I. Geografickým relevantním trhem v případě hodnocení protisoutěžního chování dobrovolného občanského sdružení fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných oborech je území celé České republiky. Nic
na tom nemění skutečnost, že členové sdružení působí na jednotlivých, územně
menších trzích, které se mohou vzájemně překrývat. II. Při posuzování protisoutěžní povahy rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle
§ 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není rozhodující,
zda je rozhodnutí pro členy sdružení přímo závazné, nebo toliko doporučující, zda
je namířeno vůči všem jeho členům nebo jen některým z nich, zda může zasáhnout
rozhodování o soutěžním chování pouze členy sdružení nebo zda může dopadat i na
jednání nesdružených účastníků trhu. Stejně tak nemá na věc vliv to, zda je rozhodnutí výsledkem všeobecného konsensu členů sdružení, nebo jen oprávněných představitelů sdružení.
I. Geografickým relevantním trhem v případě hodnocení protisoutěžního chování dobrovolného občanského sdružení fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných oborech je území celé České republiky. Nic
na tom nemění skutečnost, že členové sdružení působí na jednotlivých, územně
menších trzích, které se mohou vzájemně překrývat. II. Při posuzování protisoutěžní povahy rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle
§ 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není rozhodující,
zda je rozhodnutí pro členy sdružení přímo závazné, nebo toliko doporučující, zda
je namířeno vůči všem jeho členům nebo jen některým z nich, zda může zasáhnout
rozhodování o soutěžním chování pouze členy sdružení nebo zda může dopadat i na
jednání nesdružených účastníků trhu. Stejně tak nemá na věc vliv to, zda je rozhodnutí výsledkem všeobecného konsensu členů sdružení, nebo jen oprávněných představitelů sdružení.
15. 12. 2003, pozn. NSS – toto řízení bylo posléze zastaveno, nebylo v něm však zpochybněno vymezení geografického relevantního
trhu); ve věci České lékařské komory při vymezovaní věcného relevantního trhu služeb
ambulantní zdravotní péče (rozhodnutí ze
dne 4. 1. 2002, rozhodnutí předsedy Úřadu
o rozkladu vymezení trhu nezměnilo); ve věci České lékárnické komory při vymezovaní
trhu lékárenské péče a trhu doplňkového
zboží prodávaného v lékárnách (rozhodnutí
ze dne 18. 4. 2005); ve věci České asociace
úklidu a čištění při vymezování trhu poskytování služeb úklidu a čištění (rozhodnutí ze
dne 28. 6. 2002); a rovněž i ve věci Asociace
užité grafiky a grafického designu (rozhodnutí ze dne 17. 4. 2009).
[36] V tomto směru lze shrnout, že stěžovatel neposkytl argument, pro který by měl
být relevantní trh, na němž jako sdružení soutěžitelů působí, omezen toliko na určitou lokalitu v rámci území České republiky. Část
rozsudku krajského soudu, na kterou poukazoval stěžovatel, se nevztahuje k postupům
a kritériím při vymezování relevantního trhu,
nýbrž k hodnocení potenciální protisoutěžní
povahy dohody. Nejvyšší správní soud tudíž
neshledal pochybení krajského soudu ani žalovaného ve vymezení relevantního trhu
z hlediska geografického. Ani kasační obrana
stěžovatele není s to zvrátit správnost závěrů
krajského soudu. Nadto lze přisvědčit žalovanému, že v dané věci bylo pro rozhodnutí
o tom, zda se Sdružení dopustilo protisoutěžního jednání podstatné především jeho samotné jednání.
V. 2 Námitka posouzení jednání stěžovatele z hlediska § 3 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže
[37] Druhá část kasačních námitek směřovala k posouzení protisoutěžního charakteru jednání stěžovatele ve smyslu § 3 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže
a zčásti § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
Obecná východiska pro posouzení jedná-
ní stěžovatele
[38] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení protisoutěžních dopadů
jednotlivých dokumentů, zabýval se základními východisky pro posuzování
jednání
stěžovatele.
[39] Jak bylo zjištěno v průběhu řízení,
stěžovatel je dobrovolným občanským sdružením fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných
oborech. Sdružuje podstatnou část soutěžitelů, kteří jsou jinak konkurenty působícími
v jednotlivých segmentech vymezeného relevantního trhu. Při hodnocení dopadu jednání stěžovatele na hospodářskou soutěž není
podstatné, že svou činnost nevykonává primárně za účelem dosažení zisku, ale to, že je
ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže soutěžitelem, jelikož jeho
činnost může ovlivňovat hospodářskou soutěž na trhu pohřebnických a souvisejících
služeb (k tomu obdobně viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2007,
čj. 1 As 19/2006-55).
[40] Podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže jsou obecně zakázané
a neplatné takové dohody mezi soutěžiteli,
rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen „dohody“),
jejichž cílem nebo výsledkem je narušení
hospodářské soutěže. Stejně tak podle § 3
odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. jsou „[v]eškeré
dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí sdružení podnikatelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě [...], které vedou nebo mohou
vést k narušení hospodářské soutěže na trhu
zboží, zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud ministerstvo pro hospodářskou soutěž
[...] nepovolilo výjimku“. Nejvyšší správní
soud podotýká, že následně vyslovené závěry
lze vztáhnout i na jednání stěžovatele vymezené pod bodem 4) první výrokové části rozhodnutí žalovaného, jež je třeba posuzovat
z pohledu § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
[41] Přijetí rozhodnutí sdružení soutěžitelů je tedy jedním ze tří typů dohod zakáza-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ných v § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nad rámec uplatněných námitek lze uvést, že krajský soud správně poukázal na to, že pro učinění závěru o tom, že
soutěžitel porušil uvedené ustanovení, je třeba prokázat, že se jednalo o úkon sdružení
(tj. formálně vyjevenou vůli učiněnou osobou,
na níž sdružení soutěžitelé přenesli oprávnění k jejímu projevu), který přímo či nepřímo
směřuje k jeho členům. Za rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba považovat nejen rozhodnutí či usnesení orgánů sdružení, ale také
stanovy, vnitřní předpisy sdružení či metodické pokyny apod. (k tomu srov. rozsudek
Soudního dvora ze dne 27. 1. 1987, Verband
der Sachversicherer, 45/85, Recueil, s. 405).
