I. Geografickým relevantním trhem v případě hodnocení protisoutěžního chování dobrovolného občanského sdružení fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných oborech je území celé České republiky. Nic na tom nemění skutečnost, že členové sdružení působí na jednotlivých, územně menších trzích, které se mohou vzájemně překrývat.
II. Při posuzování protisoutěžní povahy rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není rozhodující, zda je rozhodnutí pro členy sdružení přímo závazné, nebo toliko doporučující, zda je namířeno vůči všem jeho členům nebo jen některým z nich, zda může zasáhnout rozhodování o soutěžním chování pouze členy sdružení nebo zda může dopadat i na jednání nesdružených účastníků trhu. Stejně tak nemá na věc vliv to, zda je rozhodnutí výsledkem všeobecného konsensu členů sdružení, nebo jen oprávněných představitelů sdružení.
15. 12. 2003, pozn. NSS – toto řízení bylo posléze zastaveno, nebylo v něm však zpochybněno vymezení geografického relevantního trhu); ve věci České lékařské komory při vymezovaní věcného relevantního trhu služeb ambulantní zdravotní péče (rozhodnutí ze dne 4. 1. 2002, rozhodnutí předsedy Úřadu o rozkladu vymezení trhu nezměnilo); ve věci České lékárnické komory při vymezovaní trhu lékárenské péče a trhu doplňkového zboží prodávaného v lékárnách (rozhodnutí ze dne 18. 4. 2005); ve věci České asociace úklidu a čištění při vymezování trhu poskytování služeb úklidu a čištění (rozhodnutí ze dne 28. 6. 2002); a rovněž i ve věci Asociace užité grafiky a grafického designu (rozhodnutí ze dne 17. 4. 2009).
[36] V tomto směru lze shrnout, že stěžovatel neposkytl argument, pro který by měl být relevantní trh, na němž jako sdružení soutěžitelů působí, omezen toliko na určitou lokalitu v rámci území České republiky. Část rozsudku krajského soudu, na kterou poukazoval stěžovatel, se nevztahuje k postupům a kritériím při vymezování relevantního trhu, nýbrž k hodnocení potenciální protisoutěžní povahy dohody. Nejvyšší správní soud tudíž neshledal pochybení krajského soudu ani žalovaného ve vymezení relevantního trhu z hlediska geografického. Ani kasační obrana stěžovatele není s to zvrátit správnost závěrů krajského soudu. Nadto lze přisvědčit žalovanému, že v dané věci bylo pro rozhodnutí o tom, zda se Sdružení dopustilo protisoutěžního jednání podstatné především jeho samotné jednání.
V. 2 Námitka posouzení jednání stěžovatele z hlediska § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
[37] Druhá část kasačních námitek směřovala k posouzení protisoutěžního charakteru jednání stěžovatele ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zčásti § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
Obecná východiska pro posouzení jedná-
ní stěžovatele
[38] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení protisoutěžních dopadů jednotlivých dokumentů, zabýval se základními východisky pro posuzování jednání stěžovatele.
[39] Jak bylo zjištěno v průběhu řízení, stěžovatel je dobrovolným občanským sdružením fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných oborech. Sdružuje podstatnou část soutěžitelů, kteří jsou jinak konkurenty působícími v jednotlivých segmentech vymezeného relevantního trhu. Při hodnocení dopadu jednání stěžovatele na hospodářskou soutěž není podstatné, že svou činnost nevykonává primárně za účelem dosažení zisku, ale to, že je ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže soutěžitelem, jelikož jeho činnost může ovlivňovat hospodářskou soutěž na trhu pohřebnických a souvisejících služeb (k tomu obdobně viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55).
[40] Podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou obecně zakázané a neplatné takové dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen „dohody“), jejichž cílem nebo výsledkem je narušení hospodářské soutěže. Stejně tak podle § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. jsou „[v]eškeré dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí sdružení podnikatelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě [...], které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže na trhu zboží, zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud ministerstvo pro hospodářskou soutěž [...] nepovolilo výjimku“. Nejvyšší správní soud podotýká, že následně vyslovené závěry lze vztáhnout i na jednání stěžovatele vymezené pod bodem 4) první výrokové části rozhodnutí žalovaného, jež je třeba posuzovat z pohledu § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
[41] Přijetí rozhodnutí sdružení soutěžitelů je tedy jedním ze tří typů dohod zakáza-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ných v § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nad rámec uplatněných námitek lze uvést, že krajský soud správně poukázal na to, že pro učinění závěru o tom, že soutěžitel porušil uvedené ustanovení, je třeba prokázat, že se jednalo o úkon sdružení (tj. formálně vyjevenou vůli učiněnou osobou, na níž sdružení soutěžitelé přenesli oprávnění k jejímu projevu), který přímo či nepřímo směřuje k jeho členům. Za rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba považovat nejen rozhodnutí či usnesení orgánů sdružení, ale také stanovy, vnitřní předpisy sdružení či metodické pokyny apod. (k tomu srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 1. 1987, Verband der Sachversicherer, 45/85, Recueil, s. 405).
