Lhůty stanovené pro zánik práva vyměřit či doměřit daň podle § 47 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, neběží před soudem ani po dobu řízení
o kasační stížnosti (§ 41 a § 120 s. ř. s.).
Lhůty stanovené pro zánik práva vyměřit či doměřit daň podle § 47 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, neběží před soudem ani po dobu řízení
o kasační stížnosti (§ 41 a § 120 s. ř. s.).
10. 2. 2011, čj. 31 Af 83/2010-44, zamítl. Krajský soud nepřisvědčil názoru žalobkyně,
podle kterého již uběhla prekluzivní lhůta
podle § 47 daňového řádu z roku 1992, a žalovaný tak neměl právo daň doměřit. Soud zejména nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že
1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
prekluzivní lhůta běžela i v průběhu řízení
o kasačních stížnostech žalovaného podaných
proti předešlým dvěma rozhodnutím krajského soudu.
Na svém názoru žalobkyně (stěžovatelka)
setrvala i v kasační stížnosti, kterou brojila
proti rozsudku krajského soudu. Stejně jako
v žalobě, i v kasační stížnosti upozornila na
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydané ve věci sp. zn. 2 Ans 3/2006, podle něhož
bylo povinností žalovaného dále v řízení konat
i přesto, že žalovaný podal kasační stížnost.
Má-li pak žalovaný uloženou povinnost pokračovat v řízení, musí se tak dít pouze při běhu
lhůt podle § 47 daňového řádu z roku 1992.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu
při předběžném posouzení kasační stížnosti
dospěl k závěru, že dosavadní výklad § 41 s. ř. s.
ve spojení s § 120 s. ř. s., k jakému dospěly
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 5. 2009, čj. 9 Afs 75/2008-46, a ze dne
12. 5. 2010, čj. 8 Afs 58/2009-65, je v rozporu
jednak s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 5. 2010, čj. 8 Afs 58/2009-65, je v rozporu
jednak s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, a jednak
s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans
3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS.
Zároveň osmý senát snesl další argumenty, proč se domnívá, že je nesprávný názor
prezentovaný v rozsudcích čj. 9 Afs 75/2008-
-46 a čj. 8 Afs 58/2009-65, podle nichž § 41
s. ř. s. dopadá také na řízení o kasační stížnosti žalovaného podané proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu.
Protože § 120 s. ř. s. uvádí, že se části třetí
hlavy I. užije pro řízení o kasační stížnosti
„přiměřeně“, má osmý senát za to, že by se určitého ustanovení této části s. ř. s., a tedy
i § 41, mělo v řízení o kasační stížnosti užít
tehdy, pokud dané ustanovení dopadá na
konkrétní procesní situaci, jeho použití je
v řízení před Nejvyšším správním soudem
možné a zároveň jeho aplikace odpovídá
smyslu, resp. účelu odkazované normy. Obdobně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze
dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, odmítl
možné použití § 41 s. ř. s. v řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem, neboť
to vylučuje právě účel tohoto ustanovení.
Osmý senát se ztotožnil s argumentem
stěžovatelky, která s odkazem na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu čj. 2 Ans 3/2006-49 tvrdila, že zrušil-li
krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je
povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se závazným právním názorem vyjádřeným v rozhodnutí krajského soudu bez
ohledu na to, zda byla ve věci podána kasační
stížnost. Je-li tedy správní orgán povinen pokračovat v řízení, není dán důvod pro stavení
běhu lhůty.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že lhůty
stanovené pro zánik práva vyměřit či doměřit daň podle § 47 daňového řádu z roku 1992
neběží před soudem ani po dobu řízení o kasační stížnosti (§ 41 a § 120 s. ř. s.).
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
IV. 2 Sporná právní otázka
[11] Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda se po dobu řízení o kasační stížnosti
podané proti zrušujícímu rozhodnutí krajského soudu staví běh prekluzivní lhůty podle § 47 daňového řádu z roku 1992, resp. zda
se i v tomto případě uplatní § 41 s. ř. s.
[12] Zásadní je v této věci výklad § 41 s. ř. s.
ve spojení s § 120 s. ř. s., neboť lhůta podle
§ 47 daňového řádu z roku 1992 je pouze jeden z možných příkladů prekluzivní lhůty,
s nimiž § 41 s. ř. s. počítá. Podle § 41 s. ř. s. se
po dobu soudního řízení staví prekluzivní
lhůty ve věcech správních deliktů, daní a jiných poplatků a odvodů. Od 1. 1. 2012 totéž
platí pro prekluzivní lhůty ve věcech cel
a promlčecí lhůty ve věcech náhrady škody
nebo nemajetkové újmy způsobené při výkonu veřejné moci. Pro posouzení nyní předkládané právní otázky přitom není podstatné, čeho věcně se dané řízení týká, zda daní,
cel či přestupků. Jak upozornil postupující
senát, zbytečné je zabývat se případně i tím,
jaký dopad by (ne)použití § 41 s. ř. s. mělo na
právní sféru účastníků řízení a jak by dále
ovlivnilo konkrétní správní řízení, neboť to
se případ od případu může různit. Tak právě
např. u § 47 daňového řádu z roku 1992 si lze
představit situace, kdy stavení prekluzivní
lhůty může být jak ve prospěch, tak neprospěch daňového subjektu, a to i pokud kasační stížnost podá žalovaný, jak ostatně zaznělo
již v usnesení o postoupení věci rozšířenému
senátu.
[13] Za zásadní naopak osmý senát považuje právě znění § 120 s. ř. s., jenž uvádí, že se
v řízení o kasační stížnosti uplatní část třetí
hlavy I. s. ř. s. jen „přiměřeně“. Osmý senát tedy dovozuje, že se musí vždy přihlížet k tomu,
zda použití toho kterého ustanovení z této
části soudního řádu správního v kontextu daného řízení „dává smysl“. Podle osmého senátu by pak byl rozdíl mezi řízením o kasační
stížnosti směřující proti zamítavému rozhodnutí krajského soudu a řízením o kasační stížnosti, kterou by bylo napadeno rozhodnutí
krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu. Zatímco v prvém
případě by se § 41 s. ř. s. uplatnit měl a pre-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
kluzivní lhůta by se měla stavit, aby ze strany
žalobců nebyly účelově podávány kasační
stížnosti a aby správnímu orgánu neuběhla
lhůta např. pro stanovení povinnosti, v případě druhém by naopak podle osmého senátu
bylo stavení prekluzivní lhůty v rozporu
s účelem právní úpravy. Po zrušení správního
rozhodnutí krajským soudem totiž správní
orgán nejen může, ale v souladu s usnesením
rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, je
dokonce povinen pokračovat ve správním řízení. S tím je navíc spojen další problém. Podle osmého senátu právě v této situaci může
ztratit na významu následné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť správní orgán může mezitím vydat nové rozhodnutí,
byť na základě nesprávného právního názoru
krajského soudu.
[14] S popsanými úvahami se však rozšířený senát neztotožňuje a takovéto de facto
arbitrární užití § 41 s. ř. s. musí zásadně odmítnout. Ve výkladu, podle něhož by se § 41
s. ř. s. v dané věci použil pouze v závislosti na
tom, jak dopadlo řízení před krajským soudem, naopak spatřuje zásadní narušení právní jistoty adresátů právních norem a znepřehlednění právní úpravy. Rozšířený senát tak
považuje za správné setrvat na dosud zastávaném výkladu vyskytujícím se v dosavadních
rozhodnutích Nejvyššího správního soudu,
mezi něž patří právě rozsudky ze dne 14. 5. 2009,
čj. 9 Afs 75/2008-46, a ze dne 12. 5. 2010,
čj. 8 Afs 58/2009-65, a má tedy za to, že § 41
s. ř. s. se uplatní i v řízení o kasační stížnosti,
a to bez ohledu na to, s jakým výsledkem
skončilo řízení před krajským soudem.
[15] Nic na tom nemění ani závěry rozšířeného senátu vyjádřené v již citovaném
usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49 a rozšířený senát je toho názoru, že přestože by neběžela
prekluzivní lhůta (např. podle § 47 daňového
řádu z roku 1992), může správní orgán dále
ve správním řízení pokračovat a činit v něm
úkony. Pokud pak tato lhůta nepoběží, bude
mít naopak ať již správní orgán či účastník řízení více prostoru pro revizi případného nového rozhodnutí, které by správní orgán vydal, jsa vázán názorem krajského soudu, jenž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
by se však následně po jeho přezkumu Nejvyšším správním soudem mohl ukázat jako
nesprávný. Přichází rovněž v úvahu, že v některých případech by pak správní orgán mohl
na základě nového právního názoru sám své
nesprávné rozhodnutí v přezkumném řízení
zrušit, případně také účastník řízení bude
mít větší prostor napadnout eventuálně toto
nové nesprávné rozhodnutí.
[16] Ostatně situaci, kdy správní orgán
koná a pokračuje ve správním řízení, přestože se zároveň staví lhůty ve smyslu § 41 s. ř. s.,
Nejvyšší správní soud „posvětil“ již ve svém
rozsudku ze dne 12. 4. 2012, čj. 2 Afs 79/2011-
-171, č. 2652/2012 Sb. NSS. Jak zaznělo v tomto rozsudku, správní orgán může být činný
i v případě, probíhá-li zároveň soudní řízení
a lhůty se podle § 41 s. ř. s. staví. Správní orgán tak souběžně s probíhajícím soudním řízením může vést např. řízení o obnově řízení
či řízení o uspokojení navrhovatele podle
§ 62 s. ř. s.
[17] Podle rozšířeného senátu není jeho
závěr ani v rozporu s rozsudkem ze dne 15. 8.
2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, podle něhož § 41
s. ř. s. nelze použít v případě, že soud vede řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem či žalobě proti nečinnosti správního
orgánu. V těchto případech se totiž jedná
o zcela specifický typ soudních řízení správních a i v případě, že by proti rozhodnutí krajského soudu byla podána kasační stížnost,
§ 41 s. ř. s. by se neuplatnil. Avšak pouze proto, že se jedná o zcela samostatné větve soudního řízení správního, které sledují vlastní
procesní linii. Sám osmý senát se přitom ve
svém usnesení vyjadřoval výlučně k soudnímu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a to, zda by bylo použití § 41. s. ř. s.
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti přípustné, chtěl odvozovat pouze od výsledku
řízení před krajským soudem, což rozšířený
senát označil výše za nepřípustné.
[18] Konkrétně k prekluzivní lhůtě pro stanovení daňové povinnosti rozšířený senát pouze podotýká, že také zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, dnes sám, v tomto ohledu jako lex
specialis k soudnímu řádu správnímu, v § 148
odst. 4 písm. a) stanoví, že tato lhůta neběží
po dobu řízení, které je v souvislosti se stanovením daně vedeno před soudem ve správním soudnictví, což zahrnuje jak krajské soudy, tak také Nejvyšší správní soud. Uvedené
ustanovení dokonce počítá s tím, že lhůta se
bude stavět rovněž po dobu řízení před
Ústavním soudem.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce Jakuba Camrdy k odůvodnění
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 8 Afs 29/2011-78, k němuž se připojil
soudce Michal Mazanec
[1] Jakkoli se ztotožňuji s právním názorem vyjádřeným ve výroku většinového rozhodnutí, domnívám se, že k němu rozšířený
senát mohl dospět pouze při současné revizi
svého právního názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS. Namísto toho se ovšem většinové rozhodnutí
pokouší smířit nesmiřitelné, totiž toto dosavadní stanovisko rozšířeného senátu, podle
něhož zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu
pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí i v případě,
kdy proti zrušujícímu rozsudku krajského
soudu podal žalovaný správní orgán kasační
stížnost, s výkladem § 41 ve spojení s § 120
s. ř. s., podle něhož prekluzivní lhůty pro vyměření či doměření daně neběží před soudem ani po dobu řízení o kasační stížnosti,
byť by tuto kasační stížnost podal proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu právě žalovaný správní orgán.