[42] Zákon o ochraně hospodářské soutěže vymezuje protisoutěžní charakter rozhodnutí sdružení soutěžitelů poměrně široce.
Stojí na principu potenciální soutěže, čímž
působí preventivně. Protisoutěžní charakter
tak má i samotné vyjádření vůle sdružení soutěžitelů ovlivnit cenovou politiku svých členů a způsob jejich cenotvorby. Pro kvalifikaci
určitého jednání jako zakázaného rozhodnutí
sdružení soutěžitelů je třeba, aby z něj alespoň nepřímo vyplývala snaha sdružení o unifikaci budoucího (zde cenového) chování určitého okruhu soutěžitelů – členů sdružení;
rozhodnutí však může směřovat i vůči soutěžitelům stojícím mimo sdružení. Musí zde vyplynout snaha sdružení nahradit samostatné
soutěžní chování jeho členů takovým chováním, jež bude v souladu s rozhodnutím sdružení (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2009, čj. 8 Afs
18/2007-81, č. 1858/2009 Sb. NSS, ze dne
15. 12. 2003, pozn. NSS – toto řízení bylo posléze zastaveno, nebylo v něm však zpochybněno vymezení geografického relevantního
trhu); ve věci České lékařské komory při vymezovaní věcného relevantního trhu služeb
ambulantní zdravotní péče (rozhodnutí ze
dne 4. 1. 2002, rozhodnutí předsedy Úřadu
o rozkladu vymezení trhu nezměnilo); ve věci České lékárnické komory při vymezovaní
trhu lékárenské péče a trhu doplňkového
zboží prodávaného v lékárnách (rozhodnutí
ze dne 18. 4. 2005); ve věci České asociace
úklidu a čištění při vymezování trhu poskytování služeb úklidu a čištění (rozhodnutí ze
dne 28. 6. 2002); a rovněž i ve věci Asociace
užité grafiky a grafického designu (rozhodnutí ze dne 17. 4. 2009).
[36] V tomto směru lze shrnout, že stěžovatel neposkytl argument, pro který by měl
být relevantní trh, na němž jako sdružení soutěžitelů působí, omezen toliko na určitou lokalitu v rámci území České republiky. Část
rozsudku krajského soudu, na kterou poukazoval stěžovatel, se nevztahuje k postupům
a kritériím při vymezování relevantního trhu,
nýbrž k hodnocení potenciální protisoutěžní
povahy dohody. Nejvyšší správní soud tudíž
neshledal pochybení krajského soudu ani žalovaného ve vymezení relevantního trhu
z hlediska geografického. Ani kasační obrana
stěžovatele není s to zvrátit správnost závěrů
krajského soudu. Nadto lze přisvědčit žalovanému, že v dané věci bylo pro rozhodnutí
o tom, zda se Sdružení dopustilo protisoutěžního jednání podstatné především jeho samotné jednání.
V. 2 Námitka posouzení jednání stěžovatele z hlediska § 3 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže
[37] Druhá část kasačních námitek směřovala k posouzení protisoutěžního charakteru jednání stěžovatele ve smyslu § 3 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže
a zčásti § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
Obecná východiska pro posouzení jedná-
ní stěžovatele
[38] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení protisoutěžních dopadů
jednotlivých dokumentů, zabýval se základními východisky pro posuzování
jednání
stěžovatele.
[39] Jak bylo zjištěno v průběhu řízení,
stěžovatel je dobrovolným občanským sdružením fyzických a právnických osob poskytujících služby v pohřebnictví a příbuzných
oborech. Sdružuje podstatnou část soutěžitelů, kteří jsou jinak konkurenty působícími
v jednotlivých segmentech vymezeného relevantního trhu. Při hodnocení dopadu jednání stěžovatele na hospodářskou soutěž není
podstatné, že svou činnost nevykonává primárně za účelem dosažení zisku, ale to, že je
ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže soutěžitelem, jelikož jeho
činnost může ovlivňovat hospodářskou soutěž na trhu pohřebnických a souvisejících
služeb (k tomu obdobně viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2007,
čj. 1 As 19/2006-55).
[40] Podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže jsou obecně zakázané
a neplatné takové dohody mezi soutěžiteli,
rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen „dohody“),
jejichž cílem nebo výsledkem je narušení
hospodářské soutěže. Stejně tak podle § 3
odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. jsou „[v]eškeré
dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí sdružení podnikatelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě [...], které vedou nebo mohou
vést k narušení hospodářské soutěže na trhu
zboží, zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud ministerstvo pro hospodářskou soutěž
[...] nepovolilo výjimku“. Nejvyšší správní
soud podotýká, že následně vyslovené závěry
lze vztáhnout i na jednání stěžovatele vymezené pod bodem 4) první výrokové části rozhodnutí žalovaného, jež je třeba posuzovat
z pohledu § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb.
[41] Přijetí rozhodnutí sdružení soutěžitelů je tedy jedním ze tří typů dohod zakáza-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ných v § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nad rámec uplatněných námitek lze uvést, že krajský soud správně poukázal na to, že pro učinění závěru o tom, že
soutěžitel porušil uvedené ustanovení, je třeba prokázat, že se jednalo o úkon sdružení
(tj. formálně vyjevenou vůli učiněnou osobou,
na níž sdružení soutěžitelé přenesli oprávnění k jejímu projevu), který přímo či nepřímo
směřuje k jeho členům. Za rozhodnutí sdružení soutěžitelů je třeba považovat nejen rozhodnutí či usnesení orgánů sdružení, ale také
stanovy, vnitřní předpisy sdružení či metodické pokyny apod. (k tomu srov. rozsudek
Soudního dvora ze dne 27. 1. 1987, Verband
der Sachversicherer, 45/85, Recueil, s. 405).