[42] Zákon o ochraně hospodářské soutěže vymezuje protisoutěžní charakter rozhodnutí sdružení soutěžitelů poměrně široce. Stojí na principu potenciální soutěže, čímž působí preventivně. Protisoutěžní charakter tak má i samotné vyjádření vůle sdružení soutěžitelů ovlivnit cenovou politiku svých členů a způsob jejich cenotvorby. Pro kvalifikaci určitého jednání jako zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba, aby z něj alespoň nepřímo vyplývala snaha sdružení o unifikaci budoucího (zde cenového) chování určitého okruhu soutěžitelů – členů sdružení; rozhodnutí však může směřovat i vůči soutěžitelům stojícím mimo sdružení. Musí zde vyplynout snaha sdružení nahradit samostatné soutěžní chování jeho členů takovým chováním, jež bude v souladu s rozhodnutím sdružení (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, čj. 8 Afs 18/2007-81, č. 1858/2009 Sb. NSS, ze dne
15. 12. 2003, pozn. NSS – toto řízení bylo posléze zastaveno, nebylo v něm však zpochybněno vymezení geografického relevantního trhu); ve věci České lékařské komory při vymezovaní věcného relevantního trhu služeb ambulantní zdravotní péče (rozhodnutí ze dne 4. 1. 2002, rozhodnutí předsedy Úřadu o rozkladu vymezení trhu nezměnilo); ve věci České lékárnické komory při vymezovaní trhu lékárenské péče a trhu doplňkového zboží prodávaného v lékárnách (rozhodnutí ze dne 18. 4. 2005); ve věci České asociace úklidu a čištění při vymezování trhu poskytování služeb úklidu a čištění (rozhodnutí ze dne 28. 6. 2002); a rovněž i ve věci Asociace užité grafiky a grafického designu (rozhodnutí ze dne 17. 4. 2009).
[36] V tomto směru lze shrnout, že stěžovatel neposkytl argument, pro který by měl být relevantní trh, na němž jako sdružení soutěžitelů působí, omezen toliko na určitou lokalitu v rámci území České republiky. Část rozsudku krajského soudu, na kterou poukazoval stěžovatel, se nevztahuje k postupům a kritériím při vymezování relevantního trhu, nýbrž k hodnocení potenciální protisoutěžní povahy dohody. Nejvyšší správní soud tudíž neshledal pochybení krajského soudu ani žalovaného ve vymezení relevantního trhu z hlediska geografického. Ani kasační obrana stěžovatele není s to zvrátit správnost závěrů krajského soudu. Nadto lze přisvědčit žalovanému, že v dané věci bylo pro rozhodnutí o tom, zda se Sdružení dopustilo protisoutěžního jednání podstatné především jeho samotné jednání.
V. 2 Námitka posouzení jednání stěžovatele z hlediska § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
[37] Druhá část kasačních námitek směřovala k posouzení protisoutěžního charakteru jednání stěžovatele ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zčásti § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
Obecná východiska pro posouzení jedná-
ní stěžovatele
[38] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení protisoutěžních dopadů jednotlivých dokumentů, zabýval se základními východisky pro posuzování jednání stěžovatele.
[39] Jak bylo zjištěno v průběhu řízení, stěžovatel je dobrovolným občanským sdružením fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných oborech. Sdružuje podstatnou část soutěžitelů, kteří jsou jinak konkurenty působícími v jednotlivých segmentech vymezeného relevantního trhu. Při hodnocení dopadu jednání stěžovatele na hospodářskou soutěž není podstatné, že svou činnost nevykonává primárně za účelem dosažení zisku, ale to, že je ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže soutěžitelem, jelikož jeho činnost může ovlivňovat hospodářskou soutěž na trhu pohřebnických a souvisejících služeb (k tomu obdobně viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55).
[40] Podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou obecně zakázané a neplatné takové dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen „dohody“), jejichž cílem nebo výsledkem je narušení hospodářské soutěže. Stejně tak podle § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. jsou „[v]eškeré dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí sdružení podnikatelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě [...], které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže na trhu zboží, zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud ministerstvo pro hospodářskou soutěž [...] nepovolilo výjimku“. Nejvyšší správní soud podotýká, že následně vyslovené závěry lze vztáhnout i na jednání stěžovatele vymezené pod bodem 4) první výrokové části rozhodnutí žalovaného, jež je třeba posuzovat z pohledu § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
[41] Přijetí rozhodnutí sdružení soutěžitelů je tedy jedním ze tří typů dohod zakáza-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ných v § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nad rámec uplatněných námitek lze uvést, že krajský soud správně poukázal na to, že pro učinění závěru o tom, že soutěžitel porušil uvedené ustanovení, je třeba prokázat, že se jednalo o úkon sdružení (tj. formálně vyjevenou vůli učiněnou osobou, na níž sdružení soutěžitelé přenesli oprávnění k jejímu projevu), který přímo či nepřímo směřuje k jeho členům. Za rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba považovat nejen rozhodnutí či usnesení orgánů sdružení, ale také stanovy, vnitřní předpisy sdružení či metodické pokyny apod. (k tomu srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 1. 1987, Verband der Sachversicherer, 45/85, Recueil, s. 405).