[2] Na vzájemnou neslučitelnost těchto
právních názorů již velmi případně poukazoval předkládající senát, jeho argumentace není v odůvodnění většinového rozhodnutí ani
dostatečně rekapitulována, natož aby se s ní
většinové rozhodnutí řádně vypořádalo. Jednoduše řečeno, není možné na jedné straně
tvrdit, že po zrušení rozhodnutí žalovaného
správního orgánu krajským soudem má žalovaný povinnost pokračovat v řízení a vydat
nové rozhodnutí v souladu se závazným právním názorem krajského soudu i v případě, že
žalovaný proti tomuto zrušujícímu rozsudku
krajského soudu podá kasační stížnost, a že
v případě, že žalovaný nerespektuje tuto svou
povinnost, může se jednat o nečinnost, proti
níž se žalobce může bránit podáním žaloby
podle § 79 a násl. s. ř. s., a na druhé straně vycházet z toho, že po dobu řízení o této kasační stížnosti žalovaného se staví podle § 41 s. ř. s.
lhůty pro vyměření, resp. doměření daně. Nezákonná (podle většinového rozhodnutí) nečinnost finančních orgánů tedy nemůže mít
za následek prekluzi daně, a to ani v případech (převládajících), kdy by tato prekluze
byla ve prospěch daňového subjektu (žalobce). Tyto dvě linie argumentace jsou z hlediska logiky, racionality právních norem, kterými se rozšířený senát rád zaštiťuje, zcela
rozporné.
[3] Přitom odhlížím od navazujících výkladových obtíží spojených s uvedenou kombinací obou právních názorů, jako například,
jak budou posuzovány úkony, k nimž budou
finanční orgány i po podání kasační stížnosti,
tedy v době stavení prekluzivní lhůty, nuceny,
pokud by jinak tyto úkony měly za následek
přerušení běhu této lhůty podle § 47 odst. 2
daňového řádu z roku 1992 či její prodloužení podle § 148 odst. 2 daňového řádu z roku
15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, a jednak
s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans
3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS.
Zároveň osmý senát snesl další argumenty, proč se domnívá, že je nesprávný názor
prezentovaný v rozsudcích čj. 9 Afs 75/2008-
-46 a čj. 8 Afs 58/2009-65, podle nichž § 41
s. ř. s. dopadá také na řízení o kasační stížnosti žalovaného podané proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu.
Protože § 120 s. ř. s. uvádí, že se části třetí
hlavy I. užije pro řízení o kasační stížnosti
„přiměřeně“, má osmý senát za to, že by se určitého ustanovení této části s. ř. s., a tedy
i § 41, mělo v řízení o kasační stížnosti užít
tehdy, pokud dané ustanovení dopadá na
konkrétní procesní situaci, jeho použití je
v řízení před Nejvyšším správním soudem
možné a zároveň jeho aplikace odpovídá
smyslu, resp. účelu odkazované normy. Obdobně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze
dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, odmítl
možné použití § 41 s. ř. s. v řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem, neboť
to vylučuje právě účel tohoto ustanovení.
Osmý senát se ztotožnil s argumentem
stěžovatelky, která s odkazem na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu čj. 2 Ans 3/2006-49 tvrdila, že zrušil-li
krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je
povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se závazným právním názorem vyjádřeným v rozhodnutí krajského soudu bez
ohledu na to, zda byla ve věci podána kasační
stížnost. Je-li tedy správní orgán povinen pokračovat v řízení, není dán důvod pro stavení
běhu lhůty.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že lhůty
stanovené pro zánik práva vyměřit či doměřit daň podle § 47 daňového řádu z roku 1992
neběží před soudem ani po dobu řízení o kasační stížnosti (§ 41 a § 120 s. ř. s.).
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
IV. 2 Sporná právní otázka
[11] Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda se po dobu řízení o kasační stížnosti
podané proti zrušujícímu rozhodnutí krajského soudu staví běh prekluzivní lhůty podle § 47 daňového řádu z roku 1992, resp. zda
se i v tomto případě uplatní § 41 s. ř. s.
[12] Zásadní je v této věci výklad § 41 s. ř. s.
ve spojení s § 120 s. ř. s., neboť lhůta podle
§ 47 daňového řádu z roku 1992 je pouze jeden z možných příkladů prekluzivní lhůty,
s nimiž § 41 s. ř. s. počítá. Podle § 41 s. ř. s. se
po dobu soudního řízení staví prekluzivní
lhůty ve věcech správních deliktů, daní a jiných poplatků a odvodů. Od 1. 1. 2012 totéž
platí pro prekluzivní lhůty ve věcech cel
a promlčecí lhůty ve věcech náhrady škody
nebo nemajetkové újmy způsobené při výkonu veřejné moci. Pro posouzení nyní předkládané právní otázky přitom není podstatné, čeho věcně se dané řízení týká, zda daní,
cel či přestupků. Jak upozornil postupující
senát, zbytečné je zabývat se případně i tím,
jaký dopad by (ne)použití § 41 s. ř. s. mělo na
právní sféru účastníků řízení a jak by dále
ovlivnilo konkrétní správní řízení, neboť to
se případ od případu může různit. Tak právě
např. u § 47 daňového řádu z roku 1992 si lze
představit situace, kdy stavení prekluzivní
lhůty může být jak ve prospěch, tak neprospěch daňového subjektu, a to i pokud kasační stížnost podá žalovaný, jak ostatně zaznělo
již v usnesení o postoupení věci rozšířenému
senátu.
[13] Za zásadní naopak osmý senát považuje právě znění § 120 s. ř. s., jenž uvádí, že se
v řízení o kasační stížnosti uplatní část třetí
hlavy I. s. ř. s. jen „přiměřeně“. Osmý senát tedy dovozuje, že se musí vždy přihlížet k tomu,
zda použití toho kterého ustanovení z této
části soudního řádu správního v kontextu daného řízení „dává smysl“. Podle osmého senátu by pak byl rozdíl mezi řízením o kasační
stížnosti směřující proti zamítavému rozhodnutí krajského soudu a řízením o kasační stížnosti, kterou by bylo napadeno rozhodnutí
krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu. Zatímco v prvém
případě by se § 41 s. ř. s. uplatnit měl a pre-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
kluzivní lhůta by se měla stavit, aby ze strany
žalobců nebyly účelově podávány kasační
stížnosti a aby správnímu orgánu neuběhla
lhůta např. pro stanovení povinnosti, v případě druhém by naopak podle osmého senátu
bylo stavení prekluzivní lhůty v rozporu
s účelem právní úpravy. Po zrušení správního
rozhodnutí krajským soudem totiž správní
orgán nejen může, ale v souladu s usnesením
rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, je
dokonce povinen pokračovat ve správním řízení. S tím je navíc spojen další problém. Podle osmého senátu právě v této situaci může
ztratit na významu následné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť správní orgán může mezitím vydat nové rozhodnutí,
byť na základě nesprávného právního názoru
krajského soudu.
[14] S popsanými úvahami se však rozšířený senát neztotožňuje a takovéto de facto
arbitrární užití § 41 s. ř. s. musí zásadně odmítnout. Ve výkladu, podle něhož by se § 41
s. ř. s. v dané věci použil pouze v závislosti na
tom, jak dopadlo řízení před krajským soudem, naopak spatřuje zásadní narušení právní jistoty adresátů právních norem a znepřehlednění právní úpravy. Rozšířený senát tak
považuje za správné setrvat na dosud zastávaném výkladu vyskytujícím se v dosavadních
rozhodnutích Nejvyššího správního soudu,
mezi něž patří právě rozsudky ze dne 14. 5. 2009,
čj. 9 Afs 75/2008-46, a ze dne 12. 5. 2010,
čj. 8 Afs 58/2009-65, a má tedy za to, že § 41
s. ř. s. se uplatní i v řízení o kasační stížnosti,
a to bez ohledu na to, s jakým výsledkem
skončilo řízení před krajským soudem.
[15] Nic na tom nemění ani závěry rozšířeného senátu vyjádřené v již citovaném
usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49 a rozšířený senát je toho názoru, že přestože by neběžela
prekluzivní lhůta (např. podle § 47 daňového
řádu z roku 1992), může správní orgán dále
ve správním řízení pokračovat a činit v něm
úkony. Pokud pak tato lhůta nepoběží, bude
mít naopak ať již správní orgán či účastník řízení více prostoru pro revizi případného nového rozhodnutí, které by správní orgán vydal, jsa vázán názorem krajského soudu, jenž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
by se však následně po jeho přezkumu Nejvyšším správním soudem mohl ukázat jako
nesprávný. Přichází rovněž v úvahu, že v některých případech by pak správní orgán mohl
na základě nového právního názoru sám své
nesprávné rozhodnutí v přezkumném řízení
zrušit, případně také účastník řízení bude
mít větší prostor napadnout eventuálně toto
nové nesprávné rozhodnutí.
[16] Ostatně situaci, kdy správní orgán
koná a pokračuje ve správním řízení, přestože se zároveň staví lhůty ve smyslu § 41 s. ř. s.,
Nejvyšší správní soud „posvětil“ již ve svém
rozsudku ze dne 12. 4. 2012, čj. 2 Afs 79/2011-
-171, č. 2652/2012 Sb. NSS. Jak zaznělo v tomto rozsudku, správní orgán může být činný
i v případě, probíhá-li zároveň soudní řízení
a lhůty se podle § 41 s. ř. s. staví. Správní orgán tak souběžně s probíhajícím soudním řízením může vést např. řízení o obnově řízení
či řízení o uspokojení navrhovatele podle
§ 62 s. ř. s.
[17] Podle rozšířeného senátu není jeho
závěr ani v rozporu s rozsudkem ze dne 15. 8.
2008, čj. 5 Afs 4/2008-108, podle něhož § 41
s. ř. s. nelze použít v případě, že soud vede řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem či žalobě proti nečinnosti správního
orgánu. V těchto případech se totiž jedná
o zcela specifický typ soudních řízení správních a i v případě, že by proti rozhodnutí krajského soudu byla podána kasační stížnost,
§ 41 s. ř. s. by se neuplatnil. Avšak pouze proto, že se jedná o zcela samostatné větve soudního řízení správního, které sledují vlastní
procesní linii. Sám osmý senát se přitom ve
svém usnesení vyjadřoval výlučně k soudnímu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a to, zda by bylo použití § 41. s. ř. s.
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti přípustné, chtěl odvozovat pouze od výsledku
řízení před krajským soudem, což rozšířený
senát označil výše za nepřípustné.
[18] Konkrétně k prekluzivní lhůtě pro stanovení daňové povinnosti rozšířený senát pouze podotýká, že také zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, dnes sám, v tomto ohledu jako lex
specialis k soudnímu řádu správnímu, v § 148
odst. 4 písm. a) stanoví, že tato lhůta neběží
po dobu řízení, které je v souvislosti se stanovením daně vedeno před soudem ve správním soudnictví, což zahrnuje jak krajské soudy, tak také Nejvyšší správní soud. Uvedené
ustanovení dokonce počítá s tím, že lhůta se
bude stavět rovněž po dobu řízení před
Ústavním soudem.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce Jakuba Camrdy k odůvodnění
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 8 Afs 29/2011-78, k němuž se připojil
soudce Michal Mazanec
[1] Jakkoli se ztotožňuji s právním názorem vyjádřeným ve výroku většinového rozhodnutí, domnívám se, že k němu rozšířený
senát mohl dospět pouze při současné revizi
svého právního názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS. Namísto toho se ovšem většinové rozhodnutí
pokouší smířit nesmiřitelné, totiž toto dosavadní stanovisko rozšířeného senátu, podle
něhož zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu
pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí i v případě,
kdy proti zrušujícímu rozsudku krajského
soudu podal žalovaný správní orgán kasační
stížnost, s výkladem § 41 ve spojení s § 120
s. ř. s., podle něhož prekluzivní lhůty pro vyměření či doměření daně neběží před soudem ani po dobu řízení o kasační stížnosti,
byť by tuto kasační stížnost podal proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu právě žalovaný správní orgán.