[42] Zákon o ochraně hospodářské soutěže vymezuje protisoutěžní charakter rozhodnutí sdružení soutěžitelů poměrně široce.
Stojí na principu potenciální soutěže, čímž
působí preventivně. Protisoutěžní charakter
tak má i samotné vyjádření vůle sdružení soutěžitelů ovlivnit cenovou politiku svých členů a způsob jejich cenotvorby. Pro kvalifikaci
určitého jednání jako zakázaného rozhodnutí
sdružení soutěžitelů je třeba, aby z něj alespoň nepřímo vyplývala snaha sdružení o unifikaci budoucího (zde cenového) chování určitého okruhu soutěžitelů – členů sdružení;
rozhodnutí však může směřovat i vůči soutěžitelům stojícím mimo sdružení. Musí zde vyplynout snaha sdružení nahradit samostatné
soutěžní chování jeho členů takovým chováním, jež bude v souladu s rozhodnutím sdružení (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2009, čj. 8 Afs
18/2007-81, č. 1858/2009 Sb. NSS, ze dne
24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145, č. 1445/2008
Sb. NSS, nebo Krajského soudu v Brně ze dne
24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145, č. 1445/2008
Sb. NSS, nebo Krajského soudu v Brně ze dne
25. 7. 2006, čj. 31 Ca 164/2005-59,
č. 998/2006 Sb. NSS).
[43] Při posuzování protisoutěžní povahy
rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle § 3
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže není rozhodující, zda určité rozhodnutí je
pro členy sdružení přímo závazné, nebo toliko doporučující povahy, zda je namířeno vůči
všem jeho členům (Kodex cti) nebo jen jeho
části (Zásady Znaku kvality), zda může zasáh-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
nout rozhodování o soutěžním chování pouze členy sdružení nebo zda může jakkoli dopadat i na jednání nesdružených účastníků trhu (volně prodejné metodiky). Stejně tak
nemá na věc vliv to, zda je rozhodnutí výsledkem všeobecného konsensu členů sdružení
(viz tvrzení stěžovatele, že Kodex cti je kodifikací názorů části jeho členské základny), nebo jen oprávněných představitelů sdružení.
[44] Zákon o ochraně hospodářské soutěže v § 3 odst. 1 hovoří o dohodách, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže. Zakázané jsou proto jak dohody,
které vedly ke skutečnému narušení soutěže,
bez ohledu na to, zda takový následek sdružení soutěžitelů zamýšlelo, tak i ty dohody, které mají protisoutěžní cíl, avšak takového cíle
nebylo, byť jen částečně, dosaženo. Nejvyšší
správní soud trvá na tom, že sdružení soutěžitelů je odpovědné za obsah jednotlivých
jím vydávaných dokumentů, směřujících vůči jeho členům a i za následky, jež jeho rozhodnutí může způsobit. Ke konstatování protisoutěžního charakteru rozhodnutí sdružení
soutěžitelů tudíž postačí způsobilost dohody
narušit soutěž na relevantním trhu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55 nebo ze dne
9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55 nebo ze dne
25. 2. 2009, čj. 1 Afs 78/2008-721). Možnost
či reálnost dopadů na relevantní trh, i počet
členů sdružení, potažmo ostatních soutěžitelů, v jejichž činnosti se fakticky projevilo rozhodnutí soutěžitele, jsou okolnostmi, jež se
zohledňují při rozhodování o výši sankce za
porušení zákona, nikoliv při vyslovení závěru
o protiprávnosti tohoto jednání. Zde soud
podotýká, že kasační námitky stěžovatele vůči výši uložené sankce nesměřovaly.
[45] Stejně tak není v tomto směru podstatné jaké, či zda vůbec, sdružení soutěžitelů
zvolilo kontrolní mechanismy pro dodržování
stanovených pravidel a doporučení a sankce
v případě jejich nedodržení. Jak již bylo uvedeno, samotná existence doporučení byť nevynutitelného pod hrozbou sankce, může
mít protisoutěžní charakter.
[46] Podle § 3 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně hospodářské soutěže, i zákona
č. 63/1991 Sb., jsou zakázané dohody, jež ob-
sahují ujednání o přímém nebo nepřímém
určení cen, popřípadě o jiných obchodních
podmínkách. Ujednání, které v sobě nese alespoň nepřímý návod určení cenového chování
soutěžitelů, má potenciál narušit hospodářskou soutěž, neboť na jeho základě lze identifikovat možné budoucí soutěžní chování (cenovou politiku) soutěžitelů. Pro konstatování
narušení soutěžního prostředí tedy není rozhodující, že „pouhé“ doporučení ohledně ceny
neobsahuje konkrétní částku výsledné ceny
služby ani její složky (k tomu srov. např. rozhodnutí Evropské komise Fenex, č. 96/438/EC,
nebo rozhodnutí Soudního dvora ze dne
25. 2. 2009, čj. 1 Afs 78/2008-721). Možnost
či reálnost dopadů na relevantní trh, i počet
členů sdružení, potažmo ostatních soutěžitelů, v jejichž činnosti se fakticky projevilo rozhodnutí soutěžitele, jsou okolnostmi, jež se
zohledňují při rozhodování o výši sankce za
porušení zákona, nikoliv při vyslovení závěru
o protiprávnosti tohoto jednání. Zde soud
podotýká, že kasační námitky stěžovatele vůči výši uložené sankce nesměřovaly.