[42] Zákon o ochraně hospodářské soutěže vymezuje protisoutěžní charakter rozhodnutí sdružení soutěžitelů poměrně široce. Stojí na principu potenciální soutěže, čímž působí preventivně. Protisoutěžní charakter tak má i samotné vyjádření vůle sdružení soutěžitelů ovlivnit cenovou politiku svých členů a způsob jejich cenotvorby. Pro kvalifikaci určitého jednání jako zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba, aby z něj alespoň nepřímo vyplývala snaha sdružení o unifikaci budoucího (zde cenového) chování určitého okruhu soutěžitelů – členů sdružení; rozhodnutí však může směřovat i vůči soutěžitelům stojícím mimo sdružení. Musí zde vyplynout snaha sdružení nahradit samostatné soutěžní chování jeho členů takovým chováním, jež bude v souladu s rozhodnutím sdružení (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, čj. 8 Afs 18/2007-81, č. 1858/2009 Sb. NSS, ze dne
24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145, č. 1445/2008 Sb. NSS, nebo Krajského soudu v Brně ze dne
25. 7. 2006, čj. 31 Ca 164/2005-59, č. 998/2006 Sb. NSS).
[43] Při posuzování protisoutěžní povahy rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže není rozhodující, zda určité rozhodnutí je pro členy sdružení přímo závazné, nebo toliko doporučující povahy, zda je namířeno vůči všem jeho členům (Kodex cti) nebo jen jeho části (Zásady Znaku kvality), zda může zasáh-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
nout rozhodování o soutěžním chování pouze členy sdružení nebo zda může jakkoli dopadat i na jednání nesdružených účastníků trhu (volně prodejné metodiky). Stejně tak nemá na věc vliv to, zda je rozhodnutí výsledkem všeobecného konsensu členů sdružení (viz tvrzení stěžovatele, že Kodex cti je kodifikací názorů části jeho členské základny), nebo jen oprávněných představitelů sdružení.
[44] Zákon o ochraně hospodářské soutěže v § 3 odst. 1 hovoří o dohodách, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže. Zakázané jsou proto jak dohody, které vedly ke skutečnému narušení soutěže, bez ohledu na to, zda takový následek sdružení soutěžitelů zamýšlelo, tak i ty dohody, které mají protisoutěžní cíl, avšak takového cíle nebylo, byť jen částečně, dosaženo. Nejvyšší správní soud trvá na tom, že sdružení soutěžitelů je odpovědné za obsah jednotlivých jím vydávaných dokumentů, směřujících vůči jeho členům a i za následky, jež jeho rozhodnutí může způsobit. Ke konstatování protisoutěžního charakteru rozhodnutí sdružení soutěžitelů tudíž postačí způsobilost dohody narušit soutěž na relevantním trhu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55 nebo ze dne
25. 2. 2009, čj. 1 Afs 78/2008-721). Možnost či reálnost dopadů na relevantní trh, i počet členů sdružení, potažmo ostatních soutěžitelů, v jejichž činnosti se fakticky projevilo rozhodnutí soutěžitele, jsou okolnostmi, jež se zohledňují při rozhodování o výši sankce za porušení zákona, nikoliv při vyslovení závěru o protiprávnosti tohoto jednání. Zde soud podotýká, že kasační námitky stěžovatele vůči výši uložené sankce nesměřovaly.
[45] Stejně tak není v tomto směru podstatné jaké, či zda vůbec, sdružení soutěžitelů zvolilo kontrolní mechanismy pro dodržování stanovených pravidel a doporučení a sankce v případě jejich nedodržení. Jak již bylo uvedeno, samotná existence doporučení byť nevynutitelného pod hrozbou sankce, může mít protisoutěžní charakter.
[46] Podle § 3 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, i zákona č. 63/1991 Sb., jsou zakázané dohody, jež ob-
sahují ujednání o přímém nebo nepřímém určení cen, popřípadě o jiných obchodních podmínkách. Ujednání, které v sobě nese alespoň nepřímý návod určení cenového chování soutěžitelů, má potenciál narušit hospodářskou soutěž, neboť na jeho základě lze identifikovat možné budoucí soutěžní chování (cenovou politiku) soutěžitelů. Pro konstatování narušení soutěžního prostředí tedy není rozhodující, že „pouhé“ doporučení ohledně ceny neobsahuje konkrétní částku výsledné ceny služby ani její složky (k tomu srov. např. rozhodnutí Evropské komise Fenex, č. 96/438/EC, nebo rozhodnutí Soudního dvora ze dne
17. 10. 1972, Vereeiniging van Cementhandelaren, 8/72, Recueil, s. 977, v němž soud uzavřel, že soutěž je narušena i systémem doporučených cen).
[47] Fungující a spravedlivé soutěžní prostředí je založeno na tom, že každý soutěžitel si sám určuje ceny za jím poskytované služby na základě vlastní cenové strategie a bez spolupráce s ostatními soutěžiteli, s nimiž se střetává na relevantním trhu. Nenarušené soutěžní prostředí je ku prospěchu konečného spotřebitele, proto je institut cenové konkurence třeba chránit. Spotřebitel má právo získat službu za cenu odlišnou, zejména cenu nižší. Zpravidla je pro zákazníky právě cenová nabídka jedním ze základních kritérií pro výběr nabízených služeb. Pokud zde neexistuje zákonný podklad, sdružení soutěžitelů, byť do něj jeho členové vstupují dobrovolně, nesmí cenovou politiku svých členů nahrazovat vlastními rozhodnutími (tj. i doporučeními).