[2] Na vzájemnou neslučitelnost těchto
právních názorů již velmi případně poukazoval předkládající senát, jeho argumentace není v odůvodnění většinového rozhodnutí ani
dostatečně rekapitulována, natož aby se s ní
většinové rozhodnutí řádně vypořádalo. Jednoduše řečeno, není možné na jedné straně
tvrdit, že po zrušení rozhodnutí žalovaného
správního orgánu krajským soudem má žalovaný povinnost pokračovat v řízení a vydat
nové rozhodnutí v souladu se závazným právním názorem krajského soudu i v případě, že
žalovaný proti tomuto zrušujícímu rozsudku
krajského soudu podá kasační stížnost, a že
v případě, že žalovaný nerespektuje tuto svou
povinnost, může se jednat o nečinnost, proti
níž se žalobce může bránit podáním žaloby
podle § 79 a násl. s. ř. s., a na druhé straně vycházet z toho, že po dobu řízení o této kasační stížnosti žalovaného se staví podle § 41 s. ř. s.
lhůty pro vyměření, resp. doměření daně. Nezákonná (podle většinového rozhodnutí) nečinnost finančních orgánů tedy nemůže mít
za následek prekluzi daně, a to ani v případech (převládajících), kdy by tato prekluze
byla ve prospěch daňového subjektu (žalobce). Tyto dvě linie argumentace jsou z hlediska logiky, racionality právních norem, kterými se rozšířený senát rád zaštiťuje, zcela
rozporné.
[3] Přitom odhlížím od navazujících výkladových obtíží spojených s uvedenou kombinací obou právních názorů, jako například,
jak budou posuzovány úkony, k nimž budou
finanční orgány i po podání kasační stížnosti,
tedy v době stavení prekluzivní lhůty, nuceny,
pokud by jinak tyto úkony měly za následek
přerušení běhu této lhůty podle § 47 odst. 2
daňového řádu z roku 1992 či její prodloužení podle § 148 odst. 2 daňového řádu z roku
2009. To platí tím spíše, že v současné době je
stavení lhůty po dobu řízení ve správním
soudnictví upraveno přímo v § 148 odst. 4
písm. a) daňového řádu z roku 2009. Také není příliš přesvědčivé odlišení nyní posuzované situace od právního názoru vyjádřeného
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108. V něm
Nejvyšší správní soud ze smyslu prekluzivních lhůt pro vyměření daně a jejich stavení
podle § 41 s. ř. s. dovodil, že tyto lhůty běží
i po dobu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, neboť
finančním orgánům po dobu tohoto soudního řízení správního nic nebrání v tom, aby
pokračovaly v daňovém řízení, přestože se
i na řízení o tomto typu žaloby vztahují obecná procesní ustanovení soudního řádu správního, mezi něž je zařazen i § 41 s. ř. s., a to pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
mo, nikoliv tedy pouze přiměřeně, jak je tomu v řízení o kasační stížnosti.
[4] Uvedený právní názor rozšířeného senátu vyjádřený v usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49
způsobil a nadále způsobuje v praxi nemalé
problémy, a to nejen v oblasti správy daní, ale
v podstatě ve všech oborech veřejné správy.
Nejenže je správní orgán nucen pokračovat
v řízení a činit často nevratné úkony podle
právního názoru krajského soudu, proti němuž zároveň brojí kasační stížností, ale je nucen podle tohoto právního názoru také rozhodnout, aniž by vyčkal, jak jeho argumenty
uvedené v jeho kasační stížnosti posoudí Nejvyšší správní soud. Za situace, kdy zmiňované
rozhodnutí rozšířeného senátu zároveň stanoví natolik striktní podmínky pro případné
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného, že není možné tento odkladný
účinek přiznat právě jen pro zabránění procesním komplikacím spojeným s pokračováním v řízení po podání této kasační stížnosti,
se tím Nejvyšší správní soud v řadě případů
vlastně sám odsuzuje do role akademické instance, jejíž verdikt snad může být zajímavý
pro budoucí právní praxi, nemůže však již nijak ovlivnit danou konkrétní věc.
[5]Skutečný procesní problém ovšem nastává žalovanému v případě, že Nejvyšší
správní soud nakonec uzná jeho kasační stížnost jako důvodnou a zrušující rozsudek krajského soudu zruší. Tím podle převažujícího
názoru „obživne“ původní rozhodnutí žalovaného, mezitím byl ovšem už žalovaný nucen
vydat rozhodnutí nové, většinou zcela protichůdné, při jehož vydání byl vázán nyní popřeným právním názorem krajského soudu.
V takovém případě tedy existují dvě protichůdná rozhodnutí o téže věci, což je situace
za pomoci institutů obsažených v nyní účinných procesních předpisech pro správní řízení, tedy především v daňovém řádu z roku
2009 a ve správním řádu, jen velmi obtížně
řešitelná, pokud vůbec. Možnost zrušit nové
rozhodnutí v přezkumném řízení podle § 121
a § 123 daňového řádu z roku 2009 po té, co
přezkoumání tohoto rozhodnutí musí nejprve podle § 122 daňového řádu z roku 2009
nařídit nadřízený správce daně, považuji za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
situace, kdy zde v každém případě již stojí
proti sobě dvě pravomocná rozhodnutí o téže věci produkující protichůdné právní účinky, jako velmi problematickou. Ještě složitější
by byl dle mého soudu obdobný postup podle správního řádu, a to nejen z hlediska lhůt
pro zahájení přezkumného řízení (§ 96 odst. 1
správního řádu) a pro rozhodnutí v přezkumném řízení (§ 97 odst. 2 správního řádu), ale i pro další podmínky stanovené
správním řádem pro možnost zrušení nezákonného rozhodnutí v přezkumném řízení
(viz § 94 správního řádu).
[6] Určité řešení nabízí až § 124a daňového řádu z roku 2009, vložený zákonem
č. 458/2011 Sb., podle něhož „[d]ojde-li v řízení o kasační stížnosti ve správním soudnictví ke zrušení pravomocného rozhodnutí
krajského soudu, na jehož základě bylo
správcem daně vydáno nové rozhodnutí ve
věci v souladu s právním názorem krajského soudu, stává se toto rozhodnutí neúčinným dnem nabytí právní moci nového rozhodnutí krajského soudu, kterým je žaloba
zamítnuta nebo ve kterém dojde ke změně
právního názoru oproti zrušenému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu“. Toto ustanovení ovšem nabude účinnosti až
dne 1. 1. 2015, navíc jeho obdoba ve správním řádu zatím absentuje.
[7] Řešení uvedeného problému přitom
mělo být hlavním důvodem nedávné novelizace soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., a byť se o jeho možných variantách v průběhu přípravy tohoto
zákona dlouze diskutovalo, nakonec se žádná
z nich do jeho konečné podoby nedostala.
Přitom postačovalo vložit do daňového a správního řádu, případně dalších procesních předpisů upravujících správní řízení možnost
správního orgánu přerušit řízení, jestliže byla
podána kasační stížnost (případně i osobou
zúčastněnou na řízení) proti zrušujícímu rozhodnutí krajského soudu v dané věci. Taková
úprava by nabízela spravedlivé řešení z hlediska toho, že by i nadále pravomocné zrušující rozhodnutí krajského soudu produkovalo
právní účinky ve prospěch žalobce, stejně jako pravomocné rozhodnutí, jímž byla žaloba
k § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2008
Zásadu zákazu dvojího přičítání nelze aplikovat na skutkové podstaty správních
deliktů, u nichž pojmově nelze rozlišovat určitou minimální (základní, typovou) intenzitu, nezbytnou pro naplnění zákonných znaků dané skutkové podstaty, a zbývající (vyšší, kvalifikovanou) intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit jako okolnost
přitěžující či polehčující při určení konkrétní výše pokuty. Mezi skutkové podstaty
tohoto typu náleží správní delikt vymezený v § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona
č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění účinném do 30. 6. 2008, podle něhož krajská veterinární správa uloží právnické nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do
výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. 4 Ads 114/2011-105)
Věc: Veřejná obchodní společnost Kaufland Česká republika proti Státní veterinární správě
zamítnuta, tak činí v jeho neprospěch, není-li
jeho kasační stížnosti Nejvyšším správním
soudem přiznán odkladný účinek. Žalovaný
správní orgán by tedy byl nucen akceptovat,
že po zrušujícím rozsudku krajského soudu
již zde není pravomocně vyměřená daň či
pravomocně uložená pokuta za přestupek či
jiný správní delikt se všemi důsledky z toho
vyplývajícími, nicméně nebyl by nucen do
doby, než Nejvyšší správní soud rozhodne
o jeho kasační stížnosti, pokračovat v řízení
a vydávat nové rozhodnutí.
[8] I přesto se domnívám, že je možné
tento problém, který byl vytvořen nesprávnou judikaturou rozšířeného senátu (zmiňovaným usnesením čj. 2 Ans 3/2006-49), stejnou cestou, bez nutnosti legislativních změn,
také odstranit, tedy učinit v této otázce nezbytný judikatorní obrat. Oprávnění správního orgánu nepokračovat v řízení, jestliže podal proti zrušujícímu rozsudku krajského
soudu kasační stížnost, a to do doby rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o této ka-
2747
Správní trestání: zákaz dvojího přičítání
Prejudikatura: č. 534/2005 Sb. NSS.
o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím Krajské veterinární správy
pro Středočeský kraj (dále též „správní orgán
sační stížnosti, vyplývá totiž dle mého názoru
již z toho, že soudní řád správní vůbec přiznává žalovanému právo takovou kasační stížnost
podat (§ 102 s. ř. s.). Mám za to, že ke korekci
dosavadního právního názoru rozšířeného
senátu, který se v praxi neosvědčil, nabízela
vhodnou příležitost právě nyní posuzovaná
věc, jejíž význam vzhledem k tomu, že jde primárně o výklad § 41 s. ř. s. ve spojení s ustanoveními soudního řádu správního o kasační
stížnosti, samozřejmě dalece přesahuje oblast daňového řízení, natož pak dnes již zrušeného zákona o správě daní a poplatků. Většina rozšířeného senátu se však bohužel
rozhodla tuto příležitost nevyužít.
[9] Ze všech uvedených důvodů mám tedy za to, že odůvodnění k jinak správnému
výkladu § 41 s. ř. s. ohledně stavení prekluzivních lhůt v případě podání kasační stížnosti
žalovaným správním orgánem proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu, které obsahuje většinové rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, nemůže obstát.
I. stupně“) ze dne 18. 7. 2007 byla žalobkyni
podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinár-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
ního zákona ve znění účinném ke dni vydání
rozhodnutí uložena pokuta ve výši 20 000 Kč
za správní delikt, kterého se žalobkyně dopustila porušením čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES)
č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu (dále jen nařízení č. 853/2004), a to tím,
že v provozovně na adrese Jesenická 91, Modletice, v mrazírně TIKO, uváděla do oběhu
potravinu živočišného původu – kuře mražené 1300 g, datum minimální trvanlivosti 30.