[45] Stejně tak není v tomto směru podstatné jaké, či zda vůbec, sdružení soutěžitelů
zvolilo kontrolní mechanismy pro dodržování
stanovených pravidel a doporučení a sankce
v případě jejich nedodržení. Jak již bylo uvedeno, samotná existence doporučení byť nevynutitelného pod hrozbou sankce, může
mít protisoutěžní charakter.
[46] Podle § 3 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně hospodářské soutěže, i zákona
č. 63/1991 Sb., jsou zakázané dohody, jež ob-
sahují ujednání o přímém nebo nepřímém
určení cen, popřípadě o jiných obchodních
podmínkách. Ujednání, které v sobě nese alespoň nepřímý návod určení cenového chování
soutěžitelů, má potenciál narušit hospodářskou soutěž, neboť na jeho základě lze identifikovat možné budoucí soutěžní chování (cenovou politiku) soutěžitelů. Pro konstatování
narušení soutěžního prostředí tedy není rozhodující, že „pouhé“ doporučení ohledně ceny
neobsahuje konkrétní částku výsledné ceny
služby ani její složky (k tomu srov. např. rozhodnutí Evropské komise Fenex, č. 96/438/EC,
nebo rozhodnutí Soudního dvora ze dne
17. 10. 1972, Vereeiniging van Cementhandelaren, 8/72, Recueil, s. 977, v němž soud uzavřel, že soutěž je narušena i systémem doporučených cen).
[47] Fungující a spravedlivé soutěžní prostředí je založeno na tom, že každý soutěžitel si
sám určuje ceny za jím poskytované služby na
základě vlastní cenové strategie a bez spolupráce s ostatními soutěžiteli, s nimiž se střetává na relevantním trhu. Nenarušené soutěžní
prostředí je ku prospěchu konečného spotřebitele, proto je institut cenové konkurence
třeba chránit. Spotřebitel má právo získat
službu za cenu odlišnou, zejména cenu nižší.
Zpravidla je pro zákazníky právě cenová nabídka jedním ze základních kritérií pro výběr
nabízených služeb. Pokud zde neexistuje zákonný podklad, sdružení soutěžitelů, byť do
něj jeho členové vstupují dobrovolně, nesmí
cenovou politiku svých členů nahrazovat
vlastními rozhodnutími (tj. i doporučeními).
[48] Nejvyšší správní soud s ohledem na
shora uvedené premisy přistoupil k posouzení
protisoutěžních dopadů jednotlivých dokumentů (rozhodnutí) stěžovatele. Vycházel přitom
z toho, že podstatou správního řízení bylo prokázání nebo vyvrácení toho, zda jednotlivé dokumenty vydané stěžovatelem obsahovaly návod či
doporučení na stanovení ceny poskytovaných
služeb a zda směřovaly k unifikaci cenového
(soutěžního) chování členů stěžovatele.
Kodex cti
[49] Nejvyšší správní soud se tedy s ohledem na obsah kasačních námitek zabýval tím,
zda žalovaný ve správním řízení prokázal, že
předmětné pravidlo obsažené v Kodexu cti
má skutečně protisoutěžní charakter, tedy že
narušuje, resp. je způsobilé narušit cenotvorbu členů stěžovatele.
[50] Kodex cti v čl. III. mimo jiné stanovil,
že „[p]okud některý podnikatelský subjekt
nabízí jinému podnikatelskému subjektu poskytování služby za nápadně výhodnějších
podmínek, například cenových, je představenstvo sdružení oprávněno projednat a navrhnout provedení kontroly na dodržování
etických zásad práce jak u subjektu, který tyto podmínky nabízí, tak i u subjektu, který
tyto služby přijímá (například převoz zesnulých ke kremaci do podstatně vzdálenějších krematorií za nižší ceny než jsou ceny
obvyklé atp.).“ V následujícím čl. IV. bylo obsaženo pravidlo, podle kterého v případě, že
podnikatelský subjekt porušuje nebo nedodržuje zásady stanovené v Kodexu cti nebo
zákon, zakládá tím důvod pro své vyloučení.
Článek V. pak zakotvil pravidlo, podle něhož
každá právnická nebo fyzická osoba, která je
stávajícím členem stěžovatele nebo která
o členství požádá, se dobrovolně zavazuje dodržovat Kodex cti a v rámci svých služeb jej
zpřístupnit veřejnosti.
[51] Nejvyšší správní soud ve shodě s žalovaným i krajským soudem dospěl k závěru, že
způsob konstituování tohoto pravidla skutečně motivoval členy stěžovatele nepožadovat
za své služby ceny nižší, než jsou ceny obvyklé. Stěžovatel nápadně výhodnější podmínky,
za které považoval i ceny nižší než ceny obvyklé, svým členům výslovně nezakazoval. Je
však třeba vyjít z toho, že Kodex cti přijala
valná hromada, která je nepochybně orgánem – představitelem stěžovatele s jistou mírou autority. Proto je třeba na jí vydávané
předpisy s regulativy chování členů pohlížet
jako na vyjádření vůle stěžovatele o vhodném
a žádoucím vzorci chování svých členů
a o tom, aby jeho členové stanovená pravidla
fakticky dodržovali. Tím pádem regulativ obsažený v Kodexu cti byl způsobilý ovlivňovat
(koordinovat či dokonce sjednocovat) rozhodování členů stěžovatele, kteří jsou jinak vůči
sobě navzájem konkurenty v horizontální
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
úrovni trhu, při stanovování ceny jimi nabízených služeb.
[52] Motivaci členů stěžovatele k respektování daného pravidla lze vyvodit i ze stanovení kontrolních a sankčních mechanismů.