[48] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené premisy přistoupil k posouzení protisoutěžních dopadů jednotlivých dokumentů (rozhodnutí) stěžovatele. Vycházel přitom z toho, že podstatou správního řízení bylo prokázání nebo vyvrácení toho, zda jednotlivé dokumenty vydané stěžovatelem obsahovaly návod či doporučení na stanovení ceny poskytovaných služeb a zda směřovaly k unifikaci cenového (soutěžního) chování členů stěžovatele.
Kodex cti
[49] Nejvyšší správní soud se tedy s ohledem na obsah kasačních námitek zabýval tím,
zda žalovaný ve správním řízení prokázal, že předmětné pravidlo obsažené v Kodexu cti má skutečně protisoutěžní charakter, tedy že narušuje, resp. je způsobilé narušit cenotvorbu členů stěžovatele.
[50] Kodex cti v čl. III. mimo jiné stanovil, že „[p]okud některý podnikatelský subjekt nabízí jinému podnikatelskému subjektu poskytování služby za nápadně výhodnějších podmínek, například cenových, je představenstvo sdružení oprávněno projednat a navrhnout provedení kontroly na dodržování etických zásad práce jak u subjektu, který tyto podmínky nabízí, tak i u subjektu, který tyto služby přijímá (například převoz zesnulých ke kremaci do podstatně vzdálenějších krematorií za nižší ceny než jsou ceny obvyklé atp.).“ V následujícím čl. IV. bylo obsaženo pravidlo, podle kterého v případě, že podnikatelský subjekt porušuje nebo nedodržuje zásady stanovené v Kodexu cti nebo zákon, zakládá tím důvod pro své vyloučení. Článek V. pak zakotvil pravidlo, podle něhož každá právnická nebo fyzická osoba, která je stávajícím členem stěžovatele nebo která o členství požádá, se dobrovolně zavazuje dodržovat Kodex cti a v rámci svých služeb jej zpřístupnit veřejnosti.
[51] Nejvyšší správní soud ve shodě s žalovaným i krajským soudem dospěl k závěru, že způsob konstituování tohoto pravidla skutečně motivoval členy stěžovatele nepožadovat za své služby ceny nižší, než jsou ceny obvyklé. Stěžovatel nápadně výhodnější podmínky, za které považoval i ceny nižší než ceny obvyklé, svým členům výslovně nezakazoval. Je však třeba vyjít z toho, že Kodex cti přijala valná hromada, která je nepochybně orgánem – představitelem stěžovatele s jistou mírou autority. Proto je třeba na jí vydávané předpisy s regulativy chování členů pohlížet jako na vyjádření vůle stěžovatele o vhodném a žádoucím vzorci chování svých členů a o tom, aby jeho členové stanovená pravidla fakticky dodržovali. Tím pádem regulativ obsažený v Kodexu cti byl způsobilý ovlivňovat (koordinovat či dokonce sjednocovat) rozhodování členů stěžovatele, kteří jsou jinak vůči sobě navzájem konkurenty v horizontální
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
úrovni trhu, při stanovování ceny jimi nabízených služeb.
[52] Motivaci členů stěžovatele k respektování daného pravidla lze vyvodit i ze stanovení kontrolních a sankčních mechanismů. Kodex cti umožňoval, aby v případě, že některý podnikatelský subjekt má podezření, že jiný subjekt porušuje Kodex cti, tedy i uvedené pravidlo, oznámil tuto skutečnost orgánu stěžovatele. Stěžovatel tak mohl u svého člena provést kontrolu zaměřenou „na dodržování etických zásad práce“. Zjištění porušování jednotlivých pravidel obsažených v Kodexu cti zakládalo důvod pro vyloučení člena ze Sdružení. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že vliv tohoto pravidla na členy stěžovatele skutečně spočíval v premise, že v případě, kdy člen bude nabízet své služby za ceny nižší, budou jeho obchodní postupy vystaveny kontrole a projednávání (vyjádřeno jinými slovy, hrozbě „pozornosti“ ze strany stěžovatele), což jistě není pro žádného člena stěžovatele žádoucí. Toto pravidlo tak představuje značný motivační faktor k respektování nastavených norem chování. Právní hodnocení krajského soudu v tomto směru není založeno na umělém a účelovém výkladu, jak tvrdil stěžovatel, ale naopak na logických důvodech a racionálním hodnocení.
