlášení.
Na základě vlastníkem jasně vyjádřených a dostatečně doložených důvodů je orgán státní správy myslivosti povinen uvážit a řádně odůvodnit, zda legitimní omezení vlastníka v důsledku výkonu práva myslivosti je, či není ve vztahu k vlastnickému nebo jinému ústavně zaručenému právu proporcionálním. Pouhé podání
žádosti o prohlášení pozemků za nehonební samo o sobě existenci „zájmu vlastníka“ neprokazuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, čj. 9 As 26/2009-85)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 49/2007 Sb.; rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 29. 4. 1999, Chassagnou a další proti Francii (stížnosti č. 25088/94,
28331/95 a 28443/95, ECHR 1999-III).
pečnostních sborů
Myslivost: prohlášení pozemků za nehonební
k § 17 odst. 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti
2701–2702
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a) Obec Bavory, b) obec Blažovice, c) obec Dolní Dunajovice, d) obec Chrudichromy,
e) obec Jinačovice, f) město Modřice, g) obec Moravany, h) obec Nebovidy, ch) obec
Ostopovice, i) obec Ponětovice, j) obec Sudice, k) obec Tvarožná, l) obec Želešice,
m) Mgr. Zuzana C., n) Jan D., o) Ing. Štefan F., p) Ing. Ladislav H., q) Ing. Viktor H., r) Marta Ch., s) Vladimír P., t) Ing. Libor P., u) Marie Š., v) Mgr. Karel T., w) obec Malá Lhota,
x) Renáta M., y) JUDr. Zdeněk J. a z) Milan K. proti Jihomoravskému kraji o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.