Kodex cti umožňoval, aby v případě, že některý podnikatelský subjekt má podezření, že
jiný subjekt porušuje Kodex cti, tedy i uvedené pravidlo, oznámil tuto skutečnost orgánu
stěžovatele. Stěžovatel tak mohl u svého člena
provést kontrolu zaměřenou „na dodržování
etických zásad práce“. Zjištění porušování
jednotlivých pravidel obsažených v Kodexu
cti zakládalo důvod pro vyloučení člena ze
Sdružení. Nejvyšší správní soud souhlasí
s krajským soudem v tom, že vliv tohoto pravidla na členy stěžovatele skutečně spočíval
v premise, že v případě, kdy člen bude nabízet
své služby za ceny nižší, budou jeho obchodní
postupy vystaveny kontrole a projednávání
(vyjádřeno jinými slovy, hrozbě „pozornosti“
ze strany stěžovatele), což jistě není pro žádného člena stěžovatele žádoucí. Toto pravidlo tak představuje značný motivační faktor
k respektování nastavených norem chování.
Právní hodnocení krajského soudu v tomto
směru není založeno na umělém a účelovém
výkladu, jak tvrdil stěžovatel, ale naopak na logických důvodech a racionálním hodnocení.
[53] Stěžovatel svou obranu stavěl na
tom, že k zavedení daného pravidla jej vedla
snaha o zajištění dodržování etických zásad.
Tato argumentace však neobstojí. Jistě lze souhlasit, že pohřebnické služby jsou tou oblastí
poskytování služeb, u kterých je pro jejich povahu obzvláště nutno požadovat respektování etických pravidel. Etickým prvkem ovšem
nelze odůvodňovat ovlivňování cenové politiky jednotlivých členů stěžovatele. Je třeba
trvat na tom, aby se i tyto, podle stěžovatele,
etické normy nedostaly do rozporu s normami právními. Jistě lze souhlasit, že neetická
pravidla nemusí být nutně protisoutěžní. Byť
by skutečným záměrem stěžovatele mohlo
být zavedení určitých profesních, odborných
a etických standardů do pohřebnictví, je třeba v dané věci zkoumat, jak se úkony stěžovatele projevily v soutěžním prostředí na relevantním trhu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
[54] Stejně tak nemůže být úspěšné kasační tvrzení, že cílem přijatého aktu bylo zabránit nabízení služeb za podnákladové či nereálné a tedy „neseriozní“ ceny, které mají
vliv na kvalitu poskytovaných služeb. Ani
podnákladovou cenu nelze bez přistoupení
dalších skutečností ztotožňovat s nekvalitou
či neetičností nabízené služby. Nabídka služby za cenu nižší, než je v daném místě nebo
čase běžná, může být a často také je věcí podnikatelské strategie při získávání nových zákazníků. Právě uvedené rozhodnutí stěžovatele je ovšem proti této strategii namířeno.
[55] Na tomto místě lze upozornit na závěry zdejšího soudu vyslovené v rozsudku ze
dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 86/2007-107,
č. 1775/2009 Sb. NSS, podle kterých působí-li
rozhodnutí orgánu profesní komory omezující soutěžní chování svých členů protisoutěžně, jde o jednání zakázané podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, bez
ohledu na to, že jej profesní komora zdůvodňuje snahou zajistit respektování zásad profesní etiky. Profesní komora je obecně oprávněna
stanovit pravidla související s respektováním
zásad profesní etiky nad rámec povinností,
jež by jejím členům jinak vyplývaly z obecně
závazných právních předpisů, vždy však při
jejich stanovení musí respektovat zákaz dohod narušujících hospodářskou soutěž.
[56] Rovněž tak i dobrovolné sdružení
soutěžitelů si může stanovit pravidla chování
svých členů směřující k udržení určitých etických, kvalitativních a odborných standardů,
a stejně tak i podmínit dodržování těchto pravidel členstvím ve sdružení. Tato pravidla
mohou být bezpochyby i jiná než ta, která výslovně plynou z relevantních právních předpisů, a to právě s ohledem na charakter pohřebnických a souvisejících služeb a nezbytnou
vysokou míru etického přístupu k zákazníkům – v podstatné míře pozůstalým. I při vymezování těchto etických norem je však třeba bezpodmínečně trvat na tom, aby byly
v souladu se zákony a respektovaly zákonná
omezení, v tomto případě stanovená v § 3
odst. 1, resp. § 3 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Žádný právní předpis však neumožňuje, aby stěžovatel
závazným nebo alespoň doporučujícím způsobem reguloval či ovlivňoval výši cen za služby
poskytované členy. Do jeho autoritativní působnosti nepatří vydávat ceníky ani obsahově
obdobné dokumenty doporučují povahy.
[57] S ohledem na uvedené nelze přijmout ani tu argumentaci stěžovatele, že by
v podstatě nikdy nemohl vydat žádný dokument z důvodu, že si jej následně některý
z členů vyloží způsobem vedoucím k ohrožení hospodářské soutěže. Na tomto místě nelze
než zopakovat, že pro konstatování protisoutěžního charakteru předmětného pravidla
v Kodexu cti není primárně podstatné, jak uvedené pravidlo subjektivně chápali někteří členové stěžovatele, ale to, zda je taková úprava
vzájemných vztahů způsobilá soutěž narušit.
To bylo ve správním řízení prokázáno. Není zásadní ani to, nakolik si byli členové sdružení vědomi, že jedním z (případných) cílů stěžovatele bylo působit na členy, aby nestanovovali své
ceny příliš nízko, ale to, zda lze objektivně takový důsledek stěžovateli přičítat.