[53] Stěžovatel svou obranu stavěl na tom, že k zavedení daného pravidla jej vedla snaha o zajištění dodržování etických zásad. Tato argumentace však neobstojí. Jistě lze souhlasit, že pohřebnické služby jsou tou oblastí poskytování služeb, u kterých je pro jejich povahu obzvláště nutno požadovat respektování etických pravidel. Etickým prvkem ovšem nelze odůvodňovat ovlivňování cenové politiky jednotlivých členů stěžovatele. Je třeba trvat na tom, aby se i tyto, podle stěžovatele, etické normy nedostaly do rozporu s normami právními. Jistě lze souhlasit, že neetická pravidla nemusí být nutně protisoutěžní. Byť by skutečným záměrem stěžovatele mohlo být zavedení určitých profesních, odborných a etických standardů do pohřebnictví, je třeba v dané věci zkoumat, jak se úkony stěžovatele projevily v soutěžním prostředí na relevantním trhu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
[54] Stejně tak nemůže být úspěšné kasační tvrzení, že cílem přijatého aktu bylo zabránit nabízení služeb za podnákladové či nereálné a tedy „neseriozní“ ceny, které mají vliv na kvalitu poskytovaných služeb. Ani podnákladovou cenu nelze bez přistoupení dalších skutečností ztotožňovat s nekvalitou či neetičností nabízené služby. Nabídka služby za cenu nižší, než je v daném místě nebo čase běžná, může být a často také je věcí podnikatelské strategie při získávání nových zákazníků. Právě uvedené rozhodnutí stěžovatele je ovšem proti této strategii namířeno.
[55] Na tomto místě lze upozornit na závěry zdejšího soudu vyslovené v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 86/2007-107, č. 1775/2009 Sb. NSS, podle kterých působí-li rozhodnutí orgánu profesní komory omezující soutěžní chování svých členů protisoutěžně, jde o jednání zakázané podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, bez ohledu na to, že jej profesní komora zdůvodňuje snahou zajistit respektování zásad profesní etiky. Profesní komora je obecně oprávněna stanovit pravidla související s respektováním zásad profesní etiky nad rámec povinností, jež by jejím členům jinak vyplývaly z obecně závazných právních předpisů, vždy však při jejich stanovení musí respektovat zákaz dohod narušujících hospodářskou soutěž.
[56] Rovněž tak i dobrovolné sdružení soutěžitelů si může stanovit pravidla chování svých členů směřující k udržení určitých etických, kvalitativních a odborných standardů, a stejně tak i podmínit dodržování těchto pravidel členstvím ve sdružení. Tato pravidla mohou být bezpochyby i jiná než ta, která výslovně plynou z relevantních právních předpisů, a to právě s ohledem na charakter pohřebnických a souvisejících služeb a nezbytnou vysokou míru etického přístupu k zákazníkům – v podstatné míře pozůstalým. I při vymezování těchto etických norem je však třeba bezpodmínečně trvat na tom, aby byly v souladu se zákony a respektovaly zákonná omezení, v tomto případě stanovená v § 3 odst. 1, resp. § 3 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Žádný právní předpis však neumožňuje, aby stěžovatel
závazným nebo alespoň doporučujícím způsobem reguloval či ovlivňoval výši cen za služby poskytované členy. Do jeho autoritativní působnosti nepatří vydávat ceníky ani obsahově obdobné dokumenty doporučují povahy.
[57] S ohledem na uvedené nelze přijmout ani tu argumentaci stěžovatele, že by v podstatě nikdy nemohl vydat žádný dokument z důvodu, že si jej následně některý z členů vyloží způsobem vedoucím k ohrožení hospodářské soutěže. Na tomto místě nelze než zopakovat, že pro konstatování protisoutěžního charakteru předmětného pravidla v Kodexu cti není primárně podstatné, jak uvedené pravidlo subjektivně chápali někteří členové stěžovatele, ale to, zda je taková úprava vzájemných vztahů způsobilá soutěž narušit. To bylo ve správním řízení prokázáno. Není zásadní ani to, nakolik si byli členové sdružení vědomi, že jedním z (případných) cílů stěžovatele bylo působit na členy, aby nestanovovali své ceny příliš nízko, ale to, zda lze objektivně takový důsledek stěžovateli přičítat.
[58] Se zřetelem na premisy vyslovené v tomto rozsudku v rámci obecných východisek pro posouzení jednání stěžovatele lze dospět k závěru, že stěžovatelem přijaté pravidlo adresované jeho členům, je způsobilé ovlivnit jejich jinak samostatné chování při rozhodování o stanovení ceny. Nejvyšší správní soud tak shodně se závěry krajského soudu uzavírá, že přijetí pravidla motivujícího členy stěžovatele nepožadovat za své služby ceny nižší než je cena obvyklá, bylo způsobilé narušit soutěž. Neposkytovalo sice přímý návod na stanovení ceny služby, ale, jak již bylo uvedeno, pro protisoutěžní charakter postačí, že přijatý akt lze považovat za zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů o nepřímém určení ceny ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uvedené pravidlo způsobilo, že cenová politika soutěžitelů nemohla být předmětem jejich plně svobodného rozhodování, ale byla ovlivňována a motivována jeho samotnou existencí a s tím spojenou možností kontroly ze strany stěžovatele. Jiní soutěžitelé na základě tohoto aktu mohli identifikovat budoucí cenovou politiku členů stěžovatele, čemuž mohli při-
způsobit své soutěžní chování. Nejvyšší správní soud souhlasí, že i nezávazné doporučení sdružení soutěžitelů může u svých členů vyvolat očekávání, že se obdobně budou chovat také ostatní členové sdružení. Ačkoliv skutečný dopad pravidla nebyl nikterak zásadní, byl shledán, stejně jako dopad potencionální. Protisoutěžní charakter daného pravidla byl tedy řádně prokázán.
