2 As 122/2018

1. Ing. J. D.,

2. Město Kuřim, se sídlem Jungmannova 968/75, Kuřim,

3. Obec Ratíškovice, se sídlem U Radnice 1300, Ratíškovice,

4. Obec Lelekovice, se sídlem Hlavní 75/7, Lelekovice,

5. Obec Česká, se sídlem Česká 26, p. Lelekovice,

6. Obec Sudoměřice, se sídlem Sudoměřice 322,

7. Město Mikulov, se sídlem Náměstí 1, Mikulov,

8. Městys Černá Hora, se sídlem nám. Míru 50, Černá Hora,

9. Město Miroslav, se sídlem nám. Svobody 1/1, Miroslav,

10. Město Moravská Třebová, se sídlem nám. T. G. Masaryka 29, Moravská Třebová,

11. Město Rousínov, se sídlem Sušilovo náměstí 84/56, Rousínov,

12. Obec Zbýšov, se sídlem Zbýšov 7,

13. Obec Lesní Hluboké, se sídlem Lesní Hluboké 46,

14. Obec Vísky, se sídlem Vísky 96,

15. Obec Vanovice, se sídlem Vanovice 132,

16. Obec Vranov, se sídlem Vranov 24,

17. Město Jevíčko, se sídlem Palackého nám. 1, Jevíčko,

18. Město Rosice, se sídlem Palackého náměstí 13, Rosice,

19. Město Kunštát, se sídlem nám. Krále Jiřího 106, Kunštát,

20. Obec Maršov, se sídlem Maršov 71,

21. Obec Městečko Trnávka, se sídlem Městečko Trnávka 5,

22. Obec Hradčany, se sídlem Tišnovská 131, Hradčany,

23. Město Znojmo, se sídlem Obroková 1/12, Znojmo,

24. Městys Ostrovačice, se sídlem náměstí Viléma Mrštíka 54, Ostrovačice,

25. Město Břeclav, se sídlem nám. T. G. Masaryka 42/3, Břeclav,

26. Ing. J. V.,

27. Město Vracov, se sídlem náměstí Míru 202, Vracov,

28. Obec Říčany, se sídlem nám. Osvobození 340, Říčany,

29. Městys Křtiny, se sídlem Křtiny 26,

30. Obec Újezd u Černé Hory, se sídlem Újezd u Černé Hory 108, Lipůvka,

31. Obec Chudčice, se sídlem Chudčice 220,

32. Obec Lažánky, se sídlem Lažánky 14,

33. Obec Holubice, se sídlem Holubice 61,

34. Obec Čebín, se sídlem Čebín 21,

35. Dobrovolný svazek obcí Ždánický les a Politaví, se sídlem Jiráskova 502, Bučovice,

36. Obec Kuchařovice, se sídlem 8. Května 211, Kuchařovice,

37. Město Boskovice, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,

38. Svazek obcí pro výstavbu rychlostní komunikace R43, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,

39. Město Židlochovice, se sídlem Masarykova 100, Židlochovice,

40. Město Pohořelice, se sídlem Vídeňská 699, Pohořelice,

41. E.ON Distribuce, a.s., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6, České Budějovice,

42. Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno,

43. Obec Bílovice nad Svitavou, se sídlem Těsnohlídkovo náměstí 1000, Bílovice nad Svitavou,

44. Obec Dobšice, se sídlem Brněnská 70, Dobšice,

45. RNDr. K. T.,

46. Povodí Moravy, s.p., se sídlem Dřevařská 11, Brno,

47. Městys Svitávka, se sídlem Hybešova 166, Svitávka,

48. Městys Nedvědice, se sídlem Nedvědice 42,

49. Město Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko,

50. Obec Šaratice, se sídlem Náves 83, Šaratice,

51. Obec Borotín, se sídlem Borotín 200,

52. Ing. O. P., zastoupen Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno,

53. Obec Dolní Bojanovice, se sídlem Hlavní 383, Dolní Bojanovice,

54. Obec Radějov, se sídlem Radějov 130,

55. Obec Veverské Knínice, se sídlem Veverské Knínice 260,

56. Mikroregion Bílý potok, svazek obcí Lažánky-Maršov-Braníškov-Svatoslav, se sídlem Lažánky 14, Veverská Bítýška,

57. Obec Moravské Knínice, se sídlem Kuřimská 99, Moravské Knínice,

58. Obec Božice, se sídlem Božice 380,

59. Obec Břežany, se sídlem Břežany 103,

60. Obec Předklášteří, se sídlem náměstí 5. května 1390, Předklášteří,

61. Obec Březina, se sídlem Březina 24,

62. Obec Závist, se sídlem Závist 2, Lipůvka,

63. Obec Lažany, se sídlem Lažany 129, Lipůvka,

64. Obec Perná, se sídlem Perná 294,

65. Obec Morkůvky, se sídlem Morkůvky 113,

66. Městys Veverská Bítýška, se sídlem náměstí Na městečku 72, Veverská Bítýška,

67. ČEPS, a.s., se sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10,

68. Obec Moravský Písek, se sídlem Velkomoravská 1, Moravský Písek,

69. Obec Petrov, se sídlem Petrov 113,

70. Obec Braníškov, se sídlem Braníškov 41, Veverská Bítýška,

71. Město Kyjov, se sídlem Masarykovo nám. 30/1, Kyjov,

72. Obec Železné, se sídlem Železné 79, Pohořelice,

73. Město Hodonín, se sídlem Masarykovo nám. 1, Hodonín,

74. Město Ivančice, se sídlem Palackého nám. 196/6, Ivančice,

75. Obec Týnec, se sídlem Náves 1, Týnec,

76. Obec Podolí, se sídlem Podolí 1,

77. Obec Kuřimské Jestřabí, se sídlem Kuřimské Jestřabí 50,

78. Obec Lipůvka, se sídlem Lipůvka 146,

79. Město Veselí nad Moravou, se sídlem tř. Masarykova 119, Veselí nad Moravou,

80. Obec Dolní Loučky, se sídlem Dolní Loučky 208,

81. Občanské sdružení pro obchvat Znojmo, z.s., se sídlem Leska Horní 3701/19, Znojmo,

82. Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1, zastoupena JUDr. Jindřichem Vítkem, Ph.D., advokátem se sídlem Šafaříkova 201/17, Praha 2,

83. Město Strážnice, se sídlem náměstí Svobody 503, Strážnice,

84. Obec Vnorovy, se sídlem Hlavní 750, Vnorovy,

85. Mgr. Ing. D. S.,

86. Občanské sdružení pro realizaci silničního obchvatu města Kuřimi, se sídlem Tyršova 16/3, Kuřim,

87. Obec Rozdrojovice, se sídlem Na Dědině 7, Rozdrojovice,

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016, v řízení o kasačních stížnostech navrhovatelů a) – f), h) – q), s) – u), x) - z), aa), ab), ad), ae), al) – ao) a kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 52), proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931,

I. Kasační stížnosti se zamítají.

II. Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.

[1] Usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 bylo vydáno opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, jež nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále též „ZÚR JMK“, nebo „zásady“). Opatření bylo napadeno návrhem všech navrhovatelů, jímž bylo požadováno jeho zrušení jako celku.

[2] O návrhu rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931, takto:

I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016, navrhovatelů a) až af) a navrhovatelů ah) až ap) se zamítá.

II. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského

kraje ze dne 5. 10. 2016, navrhovatele ag) – P. F. N., se odmítá.

III. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení proti navrhovatelům a) až af) a navrhovatelům ah) až ap).

V. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení proti navrhovateli ag) – P. F. N.

VI. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

VII. Navrhovateli ag) – P. F. N., bude po právní moci tohoto rozsudku

vrácen zaplacený soudní poplatek ve výši 5.000 Kč, a to z účtu Krajského soudu v Brně ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce navrhovatele Mgr. Pavla Černého, advokáta ve Frank Bold advokáti, s.r.o., se sídlem Údolní 33, Brno.

[3] Krajský soud v napadeném rozsudku předně zkoumal podmínky řízení a aktivní legitimaci navrhovatelů, poté posoudil důkazní návrhy. Předmět řízení vymezil pohledem námitek uplatněných v návrhu na zrušení ZÚR JMK, které shrnul do dvanácti hlavních bodů, zahrnujících v sobě návrhové námitky ad 1) - 17); blíže je konkretizoval a rozpracoval v kapitolách obsahujících jejich vypořádání. Před posouzením důvodnosti návrhových námitek ozřejmil důvody, pro které o návrhu rozhodl bez jednání a proč neprovedl navržené důkazy. V bodech III.C. - III.N. rozsudku pak vypořádal návrhové body v pořadí jejich souslednosti a významu v procesu přijímání ZÚR JMK. Dospěl k závěru, že návrhové body nejsou důvodné.

II. Kasační stížnosti

[3] Krajský soud v napadeném rozsudku předně zkoumal podmínky řízení a aktivní legitimaci navrhovatelů, poté posoudil důkazní návrhy. Předmět řízení vymezil pohledem námitek uplatněných v návrhu na zrušení ZÚR JMK, které shrnul do dvanácti hlavních bodů, zahrnujících v sobě návrhové námitky ad 1) - 17); blíže je konkretizoval a rozpracoval v kapitolách obsahujících jejich vypořádání. Před posouzením důvodnosti návrhových námitek ozřejmil důvody, pro které o návrhu rozhodl bez jednání a proč neprovedl navržené důkazy. V bodech III.C. - III.N. rozsudku pak vypořádal návrhové body v pořadí jejich souslednosti a významu v procesu přijímání ZÚR JMK. Dospěl k závěru, že návrhové body nejsou důvodné.

II. Kasační stížnosti

[4] Ve dnech 4. 4., 5. 4., 6. 4. a 9. 4. 2018 byly proti tomuto rozsudku krajského soudu podány kasační stížnosti navrhovatelů a) – f), h) – q), s) – u), x) - z), aa), ab), ad), ae), ag), al) – ao) a kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 52). Tyto kasační stížnosti, vyjma kasační stížnosti navrhovatele ag), výslovně směřují proti výroku I. a mimo kasační stížnosti zúčastněné osoby i proti výroku III. výše označeného rozsudku krajského soudu. Napadají tedy zamítavý výrok rozsudku krajského soudu a případně i s ním spojený výrok o náhradě nákladů řízení. Kasační stížnost navrhovatele ag) proti odmítnutí jím podaného návrhu směřující proti výroku II., III. a VII. byla vyloučena k samostatnému řízení usnesením tohoto soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 2 As 122/2018 – 396, a bylo o ní rozhodnuto rozsudkem tohoto soudu ze dne 16. 11. 2018, č. j. 2 As 354/2018 – 20, tak, že byla odmítnuta ve vztahu k napadenému výroku III. a byly zrušeny výroky II., V. a VII. citovaného rozsudku krajského soudu a v této části byla věc tamnímu soudu vrácena k dalšímu řízení. Tento rozsudek se nijak nedotýká kasačních stížností ostatních stěžujících si navrhovatelů a osoby zúčastněné na řízení, neboť jejich podstatou je správnost právního závěru krajského soudu o zákonnosti Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje (výrok I. napadeného rozsudku) a s tímto věcným výrokem související výroky o náhradě nákladů řízení (výroky III., IV. a VI. napadeného rozsudku).

[5] Navrhovatelé a) – f), h) – q), s) – u), x), y), aa), ab), ad), ae), ag), al) – ao) a osoba zúčastněná na řízení 52) (dále též „první skupina stěžovatelů“) uplatnili kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb. (dále jen „s. ř. s.“). Tytéž kasační důvody uplatnila ve své kasační stížnosti i navrhovatelka z) [dále též „stěžovatelka z)“], která je v doplnění kasační stížnosti ze dne 18. 7. 2018 omezila na důvody podle písm. a) a d) cit. ustanovení. První skupina stěžovatelů tedy namítá, že skutková podstata, z níž vycházel odpůrce, nemá oporu ve spise, pročež měl krajský soud napadené zásady zrušit, všichni stěžovatelé [tj. první skupina stěžovatelů i stěžovatelka z)] pak namítají, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázky a že je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a vadný pro nesprávné vyhodnocení důvodnosti navržených důkazů a pro jejich neprovedení. Všichni stěžovatelé požadují, aby kasační soud napadený rozsudek krajského soudu a případně i ZÚR JMK zrušil.

[6] Kasační stížnosti byly podány osobami, které byly účastníky soudního řízení či osobou na něm zúčastněnou, jsou podány včas, všichni stěžovatelé jsou zastoupeni advokáty a kasační stížnosti po doplnění obsahují zákonné náležitosti. Kasační stížnosti jsou přípustné a projednatelné. Rozsudek čítá 160 stran, přičemž i podané kasační stížnosti a vyjádření k nim jsou velmi obsáhlé. Proto Nejvyšší správní soud při posouzení důvodnosti kasačních stížností bude postupovat podle uplatněných kasačních námitek jednotlivých kasačních stížností, poukáže na vyjádření odpůrce k nim (případně na další vyjádření), konstatuje rozhodné argumenty z odůvodnění napadeného rozsudku, přičemž v rámci každé z nich zmíní podstatné skutečnosti ze ZÚR JMK (je-li to na místě) a poté u každého z kasačních důvodů provede dílčí vyhodnocení jeho důvodnosti poměřením s rozhodnou právní úpravou. Nakonec pak vyhodnotí kasační stížnosti jako celek. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se jedná o kasační přezkum, jehož smyslem není vlastní vypořádání námitek uplatněných v procesu přijímání ZÚR JMK či v řízení před krajským soudem, ale zákonnost postupu a rozhodnutí krajského soudu, zejména pak posouzení, zda byl důvodný jeho závěr o tom, že ZÚR JMK obstojí a není důvod k jejich zrušení.