2009. To platí tím spíše, že v současné době je
stavení lhůty po dobu řízení ve správním
soudnictví upraveno přímo v § 148 odst. 4
písm. a) daňového řádu z roku 2009. Také není příliš přesvědčivé odlišení nyní posuzované situace od právního názoru vyjádřeného
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108. V něm
Nejvyšší správní soud ze smyslu prekluzivních lhůt pro vyměření daně a jejich stavení
podle § 41 s. ř. s. dovodil, že tyto lhůty běží
i po dobu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, neboť
finančním orgánům po dobu tohoto soudního řízení správního nic nebrání v tom, aby
pokračovaly v daňovém řízení, přestože se
i na řízení o tomto typu žaloby vztahují obecná procesní ustanovení soudního řádu správního, mezi něž je zařazen i § 41 s. ř. s., a to pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
mo, nikoliv tedy pouze přiměřeně, jak je tomu v řízení o kasační stížnosti.
[4] Uvedený právní názor rozšířeného senátu vyjádřený v usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49
způsobil a nadále způsobuje v praxi nemalé
problémy, a to nejen v oblasti správy daní, ale
v podstatě ve všech oborech veřejné správy.
Nejenže je správní orgán nucen pokračovat
v řízení a činit často nevratné úkony podle
právního názoru krajského soudu, proti němuž zároveň brojí kasační stížností, ale je nucen podle tohoto právního názoru také rozhodnout, aniž by vyčkal, jak jeho argumenty
uvedené v jeho kasační stížnosti posoudí Nejvyšší správní soud. Za situace, kdy zmiňované
rozhodnutí rozšířeného senátu zároveň stanoví natolik striktní podmínky pro případné
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného, že není možné tento odkladný
účinek přiznat právě jen pro zabránění procesním komplikacím spojeným s pokračováním v řízení po podání této kasační stížnosti,
se tím Nejvyšší správní soud v řadě případů
vlastně sám odsuzuje do role akademické instance, jejíž verdikt snad může být zajímavý
pro budoucí právní praxi, nemůže však již nijak ovlivnit danou konkrétní věc.
[5]Skutečný procesní problém ovšem nastává žalovanému v případě, že Nejvyšší
správní soud nakonec uzná jeho kasační stížnost jako důvodnou a zrušující rozsudek krajského soudu zruší. Tím podle převažujícího
názoru „obživne“ původní rozhodnutí žalovaného, mezitím byl ovšem už žalovaný nucen
vydat rozhodnutí nové, většinou zcela protichůdné, při jehož vydání byl vázán nyní popřeným právním názorem krajského soudu.
V takovém případě tedy existují dvě protichůdná rozhodnutí o téže věci, což je situace
za pomoci institutů obsažených v nyní účinných procesních předpisech pro správní řízení, tedy především v daňovém řádu z roku
2009 a ve správním řádu, jen velmi obtížně
řešitelná, pokud vůbec. Možnost zrušit nové
rozhodnutí v přezkumném řízení podle § 121
a § 123 daňového řádu z roku 2009 po té, co
přezkoumání tohoto rozhodnutí musí nejprve podle § 122 daňového řádu z roku 2009
nařídit nadřízený správce daně, považuji za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
situace, kdy zde v každém případě již stojí
proti sobě dvě pravomocná rozhodnutí o téže věci produkující protichůdné právní účinky, jako velmi problematickou. Ještě složitější
by byl dle mého soudu obdobný postup podle správního řádu, a to nejen z hlediska lhůt
pro zahájení přezkumného řízení (§ 96 odst. 1
správního řádu) a pro rozhodnutí v přezkumném řízení (§ 97 odst. 2 správního řádu), ale i pro další podmínky stanovené
správním řádem pro možnost zrušení nezákonného rozhodnutí v přezkumném řízení
(viz § 94 správního řádu).
[6] Určité řešení nabízí až § 124a daňového řádu z roku 2009, vložený zákonem
č. 458/2011 Sb., podle něhož „[d]ojde-li v řízení o kasační stížnosti ve správním soudnictví ke zrušení pravomocného rozhodnutí
krajského soudu, na jehož základě bylo
správcem daně vydáno nové rozhodnutí ve
věci v souladu s právním názorem krajského soudu, stává se toto rozhodnutí neúčinným dnem nabytí právní moci nového rozhodnutí krajského soudu, kterým je žaloba
zamítnuta nebo ve kterém dojde ke změně
právního názoru oproti zrušenému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu“. Toto ustanovení ovšem nabude účinnosti až
dne 1. 1. 2015, navíc jeho obdoba ve správním řádu zatím absentuje.
[7] Řešení uvedeného problému přitom
mělo být hlavním důvodem nedávné novelizace soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., a byť se o jeho možných variantách v průběhu přípravy tohoto
zákona dlouze diskutovalo, nakonec se žádná
z nich do jeho konečné podoby nedostala.
Přitom postačovalo vložit do daňového a správního řádu, případně dalších procesních předpisů upravujících správní řízení možnost
správního orgánu přerušit řízení, jestliže byla
podána kasační stížnost (případně i osobou
zúčastněnou na řízení) proti zrušujícímu rozhodnutí krajského soudu v dané věci. Taková
úprava by nabízela spravedlivé řešení z hlediska toho, že by i nadále pravomocné zrušující rozhodnutí krajského soudu produkovalo
právní účinky ve prospěch žalobce, stejně jako pravomocné rozhodnutí, jímž byla žaloba
k § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2008
Zásadu zákazu dvojího přičítání nelze aplikovat na skutkové podstaty správních
deliktů, u nichž pojmově nelze rozlišovat určitou minimální (základní, typovou) intenzitu, nezbytnou pro naplnění zákonných znaků dané skutkové podstaty, a zbývající (vyšší, kvalifikovanou) intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit jako okolnost
přitěžující či polehčující při určení konkrétní výše pokuty. Mezi skutkové podstaty
tohoto typu náleží správní delikt vymezený v § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona
č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění účinném do 30. 6. 2008, podle něhož krajská veterinární správa uloží právnické nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do
výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. 4 Ads 114/2011-105)
Věc: Veřejná obchodní společnost Kaufland Česká republika proti Státní veterinární správě
zamítnuta, tak činí v jeho neprospěch, není-li
jeho kasační stížnosti Nejvyšším správním
soudem přiznán odkladný účinek. Žalovaný
správní orgán by tedy byl nucen akceptovat,
že po zrušujícím rozsudku krajského soudu
již zde není pravomocně vyměřená daň či
pravomocně uložená pokuta za přestupek či
jiný správní delikt se všemi důsledky z toho
vyplývajícími, nicméně nebyl by nucen do
doby, než Nejvyšší správní soud rozhodne
o jeho kasační stížnosti, pokračovat v řízení
a vydávat nové rozhodnutí.
[8] I přesto se domnívám, že je možné
tento problém, který byl vytvořen nesprávnou judikaturou rozšířeného senátu (zmiňovaným usnesením čj. 2 Ans 3/2006-49), stejnou cestou, bez nutnosti legislativních změn,
také odstranit, tedy učinit v této otázce nezbytný judikatorní obrat. Oprávnění správního orgánu nepokračovat v řízení, jestliže podal proti zrušujícímu rozsudku krajského
soudu kasační stížnost, a to do doby rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o této ka-
2747
Správní trestání: zákaz dvojího přičítání
Prejudikatura: č. 534/2005 Sb. NSS.
o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím Krajské veterinární správy
pro Středočeský kraj (dále též „správní orgán
sační stížnosti, vyplývá totiž dle mého názoru
již z toho, že soudní řád správní vůbec přiznává žalovanému právo takovou kasační stížnost
podat (§ 102 s. ř. s.). Mám za to, že ke korekci
dosavadního právního názoru rozšířeného
senátu, který se v praxi neosvědčil, nabízela
vhodnou příležitost právě nyní posuzovaná
věc, jejíž význam vzhledem k tomu, že jde primárně o výklad § 41 s. ř. s. ve spojení s ustanoveními soudního řádu správního o kasační
stížnosti, samozřejmě dalece přesahuje oblast daňového řízení, natož pak dnes již zrušeného zákona o správě daní a poplatků. Většina rozšířeného senátu se však bohužel
rozhodla tuto příležitost nevyužít.
[9] Ze všech uvedených důvodů mám tedy za to, že odůvodnění k jinak správnému
výkladu § 41 s. ř. s. ohledně stavení prekluzivních lhůt v případě podání kasační stížnosti
žalovaným správním orgánem proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu, které obsahuje většinové rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, nemůže obstát.
I. stupně“) ze dne 18. 7. 2007 byla žalobkyni
podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinár-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
ního zákona ve znění účinném ke dni vydání
rozhodnutí uložena pokuta ve výši 20 000 Kč
za správní delikt, kterého se žalobkyně dopustila porušením čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES)
č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu (dále jen nařízení č. 853/2004), a to tím,
že v provozovně na adrese Jesenická 91, Modletice, v mrazírně TIKO, uváděla do oběhu
potravinu živočišného původu – kuře mražené 1300 g, datum minimální trvanlivosti 30.
11. 2007, původ SRN, č. závodu DE ESG 257
EG, dodavatel WIESENHOF Gastro-Service
D 493 93 Lohne, celkové množství 17 940 kg,
na jejíž primárních obalech nebyla uvedena
identifikační značka. Protiprávní jednání bylo zjištěno dne 28. 5. 2007. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady
řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2007
bylo změněno rozhodnutí správního orgánu
I. stupně tak, že ve výroku rozhodnutí se slova „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2007“
nahrazují slovy „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2008“; v částech nedotčených
změnou bylo rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrzeno. V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný poukázal na zjevnou nesprávnost ve výroku rozhodnutí správního
orgánu I. stupně spočívající v chybně uvedeném datu minimální trvanlivosti předmětného zboží. Vyšel ze znění relevantních ustanovení veterinárního
zákona a nařízení
č. 853/2004 a dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně neporušil zásadu zákazu dvojího přičítání, která má zabránit tomu, aby se
jedna a tatáž skutečnost určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala pachateli dvakrát,
a to jednou jako znak skutkové podstaty (při
hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující (při ukládání trestu).
Vyložil, že v případě zákazu dvojího přičítání
se jedná o otázku rozlišování (odstupňování)
intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další (vyšší,
z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která teprve může mít význam
z hlediska úvah o trestu jako okolnost přitě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
žující či polehčující, na straně druhé. Postup
správního orgánu prvního stupně, který
správně kvalifikoval protiprávní jednání žalobkyně, podřadil jej pod příslušnou skutkovou podstatu a při stanovení konkrétní výše
pokuty aplikoval kritéria vymezená v § 74
odst. 1 veterinárního zákona, žalovaný vyhodnotil jako zcela v souladu se zákonem a neporušující zásadu zákazu dvojího přičítání. Doplnil, že skrze skutkovou podstatu je vyjádřena
druhová (typová) závažnost určitého správního deliktu a rozpětí za něj ukládané sankce
(v tomto případě od 1 Kč do 1 000 000 Kč),
v němž se správní orgán pohybuje, když na
základě posouzení individuální společenské
nebezpečnosti a za pomoci měřítek § 74
odst. 1 veterinárního zákona rozhodne o konkrétní sankci. Není porušením zásady zákazu
dvojího přičítání, pokud je tatáž skutečnost
vyjádřena ve skutkové podstatě a následně je
s ní pracováno i při stanovení konkrétní výše
trestu.