Zásady Znaku kvality
[59] Obdobným způsobem se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda norma obsažená v Zásadách Znaku kvality vykazovala skutečně protisoutěžní charakter, tedy že narušovala, resp. byla způsobilá narušit jinak svobodnou cenotvorbu členů Sdružení.
[60] Stěžovatel v dokumentu Zásady Znaku kvality přijal pravidlo, podle kterého „[s]ubjekt se má vyhnout informacím srovnávajícím ceny v případech, kdy si zákazník nemůže opatřit dostatečné informace o cenách a nabídce konkurence“.
[61] Držitelé Znaku kvality se v souvislosti s jeho přijetím zavázali, že se budou řídit vnitřními normami stěžovatele, tedy i tímto pravidlem. Nejvyšší správní soud pro úplnost předesílá, že dané pravidlo mělo užší dopad na soutěž, než tomu bylo v případě pravidla obsaženého v Kodexu cti, neboť bylo namířeno primárně vůči držitelům Znaku kvality a dále pak vůči žadatelům o jeho přidělení. To ovšem nemůže nic změnit na protisoutěžní povaze takového ujednání.
[62] Stěžovatel skrze valnou hromadu v tomto pravidle tedy vyjádřil přesvědčení, že není korektní sdělovat zákazníkovi, byť pravdivou, informaci, že konkurence má vyšší ceny, a tedy, že soutěžitel poskytuje své služby za ceny nižší, a to v případě, kdy potenciální zákazník nemá dostatečné informace o cenách a nabídce konkurence. Podle Nejvyššího správního soudu je možnost objektivního srovnávání cen za tytéž služby jedním z přípustných a žádoucích nástrojů soutěžení na relevantním trhu. Efektivní soutěž je totiž mimo jiné založena na dostupnosti informací poptávajícím zákazníkům o ceně nabízené služby. Zákaz informací srovnávajících ceny
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mezi členy sdružení soutěžitelů tak ve svém důsledku vede k omezení efektivní konkurence mezi konkurenty (držiteli Znaku kvality) v cenové oblasti.
[63] Krajský soud se zabýval dovoleností stěžovatelem regulovaného jednání i z hlediska jiných zákonů, přičemž správně dospěl k závěru, že zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, nepostihuje „obecně sdělování informací o podmínkách poskytování služeb, např. již v rámci probíhajícího kontraktačního jednání“, a na posuzované jednání tak nedopadá.
[64] Tento soutěžní nástroj by se mohl stát nepřípustným v případě naplnění některé skutkové podstaty nekalosoutěžních deliktů vymezených v § 44 a násl. obchodního zákoníku. Zakázané by tedy v daném směru bylo zejména takové jednání, kdy by soutěžitel uváděl nebo rozšiřoval o cenách svého konkurenta na relevantním trhu nepravdivé údaje, které by byly tomuto soutěžiteli způsobilé přivodit újmu (nekalosoutěžní zlehčování ve smyslu § 50 obchodního zákoníku) nebo pokud by ve smyslu § 50a obchodního zákoníku přistoupil k užití nepřípustné srovnávací reklamy [§ 50a odst. 2 písm. a) až h) obchodního zákoníku; např. klamavá, zlehčující reklama, reklama srovnávající služby, které nejsou určeny ke stejnému účelu, a srovnání se týká více znaků, které nejsou podstatné, relevantní, ověřitelné a reprezentativní]. Posuzování takového jednání ovšem nenáleží do pravomoci stěžovatele. V žádném právním předpisu pak nelze shledat oprávnění stěžovatele k tomu, aby držitelům či zájemcům o Znak kvality odebral tento soutěžní nástroj, a to ani za předpokladu, že potenciální zákazník si nemůže opatřit dostatečné informace o cenách nabízených konkurenčními soutěžiteli.
[65] Stejně jako v případě posuzovaného pravidla obsaženého v Kodexu cti lze i v tomto případě konstatovat, že ani zde se nejednalo o přímé určení ceny služeb stěžovatelem. Předmětné pravidlo nebylo zaměřeno na stanovení či udržování cenové hladiny na určité úrovni, ani neposkytovalo návod cenotvorby členů stěžovatele. Jednání stěžovatele však představuje zavedení restriktivního prvku,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
který je způsobilý omezit jinak přípustné chování členů stěžovatele při soutěži o získávání zákazníků a současně omezit efektivní soutěž na relevantním trhu založenou na dostupnosti informací o cenách. Přijetím daného pravidla stěžovatel umožnil ochranu a snížení konkurence nad rámec stanovený zákony. Znovu lze uvést, že pohřebnictví je profesí, která si žádá korektní jednání se zákazníky – pozůstalými. To však neodůvodňuje možnost zbavovat soutěžitele jednoho ze základních nástrojů konkurenčního boje, a sice poukazovat na cenovou výhodnost svých služeb v porovnání s jiným soutěžitelem působícím na témže relevantním trhu.