III. Kasační důvody

III. A. kasační důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu

III. A. a) obsah kasačních námitek a vyjádření k nim

[6] Kasační stížnosti byly podány osobami, které byly účastníky soudního řízení či osobou na něm zúčastněnou, jsou podány včas, všichni stěžovatelé jsou zastoupeni advokáty a kasační stížnosti po doplnění obsahují zákonné náležitosti. Kasační stížnosti jsou přípustné a projednatelné. Rozsudek čítá 160 stran, přičemž i podané kasační stížnosti a vyjádření k nim jsou velmi obsáhlé. Proto Nejvyšší správní soud při posouzení důvodnosti kasačních stížností bude postupovat podle uplatněných kasačních námitek jednotlivých kasačních stížností, poukáže na vyjádření odpůrce k nim (případně na další vyjádření), konstatuje rozhodné argumenty z odůvodnění napadeného rozsudku, přičemž v rámci každé z nich zmíní podstatné skutečnosti ze ZÚR JMK (je-li to na místě) a poté u každého z kasačních důvodů provede dílčí vyhodnocení jeho důvodnosti poměřením s rozhodnou právní úpravou. Nakonec pak vyhodnotí kasační stížnosti jako celek. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se jedná o kasační přezkum, jehož smyslem není vlastní vypořádání námitek uplatněných v procesu přijímání ZÚR JMK či v řízení před krajským soudem, ale zákonnost postupu a rozhodnutí krajského soudu, zejména pak posouzení, zda byl důvodný jeho závěr o tom, že ZÚR JMK obstojí a není důvod k jejich zrušení.

III. Kasační důvody

III. A. kasační důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu

III. A. a) obsah kasačních námitek a vyjádření k nim

[7] První skupina stěžovatelů v doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 6. 2018 poukazuje na skutečnost, že její návrh na zrušení ZÚR JMK obsahoval 17 základních návrhových bodů včetně další dílčí argumentace, zejména ve vazbě na stávající míru zátěže životního prostředí v daném území. Krajský soud se v části rozsudku III.C. – III.N. zabýval návrhovými body odlišně od struktury návrhu a nerespektoval vzájemnou návaznost návrhových bodů. Stěžovatelé si jsou vědomi judikatury, která nevyžaduje konkrétní odpovědi na všechny položené otázky, i toho, že nepřezkoumatelnost nespočívá v pouhé nižší míře přehlednosti rozsudku. Za nepřezkoumatelný je však třeba považovat rozsudek nezabývající se podstatou stěžejních návrhových námitek, jejich vzájemnými souvislostmi, případně zkreslující námitky a vypořádávající je v jejich zkreslené podobě. Nepřezkoumatelný je i rozsudek ve svých závěrech se odchylující od obsahu spisu či od skutečností, které by byly prokazatelné provedením navržených důkazů. To vše shledávají u napadeného rozsudku.

[8] Za nedostatečně vypořádané považuje první skupina stěžovatelů následující návrhové body:

a) ZÚR JMK jsou jako celek v rozporu s cíli a úkoly územního plánování a s požadavky vytváření předpokladů pro výstavbu a udržitelný rozvoj území,

b) nezákonnost Politiky územního rozvoje (dále též „PÚR“) z roku 2009 včetně její aktualizace z roku 2015,

c) odpůrce nevymezil v ZÚR JMK územně plánovací opatření směřující k ukončení protiprávního stavu nadlimitního zatížení části dotčeného území,

d) ZÚR JMK v rozporu se základním cílem územního plánování vymezuje koridory dopravních staveb, které jsou zjevně nerealizovatelné,

e) územní rezervy se sice neposuzují z hlediska vlivů na životní prostředí a evropsky významné lokality a ptačí oblasti, nicméně v ostatních složkách vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj území se stanovené využití územních rezerv posuzuje, což se nestalo,

f) nebyly řádně vyhodnoceny kumulativní a synergické vlivy ve vztahu k nejvíce zatíženým územím,

g) nepřezkoumatelnost vypořádání variant koncepcí v ZÚR JMK,

h) zkreslení návrhového bodu nesprávného vymezení územní rezervy pro dálnici D43 ve variantě „Německé“,

i) nesprávné vypořádání námitky směřující proti vyhodnocení vlivů návrhových koridorů DS02 a DS03 dálnice D43,

j) nepřezkoumatelnost závěru o námitce proti vymezení územní rezervy pro „jihozápadní tangentu“,

k) opomenutí vypořádání námitky nedostatku kompenzačních opatření u vymezení koridoru DS14 pro dálnici D52/JT Rajhrad – Chrlice II.,

l) nedostatečně vypořádání závěrů autorizované studie MUDr. J. V., Ph.D., o vlivu dopravní koncepce na veřejné zdraví a životní prostředí,

m) opomenutí dílčích námitek proti nevymezení obchvatu Břeclavi v ZÚR JMK,

n) nezohlednění námitky poukazující na údaje o opakovaném překračování imisních limitů polétavého prachu ve Znojmě a námitky variantních řešení,

o) nevypořádání nezákonnosti a vnitřní rozpornosti stanovisek dotčených orgánů.

[9] První skupina stěžovatelů proto ve vztahu k návrhovým bodům 1, 3, 4 jako celkům a k výše uvedeným specifickým námitkám považují napadený rozsudek za nepřezkoumatelný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[10] Stěžovatelka z) v doplnění kasační stížnosti obsáhle poukazuje na podmínky své aktivní legitimace, kterou krajský soud nezpochybňoval, její kasační námitky jsou zčásti shodné s námitkami první skupiny stěžovatelů, ovšem odlišuje se od nich tvrzením, že by byla dotčena na svých právech všemi variantami dopravní infrastruktury v daném území. Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřuje v obecnosti vypořádání návrhových bodů a v nerespektování jejich provázanosti. Krajský soud podle jejího názoru neposoudil námitku, že ZÚR JMK neřeší protiprávnost nadlimitního zatížení území. Nedostatek vyhodnocení negativních vlivů pak vylučuje i vyhodnocení účinnosti kompenzačních opatření. Krajský soud akceptoval neprovedení vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, ač to bylo důvodem, proč Nejvyšší správní soud předchozí zásady v roce 2012 zrušil. Krajský soud se dále nezabýval tvrzenou účelovostí použití územních rezerv, jejichž využití bylo excesivní; to dále rozvíjí v replice na vyjádření odpůrce podané dne 4. 2. 2019.

[11] Ke kasačním stížnostem se vyjádřily některé z osob zúčastněných na řízení. Osoba zúčastněná na řízení 67) podáním ze dne 23. 7. 2018 poukázala na své vyjádření k návrhu a doporučila kasačnímu soudu zdrženlivost při úvaze o zrušení ZÚR JMK, neboť je třeba respektovat i zájmy ostatních subjektů, jichž se zásady dotýkají. Osoba zúčastněná na řízení 46) ve svém podání ze dne 18. 7. 2018 označila námitky proti nedostatečnosti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů za obecně použitelné vůči jakémukoliv návrhu a vyzvala kasační soud k užití zásady přiměřenosti, neboť návrh zásad se netýká jen komunikační sítě, ale i dalších otázek rozvoje kraje, které jsou navzájem provázány. Zrušením zásad by byly zablokovány např. protipovodňové stavby či revitalizační opatření, což odporuje veřejnému zájmu. Osoba zúčastněná na řízení 1) v podání ze dne 25. 7. 2018 označila rozsudek krajského soudu za obtížně srozumitelný co do vztahu námitek a jejich vypořádání. Názorově se ztotožnila s první skupinou stěžovatelů. Osoba zúčastněná na řízení 82) uvedla ve vyjádření ze dne 23. 8. 2018, že se ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku a vypořádání návrhu považuje za důsledné. Návrh na zrušení zásad byl podle ní excesivní co do rozsahu požadavku na jejich zrušení jako celku. Osoba zúčastněná na řízení 42) uvedla ve svém vyjádření ze dne 3. 5. 2019, že pořizuje nový územní plán města Brna a bez existence ZÚR JMK nemůže v této činnosti řádně pokračovat. Nepřijetí územního plánu do r. 2022 by pro město mělo fatální důsledky. Město na základě ZÚR JMK připravuje projekt realizace protipovodňových opatření, přičemž předpokládané náklady této akce jsou 5 miliard Kč. Poukazuje i na další investiční akce, v nichž by bez ZÚR JMK nemohlo pokračovat, což by zmařilo stávající značné investice.

[12] Odpůrce ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem ze dne 29. 10. 2018 a ze dne 15. 11. 2018 označil napadený rozsudek za dostatečně odůvodněný a za přezkoumatelný. Uvedl, že soud při přezkumu územně plánovací dokumentace musí respektovat pravidla vycházející z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 a sp. zn. III. ÚS 1669/11, v nichž tento soud zdůraznil právo samosprávných celků na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území. Vymezil rovněž oprávnění soudu zrušit takové opatření jen na případy, kdy mezi protizákonností jednání územní samosprávy a napadeným opatřením existuje bezprostřední vztah. Zásah soudu tedy musí být z tohoto hlediska přiměřený. Krajský soud podle jeho názoru dostál těmto zásadám. Ve vztahu ke konkrétním kasačním námitkám poukázal na své vyjádření k návrhu a označil jej za součást svého vyjádření ke kasační stížnosti.

[13] První skupina stěžovatelů replikovala podáním ze dne 27. 11. 2018, přičemž ve vztahu k vlastní námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku znovu zdůraznila, že krajský soud řadu návrhových námitek ignoroval či je vypořádal povrchně. Na tom setrvala i stěžovatelka z) v replice ze dne 4. 2. 2019.

[14] Odpůrce reagoval podáním ze dne 18. 4. 2019, v němž zdůraznil, že si stěžovatelé pletou zásady územního rozvoje s programem zlepšování kvality ovzduší. Jejich argumentace o zatížení města Brna je nepřípadná, neboť město stojí na straně odpůrce a zrušení ZÚR JMK si nepřeje. Město Brno je v Jihomoravském kraji dominantním zdrojem a cílem veškerého dění, a tedy i dopravy, což vede k nutnosti zkapacitnění dopravních komunikací do této oblasti vedoucí. Odpůrce sice mohl vyčkat úplnosti podkladů a zásady pojmout komplexněji, to by ovšem zdrželo a blokovalo opatření, která jsou nezbytná a jejichž provedení nic nebrání; příkladmo poukazuje na projekty plynovod Moravia, technické infrastruktury elektrické energie, transformovny Rohatec, modernizace koridorů železniční a vodní dopravy, atd). Zrušení ZÚR JMK by bylo zásahem do těchto projektových prací či už stávajících realizací.

III. A. b) rozsudek krajského soudu

[15] Krajský soud, jak výše uvedeno v odst. 3, pro vypořádání návrhových bodů zvolil postup, při němž na ně neodpovídal v pořadí a konkrétním vymezení uvedeném v návrhu, ale sám stanovil okruhy problémů, které považoval za podstatné z hlediska posloupnosti řízení o přijímání zásad a rozhodné zákonné úpravy, přičemž návrhové body byly součástí těchto okruhů. Výčet vypořádávaných problémových okruhů je shrnut v obsahu napadeného rozsudku na jeho s. 162 – 164.

III. A. c) posouzení důvodnosti námitek nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu Nejvyšším správním soudem

[15] Krajský soud, jak výše uvedeno v odst. 3, pro vypořádání návrhových bodů zvolil postup, při němž na ně neodpovídal v pořadí a konkrétním vymezení uvedeném v návrhu, ale sám stanovil okruhy problémů, které považoval za podstatné z hlediska posloupnosti řízení o přijímání zásad a rozhodné zákonné úpravy, přičemž návrhové body byly součástí těchto okruhů. Výčet vypořádávaných problémových okruhů je shrnut v obsahu napadeného rozsudku na jeho s. 162 – 164.

III. A. c) posouzení důvodnosti námitek nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu Nejvyšším správním soudem

[16] Nejvyšší správní soud při posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví pak i podle ustanovení § 54 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž tento soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, také konstatoval, že: „(s)oudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plynou obdobné závěry. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Podobně je např. již zmíněným rozsudkem č. j. 2 Ads 58/2003 – 75 vymezena nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost. K nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů i rozhodnutí správních orgánů je pak Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). V daném případě je ovšem nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu stěžovateli namítána, a to z několika důvodů.

[17] K námitce, že se krajský soud nedržel souslednosti návrhu na zrušení zásad, je třeba vycházet z rozhodného ustanovení § 101d odst. 1 s. ř. s., podle něhož je soud při rozhodování o opatření obecné povahy vázán rozsahem a důvody návrhu. Ovšem skutečnost, že se krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku odchyluje od struktury podaného návrhu na zrušení zásad, sama o sobě jeho nepřezkoumatelnost nezakládá. Co do strukturovanosti totiž návrh není pro soud závazný. Povinností soudu je skutkové a právní posouzení věci ve vztahu k rozhodným ustanovením zákona, přičemž požadavek na přezkoumatelnost rozhodnutí vyžaduje i vypořádání návrhových bodů. To však neznamená, že je soud povinen dopodrobna pojednat o každé v něm tvrzené námitce či „podnámitce“, zejména za situace, kdy je návrh značně rozsáhlý a námitky se v něm opakují, prolínají či zacházejí do podrobností způsobem nezasahujícím svým významem konečné rozhodnutí. Soud provádí přezkum opatření obecné povahy v mezích judikaturou vytýčeného algoritmu, vycházejícího z § 101d odst. 2 s. ř. s., tj. zkoumá: 1) pravomoc správního orgánu k vydání opatření obecné povahy, 2) meze jeho působnosti, 3) zákonnost postupu při vydání opatření, 4) soulad opatření obecné povahy se zákonem, 5) proporcionalitu přijatého řešení (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS).

[18] Soustředěné výhrady první skupiny stěžovatelů jsou uvedeny výše v odst. 8 pod body a)

o); a podle jejich podrobnějšího vymezení v kasačních stížnostech o nich bude následně postupně pojednáno; v této části kasačního rozsudku nikoliv posouzením správnosti právních závěrů krajského soudu, ale pohledem přezkoumatelnosti jejich vypořádání v napadeném rozsudku krajského soudu.