Žalovaný dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně nevybočil z mezí správního uvážení, neboť řádně aplikoval jednotlivá kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a na jejich základě stanovil pokutu ve výši
20 000 Kč. Porušení povinnosti ze strany žalobkyně je přitom nutno hodnotit jako závažné, neboť se jedná o porušení základních povinností provozovatele potravinářského
podniku při označování potravin, jejichž splněním má být zabezpečeno, že do oběhu bude uveden pouze produkt, který disponuje
řádným identifikačním označením, a to včetně jeho řádného, formálně správného provedení na výrobku. Takové označení je rozhodující pro posouzení, zda byl produkt vyroben
ve schváleném podniku a zejména zda se jedná o produkt určený k obchodování, resp.
uvádění do oběhu na území kteréhokoliv
členského státu Evropské unie. Žalovaný přitom poukázal na to, že podle čl. 4 nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004,
(ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým
se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES)
č. 854/2004, bylo možno uvádět na trh jiné
výrobky, jejichž označení však nesmělo být
oválné, tak aby nemohlo být zaměněno
s označením podle normy, kterou v tomto
případě porušila žalobkyně. Žalovaný proto
uzavřel, že řádné identifikační označení produktů importovaných žalobkyní z Německa
musí být oválné, aby tak mohlo být garancí,
že výrobek splňuje veškeré požadavky potravinového práva. V daném případě tomu tak
ovšem nebylo, identifikační označení nesplňovalo formální požadavky, a bylo tak zavádějící a vyvolávalo pochybnosti o dodržení příslušných požadavků. Je irelevantní, že na
obalu výrobku byly uvedeny příslušné údaje,
včetně schvalovacího čísla podniku. V dané
věci se navíc jednalo o velké množství produktů – 17 940 kg kuřat, které neměly řádné
identifikační označení. Žalovaný uzavřel, že
správní orgán prvního stupně správně stanovil pokutu při spodní hranici zákonné sazby,
když zohlednil, že nedošlo ke škodlivým následkům, a přihlédl ke krátké době protiprávního jednání a součinnosti žalobkyně. Jeho
rozhodnutí je řádně odůvodněno, je přezkoumatelné a splňuje veškeré náležitosti podle
§ 74 odst. 1 veterinárního zákona, jakož i § 3
odst. 2 a § 68 odst. 3 správního řádu.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně
bránila žalobou ze dne 17. 1. 2008, ve které navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí
žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Namítala
nezákonnost rozhodnutí žalovaného, kterou
spatřovala v tom, že nebyly splněny podmínky § 90 odst. 5 správního řádu pro potvrzení
rozhodnutí správního orgánu I. stupně; rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle ní nemají náležitosti stanovené zákonem
a jsou nepřezkoumatelná; napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, je v rozporu se skutečným stavem
věci a nemá oporu ve spisech; napadeným
rozhodnutím byla žalobkyni uložena nepřiměřená pokuta. Žalobkyně zdůraznila, že pokuta jí byla uložena za porušení povinnosti
formálního charakteru, kdy povinné údaje
o zdravotní nezávadnosti byly na prvním
(primárním) obalu produktů uvedeny bez
oválu, přičemž jinak byl spotřebitel v souladu
s právními předpisy informován o tom, odkud zboží pochází a že pochází ze schváleného závodu; na obalu byl uveden povinný údaj
DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Žalobkyně je přesvědčena, že na splnění
informační povinnosti nic nemění pouhé
opomenutí výrobce uvést tyto údaje do oválu. Dále namítala, že správní orgán prvního
stupně jako hledisko hodnocení závažnosti
protiprávního jednání použil absenci úplné
identifikační značky; to je však znakem samotné skutkové podstaty a správní orgán
prvního stupně nemohl tuto skutečnost znovu hodnotit při rozhodování o konkrétní výši
pokuty. Podle žalobkyně tím porušil zásadu
zákazu dvojího přičítání, přičemž totéž platí
o posouzení atributu, že produkty byly uváděny do oběhu. Co do hodnocení závažnosti
a způsobu spáchání správního deliktu byly
mimo porušení zásady zákazu dvojího přičítání hodnoceny nesprávné skutečnosti, a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je
tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uloženou pokutu mimoto považuje za
zjevně nepřiměřenou. Závěrem žalobkyně
poukázala na judikaturu správních soudů,
z níž je zřejmé, že zásadu zákazu dvojího přičítání lze aplikovat i ve správním řízení, a vyjádřila svůj názor, že správní orgány neodůvodnily, na základě
jakých konkrétních
skutečností posoudily protiprávní jednání žalobkyně jako závažné ve smyslu § 74 odst. 1
veterinárního zákona a jakým způsobem odstupňovaly jeho intenzitu. Správní orgán
I. stupně nijak nezjišťoval splnění požadavků
pro uvedení předmětných produktů na český
trh a vyšel pouze ze zjištění, že na trh byly
uváděny výrobky s neúplnou identifikační
značkou.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
11. 2007, původ SRN, č. závodu DE ESG 257
EG, dodavatel WIESENHOF Gastro-Service
D 493 93 Lohne, celkové množství 17 940 kg,
na jejíž primárních obalech nebyla uvedena
identifikační značka. Protiprávní jednání bylo zjištěno dne 28. 5. 2007. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady
řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2007
bylo změněno rozhodnutí správního orgánu
I. stupně tak, že ve výroku rozhodnutí se slova „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2007“
nahrazují slovy „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2008“; v částech nedotčených
změnou bylo rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrzeno. V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný poukázal na zjevnou nesprávnost ve výroku rozhodnutí správního
orgánu I. stupně spočívající v chybně uvedeném datu minimální trvanlivosti předmětného zboží. Vyšel ze znění relevantních ustanovení veterinárního
zákona a nařízení
č. 853/2004 a dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně neporušil zásadu zákazu dvojího přičítání, která má zabránit tomu, aby se
jedna a tatáž skutečnost určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala pachateli dvakrát,
a to jednou jako znak skutkové podstaty (při
hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující (při ukládání trestu).
Vyložil, že v případě zákazu dvojího přičítání
se jedná o otázku rozlišování (odstupňování)
intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další (vyšší,
z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která teprve může mít význam
z hlediska úvah o trestu jako okolnost přitě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
žující či polehčující, na straně druhé. Postup
správního orgánu prvního stupně, který
správně kvalifikoval protiprávní jednání žalobkyně, podřadil jej pod příslušnou skutkovou podstatu a při stanovení konkrétní výše
pokuty aplikoval kritéria vymezená v § 74
odst. 1 veterinárního zákona, žalovaný vyhodnotil jako zcela v souladu se zákonem a neporušující zásadu zákazu dvojího přičítání. Doplnil, že skrze skutkovou podstatu je vyjádřena
druhová (typová) závažnost určitého správního deliktu a rozpětí za něj ukládané sankce
(v tomto případě od 1 Kč do 1 000 000 Kč),
v němž se správní orgán pohybuje, když na
základě posouzení individuální společenské
nebezpečnosti a za pomoci měřítek § 74
odst. 1 veterinárního zákona rozhodne o konkrétní sankci. Není porušením zásady zákazu
dvojího přičítání, pokud je tatáž skutečnost
vyjádřena ve skutkové podstatě a následně je
s ní pracováno i při stanovení konkrétní výše
trestu.
Žalovaný dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně nevybočil z mezí správního uvážení, neboť řádně aplikoval jednotlivá kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a na jejich základě stanovil pokutu ve výši
20 000 Kč. Porušení povinnosti ze strany žalobkyně je přitom nutno hodnotit jako závažné, neboť se jedná o porušení základních povinností provozovatele potravinářského
podniku při označování potravin, jejichž splněním má být zabezpečeno, že do oběhu bude uveden pouze produkt, který disponuje
řádným identifikačním označením, a to včetně jeho řádného, formálně správného provedení na výrobku. Takové označení je rozhodující pro posouzení, zda byl produkt vyroben
ve schváleném podniku a zejména zda se jedná o produkt určený k obchodování, resp.
uvádění do oběhu na území kteréhokoliv
členského státu Evropské unie. Žalovaný přitom poukázal na to, že podle čl. 4 nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004,
(ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým
se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES)
č. 854/2004, bylo možno uvádět na trh jiné
výrobky, jejichž označení však nesmělo být
oválné, tak aby nemohlo být zaměněno
s označením podle normy, kterou v tomto
případě porušila žalobkyně. Žalovaný proto
uzavřel, že řádné identifikační označení produktů importovaných žalobkyní z Německa
musí být oválné, aby tak mohlo být garancí,
že výrobek splňuje veškeré požadavky potravinového práva. V daném případě tomu tak
ovšem nebylo, identifikační označení nesplňovalo formální požadavky, a bylo tak zavádějící a vyvolávalo pochybnosti o dodržení příslušných požadavků. Je irelevantní, že na
obalu výrobku byly uvedeny příslušné údaje,
včetně schvalovacího čísla podniku. V dané
věci se navíc jednalo o velké množství produktů – 17 940 kg kuřat, které neměly řádné
identifikační označení. Žalovaný uzavřel, že
správní orgán prvního stupně správně stanovil pokutu při spodní hranici zákonné sazby,
když zohlednil, že nedošlo ke škodlivým následkům, a přihlédl ke krátké době protiprávního jednání a součinnosti žalobkyně. Jeho
rozhodnutí je řádně odůvodněno, je přezkoumatelné a splňuje veškeré náležitosti podle
§ 74 odst. 1 veterinárního zákona, jakož i § 3
odst. 2 a § 68 odst. 3 správního řádu.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně
bránila žalobou ze dne 17. 1. 2008, ve které navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí
žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Namítala
nezákonnost rozhodnutí žalovaného, kterou
spatřovala v tom, že nebyly splněny podmínky § 90 odst. 5 správního řádu pro potvrzení
rozhodnutí správního orgánu I. stupně; rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle ní nemají náležitosti stanovené zákonem
a jsou nepřezkoumatelná; napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, je v rozporu se skutečným stavem
věci a nemá oporu ve spisech; napadeným
rozhodnutím byla žalobkyni uložena nepřiměřená pokuta. Žalobkyně zdůraznila, že pokuta jí byla uložena za porušení povinnosti
formálního charakteru, kdy povinné údaje
o zdravotní nezávadnosti byly na prvním
(primárním) obalu produktů uvedeny bez
oválu, přičemž jinak byl spotřebitel v souladu
s právními předpisy informován o tom, odkud zboží pochází a že pochází ze schváleného závodu; na obalu byl uveden povinný údaj
DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Žalobkyně je přesvědčena, že na splnění
informační povinnosti nic nemění pouhé
opomenutí výrobce uvést tyto údaje do oválu. Dále namítala, že správní orgán prvního
stupně jako hledisko hodnocení závažnosti
protiprávního jednání použil absenci úplné
identifikační značky; to je však znakem samotné skutkové podstaty a správní orgán
prvního stupně nemohl tuto skutečnost znovu hodnotit při rozhodování o konkrétní výši
pokuty. Podle žalobkyně tím porušil zásadu
zákazu dvojího přičítání, přičemž totéž platí
o posouzení atributu, že produkty byly uváděny do oběhu. Co do hodnocení závažnosti
a způsobu spáchání správního deliktu byly
mimo porušení zásady zákazu dvojího přičítání hodnoceny nesprávné skutečnosti, a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je
tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uloženou pokutu mimoto považuje za
zjevně nepřiměřenou. Závěrem žalobkyně
poukázala na judikaturu správních soudů,
z níž je zřejmé, že zásadu zákazu dvojího přičítání lze aplikovat i ve správním řízení, a vyjádřila svůj názor, že správní orgány neodůvodnily, na základě
jakých konkrétních
skutečností posoudily protiprávní jednání žalobkyně jako závažné ve smyslu § 74 odst. 1
veterinárního zákona a jakým způsobem odstupňovaly jeho intenzitu. Správní orgán
I. stupně nijak nezjišťoval splnění požadavků
pro uvedení předmětných produktů na český
trh a vyšel pouze ze zjištění, že na trh byly
uváděny výrobky s neúplnou identifikační
značkou.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
23. 2. 2011, čj. 8 Ca 29/2008-47, žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku poukázal na § 72 odst. 1 písm. c)
bod 6 a § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a čl. 5 odst. 1 a přílohu II oddíl I bod 8 nařízení č. 853/2004 a shledal, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Správní
orgán prvního stupně jednoznačně uvedl,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
z jakých důvodů považuje jednání žalobkyně
za závažné, když identifikační značka je v současnosti jedinou nezbytnou informací pro
spotřebitele, vypovídající o tom, kde bylo
zboží vyrobeno, tedy jaký je jeho původ; je
přitom nutno uvést úplnou identifikační
značku. Řádně byl popsán i způsob a délka trvání protiprávního jednání, jakož i že škodlivé následky nebyly zjištěny. Z odůvodnění
rozhodnutí je dostatečně seznatelné, z jakých
skutečností správní orgán prvního stupně vycházel při úvaze o výši uložené pokuty. Městský soud dospěl k závěru, že v daném případě
nedošlo k porušení zásady zákazu dvojího
přičítání; žalovaný řádně uvedl, jakým způsobem uvážil o hlediscích stanovených v § 74
odst. 1 veterinárního zákona a těmto podřadil skutečnosti zjištěné v průběhu řízení. Žalovaný proto rovněž neporušil § 90 odst. 5
správního řádu; již správní orgán I. stupně se
s úvahou o výši uložené pokuty vypořádal v potřebném rozsahu, jeho závěry mají oporu ve
spisovém materiálu a nedošlo k překročení mezí stanovených zákonem. Žalovaný se pak řádně vypořádal s námitkami žalobkyně a odůvodnění výše pokuty dále doplnil a rozvedl.