[66] K námitce stěžovatele, že pravidlo, podle kterého „subjekt se má vyhnout“ není zákazem, ale toliko doporučením, lze toliko zopakovat, že i pokud by toto pravidlo bylo možno vykládat jako „pouhé“ doporučení, nic by to neměnilo na jeho protisoutěžní povaze. I doporučení je projevem vůle stěžovatele o žádoucím vzorci chování sdružených soutěžitelů, které je způsobilé ovlivnit efektivní soutěž na relevantním trhu i budoucí chování soutěžitelů – členů stěžovatele.
[67] Krajský soud uvedené pravidlo posoudil řádně v intencích § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ke kasační argumentaci o etickém charakteru daného pravidla Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry, které již vyslovil k téže námitce ve vztahu k pravidlu obsaženému v Kodexu cti. Stanovení etických norem nesmí odporovat normám právním. Stejně shodně soud konstatuje, že předpokladem vyslovení protisoutěžního charakteru tohoto pravidla není v dané věci to, jak si který ze členů toto pravidlo může vyložit, ale to, zda je takový projev vůle sdružení soutěžitelů objektivně způsobilý narušit soutěž mezi poskytovateli daných služeb. Argumentace stěžovatele, že dané pravidlo je třeba posuzovat v kontextu celého dokumentu a při jeho výkladu přihlédnout k základní pozornosti, kterou je možné po členech stěžovatele požadovat, je poněkud obecná. Stěžovatel např. nepoukázal na jiné pasáže dokumentu, při jejichž porovnání by krajský či Nejvyšší správní soud mohl dospět k jinému závěru o povaze daného pravidla.
[68] Nejvyšší správní soud v souladu se závěry uvedenými v části zabývající se obecnými východisky pro posouzení stěžovatelova jednání uvádí, že pro závěr o protisoutěžní povaze rozhodnutí není rozhodné, zda ve věci bylo zjištěno chování jednotlivých držitelů Znaku kvality odpovídající předmětnému pravidlu. Kritériím zakázaného protisoutěžního chování a rozhodnutí ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyhovuje i samotné vyjádření vůle stěžovatele ovlivnit cenové soupeření a chování soutěžitelů. Nejvyšší správní soud proto shodně s žalovaným i krajským soudem uzavírá, že stěžovatelem přijaté pravidlo, podle kterého se má subjekt vyhnout informacím srovnávajícím ceny v případech, kdy si zákazník nemůže opatřit dostatečné informace o cenách a nabídce konkurenčních soutěžitelů, působí protisoutěžně a jako takové bylo způsobilé narušit hospodářskou soutěž.
Metodické pokyny
[69] Nejvyšší správní soud se konečně zabýval i posledním okruhem kasačních námitek, vztahujících se k otázce prokázání protisoutěžních dopadů metodických materiálů vydaných stěžovatelem.
[70] Ani tyto podklady nesloužily jako vodítko přímého stanovení výše cen za poskytované služby. Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že bez dalšího z nich nelze zjistit konečnou cenu poskytované služby. Sám stěžovatel v jednotlivých metodických materiálech deklaroval, že materiály nemají sloužit jako návod na stanovení konkrétní ceny v konkrétních podmínkách. Na druhou stranu však tato samotná skutečnost není s to zbavit materiál případné možnosti narušit soutěž. Je třeba vycházet z toho, zda obsah jednotlivých metodik obsahoval alespoň nepřímý návod ke stanovení cen a zda byl v jejich obsahu shledán potenciál narušit hospodářskou soutěž.
[71] Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu i žalovanému, že závadnost jednání stěžovatele spočívá v tom, že jednotlivé volně nakoupitelné metodiky poskytly členům i nečlenům relativně podrobný doporučující návod, jakým způsobem vytvořit ko-
nečnou cenu, a to v podobě vymezení položek a stanovení postupu při výpočtu. Současně poskytly jiným soutěžitelům představu o způsobu, kterým mohou oceňovat své služby v konkrétních místních podmínkách jejich konkurenti. Takové pokyny přispívají ke koordinaci činnosti členů stěžovatele v oblasti cenové soutěže a současně mají potenciál sjednocovat cenovou úroveň na trhu poskytování pohřebních a souvisejících služeb. Jinými slovy, protisoutěžní charakter vykazuje samotný popis jednotícího postupu při oceňování služeb poskytovaných soutěžiteli. Zakázaným rozhodnutím je i nezávazné cenové doporučení, jež bylo vydáno jménem sdružení soutěžitelů s danou mírou autority, a z něhož lze dovodit, že sdružení považovalo tam uvedené postupy při oceňování služeb za správné a adekvátní, v podstatě tedy za „nejlepší“ a „následováníhodné“.
[72] Stěžovatel má pravdu v tom, že metodiky neurčily výši marže za poskytované služby, pročež z nich nelze přímo stanovit výslednou cenu za službu (stěžovatel uvedl, že soutěžitel má právo zahrnout do celkové ceny i přiměřený zisk). Tuto skutečnost nezpochybnil ani krajský soud ani žalovaný. Pochybení stěžovatele, za něž byl sankcionován, nespočívalo v určení konkrétních cen, ale ve vydání podrobného návodného postupu na stanovení konečné ceny služby. Metodiky obsahovaly algoritmus vycházející z vícera proměnných, které lze v určité míře v okamžiku výpočtu a ve vztahu k místním poměrům alespoň zčásti konkretizovat. Cena služby tedy nebyla metodikami určena, ale byla zčásti určitelná.