[19] ad 8/a) Konkrétně ve vztahu k návrhovému bodu 1. vytýkajícímu rozpor ZÚR JMK s cíli a úkoly územního plánování v propojení s výtkou v návrhovém bodě 3. o neřešení protiprávního stavu zatížení životního prostředí kraje, krajský soud skutečně v odst. 662 rozsudku odkázal na vypořádání v rámci jiných částí rozsudku. To ale konkretizoval v odst. 664 - 673, přičemž se nejedná o pouhé bezobsažné odkazy, ale jsou v nich shrnuty konkrétní závěry k těmto návrhovým bodům se vztahující.

[20] ad 8/b) U návrhového bodu 2. stěžovatelé brojí proti tomu, že nebyly vypořádány jejich námitky proti PÚR, s poukazem na nemožnost jejich soudního přezkumu, přičemž byl pouze okrajově zmíněn názor na některé z nich. Stěžovatelé nevyvracejí obsáhlou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu uvedenou a citovanou v odst. 100 - 106 napadeného rozsudku, z níž plyne, že PÚR není opatřením obecné povahy a nepodléhá soudnímu přezkumu. Pokud se krajský soud dále vyjádřil k charakteristice PÚR a jejího vztahu k zásadám územního rozvoje, nelze mu vytýkat, že se nezabýval všemi námitkami proti zákonnosti PÚR, nemůže-li ta být předmětem soudního přezkumu.

[21] ad 8/c) V návrhovém bodu 3. stěžovatelé tvrdili nedostatečná opatření k ukončení nadlimitního zatížení území a v rozsudku postrádají vyhodnocení polemiky mezi vyjádřeními navrhovatelů a odpůrce v průběhu soudního řízení ve vztahu k imisní zátěži území Jihomoravského kraje, zejména okolí Brna, znečišťujícími látkami. Krajský soud se touto otázkou zabýval v části III.D. rozsudku, přičemž zde konstatoval vyjádření účastníků řízení a učinil k dané otázce závěry. Vycházel však prvotně z podkladů shromážděných v procesu přijímání zásad.

[22] ad 8/d) Stěžovatelé považují za nevypořádanou podstatu návrhového bodu 4. směřujícího proti vytváření nerealizovatelných koridorů dopravních staveb. Návrhový bod konkrétně brojil proti trase dálnice D52/JT Rajhrad – Brno Chrlice a dálnice D52 Pohořelice – Mikulov - hranice ČR/Rakousko. Krajský soud v napadeném rozsudku opakovaně zdůraznil, že není úkolem soudu posuzovat vhodnost té které trasy dopravních staveb, ale zabývat se zákonnými podmínkami pro vymezení zvolené trasy. To učinil ve více souvislostech, zejména pak v části III.H. rozsudku včetně konstatování dlouhodobě zvažovaných možností umístění dopravního koridoru, mezinárodních souvislostí a závěru o nenahraditelnosti zvolené trasy ve vztahu ke všem zjištěným okolnostem (odst. 463 napadeného rozsudku).

[23] ad 8/e) Stěžovatelé v rozsudku zcela postrádají vyjádření k části argumentace uvedené v návrhovém bodě 6., s. 98, kde ve vztahu k územním rezervám uvedli, že se sice nemusí posuzovat vlivy na životní prostředí a evropsky významné ptačí lokality, ovšem posuzování ostatních obligatorních složek vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je nezbytné. Z toho dovozovali nezákonné posouzení vlivů ZÚR JMK jako celku, neboť stanovení rezerv nemůže sloužit k vyloučení z posuzování vlivů. Tento návrhový bod úzce souvisí s vyhodnocením vlivů ZÚR JMK na životní prostředí provedeným v části III.D. rozsudku, přičemž ve vztahu k územním rezervám se krajský soud vyjádřil k dotčení životního prostředí v části III.G.1.2., kde dopady označil za toliko dočasné. Je tedy zjevné, že krajský soud proto, že územní rezervy nepovažoval za konečný zásah do práv, ale toliko za souhrn možných verzí, o nichž bude teprve v budoucnu rozhodováno, nehodnotil jejich dopady do tvrzených práv. Opomenutí této dílčí námitky tedy bylo výrazem její nerozhodnosti pro rozsudek za stávající situace.

[24] ad 8/f) Na předchozí kasační námitku navazuje tvrzení, že v témže návrhovém bodě stěžovatelé poukazovali na nedostatky při vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů na životní prostředí a udržitelný rozvoj ve vztahu ke specifikovaným nejvíce zatíženým územím. Stěžovatelé považují za nedostatečný odkaz soudu v odst. 199 a 200 napadeného rozsudku. Tam je uveden odkaz na část III.G. (rozsah dotčení na právech územními rezervami) a III.I. (vymezení koridoru pro záměr dálnice D 52/JT), to vše opět jako v předchozím bodě ve smyslu zatímního nedostatku vlivu na práva v daném čase. Ve vztahu k záměru DS36 a DS10 pak soud označil podklady zásad za dostatečné. Nejde tedy o námitky soudem opomenuté.

[25] ad 8/g) Stěžovatelé nejsou spokojeni se způsobem, jakým krajský soud pojednal o návrhové námitce nedostatečného vypořádání jimi předložených odborných studií, neboť je označil za podklady k alternativnímu dopravnímu scénáři B, aniž by se vypořádal s argumentací v nich obsaženou a zpochybňující správnost varianty C. Tato námitka je v návrhu obsažena v návrhovém bodě 8, např. na str. 119 - 120. Krajský soud se jí zabýval v části III.E.1.c), kde navrhovateli předložené podklady konkretizoval, ovšem ztotožnil se s odpůrcovým závěrem, že se jedná o podklady jiné alternativy, přičemž uvedl, že výběr vhodné alternativy soudu nepřísluší. K nerozhodnosti jednoho z podkladů (studie „V.“) poukázal na předchozí závěr Nejvyššího správního soudu v rozsudku rušícím zásady z r. 2011, který jí tehdy nepřisvědčil. Krajský soud dospěl k závěru, že samostatné posouzení argumentace obsažené v navrhovateli předložených studiích nebylo v rámci odůvodnění výběru koncepce namístě a odůvodnění zásad proto není nepřezkoumatelné. Námitka nebyla opomenuta, krajský soud ji v dané souvislosti posoudil tak, že vyhodnocení požadované navrhovateli nebylo pro odůvodnění zásad nezbytné. Stěžovateli označené podklady sám krajský soud bere v úvahu v dalších částech rozsudku, např. v části III.E.1.a), a dále opakovaně tam, kde je argumentováno srovnáváním alternativních koncepcí, neboť stěžovateli preferovaná alternativa Ing. S. na nich stojí.

[26] ad 8/h) Stěžovatelé považují způsob vypořádání návrhové námitky vymezení územní rezervy pro dálnici D43 ve variantě „Německé“ za zkreslující konkrétně v tom, že krajský soud nemožnost realizace posuzoval jen z hlediska nadlimitního znečištění ovzduší. Námitka ovšem směřovala k nesplněné povinnosti vymezení takové varianty budoucí podoby kapacitní dopravní infrastruktury, která by vedla ke snížení zátěže nadlimitně zatížených oblastí. Je pravdou, že jejich návrhová námitka 10.4. směřovala proti nezákonnému vymezení této územní rezervy z širšího hlediska, byť konkrétní argumentace na s. 133 návrhu preferuje pohled znečištění ovzduší. Krajský soud ji sice zjednodušeně shrnul v odst. 351 rozsudku, ovšem vypořádal ji v dalších částech právě poukazem na předčasnost posuzování tam, kde konkrétní umístění bude předmětem dalšího řízení, neboť jde o územní rezervy, u nichž zatím není zřejmé, kudy koridor, a zda vůbec, povede. Tento závěr lze jistě vztáhnout k veškeré navrhovateli v návrhu uplatněné argumentaci k této problematice.

[27] ad 8/i) Stěžovatelé brojí proti vyhodnocení vlivů návrhových koridorů DS02 a DS03 a dálnice D43 na životní prostředí a veřejné zdraví formou odkazů na jiné části rozsudku v jeho odst. 485. V návrhu byly specifikovány vlivy v některých konkrétních oblastech s tím, že nesprávné závěry ZÚR JMK vycházejí z nesprávných tvrzení vyhodnocení SEA. Krajský soud v citovaném bodě poukázal na části III.L.1. a III.D. rozsudku. V prvém z nich hodnotil tvrzenou nezákonnost stanoviska SEA Ministerstva životního prostředí a ve druhém pak celkově vliv ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, kumulativní a synergické vlivy včetně vyhodnocení stavu ovzduší. Jde o hodnocení komplexní, které lze vztáhnout na hodnocené území jako celek.

[28] ad 8/j) Návrhový bod 11 se týkal tvrzené nezákonnosti zdůvodnění vymezení územní rezervy pro „jihozápadní tangentu“, pročež údajně nebylo možné jednoznačně rozhodnout o výběru výsledné alternativy. Přitom v další fázi řízení lze zkoumat jen potřebnost a plošné nároky. Krajský soud se vymezením územní rezervy v této oblasti zabýval v části III.G.2.a), odst. 359 – 361 rozsudku. Vyjádřil se zde k podkladům zásad, které podle něho nevylučují kteroukoliv z těchto variant, přičemž poukázal na spekulativnost tvrzení navrhovatelů o vývoji znečištění v potencionálně dotčených místech.

[29] ad 8/k) Ve vztahu k námitkovému bodu 12.1. zabývajícím se nezákonností vymezení koridoru DS14 dálnice D52/JT Rajhrad - Chrlice II. stěžovatelé postrádají odpověď na svá tvrzení o nedostatku reálných kompenzačních opatření ve vyhodnocení SEA, zejména těch, která by odvedla především tranzitní dopravu z nadlimitně zatížených území. Kompenzační opatření ale krajský soud rozebíral nejprve komplexně ve vztahu k celým ZÚR JMK v odst. 194 - 196 napadeného rozsudku. Vycházel přitom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526 (rozsudek zrušující předchozí zásady z r. 2011), zejména z tam vyjádřeného názoru, že na úrovni zásad územního rozvoje nemohou být přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření dána k té které části záměru a postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušeným složkám životního prostředí. Již tímto odkazem dal krajský soud najevo, že navrhovatelé požadují přijetí a vyhodnocení kompenzačních opatření ve větší podrobnosti, než plyne ze zákona či z judikatury. Poté krajský soud poukázal na koncepční, společná a projektová opatření obsažená ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a jejich předpokládanou účinnost.

[30] ad 8/l) Podle stěžovatelů nebyly řádně vypořádány závěry autorizované studie MUDr. J. V., Ph.D., o vlivu dopravní koncepce na veřejné zdraví a životní prostředí. Krajský soud sice v odst. 438 rozsudku odkázal na návrhový podbod 13.3.1., ale současně i na podbod 13.3.2., jímž se jako jediným následně zabýval. Opomněl tedy návrhový podbod 13.3.1. i argumentaci týkající se zásahů do prioritních typů stanovišť. To bylo stěžovateli v označeném podbodu uplatněno (s. 148 - 149 návrhu), a to ve vztahu k nedostatečnému vyhodnocení variant dálničního spojení v rámci komplexního srovnání existujících koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury Jihomoravského kraje. Podbod 13.3.2. pak navazoval označením výběru variant nezákonným. Krajský soud se návrhovým bodem 13. zabýval v části III.H. rozsudku, přičemž hodnocení koncepčních variant označil za řádné v odst. 437 a 438 rozsudku; při provázanosti obou stěžovateli označených podbodů lze závěry k oběma rovněž vysledovat v odst. 439 – 444, byť autorizovaná studie MUDr. J. V., Ph.D., zde výslovně zmíněna není. Krajský soud zde ovšem staví na závěrech předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu a na podkladech zvolené varianty dopravní koncepce.

[31] ad 8/m) Za nezákonné stěžovatelé považovali také nevymezení obchvatu Břeclavi v ZÚR JMK, neboť se podle nich nejednalo o záležitost místního významu, ale o součást celého 140 km dlouhého koridoru určeného především dálkové tranzitní dopravě. Krajský soud v odst. 140 - 144 rozsudku vycházel z toho, že již v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu byla tato otázka posouzena se závěrem, že vypuštění obchvatu Břeclavi z návrhu zásad nebylo nezákonné, přičemž z odůvodnění tohoto rozsudku citoval zejména, že nevymezení obchvatu Břeclavi nevede ke ztrátě funkčnosti koridoru rychlostní komunikace. Dále vycházel z toho, že v mezidobí od vydání citovaného rozsudku nedošlo ke změně Politiky územního rozvoje, na jejímž základě by bylo nutné obchvat Břeclavi do ZÚR JMK zahrnout, zabýval se důvody tohoto nezahrnutí a celkově uzavřel nutností respektovat záměry již dříve projednané při respektování vzájemných souvislostí; zde odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72.

[32] ad 8/n) Stěžovatelé namítají nevypořádání návrhového podbodu 15.1. o odpůrcově opomenutí údajů o opakovaném překračování imisních limitů polétavého prachu ve městě Znojmě a nevypořádání dílčích námitek návrhového podbodu 15.2. o neposouzení variant obchvatu Znojma jako části koridoru kapacitní komunikace S8; krajskému soudu též vytýkají opomenutí námitky obsažené v podbodu 15.3. o nedostatečnosti posouzení vlivů koridoru S8, zejména kumulativních a synergických. Krajský soud se zabýval vyhodnocením kumulativních a synergických vlivů v rámci šestikrokového testu (odst. 126 an.), ve vztahu k vymezení koridoru kapacitní komunikace S8 a k lokalitě Znojma pak konkrétně v části III.K. Zde zdůraznil, že obchvat Znojma je dlouhodobě projektovanou stavbou v určité fázi realizace, což respektoval i Nejvyšší správní soud v předchozím rozhodnutí. Navíc byl obchvat předmětem samostatného soudního řízení, z něhož vyšel jako zákonný. Zabýval se i sloučením koridoru rychlostní silnice S8 se silnicí I/38 a nepřisvědčil stěžovatelům v tom, že by se odpůrce nezabýval variantou velkého obchvatu Znojma, ani v tom, že by nevyhodnotil vlivy na danou lokalitu. Ve vztahu k překračování imisních limitů vzal za své i závěry Nejvyššího správního soudu z předchozího rozsudku zrušujícího zásady z r. 2011 a z rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 4 As 253/2016 - 45 (obchvat Znojma), z něhož obsáhle citoval.