[58] Se zřetelem na premisy vyslovené
v tomto rozsudku v rámci obecných východisek pro posouzení jednání stěžovatele lze dospět k závěru, že stěžovatelem přijaté pravidlo
adresované jeho členům, je způsobilé ovlivnit
jejich jinak samostatné chování při rozhodování o stanovení ceny. Nejvyšší správní soud
tak shodně se závěry krajského soudu uzavírá,
že přijetí pravidla motivujícího členy stěžovatele nepožadovat za své služby ceny nižší než
je cena obvyklá, bylo způsobilé narušit soutěž. Neposkytovalo sice přímý návod na stanovení ceny služby, ale, jak již bylo uvedeno,
pro protisoutěžní charakter postačí, že přijatý akt lze považovat za zakázané rozhodnutí
sdružení soutěžitelů o nepřímém určení ceny ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Uvedené
pravidlo způsobilo, že cenová politika soutěžitelů nemohla být předmětem jejich plně
svobodného rozhodování, ale byla ovlivňována a motivována jeho samotnou existencí
a s tím spojenou možností kontroly ze strany
stěžovatele. Jiní soutěžitelé na základě tohoto
aktu mohli identifikovat budoucí cenovou
politiku členů stěžovatele, čemuž mohli při-
způsobit své soutěžní chování. Nejvyšší
správní soud souhlasí, že i nezávazné doporučení sdružení soutěžitelů může u svých členů vyvolat očekávání, že se obdobně budou
chovat také ostatní členové sdružení. Ačkoliv
skutečný dopad pravidla nebyl nikterak zásadní, byl shledán, stejně jako dopad potencionální. Protisoutěžní charakter daného pravidla byl tedy řádně prokázán.
Zásady Znaku kvality
[59] Obdobným způsobem se Nejvyšší
správní soud zabýval tím, zda norma obsažená v Zásadách Znaku kvality vykazovala skutečně protisoutěžní charakter, tedy že narušovala, resp. byla způsobilá narušit jinak
svobodnou cenotvorbu členů Sdružení.
[60] Stěžovatel v dokumentu Zásady Znaku kvality přijal pravidlo, podle kterého
„[s]ubjekt se má vyhnout informacím srovnávajícím ceny v případech, kdy si zákazník
nemůže opatřit dostatečné informace o cenách a nabídce konkurence“.
[61] Držitelé Znaku kvality se v souvislosti s jeho přijetím zavázali, že se budou řídit
vnitřními normami stěžovatele, tedy i tímto
pravidlem. Nejvyšší správní soud pro úplnost
předesílá, že dané pravidlo mělo užší dopad
na soutěž, než tomu bylo v případě pravidla
obsaženého v Kodexu cti, neboť bylo namířeno primárně vůči držitelům Znaku kvality
a dále pak vůči žadatelům o jeho přidělení.
To ovšem nemůže nic změnit na protisoutěžní povaze takového ujednání.
[62] Stěžovatel skrze valnou hromadu
v tomto pravidle tedy vyjádřil přesvědčení, že
není korektní sdělovat zákazníkovi, byť pravdivou, informaci, že konkurence má vyšší ceny, a tedy, že soutěžitel poskytuje své služby
za ceny nižší, a to v případě, kdy potenciální
zákazník nemá dostatečné informace o cenách a nabídce konkurence. Podle Nejvyššího správního soudu je možnost objektivního
srovnávání cen za tytéž služby jedním z přípustných a žádoucích nástrojů soutěžení na
relevantním trhu. Efektivní soutěž je totiž mimo jiné založena na dostupnosti informací
poptávajícím zákazníkům o ceně nabízené
služby. Zákaz informací srovnávajících ceny
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mezi členy sdružení soutěžitelů tak ve svém
důsledku vede k omezení efektivní konkurence mezi konkurenty (držiteli Znaku kvality) v cenové oblasti.
[63] Krajský soud se zabýval dovoleností
stěžovatelem regulovaného jednání i z hlediska jiných zákonů, přičemž správně dospěl
k závěru, že zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci
reklamy, nepostihuje „obecně sdělování informací o podmínkách poskytování služeb,
např. již v rámci probíhajícího kontraktačního jednání“, a na posuzované jednání tak
nedopadá.
[64] Tento soutěžní nástroj by se mohl
stát nepřípustným v případě naplnění některé skutkové podstaty nekalosoutěžních deliktů vymezených v § 44 a násl. obchodního zákoníku. Zakázané by tedy v daném směru
bylo zejména takové jednání, kdy by soutěžitel uváděl nebo rozšiřoval o cenách svého
konkurenta na relevantním trhu nepravdivé
údaje, které by byly tomuto soutěžiteli způsobilé přivodit újmu (nekalosoutěžní zlehčování ve smyslu § 50 obchodního zákoníku) nebo pokud by ve smyslu § 50a obchodního
zákoníku přistoupil k užití nepřípustné srovnávací reklamy [§ 50a odst. 2 písm. a) až h)
obchodního zákoníku; např. klamavá, zlehčující reklama, reklama srovnávající služby, které nejsou určeny ke stejnému účelu, a srovnání
se týká více znaků, které nejsou podstatné,
relevantní, ověřitelné a reprezentativní]. Posuzování takového jednání ovšem nenáleží do
pravomoci stěžovatele. V žádném právním
předpisu pak nelze shledat oprávnění stěžovatele k tomu, aby držitelům či zájemcům o Znak
kvality odebral tento soutěžní nástroj, a to ani
za předpokladu, že potenciální zákazník si nemůže opatřit dostatečné informace o cenách
nabízených konkurenčními soutěžiteli.
[65] Stejně jako v případě posuzovaného
pravidla obsaženého v Kodexu cti lze i v tomto případě konstatovat, že ani zde se nejednalo o přímé určení ceny služeb stěžovatelem.
Předmětné pravidlo nebylo zaměřeno na stanovení či udržování cenové hladiny na určité
úrovni, ani neposkytovalo návod cenotvorby
členů stěžovatele. Jednání stěžovatele však
představuje zavedení restriktivního prvku,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
který je způsobilý omezit jinak přípustné
chování členů stěžovatele při soutěži o získávání zákazníků a současně omezit efektivní
soutěž na relevantním trhu založenou na dostupnosti informací o cenách. Přijetím daného
pravidla stěžovatel umožnil ochranu a snížení
konkurence nad rámec stanovený zákony.