Městský soud zdůraznil, že pokud je
správním orgánem vydáváno rozhodnutí na
základě správního uvážení, soud se při jeho
přezkumu zabývá tím, zda nedošlo k překročení zákonem stanovených mezí správního
uvážení, popř. k jeho zneužití. O takový případ se v projednávané věci nejedná. Městský
soud nepřisvědčil ani námitce nepřiměřenosti uložené pokuty, přičemž konstatoval,
že tato byla uložena v dolní části zákonné sazby a vzhledem k velkému množství 17 490 kg
kuřat, u kterých absentovala řádná identifikační značka, se jeví jako přiměřená. Pokuta
ve výši 20 000 Kč přitom plní především
funkci preventivní, nikoli represivní. Uzavřel, že správní orgány se řádně vypořádaly
s veškerými zjištěnými skutečnostmi a nebyly
shledány ani žádné vady řízení, které by měly
za následek nezákonnost či věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí. Správní orgány tak rozhodly o uložení předmětné pokuty
v souladu se zákonem a žádná z námitek žalobkyně není důvodná.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Proti rozsudku Městského soudu v Praze
se žalobkyně (stěžovatelka) bránila kasační
stížností, ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení a současně uložil žalovanému povinnost uhradit stěžovatelce náklady řízení. Stěžovatelka poukázala na § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84,
a vyjádřila své přesvědčení, že správní orgán
je povinen přihlédnout ke všem hlediskům
vymezeným v uvedeném ustanovení, podřadit jim relevantní skutečnosti a tyto vyhodnotit. Namítala, že správní orgán I. stupně hlezpůsobu spáchání
diskům závažnosti a
správního deliktu podřadil skutečnosti, které
jsou znakem skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a tyto skutečnosti tak
nemohl znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při
rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem
prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán I. stupně
se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu v důsledku zákazu dvojího
přičítání nebyla správním orgánem prvního
stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části
náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka dále namítala, že žalovaný pochybil,
pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil
možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení; tato zásada je i ve
správním řízení použitelná, což vyplývá
z konstantní judikatury správních soudů.
V návaznosti na svá tvrzení v žalobě pak znovu namítala, že z rozhodnutí správního orgánu I. stupně nelze seznat úvahu, která část
intenzity správního deliktu stěžovatelky naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění
skutkové podstaty předmětného správního
deliktu, a která část tuto minimální míru přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům § 74
odst. 1 veterinárního zákona. I z tohoto důvodu stěžovatelka setrvává na svém názoru, že
správními orgány byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání a nebyly dány podmínky
pro aplikaci § 90 odst. 5 správního řádu.
Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na skutečnost, že pokuta jí
byla uložena proto, že na prvním (primárním) obalu předmětných výrobků nebyla
uvedena úplná identifikační značka, neboť
povinné údaje o zdravotní nezávadnosti na
něm byly uvedeny bez oválu. Na dalším obalu
(kartonech) pak již úplná identifikační značka uvedena byla. V příloze II oddílu I nařízení
č. 853/2004, je na identifikační značku kladeno vícero požadavků, přičemž stěžovatelka
nedodržela pouze jediný z nich, a to umístění
údajů do oválu. Takové opomenutí je podle
názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné
zboží pochází a že se jednalo o schválený závod; na obalu byl uveden povinný údaj
DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován.
Závěr žalovaného, že v důsledku absence oválu nebyla vůbec poskytnuta informace o výrobci a potažmo o zdravotní nezávadnosti,
resp. že údaje bez oválu jsou zcela irelevantní, je podle stěžovatelky nepřiměřeně formalistický až absurdní. Za nepodložené pak považuje i tvrzení žalovaného, že předmětné
produkty nesplňovaly požadavky na uvedení
do oběhu, když správní orgány splnění požadavků pro jejich uvedení na český trh nijak
nezkoumaly a pokutu uložily toliko za to, že
stěžovatelka uváděla na trh výrobky s neúplnou identifikační značkou. Označení trpící
pouhým formálním nedostatkem není podle
názoru stěžovatelky způsobilé přivodit spotřebiteli jakýkoliv škodlivý následek, a to ať již
z hlediska zdravotního či z hlediska ekonomického, přičemž případné vyvolání pochybností o vlastnostech výrobku za škodlivý
následek považovat nelze; nejednalo se ani
o označení klamavé. Stěžovatelka má za to, že
správní orgány při správním uvážení provedly úvahy, které nemají oporu ve spise a jsou
v rozporu se skutečným stavem věci, a vybočily tak z jeho mezí. Žalovaný pak překročil
meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud
rozhodnutí správního orgánu prvního stup-
ně doplnil o další přitěžující okolnost –
množství předmětných výrobků. Účelem odvolacího řízení je totiž podle stěžovatelky toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoliv ho doplňovat
o další úvahy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Podle § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2008,
„krajská veterinární správa uloží právnické
nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do
výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo
poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství“.
Podle § 74 odst. 1 téhož zákona „při určení výměry pokuty se přihlédne k závažnosti
správního deliktu, zejména ke způsobu jeho
spáchání, době trvání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán“.
Podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 853/2004,
v konsolidovaném znění ke dni 1. 1. 2007,
„provozovatelé potravinářských podniků
nesmí uvést na trh produkt živočišného původu, s nímž se manipuluje v zařízení, které
podle čl. 4 odst. 2 podléhá schvalování, pokud produkt není opatřen a) označením
zdravotní nezávadnosti podle nařízení (ES)
č. 854/2004, nebo b) pokud uvedené nařízení nestanoví umístění označení zdravotní
nezávadnosti,
identifikačním označením
umístěným v souladu s oddílem I přílohy II
tohoto nařízení.“
Podle přílohy II oddílu I téhož nařízení
„pokud to požaduje článek 5 nebo 6 a s výhradou ustanovení přílohy III, musí provozovatelé potravinářských podniků zajistit,
aby byly produkty živočišného původu
označeny identifikačním označením umístěným v souladu s následujícími ustanoveními.“ Podle části A bod 8 téhož oddílu „pokud označení umísťuje zařízení nacházející
se ve Společenství, musí být označení oválné
a musí obsahovat zkratky CE, EC, EF, EG, EK,
EY, ES, EÜ, EK, EO, EB nebo WE.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Stěžovatelka především poukázala na § 74
odst. 1 veterinárního zákona a namítala, že
správní orgán I. stupně hlediskům závažnosti
a způsobu spáchání správního deliktu podřadil skutečnosti, které jsou znakem skutkové
podstaty předmětného správního deliktu,
a tyto skutečnosti tak nemohl znovu hodnotit
k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší
intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán I. stupně se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady
zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu
proto nebyla správním orgánem prvního
stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části
náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka mimoto namítala, že žalovaný pochybil,
pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil
možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou a ztotožnil se se závěry
městského soudu, že správní orgány nepochybily při aplikaci § 74 odst. 1 veterinárního
zákona a neporušily ani zásadu zákazu dvojího přičítání.
Předně je třeba poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 2. 2011, čj. 8 Ca 29/2008-47, žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku poukázal na § 72 odst. 1 písm. c)
bod 6 a § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a čl. 5 odst. 1 a přílohu II oddíl I bod 8 nařízení č. 853/2004 a shledal, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Správní
orgán prvního stupně jednoznačně uvedl,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
z jakých důvodů považuje jednání žalobkyně
za závažné, když identifikační značka je v současnosti jedinou nezbytnou informací pro
spotřebitele, vypovídající o tom, kde bylo
zboží vyrobeno, tedy jaký je jeho původ; je
přitom nutno uvést úplnou identifikační
značku. Řádně byl popsán i způsob a délka trvání protiprávního jednání, jakož i že škodlivé následky nebyly zjištěny. Z odůvodnění
rozhodnutí je dostatečně seznatelné, z jakých
skutečností správní orgán prvního stupně vycházel při úvaze o výši uložené pokuty. Městský soud dospěl k závěru, že v daném případě
nedošlo k porušení zásady zákazu dvojího
přičítání; žalovaný řádně uvedl, jakým způsobem uvážil o hlediscích stanovených v § 74
odst. 1 veterinárního zákona a těmto podřadil skutečnosti zjištěné v průběhu řízení. Žalovaný proto rovněž neporušil § 90 odst. 5
správního řádu; již správní orgán I. stupně se
s úvahou o výši uložené pokuty vypořádal v potřebném rozsahu, jeho závěry mají oporu ve
spisovém materiálu a nedošlo k překročení mezí stanovených zákonem. Žalovaný se pak řádně vypořádal s námitkami žalobkyně a odůvodnění výše pokuty dále doplnil a rozvedl.
Městský soud zdůraznil, že pokud je
správním orgánem vydáváno rozhodnutí na
základě správního uvážení, soud se při jeho
přezkumu zabývá tím, zda nedošlo k překročení zákonem stanovených mezí správního
uvážení, popř. k jeho zneužití. O takový případ se v projednávané věci nejedná. Městský
soud nepřisvědčil ani námitce nepřiměřenosti uložené pokuty, přičemž konstatoval,
že tato byla uložena v dolní části zákonné sazby a vzhledem k velkému množství 17 490 kg
kuřat, u kterých absentovala řádná identifikační značka, se jeví jako přiměřená. Pokuta
ve výši 20 000 Kč přitom plní především
funkci preventivní, nikoli represivní. Uzavřel, že správní orgány se řádně vypořádaly
s veškerými zjištěnými skutečnostmi a nebyly
shledány ani žádné vady řízení, které by měly
za následek nezákonnost či věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí. Správní orgány tak rozhodly o uložení předmětné pokuty
v souladu se zákonem a žádná z námitek žalobkyně není důvodná.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Proti rozsudku Městského soudu v Praze
se žalobkyně (stěžovatelka) bránila kasační
stížností, ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení a současně uložil žalovanému povinnost uhradit stěžovatelce náklady řízení. Stěžovatelka poukázala na § 74 odst. 1 veterinárního zákona
a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84,
a vyjádřila své přesvědčení, že správní orgán
je povinen přihlédnout ke všem hlediskům
vymezeným v uvedeném ustanovení, podřadit jim relevantní skutečnosti a tyto vyhodnotit. Namítala, že správní orgán I. stupně hlezpůsobu spáchání
diskům závažnosti a
správního deliktu podřadil skutečnosti, které
jsou znakem skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a tyto skutečnosti tak
nemohl znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při
rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem
prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán I. stupně
se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu v důsledku zákazu dvojího
přičítání nebyla správním orgánem prvního
stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části
náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka dále namítala, že žalovaný pochybil,
pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil
možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení; tato zásada je i ve
správním řízení použitelná, což vyplývá
z konstantní judikatury správních soudů.