[33] ad 8/o) Stěžovatelé nakonec mají za to, že se krajský soud řádně nezabýval návrhovým bodem 16. brojícím proti nezákonnosti stanovisek dotčených orgánů k návrhu ZÚR JMK a proti vnitřní rozpornosti stanoviska SEA. Návrhový bod 16. na straně 172 – 194 návrhu podrobil rozsáhlé kritice jednotlivá stanoviska včetně stanoviska SEA. Krajský soud se k tomu vyjádřil v části III.L. rozsudku, přičemž vycházel z toho, že není úkolem soudu přezkoumávat odborné názory v nich vyjádřené (odst. 524). Zkoumal proto, zda proces SEA obsahoval všechny náležitosti plynoucí z přílohy ke stavebnímu zákonu, a dospěl k závěru, že tomu tak bylo. Stejně tak se zabýval jednotlivými stanovisky dotčených úřadů.

[34] K bodu III.A.c) tohoto rozsudku tak lze shrnout následovně. Jak už bylo výše zmíněno, návrh na zrušení ZÚR JMK byl značně rozsáhlý, přičemž jeho argumentace byla provázaná a místy se opakující. Je proto akceptovatelné, že napadený rozsudek krajského soudu reagoval na ty jeho argumenty, které byly podstatné z hlediska procesu přijímání zásad a jejich obsahu. Plyne-li tedy z přehledu vypořádání návrhových bodů určitá dílčí nedůslednost, neznamená to, že rozsudek z hlediska přezkoumatelnosti neobstojí. Z odůvodnění rozsudku jsou patrné všechny skutečnosti, které soud považoval za podstatné pro hodnocení zákonnosti procesu přijímání zásad a zásad samotných a jeho závěr je těmito důvody dostatečně podložen. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, „(j)e-li z rozhodnutí krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami účastníků řízení a jakými úvahami se soud řídil, nebude každé dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho rozhodnutí znamenat jeho nepřezkoumatelnost. Nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora jeho názorů je sama o sobě dostatečná“. Stejně tak nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, stanoví, že „(p)ovinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno“. V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu má logickou strukturu a hodnocení důvodnosti návrhových bodů má návaznost. Rozsudek se vypořádává se všemi rozhodnými návrhovými body a skutečnostmi podstatnými pro rozhodnutí. Kasační soud neshledal, že by krajský soud uplatněné návrhové body jakkoliv zkreslil či je zkresleně vypořádal ani že rozsudek neměl oporu v podkladech zásad či v jejich obsahu. Proto nepřisvědčil námitkám stěžovatelů, které ostatně spíše směřují proti výsledku než proti způsobu vyhodnocení jednotlivých bodů návrhu na zrušení ZÚR JMK. Nejvyšší správní soud současně sám neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek zrušit jako nepřezkoumatelný nad rámec kasačních tvrzení.

III. B. kasační důvod vad v postupu soudu

III. B. a) obsah kasačních námitek a vyjádření k nim

[34] K bodu III.A.c) tohoto rozsudku tak lze shrnout následovně. Jak už bylo výše zmíněno, návrh na zrušení ZÚR JMK byl značně rozsáhlý, přičemž jeho argumentace byla provázaná a místy se opakující. Je proto akceptovatelné, že napadený rozsudek krajského soudu reagoval na ty jeho argumenty, které byly podstatné z hlediska procesu přijímání zásad a jejich obsahu. Plyne-li tedy z přehledu vypořádání návrhových bodů určitá dílčí nedůslednost, neznamená to, že rozsudek z hlediska přezkoumatelnosti neobstojí. Z odůvodnění rozsudku jsou patrné všechny skutečnosti, které soud považoval za podstatné pro hodnocení zákonnosti procesu přijímání zásad a zásad samotných a jeho závěr je těmito důvody dostatečně podložen. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, „(j)e-li z rozhodnutí krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami účastníků řízení a jakými úvahami se soud řídil, nebude každé dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho rozhodnutí znamenat jeho nepřezkoumatelnost. Nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora jeho názorů je sama o sobě dostatečná“. Stejně tak nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, stanoví, že „(p)ovinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno“. V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu má logickou strukturu a hodnocení důvodnosti návrhových bodů má návaznost. Rozsudek se vypořádává se všemi rozhodnými návrhovými body a skutečnostmi podstatnými pro rozhodnutí. Kasační soud neshledal, že by krajský soud uplatněné návrhové body jakkoliv zkreslil či je zkresleně vypořádal ani že rozsudek neměl oporu v podkladech zásad či v jejich obsahu. Proto nepřisvědčil námitkám stěžovatelů, které ostatně spíše směřují proti výsledku než proti způsobu vyhodnocení jednotlivých bodů návrhu na zrušení ZÚR JMK. Nejvyšší správní soud současně sám neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek zrušit jako nepřezkoumatelný nad rámec kasačních tvrzení.

III. B. kasační důvod vad v postupu soudu

III. B. a) obsah kasačních námitek a vyjádření k nim

[35] První skupina stěžovatelů tyto vady spatřuje jednak v rozhodnutí krajského soudu bez jednání, jednak v neprovedení navržených listinných důkazů, které navrhovatelé označili k výzvě krajského soudu podáním ze dne 23. 11. 2017. S rozhodnutím bez jednání tito stěžovatelé souhlasili jen za situace, že by krajský soud dospěl k závěru, že není nutné provádět dokazování, neboť by byl názoru, že vyhovění návrhu je možné jen na základě návrhových tvrzení a skutečností obecně známých o stavu překračování přípustných limitů zatížení dotčeného území. Krajský soud rozhodl bez jednání, ovšem podle jejich názoru na základě chybných a nepřezkoumatelných důvodů pro neprovedení navržených důkazů. Opakovaně označil některé listiny za nesporné, aniž se zabýval tím, zda jejich obsah podporuje návrhová tvrzení. Stejně tak vyloučil některé navržené důkazy jako nadbytečné, přesto že šlo o důkazy zpochybňující podklady, z nichž vycházel odpůrce. Některé návrhy byly posouzeny odkazem na jiné části rozsudku, aniž se ty k návrhům vztahovaly. Důkazy směřovaly rovněž k závěru, že skutkový stav nebyl v procesu přijímání zásad řádně zjištěn.

[36] Stěžovatelka z) poukazuje na skutečnost, že navrhovala spolu s ostatními navrhovateli provedení řady důkazů ve vztahu k prokázání nerealizovatelnosti záměrů vymezených územními rezervami pro dálnici D43 prokazující současný stav zátěže životního prostředí v území dotčeném řešením dopravní infrastruktury; soud tyto návrhy nesprávně označil za nadbytečné. V důsledku neprovedení důkazů neposoudil řádně správnost skutkového stavu, z něhož vycházel odpůrce, a sám také nevycházel z úplně a správně zjištěného skutkového stavu.

[37] Ke kasační námitce neprovedení důkazů se ze zúčastněných osob výslovně vyjádřila jen zúčastněná osoba 1) tak, že si krajský soud odmítnutím důkazních návrhů zjednodušil pozici pro zamítnutí návrhu, aniž by svůj názor musel poměřit s označenými důkazy.

[38] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 15. 11. 2018 uvedl, že úvahy krajského soudu o nepotřebnosti navržených důkazů jsou zcela konzistentní. Odpůrce si byl v daném případě vědom skutečnosti, že pro zodpovědné rozhodnutí zastupitelstva o výběru variant trasování vybraných koridorů silničních dopravních staveb v urbanizovaném území brněnské metropolitní oblasti (OB3) je třeba podklady sjednotit a zpracovat je ve větší podrobnosti, než je jinak pro vymezení zásad územního rozvoje dostačující. Odpůrce k tomu využil možnosti pořídit územní studii a také naplánoval aktualizaci ZÚR JMK na podkladě výsledků této územní studie. Na této studii se intenzivně pracuje tak, aby byl dodržen požadavek Ministerstva životního prostředí o předložení návrhu aktualizace do tří let od účinnosti ZÚR JMK. V takovém postupu odpůrce nespatřoval zkrácení práv navrhovatelů. V podání ze dne 18. 4. 2019 pak poukázal na již vypracovanou územní studii a na zahájení aktualizace ZÚR JMK.

[39] První skupina stěžovatelů na první odpůrcovo vyjádření replikovala podáním ze dne 27. 11. 2018 tak, že odpůrce se ve svém vyjádření k této kasační námitce míjí s kasační stížností, která mířila na neprovedení důkazů prokazujících stav znečištění ovzduší a další relevantní skutečnosti a na nedostatečné zdůvodnění, proč nebyly důkazy provedeny.

III. B. b) rozsudek krajského soudu

[40] Rozsudek krajského soudu byl vydán bez nařízení jednání, což soud zdůvodnil souhlasem účastníků řízení. Pokud jde o návrhy důkazů, stěžovatelé na konkrétní důkazy odkazovali v návrhu na zrušení zásad v jeho jednotlivých kapitolách, přičemž souhrn důkazů uvedli v příloze návrhu. Tam na pěti listech konkretizovali tři skupiny důkazů: skupina A) obsahuje přehled dokumentů předložených navrhovateli v listinné podobě (celkem 14 dokumentů – zejména text zásad, doklady k tvrzení o dotčení navrhovatelů zásadami, posouzení koncepce či hodnocení vlivů Ing. S., RNDr. K., Ph.D., MUDr. V., Ph.D., doc. RNDr. M., CSc., stanovisko SEA z r. 2009 a z r. 2015); skupina B) obsahuje přehled dokumentů předaných v digitální podobě (celkem 25 dokumentů – zejména stanoviska MŽP z r. 2009, hodnocení tras z r. 2000, hodnocení vlivů – „V. 2007“, studie zatížení území, dohoda o vypořádání připomínek MŽP, hlukové výjimky z let 2005 - 2016, rozhodnutí o povolení překročení hlukových limitů, stanovisko AOPK - Správy ChKO); skupina C) obsahuje odkazy na internetové stránky Ministerstva pro místní rozvoj a tam zejména na Politiku územního rozvoje z r. 2009 a z r. 2015 včetně zprávy o jejím uplatňování. Další přílohou byl výčet dokladů, které měl soud k důkazu vyžádat od odpůrce (2,5 strany výčtu dokladů z průběhu řízení o přijetí zásad).

[41] Rozsudek krajského soudu se zabýval důkazními návrhy v části III.B. odst. 61 – 94. V prvé řadě konstatoval, že navrhovatelé i odpůrce souhlasili s rozhodnutím věci bez jednání, přičemž uvedl, že současně navrhli provedení řady důkazů. Poté soud zdůvodnil po jednotlivých skupinách navržených důkazů, proč jich není v soudním řízení třeba. Za součást podkladů odpůrce označil Grafickou přílohu z generelu dopravy JMK pro variantu C/scénář A, a Zadání „Územní studie nadřazené dálniční a silniční sítě v jádrovém území OB3 metropolitní rozvojové oblasti Brno“. Listiny vztahující se k prokázání předpokládané intenzity dopravy v úseku R52 Mikulov - státní hranice označil za vypořádané v kapitole zabývající se intenzitou dopravy, stejně tak jako „výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 (…)“. K 33 návrhům k současné zátěži životního prostředí soud uvedl, že jsou nadbytečné vzhledem k tomu, že se odpůrce otázkou této zátěže dostatečně zabýval, nehledě na to, že většina stěžovateli navržených důkazů vznikla až dodatečně po ukončení zjišťování podkladů; zde dále konstatoval, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, zrušující zásady z r. 2011, uzavřel, že umístění silničních koridorů v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu se zákonem. I v případě těchto důkazů poukázal na hodnocení stavu v příslušných kapitolách svého rozsudku. Důkazy směřující vůči Politice územního rozvoje (11 listin) vyloučil z dokazování z důvodu nemožnosti jejich hodnocení v rámci tohoto řízení, přičemž konstatoval seznámení s PÚR a jejími aktualizacemi. Návrhy důkazů k nečinnosti odpůrce při nápravě protiprávního stavu zatížení životního prostředí označil soud za nadbytečné ve vztahu k jejich rozvedení v rámci jednotlivých námitek; konkrétně zde zmínil „Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci“ Ing. S. z r. 2011. Stejně tak označil za vypořádanou ekonomickou výhodnost jednotlivých variant návrhů. K navrženému důkazu výsledků sčítání dopravy v České republice z roku 2016 a smlouvy o dílo na zpracování ZÚR JMK odkázal na konkrétní odstavce rozsudku, v nichž byl význam těchto listin hodnocen. Návrhy důkazů vztahujících se k dopravní politice označil soud za nesporné, případně za nadbytečné ve vztahu k vypořádání konkrétních návrhových důvodů. Naopak za předčasné označil dokumenty, které se měly vztahovat k vymezeným územním rezervám. Stejně tak ostatní navržené důkazy soud odmítl provést z obdobných důvodů, tedy že jsou vypořádány v konkrétních věcných kapitolách, či že jde o informace účastníkům či veřejnosti dostatečně známé, přičemž účastníci se pouze rozcházejí v hodnocení významu těchto listin.