Znovu lze uvést, že pohřebnictví je profesí,
která si žádá korektní jednání se zákazníky –
pozůstalými. To však neodůvodňuje možnost
zbavovat soutěžitele jednoho ze základních
nástrojů konkurenčního boje, a sice poukazovat na cenovou výhodnost svých služeb
v porovnání s jiným soutěžitelem působícím
na témže relevantním trhu.
[66] K námitce stěžovatele, že pravidlo,
podle kterého „subjekt se má vyhnout“ není
zákazem, ale toliko doporučením, lze toliko
zopakovat, že i pokud by toto pravidlo bylo
možno vykládat jako „pouhé“ doporučení,
nic by to neměnilo na jeho protisoutěžní povaze. I doporučení je projevem vůle stěžovatele o žádoucím vzorci chování sdružených
soutěžitelů, které je způsobilé ovlivnit efektivní soutěž na relevantním trhu i budoucí
chování soutěžitelů – členů stěžovatele.
[67] Krajský soud uvedené pravidlo posoudil řádně v intencích § 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Ke kasační argumentaci o etickém charakteru daného pravidla Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry, které
již vyslovil k téže námitce ve vztahu k pravidlu obsaženému v Kodexu cti. Stanovení etických norem nesmí odporovat normám právním.
Stejně shodně soud konstatuje, že předpokladem vyslovení protisoutěžního charakteru
tohoto pravidla není v dané věci to, jak si který ze členů toto pravidlo může vyložit, ale to,
zda je takový projev vůle sdružení soutěžitelů
objektivně způsobilý narušit soutěž mezi poskytovateli daných služeb. Argumentace stěžovatele, že dané pravidlo je třeba posuzovat
v kontextu celého dokumentu a při jeho výkladu přihlédnout k základní pozornosti, kterou je možné po členech stěžovatele požadovat, je poněkud obecná. Stěžovatel např.
nepoukázal na jiné pasáže dokumentu, při jejichž porovnání by krajský či Nejvyšší správní
soud mohl dospět k jinému závěru o povaze
daného pravidla.
[68] Nejvyšší správní soud v souladu se
závěry uvedenými v části zabývající se obecnými východisky pro posouzení stěžovatelova jednání uvádí, že pro závěr o protisoutěžní
povaze rozhodnutí není rozhodné, zda ve věci bylo zjištěno chování jednotlivých držitelů
Znaku kvality odpovídající předmětnému
pravidlu. Kritériím zakázaného protisoutěžního chování a rozhodnutí ve smyslu § 3 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže vyhovuje i samotné vyjádření vůle stěžovatele
ovlivnit cenové soupeření a chování soutěžitelů. Nejvyšší správní soud proto shodně s žalovaným i krajským soudem uzavírá, že stěžovatelem přijaté pravidlo, podle kterého se má
subjekt vyhnout informacím srovnávajícím ceny v případech, kdy si zákazník nemůže opatřit dostatečné informace o cenách a nabídce
konkurenčních soutěžitelů, působí protisoutěžně a jako takové bylo způsobilé narušit
hospodářskou soutěž.
Metodické pokyny
[69] Nejvyšší správní soud se konečně zabýval i posledním okruhem kasačních námitek, vztahujících se k otázce prokázání protisoutěžních dopadů metodických materiálů
vydaných stěžovatelem.
[70] Ani tyto podklady nesloužily jako vodítko přímého stanovení výše cen za poskytované služby. Se stěžovatelem lze souhlasit
v tom, že bez dalšího z nich nelze zjistit konečnou cenu poskytované služby. Sám stěžovatel v jednotlivých metodických materiálech
deklaroval, že materiály nemají sloužit jako
návod na stanovení konkrétní ceny v konkrétních podmínkách. Na druhou stranu
však tato samotná skutečnost není s to zbavit
materiál případné možnosti narušit soutěž. Je
třeba vycházet z toho, zda obsah jednotlivých
metodik obsahoval alespoň nepřímý návod ke
stanovení cen a zda byl v jejich obsahu shledán potenciál narušit hospodářskou soutěž.
[71] Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu i žalovanému, že závadnost jednání stěžovatele spočívá v tom, že jednotlivé
volně nakoupitelné metodiky poskytly členům i nečlenům relativně podrobný doporučující návod, jakým způsobem vytvořit ko-
nečnou cenu, a to v podobě vymezení položek a stanovení postupu při výpočtu. Současně poskytly jiným soutěžitelům představu
o způsobu, kterým mohou oceňovat své služby v konkrétních místních podmínkách jejich konkurenti. Takové pokyny přispívají ke
koordinaci činnosti členů stěžovatele v oblasti cenové soutěže a současně mají potenciál
sjednocovat cenovou úroveň na trhu poskytování pohřebních a souvisejících služeb. Jinými slovy, protisoutěžní charakter vykazuje
samotný popis jednotícího postupu při oceňování služeb poskytovaných soutěžiteli. Zakázaným rozhodnutím je i nezávazné cenové
doporučení, jež bylo vydáno jménem sdružení soutěžitelů s danou mírou autority, a z něhož lze dovodit, že sdružení považovalo tam
uvedené postupy při oceňování služeb za
správné a adekvátní, v podstatě tedy za „nejlepší“ a „následováníhodné“.