V návaznosti na svá tvrzení v žalobě pak znovu namítala, že z rozhodnutí správního orgánu I. stupně nelze seznat úvahu, která část
intenzity správního deliktu stěžovatelky naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění
skutkové podstaty předmětného správního
deliktu, a která část tuto minimální míru přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům § 74
odst. 1 veterinárního zákona. I z tohoto důvodu stěžovatelka setrvává na svém názoru, že
správními orgány byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání a nebyly dány podmínky
pro aplikaci § 90 odst. 5 správního řádu.
Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na skutečnost, že pokuta jí
byla uložena proto, že na prvním (primárním) obalu předmětných výrobků nebyla
uvedena úplná identifikační značka, neboť
povinné údaje o zdravotní nezávadnosti na
něm byly uvedeny bez oválu. Na dalším obalu
(kartonech) pak již úplná identifikační značka uvedena byla. V příloze II oddílu I nařízení
č. 853/2004, je na identifikační značku kladeno vícero požadavků, přičemž stěžovatelka
nedodržela pouze jediný z nich, a to umístění
údajů do oválu. Takové opomenutí je podle
názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné
zboží pochází a že se jednalo o schválený závod; na obalu byl uveden povinný údaj
DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován.
Závěr žalovaného, že v důsledku absence oválu nebyla vůbec poskytnuta informace o výrobci a potažmo o zdravotní nezávadnosti,
resp. že údaje bez oválu jsou zcela irelevantní, je podle stěžovatelky nepřiměřeně formalistický až absurdní. Za nepodložené pak považuje i tvrzení žalovaného, že předmětné
produkty nesplňovaly požadavky na uvedení
do oběhu, když správní orgány splnění požadavků pro jejich uvedení na český trh nijak
nezkoumaly a pokutu uložily toliko za to, že
stěžovatelka uváděla na trh výrobky s neúplnou identifikační značkou. Označení trpící
pouhým formálním nedostatkem není podle
názoru stěžovatelky způsobilé přivodit spotřebiteli jakýkoliv škodlivý následek, a to ať již
z hlediska zdravotního či z hlediska ekonomického, přičemž případné vyvolání pochybností o vlastnostech výrobku za škodlivý
následek považovat nelze; nejednalo se ani
o označení klamavé. Stěžovatelka má za to, že
správní orgány při správním uvážení provedly úvahy, které nemají oporu ve spise a jsou
v rozporu se skutečným stavem věci, a vybočily tak z jeho mezí. Žalovaný pak překročil
meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud
rozhodnutí správního orgánu prvního stup-
ně doplnil o další přitěžující okolnost –
množství předmětných výrobků. Účelem odvolacího řízení je totiž podle stěžovatelky toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoliv ho doplňovat
o další úvahy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Podle § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2008,
„krajská veterinární správa uloží právnické
nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do
výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo
poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství“.
Podle § 74 odst. 1 téhož zákona „při určení výměry pokuty se přihlédne k závažnosti
správního deliktu, zejména ke způsobu jeho
spáchání, době trvání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán“.
Podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 853/2004,
v konsolidovaném znění ke dni 1. 1. 2007,
„provozovatelé potravinářských podniků
nesmí uvést na trh produkt živočišného původu, s nímž se manipuluje v zařízení, které
podle čl. 4 odst. 2 podléhá schvalování, pokud produkt není opatřen a) označením
zdravotní nezávadnosti podle nařízení (ES)
č. 854/2004, nebo b) pokud uvedené nařízení nestanoví umístění označení zdravotní
nezávadnosti,
identifikačním označením
umístěným v souladu s oddílem I přílohy II
tohoto nařízení.“
Podle přílohy II oddílu I téhož nařízení
„pokud to požaduje článek 5 nebo 6 a s výhradou ustanovení přílohy III, musí provozovatelé potravinářských podniků zajistit,
aby byly produkty živočišného původu
označeny identifikačním označením umístěným v souladu s následujícími ustanoveními.“ Podle části A bod 8 téhož oddílu „pokud označení umísťuje zařízení nacházející
se ve Společenství, musí být označení oválné
a musí obsahovat zkratky CE, EC, EF, EG, EK,
EY, ES, EÜ, EK, EO, EB nebo WE.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Stěžovatelka především poukázala na § 74
odst. 1 veterinárního zákona a namítala, že
správní orgán I. stupně hlediskům závažnosti
a způsobu spáchání správního deliktu podřadil skutečnosti, které jsou znakem skutkové
podstaty předmětného správního deliktu,
a tyto skutečnosti tak nemohl znovu hodnotit
k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší
intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán I. stupně se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady
zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu
proto nebyla správním orgánem prvního
stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části
náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka mimoto namítala, že žalovaný pochybil,
pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil
možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou a ztotožnil se se závěry
městského soudu, že správní orgány nepochybily při aplikaci § 74 odst. 1 veterinárního
zákona a neporušily ani zásadu zákazu dvojího přičítání.
Předně je třeba poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 3. 2008, čj. 4 As 51/2007-68, v němž zdejší
soud judikoval, že „rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li výše pokuty
odůvodněna pouhou rekapitulací skutkových zjištění a konstatováním zákonných
kritérií pro uložení pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem byla tato kritéria hodnocena. Úvaha správního orgánu
musí vést k hodnocení individuální povahy
protiprávního jednání, přičemž zvažované
okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující
a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska
konkrétního dopadu na daný případ.“
V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud
navázal na svoji argumentaci v rozsudku ze
dne 25. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84, a vyložil,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
že „řádné odůvodnění ukládané sankce
v případě správního trestání je základním
předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy,
kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež
lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného
postihu. [...] Jednotlivé logické kroky, které
vedly správní orgán ke stanovení konkrétní
výše pokuty, je přitom třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné. [...]
Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky,
které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv
mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty.
Výše uložené pokuty tak musí být v každém
rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním
okolnostem individuálního případu.“ Poukázat lze rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2010,
čj. 4 Ads 129/2009-111, které lze obdobně
aplikovat i v nyní projednávané věci: „Odůvodní-li správní orgán přezkoumatelným
způsobem všechna kritéria § 17 odst. 18 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, tj. závažnost, způsob, dobu trvání a následky protiprávního jednání, nelze
než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.“
V rámci vypořádání této námitky Nejvyšší
správní soud nejprve konstatuje nedůvodnost jiné námitky stěžovatelky uplatněné
v kasační stížnosti, totiž že žalovaný překročil
meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
jakýmkoli způsobem dále doplnil, konkrétně
o hodnocení hlediska značného množství
předmětných produktů – 17 940 kg kuřat.
Účelem odvolacího řízení správního není toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, aniž by jej odvolací
správní orgán jakkoliv doplňoval o další úvahy, jak se domnívá stěžovatelka. Odvolací
správní orgán provádí přezkum souladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
s právními předpisy v plném rozsahu (§ 89
odst. 2 správního řádu, srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha. Bova Polygon, 2012. s. 758). Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je pak odvolací správní
orgán mimo jiné oprávněn nejen doplňovat
o další důvody, ale i změnit, a to jak co do
odůvodnění, tak i co do výroku [§ 90 odst. 1
písm. c) správního řádu]. Řízení u správního
orgánu prvního stupně a řízení o odvolání, jakož i rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů, které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56,
č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007,
čj. 4 As 48/2007-80. Skulová, S. a kol. Správní
právo procesní. 1. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk,
27. 3. 2008, čj. 4 As 51/2007-68, v němž zdejší
soud judikoval, že „rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li výše pokuty
odůvodněna pouhou rekapitulací skutkových zjištění a konstatováním zákonných
kritérií pro uložení pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem byla tato kritéria hodnocena. Úvaha správního orgánu
musí vést k hodnocení individuální povahy
protiprávního jednání, přičemž zvažované
okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující
a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska
konkrétního dopadu na daný případ.“
V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud
navázal na svoji argumentaci v rozsudku ze
dne 25. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84, a vyložil,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
že „řádné odůvodnění ukládané sankce
v případě správního trestání je základním
předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy,
kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež
lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného
postihu. [...] Jednotlivé logické kroky, které
vedly správní orgán ke stanovení konkrétní
výše pokuty, je přitom třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné. [...]
Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky,
které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv
mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty.
Výše uložené pokuty tak musí být v každém
rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním
okolnostem individuálního případu.“ Poukázat lze rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2010,
čj. 4 Ads 129/2009-111, které lze obdobně
aplikovat i v nyní projednávané věci: „Odůvodní-li správní orgán přezkoumatelným
způsobem všechna kritéria § 17 odst. 18 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, tj. závažnost, způsob, dobu trvání a následky protiprávního jednání, nelze
než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.“
V rámci vypořádání této námitky Nejvyšší
správní soud nejprve konstatuje nedůvodnost jiné námitky stěžovatelky uplatněné
v kasační stížnosti, totiž že žalovaný překročil
meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
jakýmkoli způsobem dále doplnil, konkrétně
o hodnocení hlediska značného množství
předmětných produktů – 17 940 kg kuřat.
Účelem odvolacího řízení správního není toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, aniž by jej odvolací
správní orgán jakkoliv doplňoval o další úvahy, jak se domnívá stěžovatelka. Odvolací
správní orgán provádí přezkum souladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
s právními předpisy v plném rozsahu (§ 89
odst. 2 správního řádu, srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha. Bova Polygon, 2012. s. 758). Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je pak odvolací správní
orgán mimo jiné oprávněn nejen doplňovat
o další důvody, ale i změnit, a to jak co do
odůvodnění, tak i co do výroku [§ 90 odst. 1
písm. c) správního řádu]. Řízení u správního
orgánu prvního stupně a řízení o odvolání, jakož i rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů, které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56,
č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007,
čj. 4 As 48/2007-80. Skulová, S. a kol. Správní
právo procesní. 1. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk,
2008. s. 269).
Na Nejvyšším správním soudu bylo, aby
posoudil, zda správní orgány v rozhodnutích
podrobených soudnímu přezkumu, tedy
v rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007
a v jemu předcházejícím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 7. 2007,
které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek, řádně odůvodnily výši pokuty uložené stěžovatelce, tedy zda ve smyslu § 74
odst. 1 veterinárního zákona při určení výměry pokuty přihlédly k závažnosti správního deliktu, zejména 1) ke způsobu jeho spáchání, 2) době trvání, 3) jeho následkům
a 4) k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
správní orgány v tomto ohledu nepochybily.