III. B. c) závěr k námitkám vad v postupu soudu

-projednání návrhu bez nařízení jednání

[41] Rozsudek krajského soudu se zabýval důkazními návrhy v části III.B. odst. 61 – 94. V prvé řadě konstatoval, že navrhovatelé i odpůrce souhlasili s rozhodnutím věci bez jednání, přičemž uvedl, že současně navrhli provedení řady důkazů. Poté soud zdůvodnil po jednotlivých skupinách navržených důkazů, proč jich není v soudním řízení třeba. Za součást podkladů odpůrce označil Grafickou přílohu z generelu dopravy JMK pro variantu C/scénář A, a Zadání „Územní studie nadřazené dálniční a silniční sítě v jádrovém území OB3 metropolitní rozvojové oblasti Brno“. Listiny vztahující se k prokázání předpokládané intenzity dopravy v úseku R52 Mikulov - státní hranice označil za vypořádané v kapitole zabývající se intenzitou dopravy, stejně tak jako „výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 (…)“. K 33 návrhům k současné zátěži životního prostředí soud uvedl, že jsou nadbytečné vzhledem k tomu, že se odpůrce otázkou této zátěže dostatečně zabýval, nehledě na to, že většina stěžovateli navržených důkazů vznikla až dodatečně po ukončení zjišťování podkladů; zde dále konstatoval, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, zrušující zásady z r. 2011, uzavřel, že umístění silničních koridorů v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu se zákonem. I v případě těchto důkazů poukázal na hodnocení stavu v příslušných kapitolách svého rozsudku. Důkazy směřující vůči Politice územního rozvoje (11 listin) vyloučil z dokazování z důvodu nemožnosti jejich hodnocení v rámci tohoto řízení, přičemž konstatoval seznámení s PÚR a jejími aktualizacemi. Návrhy důkazů k nečinnosti odpůrce při nápravě protiprávního stavu zatížení životního prostředí označil soud za nadbytečné ve vztahu k jejich rozvedení v rámci jednotlivých námitek; konkrétně zde zmínil „Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci“ Ing. S. z r. 2011. Stejně tak označil za vypořádanou ekonomickou výhodnost jednotlivých variant návrhů. K navrženému důkazu výsledků sčítání dopravy v České republice z roku 2016 a smlouvy o dílo na zpracování ZÚR JMK odkázal na konkrétní odstavce rozsudku, v nichž byl význam těchto listin hodnocen. Návrhy důkazů vztahujících se k dopravní politice označil soud za nesporné, případně za nadbytečné ve vztahu k vypořádání konkrétních návrhových důvodů. Naopak za předčasné označil dokumenty, které se měly vztahovat k vymezeným územním rezervám. Stejně tak ostatní navržené důkazy soud odmítl provést z obdobných důvodů, tedy že jsou vypořádány v konkrétních věcných kapitolách, či že jde o informace účastníkům či veřejnosti dostatečně známé, přičemž účastníci se pouze rozcházejí v hodnocení významu těchto listin.

III. B. c) závěr k námitkám vad v postupu soudu

-projednání návrhu bez nařízení jednání

[42] K tvrzené vadě projednání věci krajským soudem bez nařízení jednání z jeho spisu plyne, že účastníkům řízení poskytl poučení o možnosti rozhodnout o návrhu bez nařízení jednání podle § 51 s. ř. s., vyzval je k vyjádření a poučil je o následcích nepodání vyjádření (č. l. 774 – 776 soudního spisu). Odpůrce k výzvě sdělil, že ač původně jednání vyžadoval, nyní souhlasí s projednáním věci bez nařízení jednání. Všichni stěžovatelé sdělili, že souhlasí s rozhodnutím o věci samé bez nařízení jednání, pokud soud dojde k závěru, že není nutné dokazování a je možné rozhodnout na základě spisu (č. l. 842 soudního spisu). Projednání věci je zásadou soudního řízení zajišťující právo na spravedlivý proces. Zákon ovšem umožňuje, aby soudy nemusely nařizovat jednání při dodržení stanovených podmínek. V prvé řadě je to v případech, kdy zákon s takovým postupem výslovně počítá (§ 76 s. ř. s.), nebo v případech, kdy s takovým postupem soudu účastníci řízení výslovně či formou nevyjádření se k výzvě soudu souhlasí (§ 51 s. ř. s.). Pokud by byl souhlas podmíněný, např. tím, že návrhu bude soudem vyhověno, nejednalo by se o souhlas. Takto první skupina stěžovatelů také formuluje svou kasační výtku. Své vyjádření k výzvě krajského soudu ovšem zkresluje, neboť fakticky svůj souhlas nevázala na úspěch v řízení, ale na situaci, kdy soud nazná, že není třeba provádět dokazování. Samotná skutečnost, že navrhovatelé požadovali provést v řízení důkazy, důvodem k nařízení jednání není, což plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 – 48 (publ. pod č. 3380/2016 Sb. NSS), podle něhož „(n)avrhne-li účastník v řízení o žalobě provedení důkazů před správním soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze takový návrh považovat za nesouhlas s rozhodnutím bez jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s“. Lze tak učinit dílčí závěr, že vyjádření navrhovatelů k rozhodnutí věci bez nařízení jednání ani návrh na provedení důkazů nebylo překážkou v rozhodnutí soudu bez jednání.

[43] Bez ohledu na postoj účastníků řízení by možnost rozhodnout bez jednání byla vyloučena, pokud by v řízení bylo třeba provádět dokazování; to totiž soud provádí při jednání (§ 77 odst. 1 s. ř. s.). V rámci dokazování může soud podle § 77 odst. 2 s. ř. s. zopakovat důkazy provedené správním orgánem nebo je doplnit, pokud to je pro jeho rozhodnutí nezbytné. Je to soud, kdo rozhoduje o tom, zda a které důkazy v řízení provede; pokud ovšem nevyhoví důkazním návrhům, je povinen to zdůvodnit (k tomu srovnej rozsudky tohoto soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, a ze dne 11. 2. 2016, č. j. 7 As 254/2015 – 30, a nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 582/01). Proto je možné uzavřít otázku zákonnosti postupu soudu projednáním návrhu bez nařízení jednání až po posouzení nezbytnosti provádění dokazování.

-neprovedení navržených důkazů

[43] Bez ohledu na postoj účastníků řízení by možnost rozhodnout bez jednání byla vyloučena, pokud by v řízení bylo třeba provádět dokazování; to totiž soud provádí při jednání (§ 77 odst. 1 s. ř. s.). V rámci dokazování může soud podle § 77 odst. 2 s. ř. s. zopakovat důkazy provedené správním orgánem nebo je doplnit, pokud to je pro jeho rozhodnutí nezbytné. Je to soud, kdo rozhoduje o tom, zda a které důkazy v řízení provede; pokud ovšem nevyhoví důkazním návrhům, je povinen to zdůvodnit (k tomu srovnej rozsudky tohoto soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, a ze dne 11. 2. 2016, č. j. 7 As 254/2015 – 30, a nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 582/01). Proto je možné uzavřít otázku zákonnosti postupu soudu projednáním návrhu bez nařízení jednání až po posouzení nezbytnosti provádění dokazování.

-neprovedení navržených důkazů

[44] Pokud jde o námitku vadného postupu krajského soudu neprovedením navržených důkazů, je třeba poukázat na znění § 101b odst. 3 s. ř. s., podle něhož soud přezkoumává návrh na zrušení opatření obecné povahy ve vztahu ke skutkovému a právnímu stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Ke skutkovému stavu v tomto okamžiku také musí směřovat důkazní návrhy, tedy musí se jednat o důkazy, které v té době existovaly; lze ovšem výjimečně připustit i další důkazy, které účastník řízení neměl v rozhodné době k dispozici a které by pro rozhodnutí o zásadách měly význam např. proto, že vyvracejí podklady zásad do té míry, že v dané podobě vůbec neměly být vydány.

[45] Všichni stěžovatelé považují neprovedení navržených důkazů za chybu v postupu soudu a mají výhrady k důvodům, které soud k jejich neprovedení vedly. Příkladmo poukazují na skutečnost, že krajský soud odmítl provést důkaz materiálem s názvem „Grafická příloha z generelu dopravy JMK pro variantu C/scénář A“ s odůvodněním, že jde o listinu odpůrce. Ve skutečnosti nešlo o listinu odpůrce, ale o listinu vytvořenou na zakázku odpůrce externím dodavatelem. Předpoklad soudu, že význam této listiny je mezi účastníky nesporný, je mylný, neboť stěžovatelé jí hodlali prokázat význam variantního řešení. Krajským soudem opakovaně užitý argument, že navrhovaný důkaz je listinou odpůrce, a proto mezi účastníky nesporným, sám o sobě nemůže dostatečně zdůvodnit neprovedení důkazu. Stejně tak poukaz na dostatečné podklady opatřené v průběhu projednávání ZÚR JMK neobstojí, neboť proces byl velmi dlouhý a zásady byly přijaty až v roce 2016. Odkazy rozsudku na věcné vypořádání té které návrhové námitky neobstojí, neboť to se nevypořádává se všemi k té které námitce směřujícími důkazy. Kasační důvod vady v postupu soudu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zde první skupina stěžovatelů navíc spojuje s kasačním důvodem podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. – namítá tedy nedostatečné zjištění skutkového stavu.

[46] Po posouzení potřeby provedení důkazů v soudním řízení je třeba zabývat se podklady ZÚR JMK. Tomu je třeba předeslat, že původně byly Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje vydány usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011, č. 1552/11/Z25. Nejvyšší správní soud je však rozsudkem ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, zrušil, vyjma části koridoru TE 42 „horkovod z elektrárny Dukovany, hranice kraje - Brno“ (v této části byl návrh odmítnut). Nejvyšší správní soud s ohledem na tehdejší právní úpravu rozhodoval o návrhu na zrušení zásad věcně, nikoliv v kasačním řízení. Důvody tohoto rozsudku pak měly rozhodující význam pro další postup odpůrce, a to jak důvody, pro které byly zásady zrušeny, tak i závěry shledávající některé námitky tehdejších navrhovatelů nedůvodnými. Zejména je třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatoval, že Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území v rozporu se směrnicí SEA obsahuje pouze zjištění a popis životního prostředí a jeho složek v dotčeném území, postrádá však vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí, stejně tak jako pravidla jejich sledování. Z toho pak vyplynul i nedostatek kompenzačních opatření (odst. 56 – 90 cit. rozsudku). Opomenutí těchto nedostatků vyhodnocení pak soud vytkl stanovisku Ministerstva životního prostředí, které jinak shledal dostačujícím (odst. 233). Nejvyšší správní soud v tamním rozsudku dále vyzvedl nutnost respektování imisních limitů, ovšem odlišil jejich význam v rámci koncepce územního rozvoje (zásad) a v rámci konkrétního územního řízení. Akceptoval invariantnost návrhu zásad, přičemž vážil alternativní koncepci Ing. S. včetně V. autorizované studie. Pohledem návrhových námitek soud označil za dostačující, vyjma dílčích nedostatků, odůvodnění zásad; stejně tak uznal dostatečným vypořádání námitek a připomínek vznesených v průběhu projednání návrhu zásad, když ovšem v další části rozsudku vytkl odpůrci omezení možnosti vyjádření při veřejném projednání návrhu. Důvodem pro zrušení zásad z roku 2011 tak byl nedostatek vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a nedostatky související s výběrem varianty záměru R43 Kuřim – Černá Hora na základě usnesení zastupitelstva odpůrce ze dne 16. 12. 2010.

[47] Odpůrce po zrušení zásad z roku 2011 zadal dne 18. 3. 2013 nový návrh zadání ZÚR JMK, přičemž návrh ZÚR JMK byl zpracován v říjnu 2014. Tehdy bylo také zpracováno první Vyhodnocení vlivů ZÚR JMK na udržitelný rozvoj území. K tomuto návrhu byla v roce 2015 opatřena stanoviska dotčených orgánů, např. stanovisko Ministerstva dopravy vyjadřující se mj. k hlediskům silniční dopravy i k vymezeným územním rezervám, u nichž např. vzneslo požadavek na rozšíření koridorů rezerv, či stanovisko Ministerstva pro životní prostředí obsahující výhrady k obecnosti vyhodnocení SEA a požadující jeho dopracování. Projednání návrhu zásad bylo zahájeno v březnu roku 2015; na projednání navazovalo postupné předkládání stanovisek/námitek/připomínek/požadavků dotčených obcí. V jejich rámci bylo několika obcemi předloženo „Posouzení dopravních koncepcí pro Jihomoravský kraj z hlediska relevantních aspektů jejich dopadů – vlivů na veřejné zdraví a životní prostředí, zpracovatel MUDr. J. V., Ph.D., rok 2014. Ze studie plyne závěr o nadměrné zátěži jednotlivých složek životního prostředí při pokračování koncepce dopravní infrastruktury v linii vytýčené zásadami z r. 2011 (linie „oficiální“). Dále bylo předloženo „Posouzení dopravních koncepcí pro Jihomoravský kraj z hlediska relevantních aspektů jejich dopadů na veřejné zdraví a životní prostředí, zpracovatel doc. RNDr. M. M., CSc., duben 2015, který oficiální koncepci považuje za více zatěžující než alternativní koncepci („koncepce S.“). Předloženo bylo i „Posouzení vlivů dopravních koncepcí JMK (návrhů rozvoje páteřní silniční sítě) z hlediska střetů s lokalitami soustavy NATURA 2000“, zpracovatel RNDr. V. K., Ph.D., únor 2015; ze studie plyne, že realizací oficiální koncepce by došlo k závažnějším významným negativním dopadům na stav lokality než při realizaci alternativní koncepce. Z předložených posudků je zřejmé, že jejich autoři spolupracovali, což výslovně uvádějí a vzájemně na sebe odkazují. Do spisu byla založena studie Ing. St. včetně optimalizace variant Ing. K., z r. 2014. Několik šanonů pak zabírají připomínky veřejnosti (občanů, zástupců veřejnosti, sdružení, spolků, občanských iniciativ) podané v roce 2015. Z vyhodnocení stanovisek a vyjádření dotčených orgánů a z některých připomínek vzešly požadavky na úpravu návrhu ZÚR JMK. Upravený návrh byl znovu zveřejněn včetně Vyhodnocení vlivů zásad na udržitelný rozvoj území. Byla předložena další stanoviska dotčených orgánů, a veřejná projednání probíhající v červnu 2016 byla zdrojem dalších stanovisek/námitek/připomínek/požadavků. Opětovně a vícenásobně byly obcemi předloženy studie doc. RNDr. M. M., CSc., MUDr. J. V., Ph.D., a RNDr. V. K., Ph.D., verze z roku 2015, s obdobným vyústěním vůči navrhované dopravní koncepci. Vyhodnocení vlivů ZÚR JMK na udržitelný rozvoj území z března 2016 doznalo po projednání menších změn v konečné verzi ze září 2016 (dál též „VVURÚ“). Vyhodnocení sumarizuje podklady, z nichž vycházelo, a to národní dokumenty, republikové strategie a koncepce i krajské koncepční a strategické dokumenty, přičemž u každého jednotlivě hodnotí jeho význam pro ZÚR JMK. Proces projednávání byl ukončen usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 5. 10. 2016 ověřujícím soulad ZÚR JMK s Politikou územního rozvoje, stanovisky dotčených orgánů, rozhodujícím o podaných námitkách a vydávajícím zásady formou opatření obecné povahy.