[72] Stěžovatel má pravdu v tom, že metodiky neurčily výši marže za poskytované
služby, pročež z nich nelze přímo stanovit výslednou cenu za službu (stěžovatel uvedl, že
soutěžitel má právo zahrnout do celkové ceny i přiměřený zisk). Tuto skutečnost nezpochybnil ani krajský soud ani žalovaný. Pochybení stěžovatele, za něž byl sankcionován,
nespočívalo v určení konkrétních cen, ale ve
vydání podrobného návodného postupu na
stanovení konečné ceny služby. Metodiky obsahovaly algoritmus vycházející z vícera proměnných, které lze v určité míře v okamžiku
výpočtu a ve vztahu k místním poměrům
alespoň zčásti konkretizovat. Cena služby tedy nebyla metodikami určena, ale byla zčásti
určitelná.
[73] I tyto akty stěžovatele byly, alespoň
v určité míře, způsobilé ovlivnit budoucí soutěžní chování poskytovatelů služeb předmětného segmentu relevantního trhu v cenové
oblasti. Jak již bylo uvedeno, není podmínkou postihu, aby nedovolené rozhodnutí mělo za cíl narušení soutěže a nutně k němu přímo směřovalo, tedy např. aby metodiky byly
vydány za účelem nedovolené koordinace cenového jednání soutěžitelů, a nikoliv z důvodu pomoci soutěžitelům, jak tvrdil stěžovatel.
Protisoutěžní charakter mají metodické ma-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
teriály tehdy, jestliže jejich obsah vykazoval
potenciál omezení soutěže.
[74] Nejvyšší správní soud současně neshledal, že by posuzované metodické materiály dle svého obsahu narušovaly soutěž v takovém rozsahu a stavu závažnosti jako je
tomu v případě předchozích dvou rozhodnutí stěžovatele. Zdejší soud při hodnocení důvodnosti kasačních námitek nicméně vyšel
z toho, že na protisoutěžní jednání stěžovatele je třeba pohlížet také jako na celek. Předmětem správního řízení bylo náležité vystižení protisoutěžního jednání stěžovatele na
jedné straně, a to dostatečně určitě, aby bylo
oddělitelné od jednání jiného a nemohlo
v budoucnu dojít k záměně s jiným skutkem
a na druhé straně dostatečně „volně“ na to,
aby z něj vyplynula povaha toho, co Úřad stěžovateli vytýká. Zdejší soud přitom dospěl
k závěru, že rozhodnutí stěžovatele nebyla
způsobilá narušit efektivní soutěž jen tím, že
vydal předmětné metodické materiály. Předmětná doporučení obsažená v metodikách
současně podporují chápání zbylých dvou materiálů – Kodexu cti a Zásad Znaku kvality.
Právě ve spojení se zbylými posuzovanými
dokumenty obstojí závěr žalovaného, že k narušení soutěže došlo také přijetím metodických materiálů. Na tomto místě lze rovněž
upozornit, že stěžovatel kasační stížností nenapadl rozhodnutí o uložení sankce a její výši, v jejímž rámci měla být posouzena závažnost dopadů přijetí metodických materiálů
na relevantní trh.
[75] Nejvyšší správní soud nemohl uznat
důvodnost argumentace stěžovatele, dle které metodiky nemohly nikterak ovlivnit cenotvorbu, neboť skladbu ceny služby určují výměry Ministerstva financí. Soud v části týkající
se vymezení teritoriální části relevantního trhu již konstatoval, že Výměry Ministerstva financí č. 01/92, 01/2006 a 1/2008 ve znění
účinném v posuzované době neregulovaly
stanovení ceny v takovém rozsahu, aby mohl
uzavřít, že postup obsažený v metodikách nebyl způsobilý ovlivňovat cenotvorbu a soutěž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
na relevantním trhu. Výměry nestanovily jednotlivé složky, z nichž se má výsledná cena
skládat, ale umožnily cenovou regulaci formou stanovení maximálních cen u některých
pohřebních a souvisejících služeb (ve vztahu
k posuzovaným metodikám se jednalo o pronájem pohřebních – hrobových míst). Cena
úkonu, nacházející se v rozpětí do této maximální ceny, mohla být nadále předmětem
soutěže a v souladu s právní úpravou bylo na
jednotlivých poskytovatelích služby, jaké prvky do této ceny zahrnou.
[76] Krajský soud ani žalovaného nestíhala v řízení povinnost prokazovat, zda by bylo
možno výpočet ceny za poskytované služby
stanovit i jiným způsobem, než který byl obsažen v metodikách. Předmětem řízení bylo
posouzení, zda dané metodické návody byly
způsobilé narušit hospodářskou soutěž. To
bylo v řízení prokázáno. Stěžovateli není zákonem svěřena pravomoc určit postup při
stanovení ceny předmětné služby a její jednotlivé prvky. Naopak je věcí podnikatelského rozhodování, a to při respektování cenových předpisů,
jakým způsobem stanoví
cenu poskytované služby, tj. z jakých položek
ji vytvoří.
[77] Stěžovatel se nemůže zbavit odpovědnosti za protisoutěžní jednání ani jím tvrzenou potřebou přijetí metodik z důvodu
častého porušování předpisů při výpočtu
cen. Již na jiném místě tohoto rozsudku bylo
uvedeno, že orgány sdružení soutěžitelů jsou
odpovědné za zákonnost jím přijímaných rozhodnutí, přičemž své odpovědnosti se sdružení nemůže zbavit ani v případě, kdy by motivem pro přijetí metodik byla snaha o řádnou
orientaci jednotlivých soutěžitelů v cenové či
právní problematice poskytovaných služeb.
[78] Na tomto místě tak lze uzavřít, že stěžovatel v kasační stížnosti nevyvrátil správnost závěrů krajského soudu o způsobilosti
metodik unifikovat obchodní (soutěžní) chování poskytovatelů pohřebních a souvisejících služeb.
Sdružení pohřebnictví v ČR proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o určení geograficky relevantního trhu, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 9. 2009 byl § 3 odst. 1 změněn zákonem č. 155/2009 Sb.