[73] I tyto akty stěžovatele byly, alespoň v určité míře, způsobilé ovlivnit budoucí soutěžní chování poskytovatelů služeb předmětného segmentu relevantního trhu v cenové oblasti. Jak již bylo uvedeno, není podmínkou postihu, aby nedovolené rozhodnutí mělo za cíl narušení soutěže a nutně k němu přímo směřovalo, tedy např. aby metodiky byly vydány za účelem nedovolené koordinace cenového jednání soutěžitelů, a nikoliv z důvodu pomoci soutěžitelům, jak tvrdil stěžovatel. Protisoutěžní charakter mají metodické ma-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
teriály tehdy, jestliže jejich obsah vykazoval potenciál omezení soutěže.
[74] Nejvyšší správní soud současně neshledal, že by posuzované metodické materiály dle svého obsahu narušovaly soutěž v takovém rozsahu a stavu závažnosti jako je tomu v případě předchozích dvou rozhodnutí stěžovatele. Zdejší soud při hodnocení důvodnosti kasačních námitek nicméně vyšel z toho, že na protisoutěžní jednání stěžovatele je třeba pohlížet také jako na celek. Předmětem správního řízení bylo náležité vystižení protisoutěžního jednání stěžovatele na jedné straně, a to dostatečně určitě, aby bylo oddělitelné od jednání jiného a nemohlo v budoucnu dojít k záměně s jiným skutkem a na druhé straně dostatečně „volně“ na to, aby z něj vyplynula povaha toho, co Úřad stěžovateli vytýká. Zdejší soud přitom dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatele nebyla způsobilá narušit efektivní soutěž jen tím, že vydal předmětné metodické materiály. Předmětná doporučení obsažená v metodikách současně podporují chápání zbylých dvou materiálů – Kodexu cti a Zásad Znaku kvality. Právě ve spojení se zbylými posuzovanými dokumenty obstojí závěr žalovaného, že k narušení soutěže došlo také přijetím metodických materiálů. Na tomto místě lze rovněž upozornit, že stěžovatel kasační stížností nenapadl rozhodnutí o uložení sankce a její výši, v jejímž rámci měla být posouzena závažnost dopadů přijetí metodických materiálů na relevantní trh.
[75] Nejvyšší správní soud nemohl uznat důvodnost argumentace stěžovatele, dle které metodiky nemohly nikterak ovlivnit cenotvorbu, neboť skladbu ceny služby určují výměry Ministerstva financí. Soud v části týkající se vymezení teritoriální části relevantního trhu již konstatoval, že Výměry Ministerstva financí č. 01/92, 01/2006 a 1/2008 ve znění účinném v posuzované době neregulovaly stanovení ceny v takovém rozsahu, aby mohl uzavřít, že postup obsažený v metodikách nebyl způsobilý ovlivňovat cenotvorbu a soutěž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
na relevantním trhu. Výměry nestanovily jednotlivé složky, z nichž se má výsledná cena skládat, ale umožnily cenovou regulaci formou stanovení maximálních cen u některých pohřebních a souvisejících služeb (ve vztahu k posuzovaným metodikám se jednalo o pronájem pohřebních – hrobových míst). Cena úkonu, nacházející se v rozpětí do této maximální ceny, mohla být nadále předmětem soutěže a v souladu s právní úpravou bylo na jednotlivých poskytovatelích služby, jaké prvky do této ceny zahrnou.
[76] Krajský soud ani žalovaného nestíhala v řízení povinnost prokazovat, zda by bylo možno výpočet ceny za poskytované služby stanovit i jiným způsobem, než který byl obsažen v metodikách. Předmětem řízení bylo posouzení, zda dané metodické návody byly způsobilé narušit hospodářskou soutěž. To bylo v řízení prokázáno. Stěžovateli není zákonem svěřena pravomoc určit postup při stanovení ceny předmětné služby a její jednotlivé prvky. Naopak je věcí podnikatelského rozhodování, a to při respektování cenových předpisů, jakým způsobem stanoví cenu poskytované služby, tj. z jakých položek ji vytvoří.
[77] Stěžovatel se nemůže zbavit odpovědnosti za protisoutěžní jednání ani jím tvrzenou potřebou přijetí metodik z důvodu častého porušování předpisů při výpočtu cen. Již na jiném místě tohoto rozsudku bylo uvedeno, že orgány sdružení soutěžitelů jsou odpovědné za zákonnost jím přijímaných rozhodnutí, přičemž své odpovědnosti se sdružení nemůže zbavit ani v případě, kdy by motivem pro přijetí metodik byla snaha o řádnou orientaci jednotlivých soutěžitelů v cenové či právní problematice poskytovaných služeb.
[78] Na tomto místě tak lze uzavřít, že stěžovatel v kasační stížnosti nevyvrátil správnost závěrů krajského soudu o způsobilosti metodik unifikovat obchodní (soutěžní) chování poskytovatelů pohřebních a souvisejících služeb.
Sdružení pohřebnictví v ČR proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o určení geograficky relevantního trhu, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 9. 2009 byl § 3 odst. 1 změněn zákonem č. 155/2009 Sb.