[48] Rozsah podkladů nezbytných pro přijetí zásad územního rozvoje vychází z jejich účelu, jímž je podle § 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona (dále jen „stavební zákon“) účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezení ploch nebo koridorů nadmístního významu a stanovení požadavků na jejich využití. (…), přičemž současně s návrhem zásad územního rozvoje se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Postup při přijímání zásad územního rozvoje předpokládá shromáždění řady podkladů, jejich projednání v rámci jednotlivých fází procesu a následně jejich vyhodnocení. V rámci tohoto procesu je prostor k jejich zpochybnění cestou stanovisek, námitek či připomínek, přičemž orgán pořizující opatření obecné povahy tyto musí vypořádat. Zde je prostor pro to, aby byly váženy argumenty. Skutečnost, že pořizovatel zásad podle názoru stěžovatelů dostatečně nereflektoval jejich argumentaci či předkládané doklady, neznamená, že byly podklady pro vydání zásad neúplné. Tyto podklady jsou také součástí spisové dokumentace soudu předkládané k projednání návrhu, a požadavek, aby si je soud vyžádal, je nadbytečný. Seznámení se s podklady ZÚR JMK pak je samozřejmým postupem soudu při posuzování důvodnosti návrhu; z jeho argumentace v odůvodnění rozsudku je dostatečně zřejmé, že tak krajský soud v daném případě také učinil. Krajský soud v rozsudku kategorizoval podané důkazní návrhy a podle jednotlivých kategorií zdůvodnil jejich nadbytečnost včetně poukazu na bližší vypořádání v rámci řešení konkrétních návrhových bodů. Je nepodstatné, pokud označil za dokument odpůrce něco, co bylo pro něho vytvořeno jiným orgánem. Znalost podkladů účastníky řízení svůj význam má a není třeba, aby krajský soud prováděl při jednání důkazy jim známé jen proto, že navrhovatelé tomu kterému důkazu přikládají jiný význam či z něho dovozují jiné závěry než odpůrce. Stejně tak nejsou podstatné důkazní návrhy zaměřené vůči Politice územního rozvoje, která nebyla předmětem soudního řízení. Ve své podstatě jsou důkazní návrhy navrhovatelů soustředěním podkladů, které podle nich zpochybňují zásadami prosazenou variantu dopravní koncepce poukazem na její vliv na jednotlivé složky životního prostředí a na jejich stávající a předpokládané zatížení. To jsou ovšem problémy, které ZÚR JMK řeší na základě dostatečných podkladů a při znalosti výhrad navrhovatelů.

[49] Proces přijímání zásad územního rozvoje je rozsáhlý a dlouhodobý. V jeho průběhu je opatřováno značné množství podkladů, samotné zásady jsou v daném případě obsáhlé, stejně tak jako veškerá učiněná podání. Smyslem soudního přezkumu je posouzení zákonnosti tohoto procesu i zásad samotných v mezích návrhových bodů, není jím přenesení procesu projednávání zásad do řízení před soudem; to je podpořeno i tím, že zákon zde podrobil soudní řízení velmi krátké lhůtě (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).

[50] Pokud jde o zdůvodnění neprovedení důkazů, Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že není třeba provádět důkazy, které jsou účastníkům známé a jejichž obsah soud rovněž zná z podkladů shromážděných v průběhu procesu přijímání opatření obecné povahy. Stejně tak lze přisvědčit závěru, že není třeba provádět další důkazy k tvrzením již uplatněným a doloženým současně předloženými studiemi či jinými podklady. Stěžovatelé spíše svými návrhy chtěli docílit přehodnocení významu předmětných listin. Ustálená judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu (zmíněna příkladmo výše v odst. 43) vyžaduje řádné zdůvodnění, proč soud odmítá provedení důkazu, to však za situace, že tyto důkazy nejsou zjevně nadbytečné (k tomu dále srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5 As 62/2010 - 126, či nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01). Jak bylo výše popsáno, stěžovatelé se do soudního řízení snažili vnést důkazní řízení v nepřiměřeném rozsahu, přičemž navržené důkazy byly většinou součástí podkladů opatřených a vypořádaných již v rámci procesu přijímání ZÚR JMK, nově navržené pak byly podporou jimi již dříve uplatněné argumentace. Přitom krajský soud při rozhodnutí vycházel ze znalosti podkladů opatřených jak odpůrcem, tak předložených navrhovateli v procesu přijímání zásad, což projevil v rámci posouzení konkrétních námitek. Vypořádání důkazních návrhů krajským soudem proto považuje kasační soud za dostatečné.

[51] Tím ani druhý důvod, pro který bylo namítáno pochybení soudu spočívající v rozhodnutí bez nařízení jednání, neobstojí a celkově lze uzavřít, že Nejvyšší správní soud neshledal vadu v postupu krajského soudu, a tedy ani důvodnost námitky vady řízení podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[52] Jak již bylo výše konstatováno, výhrady proti neprovedení důkazů byly propojeny s námitkou nedostatečného zjištění skutkového stavu v průběhu procesu pořizování ZÚR JMK. Tuto námitku však navrhovatelé opírají jen o neprovedení jimi navržených důkazů krajským soudem a dále o nesoulad podkladů odpůrce s podklady opatřenými a předkládanými navrhovateli. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. přichází v úvahu jen tam, kde skutková podstata, z níž vycházel správní orgán, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo pokud byl v řízení porušen zákon způsobem ovlivňujícím zákonnost rozhodnutí. Ve vztahu k opatření obecné povahy to znamená, že to musí mít oporu v dostatečných podkladech, přičemž v průběhu řízení vyvstalé rozpory musí být vypořádány. Je třeba poukázat na skutečnost, že důvodem zrušení předchozích zásad Nejvyšším správním soudem byl nedostatek tehdejšího „vyhodnocení vlivů“, které bylo následně zpracováno nově, přičemž podklady, které již v soudním přezkumu obstály, odpůrce doplnil aktuálními a dalšími. Nejvyšší správní soud v mezích uplatněných kasačních stížností neshledal nedostatky, které krajský soud měly vést ke zrušení ZÚR JMK pro nedostatek shromážděných podkladů. Této kasační námitce proto nepřisvědčil.

Úvodem k posouzení věcných kasačních důvodů směřujících proti správnosti posouzení právních otázek ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.:

[52] Jak již bylo výše konstatováno, výhrady proti neprovedení důkazů byly propojeny s námitkou nedostatečného zjištění skutkového stavu v průběhu procesu pořizování ZÚR JMK. Tuto námitku však navrhovatelé opírají jen o neprovedení jimi navržených důkazů krajským soudem a dále o nesoulad podkladů odpůrce s podklady opatřenými a předkládanými navrhovateli. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. přichází v úvahu jen tam, kde skutková podstata, z níž vycházel správní orgán, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo pokud byl v řízení porušen zákon způsobem ovlivňujícím zákonnost rozhodnutí. Ve vztahu k opatření obecné povahy to znamená, že to musí mít oporu v dostatečných podkladech, přičemž v průběhu řízení vyvstalé rozpory musí být vypořádány. Je třeba poukázat na skutečnost, že důvodem zrušení předchozích zásad Nejvyšším správním soudem byl nedostatek tehdejšího „vyhodnocení vlivů“, které bylo následně zpracováno nově, přičemž podklady, které již v soudním přezkumu obstály, odpůrce doplnil aktuálními a dalšími. Nejvyšší správní soud v mezích uplatněných kasačních stížností neshledal nedostatky, které krajský soud měly vést ke zrušení ZÚR JMK pro nedostatek shromážděných podkladů. Této kasační námitce proto nepřisvědčil.

Úvodem k posouzení věcných kasačních důvodů směřujících proti správnosti posouzení právních otázek ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.:

[53] V následujících částech III.C. - III.R. tohoto rozsudku je pojednáno o kasačních důvodech směřujících proti správnosti právního posouzení krajským soudem, přičemž struktura kasačního rozsudku odpovídá vymezení námitek v kasační stížnosti první skupiny stěžovatelů blížící se struktuře návrhu na zrušení zásad. Kasační stížnost stěžovatelky z) se v části s touto kasační stížností překrývá, pokud má odlišnou argumentaci, je při vypořádání samostatně citována. Odpůrce obecně ke kasačním stížnostem uvedl, že jeho vyjádření respektuje možnosti soudu se s ním seznámit, podrobnou argumentaci k četným a obsáhlým námitkám stěžovatelů považuje za zbytečně zatěžující a opakující se polemiku, která se míjí s účelem soudního řízení. Proto se ve vztahu k jednotlivým námitkám zaměřuje na jejich věcnou podstatu, tj. na to, zda ZÚR JMK skutečně trpí takovými nedostatky, aby musely být (byť v části) zrušeny. Odpůrce také vyslovil konkrétní pochybnost k aktivní legitimaci některých stěžovatelů ve vztahu ke konkrétním záměrům ZÚR JMK. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že odpůrce nepodal kasační stížnost, jíž by se domáhal přezkumu této otázky v kasačním řízení, stěžovatelé vycházejí z posouzení své aktivní legitimace krajským soudem. Při přezkumu tak rozsáhlého projektu, jako jsou zásady územního rozvoje kraje, není u každého z navrhovatelů dáno dotčení ke všem jeho záměrům. Návrh také nebyl podán strukturovaně tak, aby bylo zřejmé, kteří navrhovatelé které námitky vznášejí, ale jako jejich souhrn k tomu kterému problému, a tak byly také krajským soudem vypořádány. Případný nedostatek dotčení na právech některého z navrhovatelů ve vztahu k některému dílčímu záměru na rozhodnutí o důvodnosti návrhu ničeho nemění. Nejvyšší správní soud proto tento přístup krajského soudu akceptoval.

III.C. Kasační námitka nesprávného posouzení rozporu ZÚR JMK s cíli a úkoly územního plánování

III. C. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[53] V následujících částech III.C. - III.R. tohoto rozsudku je pojednáno o kasačních důvodech směřujících proti správnosti právního posouzení krajským soudem, přičemž struktura kasačního rozsudku odpovídá vymezení námitek v kasační stížnosti první skupiny stěžovatelů blížící se struktuře návrhu na zrušení zásad. Kasační stížnost stěžovatelky z) se v části s touto kasační stížností překrývá, pokud má odlišnou argumentaci, je při vypořádání samostatně citována. Odpůrce obecně ke kasačním stížnostem uvedl, že jeho vyjádření respektuje možnosti soudu se s ním seznámit, podrobnou argumentaci k četným a obsáhlým námitkám stěžovatelů považuje za zbytečně zatěžující a opakující se polemiku, která se míjí s účelem soudního řízení. Proto se ve vztahu k jednotlivým námitkám zaměřuje na jejich věcnou podstatu, tj. na to, zda ZÚR JMK skutečně trpí takovými nedostatky, aby musely být (byť v části) zrušeny. Odpůrce také vyslovil konkrétní pochybnost k aktivní legitimaci některých stěžovatelů ve vztahu ke konkrétním záměrům ZÚR JMK. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že odpůrce nepodal kasační stížnost, jíž by se domáhal přezkumu této otázky v kasačním řízení, stěžovatelé vycházejí z posouzení své aktivní legitimace krajským soudem. Při přezkumu tak rozsáhlého projektu, jako jsou zásady územního rozvoje kraje, není u každého z navrhovatelů dáno dotčení ke všem jeho záměrům. Návrh také nebyl podán strukturovaně tak, aby bylo zřejmé, kteří navrhovatelé které námitky vznášejí, ale jako jejich souhrn k tomu kterému problému, a tak byly také krajským soudem vypořádány. Případný nedostatek dotčení na právech některého z navrhovatelů ve vztahu k některému dílčímu záměru na rozhodnutí o důvodnosti návrhu ničeho nemění. Nejvyšší správní soud proto tento přístup krajského soudu akceptoval.

III.C. Kasační námitka nesprávného posouzení rozporu ZÚR JMK s cíli a úkoly územního plánování

III. C. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[54] Stěžovatelé jsou názoru, že byla nesprávně posouzena jejich stěžejní námitka, že ZÚR JMK jako celek jsou v rozporu s cíli a úkoly územního plánování pro nedostatek konkrétních a proveditelných opatření zajišťujících nápravu nadlimitního zatížení životního prostředí na území Jihomoravského kraje a že nevychází z vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Stěžovatelé připouštějí vzájemnou provázanost podaného návrhu, která opodstatňovala postup krajského soudu, který přistoupil k souhrnnému posouzení. Opomenuta však zůstala námitka, že ZÚR JMK nerespektují předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území, a to zejména zneužitím institutu územních rezerv. V tom se s první skupinou stěžovatelů ztotožňuje i stěžovatelka z).

[55] Odpůrce ve svých vyjádřeních ke kasační stížnosti uvedl, že postupoval v mezích stanovených stavebním zákonem. Nepovažuje za možné, aby vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zahrnovalo do podrobností veškeré jednotlivé záměry a jejich kombinaci. Soudu nepřísluší odborné hodnocení zásad, ale pouze kontrola dodržení zákonných náležitostí, srozumitelnosti, logické konzistentnosti a zohlednění v navazujících procesech. Odpůrce je názoru, že byl oprávněn vymezit doplnění stávající silniční infrastruktury způsobem obsaženým v ZÚR JMK a že tak učinil se zohledněním potřeb území, jejich rizik a nejistot za současného smysluplného dopravního řešení. Zkrácení na veřejných subjektivních právech nepřekročilo míru přiměřenou poměrům. Ve vztahu k tvrzením stěžovatelky z) odpůrce zaujímá názor, že ztotožňuje dotčení koridorem s dotčením budoucí stavbou, které však bude násobně nižší, dokonce až v míře stěžovatelčinu nemovitost nezatěžující.

III. C. b) rozsudek krajského soudu

[56] Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že sami navrhovatelé tento návrhový bod považují za shrnující konkrétní námitky prolínající celým návrhem. Vypořádání návrhového bodu proto provedl odkazem na příslušné části odůvodnění rozsudku, z nichž citoval závěr k jednotlivým námitkám, což vyústilo v závěr o jejich nedůvodnosti. Pro posouzení, zda byly řádně vyhodnoceny synergické a kumulativní vlivy, vytýčil šestikrokový test, jímž zkoumal: 1) zda byl řádně zjištěn stav životního prostředí, 2) zda byly vytipovány charakteristiky a lokality, v nichž by synergické a kumulativní vlivy mohly působit, 3) zda byly tyto vlivy posuzovány při výběru variant, 4) jaká byla použita metodologie, 5) zda byla navržena kompenzační opatření, 6) zda byla stanovena pravidla sledování těchto vlivů. Přitom např. vážil střet stávajícího a předpokládaného zatížení území se zájmem na umístění dalších staveb do území s tím, že samotné vymezení silničních koridorů nadmístního významu není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, a pokud konkrétní řešení tento stav zhorší, jsou nutná kompenzační opatření, která ZÚR JMK byla rovněž posuzována. Stejně tak se zabýval námitkou zneužití územních rezerv, které označil za legální institut, při jehož užití se pouze přesouvá těžiště posouzení do fáze aktualizace zásad.

III. C. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[56] Krajský soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že sami navrhovatelé tento návrhový bod považují za shrnující konkrétní námitky prolínající celým návrhem. Vypořádání návrhového bodu proto provedl odkazem na příslušné části odůvodnění rozsudku, z nichž citoval závěr k jednotlivým námitkám, což vyústilo v závěr o jejich nedůvodnosti. Pro posouzení, zda byly řádně vyhodnoceny synergické a kumulativní vlivy, vytýčil šestikrokový test, jímž zkoumal: 1) zda byl řádně zjištěn stav životního prostředí, 2) zda byly vytipovány charakteristiky a lokality, v nichž by synergické a kumulativní vlivy mohly působit, 3) zda byly tyto vlivy posuzovány při výběru variant, 4) jaká byla použita metodologie, 5) zda byla navržena kompenzační opatření, 6) zda byla stanovena pravidla sledování těchto vlivů. Přitom např. vážil střet stávajícího a předpokládaného zatížení území se zájmem na umístění dalších staveb do území s tím, že samotné vymezení silničních koridorů nadmístního významu není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, a pokud konkrétní řešení tento stav zhorší, jsou nutná kompenzační opatření, která ZÚR JMK byla rovněž posuzována. Stejně tak se zabýval námitkou zneužití územních rezerv, které označil za legální institut, při jehož užití se pouze přesouvá těžiště posouzení do fáze aktualizace zásad.

III. C. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[57] Podle § 18 odst. 1 stavebního zákona je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Podle odst. 2 téhož ustanovení územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 10. 2019, č. j. 6 Ao 3/2009 – 76, cíle územního plánování pojal jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavky udržitelného rozvoje území, koordinaci veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Veřejný zájem, stavebním zákonem nedefinovaný, ovšem neztotožnil se zájmem většiny.

[58] Zásady územního rozvoje jsou poměrně obecným územně plánovacím nástrojem, neboť stanovují plochy nadmístního významu a určují způsob jejich využití; jsou ovšem závazné pro další postup v územním plánování a stavebním řízení (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133). Z tohoto pohledu musí být zájmy na posouzení potřeby výstavby v poměru se zájmem na udržitelném rozvoji území váženy již v jejich rámci; i to je důvod proč podléhají soudnímu přezkumu. Jak vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103: „(v) procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Stejně tak v rozsudku ze dne 2. 6. 2011, č. j. 2 Ao 3/2011 – 150, zaznělo, že „(v)olba konkrétní podoby využití určitého území nebude výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu (zde zásad), v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, (…) omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky.“ Posouzení všech těchto hledisek v rámci územního plánování, tedy i v rámci zásad územního rozvoje, plyne v prvé řadě ze zpracování vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jehož součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast.

[59] Nedostatek, resp. neúplnost vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území byl také jedním ze stěžejních důvodů, pro které byly tímto soudem zrušeny zásady z roku 2011. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, akceptoval, že se zásady mnohdy hraničním způsobem dotýkaly životního prostředí v dané oblasti, ovšem postrádal dostatečné vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí, kompenzaci dopadů a sledování jejich dalšího vývoje. VVURÚ z roku 2016, které bylo posledním vyhodnocením před vydáním ZÚR JMK, deficity vytýkanými předchozím rozsudkem tohoto soudu netrpí. Vyhodnocení obsahuje rozbor stávající situace i předpokladů budoucího vývoje v jednotlivých oblastech životního prostředí ovlivňujících lidské zdraví, a to jak za situace, že by koncepce ZÚR JMK nebyla přijata, tak za situace jejího přijetí včetně přijetí opatření ke snížení negativních vlivů. Zhodnocení předpokládaných vlivů je provedeno v mezích přímých i sekundárních vlivů, synergických a kumulativních vlivů, to vše ve vztahu k předpokládanému působení v čase. VVURÚ předpokládají zpracování další územní studie ve vztahu k metropolitní rozvojové oblasti Brno. Součástí vyhodnocení je i posouzení vlivů na oblasti NATURA 2000. Podrobněji je VVURÚ předmětem posouzení soudu v rámci související konkrétní námitky ad) III.H. tohoto rozsudku. ZÚR JMK se souladem s cíli a úkoly územního plánování obecně zabývají v kapitole A stanovící priority územního plánování Jihomoravského kraje pro zajištění udržitelného rozvoje (…), konkrétněji pak v dalších částech. Zásady počítají s tím, že na některá území bude třeba vypracovat územní studii a že jsou stanoveny územní rezervy, jejichž využití bude předmětem dalšího řízení. Zásady pak v části II.D. obsahují informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Rovněž posouzení konkrétních dotčení jednotlivých oblastí, stejně jako rozsah využití územních rezerv bude kasačním soudem provedeno následně ve vztahu k cíleným kasačním námitkám. V obecné poloze však lze uzavřít, že krajský soud při rozhodování o souladu ZÚR JMK s cíli a úkoly územního plánování neopomenul žádné z rozhodných kritérií.

III. D. Kasační námitka nezákonnosti Politiky územního rozvoje a jejího dopadu na ZÚR JMK

III. D. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[59] Nedostatek, resp. neúplnost vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území byl také jedním ze stěžejních důvodů, pro které byly tímto soudem zrušeny zásady z roku 2011. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, akceptoval, že se zásady mnohdy hraničním způsobem dotýkaly životního prostředí v dané oblasti, ovšem postrádal dostatečné vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí, kompenzaci dopadů a sledování jejich dalšího vývoje. VVURÚ z roku 2016, které bylo posledním vyhodnocením před vydáním ZÚR JMK, deficity vytýkanými předchozím rozsudkem tohoto soudu netrpí. Vyhodnocení obsahuje rozbor stávající situace i předpokladů budoucího vývoje v jednotlivých oblastech životního prostředí ovlivňujících lidské zdraví, a to jak za situace, že by koncepce ZÚR JMK nebyla přijata, tak za situace jejího přijetí včetně přijetí opatření ke snížení negativních vlivů. Zhodnocení předpokládaných vlivů je provedeno v mezích přímých i sekundárních vlivů, synergických a kumulativních vlivů, to vše ve vztahu k předpokládanému působení v čase. VVURÚ předpokládají zpracování další územní studie ve vztahu k metropolitní rozvojové oblasti Brno. Součástí vyhodnocení je i posouzení vlivů na oblasti NATURA 2000. Podrobněji je VVURÚ předmětem posouzení soudu v rámci související konkrétní námitky ad) III.H. tohoto rozsudku. ZÚR JMK se souladem s cíli a úkoly územního plánování obecně zabývají v kapitole A stanovící priority územního plánování Jihomoravského kraje pro zajištění udržitelného rozvoje (…), konkrétněji pak v dalších částech. Zásady počítají s tím, že na některá území bude třeba vypracovat územní studii a že jsou stanoveny územní rezervy, jejichž využití bude předmětem dalšího řízení. Zásady pak v části II.D. obsahují informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Rovněž posouzení konkrétních dotčení jednotlivých oblastí, stejně jako rozsah využití územních rezerv bude kasačním soudem provedeno následně ve vztahu k cíleným kasačním námitkám. V obecné poloze však lze uzavřít, že krajský soud při rozhodování o souladu ZÚR JMK s cíli a úkoly územního plánování neopomenul žádné z rozhodných kritérií.

III. D. Kasační námitka nezákonnosti Politiky územního rozvoje a jejího dopadu na ZÚR JMK

III. D. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[60] První skupina stěžovatelů poukazuje na rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu, z níž část vylučuje PÚR ze soudního přezkumu a preferuje její závaznost v navazujících řízeních, a část k její závaznosti přistupuje volněji. Ve svůj prospěch cituje z usnesení tohoto soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, jež je vstřícnější k případnému nerespektování závaznosti PÚR tam, kde by její respektování nebylo v návazných aktech uskutečnitelné. Z toho stěžovatelé dovozují možnost přezkumu PÚR v rámci přezkumu zásad, kterou dále vidí i v konstatování Nejvyššího správního soudu v předchozím zrušujícím rozsudku, že „zákonnost PÚR 2008 navrhovatelé nenapadají“. Jsou názoru, že pokud by PÚR nepodléhala soudnímu přezkumu, nebylo by toto konstatování potřebné. Z toho první skupina stěžovatelů dovozuje, že v rámci přezkumu ZÚR JMK musí být zkoumána i PÚR, tedy její konkrétní regulace promítající se do zásad. Proto nesouhlasí s tím, že veškerou jejich tímto směrem vedenou návrhovou argumentaci krajský soud neposuzoval.

[61] Odpůrce ve svém vyjádření zdůrazňuje, že Politika územního rozvoje vůbec nebyla předmětem soudního přezkumu a žádný z navrhovatelů netvrdil v návrhu na zrušení ZÚR JMK plausibilní dotčení tímto dokumentem. Stěžovatelé jimi poukazovanou judikaturu účelově interpretují ve svůj prospěch. Sám pak uvádí odkaz na několik soudních rozhodnutí, z nichž plyne výluka ze soudního přezkumu, přičemž za klíčové považuje usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, z něhož cituje. Odpůrci by navíc ani nebylo možno vytýkat slepé převzetí záměrů plynoucích z PÚR, neboť její záměry prověřil a zpřesnil. I když neuznává možnost soudního přezkumu PÚR, věcně podotýká, že stěžovatelé brojí vůči v ní vymezeným koridorům R52 a R43, což činí na základě tzv. „autorizovaných studií“, které však nejsou územně plánovacími podklady ani nebyly zadány orgány veřejné správy. Odpůrce proto nebyl povinen zdůvodňovat, proč z nich nevycházel.

III. D. b) rozsudek krajského soudu

[62] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že Politika územního rozvoje z roku 2008 byla pořízena Ministerstvem pro místní rozvoj postupem podle § 31 - 35 stavebního zákona a byla přijata vládou dne 20. 7. 2009 usnesením č. 929. Součástí PÚR jsou i koridory a plochy dopravní infrastruktury včetně konkrétního vymezení koridorů rychlostních silnic R52 a R43, které popisuje. Aktualizace PÚR provedená usnesením vlády ze dne 15. 4. 2015, č. 276 pouze okrajově zasáhla do vymezení koridoru rychlostní silnice č. 43. Dále krajský soud uzavřel, že PÚR nemůže být předmětem soudního přezkumu, což plyne z konstantní judikatury správních soudů a z usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10. Zohlednil přitom i usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, označené stěžovateli. Ačkoliv krajský soud odmítl soudní přezkum PÚR v rámci tohoto řízení, vyjádřil se „na okraj“ k charakteru a významu PÚR v daném případě včetně mezinárodních souvislostí.

III. D. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[62] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že Politika územního rozvoje z roku 2008 byla pořízena Ministerstvem pro místní rozvoj postupem podle § 31 - 35 stavebního zákona a byla přijata vládou dne 20. 7. 2009 usnesením č. 929. Součástí PÚR jsou i koridory a plochy dopravní infrastruktury včetně konkrétního vymezení koridorů rychlostních silnic R52 a R43, které popisuje. Aktualizace PÚR provedená usnesením vlády ze dne 15. 4. 2015, č. 276 pouze okrajově zasáhla do vymezení koridoru rychlostní silnice č. 43. Dále krajský soud uzavřel, že PÚR nemůže být předmětem soudního přezkumu, což plyne z konstantní judikatury správních soudů a z usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10. Zohlednil přitom i usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, označené stěžovateli. Ačkoliv krajský soud odmítl soudní přezkum PÚR v rámci tohoto řízení, vyjádřil se „na okraj“ k charakteru a významu PÚR v daném případě včetně mezinárodních souvislostí.

III. D. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[63] Politika územního rozvoje podle § 31 odst. 1 stavebního zákona „určuje ve stanoveném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů“. Jedná se tedy o koncepční a strategický nástroj územního plánování. Podle odst. 3 téhož ustanovení politiku územního rozvoje pořizuje ministerstvo pro celé území republiky a schvaluje ji vláda. Podle odst. 4 téhož ustanovení je politika územního rozvoje závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Jedná se tedy o dokument, který je závazný pro orgány veřejné správy. Obsah politiky územního rozvoje stanoví § 32 odst. 1 stavebního zákona tak, že a) stanoví republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, b) vymezuje oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, to je rozvojové oblasti a rozvojové osy, c) vymezuje oblasti se specifickými hodnotami a se specifickými problémy mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, d) schematicky vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, e) stanoví ve vymezených oblastech, plochách a koridorech kritéria a podmínky pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v území a pro jejich posuzování, zejména s ohledem na jejich budoucí význam, možná ohrožení, rozvoj, útlum, preference a rizika, f) stanoví úkoly podle § 31. Podle § 32 odst. 2 stavebního zákona je součástí politiky územního rozvoje i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy politiky územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle politiky územního rozvoje. Uplatňování politiky územního rozvoje je ministerstvem sledováno postupem podle § 35 stavebního zákona, přičemž v případě potřeby může být PÚR aktualizována.

[64] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, či ze dne 21. 11. 2018, č. j. 2 As 81/2016 - 157) i Ústavního soudu (usnesení ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10), nepovažuje politiku územního rozvoje za opatření obecné povahy způsobilé soudního přezkumu podle § 101a s. ř. s. Ústavní soud přitom v uvedeném usnesení posuzoval ústavní stížnost podanou proti usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 9 Ao 3/2009, jímž podporují svůj názor stěžovatelé. Soud jím odmítl návrh směřující proti Politice územního rozvoje z r. 2008 proto, že nejde o opatření obecné povahy a nepodléhá soudnímu přezkumu. Tam také v prvé řadě vyslovil, že „(ú)koly vyplývající z Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice“. Možnost posuzování PÚR teoreticky připustil pouze pro případy, kdy by PÚR extendovala ze svých mezí co do míry konkrétnosti závazných limitů. Tento soud již v rozsudku ze dne 21. 11. 2018, č. j. 2 As 81/2016 – 157, o dopadu zmíněného usnesení tohoto soudu uvážil tak, že tento požadavek je nepochybně nutno vztáhnout k dalším fázím územního plánování, tedy k pořízení a vydání zásad územního rozvoje, územního plánu, regulačního plánu a při rozhodování v území; zde dále vychází ze svého předchozího rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103. Pokud stěžovatelé argumentují zněním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, kde bylo konstatováno, že Politika územního rozvoje nebyla napadena, lze toto vyjádření vnímat jen ve významu, že nebylo na místě hodnotit to, zda je, či není předmětem přezkumu.

[65] Úkolem odpůrce při posuzování souladu zásad s PÚR bylo zpřesnění jejího obsahu, přičemž vycházel z realizovatelnosti jí vytýčených záměrů, což měl podloženo odbornými stanovisky a vyhodnocením vlivů zásad na udržitelný rozvoj. Důvodem k nerespektování politiky při přípravě zásad by byla pouze její nerealizovatelnost, nikoliv možnost jiného, podle stěžovatelů vhodnějšího, řešení. Krajský soud by pak v takovém případě v rámci přezkumu zásad mohl vážit, zda nebyl dán důvod k tomu, aby odpůrce PÚR obsahující nepřijatelný a nerealizovatelný extrém v dané části nerespektoval. Jen v té míře by se mohl PÚR zabývat, k čemuž ovšem nebyl dán důvod. Odmítnutí přezkumu PÚR krajským soudem nebylo v rozporu se zákonem.

III. E. Kasační námitka nečinnosti odpůrce při nápravě protiprávního stavu zatížení životního prostředí – rozporu s požadavky udržitelného rozvoje území

III. E. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[65] Úkolem odpůrce při posuzování souladu zásad s PÚR bylo zpřesnění jejího obsahu, přičemž vycházel z realizovatelnosti jí vytýčených záměrů, což měl podloženo odbornými stanovisky a vyhodnocením vlivů zásad na udržitelný rozvoj. Důvodem k nerespektování politiky při přípravě zásad by byla pouze její nerealizovatelnost, nikoliv možnost jiného, podle stěžovatelů vhodnějšího, řešení. Krajský soud by pak v takovém případě v rámci přezkumu zásad mohl vážit, zda nebyl dán důvod k tomu, aby odpůrce PÚR obsahující nepřijatelný a nerealizovatelný extrém v dané části nerespektoval. Jen v té míře by se mohl PÚR zabývat, k čemuž ovšem nebyl dán důvod. Odmítnutí přezkumu PÚR krajským soudem nebylo v rozporu se zákonem.

III. E. Kasační námitka nečinnosti odpůrce při nápravě protiprávního stavu zatížení životního prostředí – rozporu s požadavky udržitelného rozvoje území

III. E. a) obsah kasační námitky a vyjádření k ní

[66] Stěžovatelé namítají, že bylo povinností odpůrce v souladu se základními cíli územního plánování a s příkazy právních předpisů chránících jednotlivé složky životního prostředí respektovat současnou nadměrnou úroveň jejich zatížení a vymezit v ZÚR JMK veškerá možná územně plánovací opatření směřující k ukončení tohoto protiprávního stavu. Stěžovatelé jsou názoru, že řada záměrů svou realizací povede ke zhoršení existujícího stavu zejména v důsledku tranzitní nákladní dopravy. Problém spatřují v nedostatku podkladů hodnotících stav znečištění ovzduší, kterým krajský soud nevěnoval pozornost a návrhové námitky zkreslil poukazem na to, že navrhovatelům jde jen o prosazení koncepce Ing. S. Stěžovatelé na ni však poukazovali právě z hlediska prokázání nadlimitního zatížení území oficiální koncepcí dopravní infrastruktury. Nedostatek opatření přitom odpůrci vytýkal Nejvyšší správní soud již v rozsudku zrušujícím zásady z roku 2011.

[67] Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na existenci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, které je odborným podkladem pro ZÚR JMK, které soudu přísluší hodnotit jen co do existence a úplnosti. Popírá absenci potřebných opatření, ve vztahu k ochraně ovzduší zejména zmiňuje Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno z května r. 2016. Mezi opatřeními ke snížení emisí jsou i opatření územně plánovací, která jsou součástí řešení ZÚR JMK. Záměry obsažené v ZÚR JMK sice nebudou mít výhradně pozitivní vlivy, veškeré vlivy však byly prověřeny a vyhodnoceny. Navrhovatelé se domáhali zrušení pouze tří koridorů (dostavby D52, obchvat Znojma, obchvat Břeclavi), ovšem pouze ve vztahu k dostavbě D52 namítají konkrétní zhoršení situace; jinak je horším řešením právě jimi prosazovaná varianta. Stěžovatelé navíc zcela opomíjejí, že znečištění z dopravy není dominantním druhem znečištění ovzduší; odpůrce současný stav nijak nebagatelizuje, pouze mu přikládá význam, který mu náleží.

III. E. b) rozsudek krajského soudu

[67] Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na existenci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, které je odborným podkladem pro ZÚR JMK, které soudu přísluší hodnotit jen co do existence a úplnosti. Popírá absenci potřebných opatření, ve vztahu k ochraně ovzduší zejména zmiňuje Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno z května r. 2016. Mezi opatřeními ke snížení emisí jsou i opatření územně plánovací, která jsou součástí řešení ZÚR JMK. Záměry obsažené v ZÚR JMK sice nebudou mít výhradně pozitivní vlivy, veškeré vlivy však byly prověřeny a vyhodnoceny. Navrhovatelé se domáhali zrušení pouze tří koridorů (dostavby D52, obchvat Znojma, obchvat Břeclavi), ovšem pouze ve vztahu k dostavbě D52 namítají konkrétní zhoršení situace; jinak je horším řešením právě jimi prosazovaná varianta. Stěžovatelé navíc zcela opomíjejí, že znečištění z dopravy není dominantním druhem znečištění ovzduší; odpůrce současný stav nijak nebagatelizuje, pouze mu přikládá význam, který mu náleží.

III. E. b) rozsudek krajského soudu

[68] Krajský soud k této námitce skutečně v prvé řadě poukázal na skutečnost, že tvrzení navrhovatelů je výrazem preferencí dopravní koncepce Ing. S.; to mu s ohledem na formulace na s. 83 či s. 89 návrhu nelze vytýkat. Návrh ovšem obsahoval i další výtky nedostatku kompenzačních opatření ve vztahu k nadměrně zatíženým oblastem, zejména ve vztahu k Brnu. Krajský soud konstatuje, že s výtkami, které jsou podstatou této námitky, se vypořádal v jiných kapitolách rozsudku, na které odkazuje. Tam posuzoval vyhodnocení vlivů zásad na životní prostředí včetně posouzení SEA se zdůrazněním, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, akceptoval, že vymezení koridorů v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s přípustnou mírou znečišťování životního prostředí. Na to navázal názorem, že zejména v rámci územního plánu bude třeba dbát na respektování limitů v oblasti znečišťování ovzduší a hlukové zátěže. Ve vztahu k přijatým opatřením konstatoval přílohu 2 VVURÚ a v ní obsažený podrobný rozbor záměrů a jejich vlivů včetně kompenzačních opatření a pravidel sledování vlivů, přičemž z těchto opatření příkladmo cituje (odst. 150). Samostatně pak krajský soud rozebral hodnocení vlivů ve vztahu ke zvláště chráněným oblastem NATURA 2000 včetně důvodů této zvláštní ochrany, vymezení těchto oblastí, přičemž akceptoval vymezená opatření s ohledem na zjištění pouze mírně negativního vlivu ZÚR JMK na tato území. Krajský soud, který ve vztahu k tomuto návrhovému důvodu v rozsudku mj. odkázal na jeho jiné části, se v těchto skutečně zabýval stavem životního prostředí a kompenzačními opatřeními v rámci posuzování jiných námitek. Tak tomu je např. v části III.D. odst 126 – 133, v části III.H. odst. 414, 449, byť zde jsou závěry k záměru dálnice D43 plynoucí z posouzení kumulativních a synergických vlivů ovlivněny vztahem k územním rezervám, v části III.I. odst. 472, kde soud ve vztahu ke koridoru DS14 (stavba dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice) konstatoval kompenzační opatření výslovně stanovená jako podmínka využití koridoru, v části III.J. odst. 493, konstatující existenci kompenzačních opatření, která jsou specifikována k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci dopadů na obce v okolí záměru, a která byla závazně stanovena pro další fáze územního plánování, či v části III.K., kde ve vztahu k obchvatu Znojma cituje rozhodné závěry ze stávající judikatury, zabývající se vlivy záměru na toto území.

III. E. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[68] Krajský soud k této námitce skutečně v prvé řadě poukázal na skutečnost, že tvrzení navrhovatelů je výrazem preferencí dopravní koncepce Ing. S.; to mu s ohledem na formulace na s. 83 či s. 89 návrhu nelze vytýkat. Návrh ovšem obsahoval i další výtky nedostatku kompenzačních opatření ve vztahu k nadměrně zatíženým oblastem, zejména ve vztahu k Brnu. Krajský soud konstatuje, že s výtkami, které jsou podstatou této námitky, se vypořádal v jiných kapitolách rozsudku, na které odkazuje. Tam posuzoval vyhodnocení vlivů zásad na životní prostředí včetně posouzení SEA se zdůrazněním, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, akceptoval, že vymezení koridorů v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s přípustnou mírou znečišťování životního prostředí. Na to navázal názorem, že zejména v rámci územního plánu bude třeba dbát na respektování limitů v oblasti znečišťování ovzduší a hlukové zátěže. Ve vztahu k přijatým opatřením konstatoval přílohu 2 VVURÚ a v ní obsažený podrobný rozbor záměrů a jejich vlivů včetně kompenzačních opatření a pravidel sledování vlivů, přičemž z těchto opatření příkladmo cituje (odst. 150). Samostatně pak krajský soud rozebral hodnocení vlivů ve vztahu ke zvláště chráněným oblastem NATURA 2000 včetně důvodů této zvláštní ochrany, vymezení těchto oblastí, přičemž akceptoval vymezená opatření s ohledem na zjištění pouze mírně negativního vlivu ZÚR JMK na tato území. Krajský soud, který ve vztahu k tomuto návrhovému důvodu v rozsudku mj. odkázal na jeho jiné části, se v těchto skutečně zabýval stavem životního prostředí a kompenzačními opatřeními v rámci posuzování jiných námitek. Tak tomu je např. v části III.D. odst 126 – 133, v části III.H. odst. 414, 449, byť zde jsou závěry k záměru dálnice D43 plynoucí z posouzení kumulativních a synergických vlivů ovlivněny vztahem k územním rezervám, v části III.I. odst. 472, kde soud ve vztahu ke koridoru DS14 (stavba dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice) konstatoval kompenzační opatření výslovně stanovená jako podmínka využití koridoru, v části III.J. odst. 493, konstatující existenci kompenzačních opatření, která jsou specifikována k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci dopadů na obce v okolí záměru, a která byla závazně stanovena pro další fáze územního plánování, či v části III.K., kde ve vztahu k obchvatu Znojma cituje rozhodné závěry ze stávající judikatury, zabývající se vlivy záměru na toto území.

III. E. c) posouzení důvodnosti kasační námitky Nejvyšším správním soudem

[69] Požadavek udržitelného rozvoje území plyne z § 18 odst. 1 stavebního zákona a k zajištění tohoto cíle při zpracování zásad územního rozvoje stanoví § 19 odst. 1 písm. m) téhož zákona povinnost vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat kompenzační opatření. K posouzení vlivů záměru na udržitelný rozvoj území se pak podle § 19 odst. 2 stavebního zákona zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jehož součástí je vyhodnocení vlivů na životní prostředí v mezích přílohy ke stavebnímu zákonu včetně posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast. Povinnost zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí ve vztahu k přijetí zásad územního rozvoje dále plyne z § 36 odst. 1 stavebního zákona, přičemž odst. 2 téhož ustanovení předpokládá i možnost uložit prověření změn ve vybraných plochách nebo koridorech území územní studií. Předmětem zkoumání krajského úřadu před vydáním zásad je mj. soulad s cíli a úkoly územního plánování, přičemž součástí odůvodnění zásad musí být mj. základní informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí [§ 40 odst. 1 písm. b), odst. 2 písm. a), b) stavebního zákona].

Právní věta

Plný text rozhodnutí