Správní orgány kvalifikovaly správní delikt
tak, že stěžovatelka porušila ustanovení upravující požadavky na identifikační značku
umístěnou na produktech, když podle čl. 5
odst. 1 nařízení č. 853/2004 ve spojení s přílohou II oddíl I část A bodem 8 téhož nařízení musí být toto identifikační označení oválné. Co do způsobu spáchání vyšly správní
orgány z faktu, že stěžovatelka porušila příslušné právní normy tím, že uváděla do oběhu výrobky, které nebyly označeny v souladu
se zákonem. Závažnost správního deliktu odvozovaly od skutečnosti, že identifikační
značka je jedinou na výrobku povinně vyznačovanou informací o tom, kde bylo zboží vyrobeno a jaký je jeho původ, zejména ze které
členské země pochází a že toto pochází ze závodu (potravinářského podniku), kterému
bylo uděleno schválení k produkci daného
zboží; porušení povinnosti ze strany stěžovatelky proto hodnotily jako závažné. Co do doby trvání deliktu správní orgány v odůvodnění rozhodnutí uvedly, že protiprávní jednání
trvalo od 24. 5. 2007 do 25. 5. 2007, kdy byla
příslušná zásilka státním veterinárním dozorem v souladu s § 53 odst. 1 písm. f) veterinárního zákona pozastavena, přičemž nebyly
zjištěny škodlivé následky. Co do okolností
spáchání správního deliktu správní orgán
I. stupně poukázal na to, že v dané době u stěžovatelky dostatečně nefungovala kontrola
zboží při příjmu do mrazírenského skladu,
která by jinak musela tuto závadu odhalit. Jako okolnosti polehčující správní orgány hodnotily, že nebyly zjištěny škodlivé následky,
protiprávní jednání trvalo krátkou dobu, stěžovatelka své protiprávní jednání nezpochybnila a v průběhu správního řízení poskytovala potřebnou součinnost; pokutu uložily při
dolní hranici možné výše (20 000 Kč, přičemž
podle zákona bylo za daný správní delikt možno uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč). Jako okolnosti přitěžující správní orgány hodnotily vysokou závažnost správního deliktu,
spočívající v porušení jedné ze základních
povinností provozovatele potravinářského
podniku při označování potravin, a dále velké množství produktů – 17 940 kg mražených kuřat, které neměly řádné identifikační
označení.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení
pokuty stěžovatelce, jakož i žalobou napadené
rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu
druhého stupně jsou plně přezkoumatelná,
neboť je z nich zřejmé, jakým způsobem byla
hodnocena veškerá zákonná kritéria pro uložení pokuty, jak byla tato vymezena v § 74
odst. 1 veterinárního zákona, v tehdy platném znění. Úvaha správních orgánů vedla
k individuálnímu posouzení povahy protiprávního jednání stěžovatelky, přičemž z je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
jich rozhodnutí je rovněž patrné, které okolnosti, za nichž byl správní delikt spáchán,
správní orgány hodnotily jako přitěžující
a které hodnotily jako polehčující. Jednotlivé
kroky, které vedly správní orgán prvního
stupně ke stanovení konkrétní výše pokuty,
pak byly formulovány jednoznačně a srozumitelně. Správní orgány se při ukládání sankce podrobně zabývaly všemi hledisky, které
jim veterinární zákon předkládá a podrobně
a přesvědčivě odůvodnily, ke kterým skutečnostem přihlédly a jaký vliv mělo dané hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené
pokuty byla zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že uložená pokuta odpovídá konkrétním okolnostem
daného případu.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani navazující námitku porušení zásady
zákazu dvojího přičítání. Stěžovatelka konkrétně namítá, že správní orgány nezákonně
hodnotily závažnost a způsob spáchání správního deliktu na základě skutečností, které
jsou znakem příslušné skutkové podstaty.
Vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti jsou již
znakem předmětné skutkové podstaty, nebyly
správní orgány oprávněny tyto znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty ve smyslu kritérií § 74
odst. 1 veterinárního zákona. Ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není podle stěžovatelky obsaženo
nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu, a správní
orgány se tak dopustily porušení zásady zákazu dvojího přičítání.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
správní orgány v projednávané věci zásadu
zákazu dvojího přičítání neporušily, a jejich
rozhodnutí není ani v tomto ohledu nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Jak Nejvyšší
správní soud vyložil ve své konstantní judikatuře, zásadu zákazu dvojího přičítání je třeba
chápat tak, že k okolnosti, která je zákonným
znakem deliktu, nelze přihlédnout jako k okolnosti polehčující nebo přitěžující při ukládání
sankce. Jednu a tutéž skutečnost, která je v posuzované věci dána v intenzitě nezbytné pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
naplnění určitého zákonného znaku skutkové podstaty konkrétního porušení právní povinnosti, nelze současně hodnotit jako okolnost obecně polehčující či obecně přitěžující
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 3. 2010, čj. 4 Ads 66/2009-101,
ze dne 29. 10. 2009, čj. 6 As 22/2009-84, ze
dne 20. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84, či ze dne
2008. s. 269).
Na Nejvyšším správním soudu bylo, aby
posoudil, zda správní orgány v rozhodnutích
podrobených soudnímu přezkumu, tedy
v rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007
a v jemu předcházejícím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 7. 2007,
které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek, řádně odůvodnily výši pokuty uložené stěžovatelce, tedy zda ve smyslu § 74
odst. 1 veterinárního zákona při určení výměry pokuty přihlédly k závažnosti správního deliktu, zejména 1) ke způsobu jeho spáchání, 2) době trvání, 3) jeho následkům
a 4) k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
správní orgány v tomto ohledu nepochybily.
Správní orgány kvalifikovaly správní delikt
tak, že stěžovatelka porušila ustanovení upravující požadavky na identifikační značku
umístěnou na produktech, když podle čl. 5
odst. 1 nařízení č. 853/2004 ve spojení s přílohou II oddíl I část A bodem 8 téhož nařízení musí být toto identifikační označení oválné. Co do způsobu spáchání vyšly správní
orgány z faktu, že stěžovatelka porušila příslušné právní normy tím, že uváděla do oběhu výrobky, které nebyly označeny v souladu
se zákonem. Závažnost správního deliktu odvozovaly od skutečnosti, že identifikační
značka je jedinou na výrobku povinně vyznačovanou informací o tom, kde bylo zboží vyrobeno a jaký je jeho původ, zejména ze které
členské země pochází a že toto pochází ze závodu (potravinářského podniku), kterému
bylo uděleno schválení k produkci daného
zboží; porušení povinnosti ze strany stěžovatelky proto hodnotily jako závažné. Co do doby trvání deliktu správní orgány v odůvodnění rozhodnutí uvedly, že protiprávní jednání
trvalo od 24. 5. 2007 do 25. 5. 2007, kdy byla
příslušná zásilka státním veterinárním dozorem v souladu s § 53 odst. 1 písm. f) veterinárního zákona pozastavena, přičemž nebyly
zjištěny škodlivé následky. Co do okolností
spáchání správního deliktu správní orgán
I. stupně poukázal na to, že v dané době u stěžovatelky dostatečně nefungovala kontrola
zboží při příjmu do mrazírenského skladu,
která by jinak musela tuto závadu odhalit. Jako okolnosti polehčující správní orgány hodnotily, že nebyly zjištěny škodlivé následky,
protiprávní jednání trvalo krátkou dobu, stěžovatelka své protiprávní jednání nezpochybnila a v průběhu správního řízení poskytovala potřebnou součinnost; pokutu uložily při
dolní hranici možné výše (20 000 Kč, přičemž
podle zákona bylo za daný správní delikt možno uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč). Jako okolnosti přitěžující správní orgány hodnotily vysokou závažnost správního deliktu,
spočívající v porušení jedné ze základních
povinností provozovatele potravinářského
podniku při označování potravin, a dále velké množství produktů – 17 940 kg mražených kuřat, které neměly řádné identifikační
označení.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení
pokuty stěžovatelce, jakož i žalobou napadené
rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu
druhého stupně jsou plně přezkoumatelná,
neboť je z nich zřejmé, jakým způsobem byla
hodnocena veškerá zákonná kritéria pro uložení pokuty, jak byla tato vymezena v § 74
odst. 1 veterinárního zákona, v tehdy platném znění. Úvaha správních orgánů vedla
k individuálnímu posouzení povahy protiprávního jednání stěžovatelky, přičemž z je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
jich rozhodnutí je rovněž patrné, které okolnosti, za nichž byl správní delikt spáchán,
správní orgány hodnotily jako přitěžující
a které hodnotily jako polehčující. Jednotlivé
kroky, které vedly správní orgán prvního
stupně ke stanovení konkrétní výše pokuty,
pak byly formulovány jednoznačně a srozumitelně. Správní orgány se při ukládání sankce podrobně zabývaly všemi hledisky, které
jim veterinární zákon předkládá a podrobně
a přesvědčivě odůvodnily, ke kterým skutečnostem přihlédly a jaký vliv mělo dané hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené
pokuty byla zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že uložená pokuta odpovídá konkrétním okolnostem
daného případu.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani navazující námitku porušení zásady
zákazu dvojího přičítání. Stěžovatelka konkrétně namítá, že správní orgány nezákonně
hodnotily závažnost a způsob spáchání správního deliktu na základě skutečností, které
jsou znakem příslušné skutkové podstaty.
Vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti jsou již
znakem předmětné skutkové podstaty, nebyly
správní orgány oprávněny tyto znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty ve smyslu kritérií § 74
odst. 1 veterinárního zákona. Ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není podle stěžovatelky obsaženo
nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu, a správní
orgány se tak dopustily porušení zásady zákazu dvojího přičítání.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
správní orgány v projednávané věci zásadu
zákazu dvojího přičítání neporušily, a jejich
rozhodnutí není ani v tomto ohledu nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Jak Nejvyšší
správní soud vyložil ve své konstantní judikatuře, zásadu zákazu dvojího přičítání je třeba
chápat tak, že k okolnosti, která je zákonným
znakem deliktu, nelze přihlédnout jako k okolnosti polehčující nebo přitěžující při ukládání
sankce. Jednu a tutéž skutečnost, která je v posuzované věci dána v intenzitě nezbytné pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
naplnění určitého zákonného znaku skutkové podstaty konkrétního porušení právní povinnosti, nelze současně hodnotit jako okolnost obecně polehčující či obecně přitěžující
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 3. 2010, čj. 4 Ads 66/2009-101,
ze dne 29. 10. 2009, čj. 6 As 22/2009-84, ze
dne 20. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84, či ze dne
25. 1. 2006, čj. 4 As 22/2005-68).
Skutková podstata předmětného správního deliktu podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6
veterinárního zákona je ovšem zákonem definována obecně, bez navázání na určitý minimální rozsah nesplnění nebo porušení povinnosti nebo požadavků stanovených předpisy
Evropských společenství (Evropské unie),
a ohledně tohoto správního deliktu tak ani
nelze rozlišovat určitou minimální intenzitu,
nezbytnou pro naplnění zákonných znaků
skutkové podstaty, jakož ani zbývající (vyšší)
intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit
při určení konkrétní výše pokuty. Jinými slovy, § 72 odst. 1 písm. c) bod 6 veterinárního
zákona neobsahuje žádnou základní a kvalifikovanou skutkovou podstatu, které by se odlišovaly co do intenzity, nutné k jejich naplnění, přičemž při dosažení intenzity vyšší
(kvalifikované) by zákon počítal s uložením
vyšší pokuty než při dosažení toliko intenzity
základní (typové). Nelze proto než dojít k závěru, že na skutkovou podstatu tohoto typu
nelze zásadu zákazu dvojího přičítání vůbec
aplikovat.
Postup správních orgánů, které správně
kvalifikovaly protiprávní jednání stěžovatelky
jako správní delikt, naplňující znaky
skutkové podstaty nesplnění nebo porušení
povinnosti nebo požadavků stanovených
předpisy Evropských společenství (Evropské
unie) na úseku veterinární péče, a následně
řádně aplikovaly kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona za účelem stanovení konkrétní výše pokuty, nemohl vést k porušení zásady zákazu dvojího přičítání. K porušení
zásady zákazu dvojího přičítání nemohlo dojít ani tak, že správní orgány při hodnocení
hledisek vymezených v § 74 odst. 1 veterinárního zákona vyšly co do závažnosti a způsobu
spáchání správního deliktu ze skutečnosti,
která je znakem skutkové podstaty správního
deliktu, totiž že stěžovatelka tím, že na výrobky neumístila identifikační označení odpovídající požadavkům čl. 5 odst. 1 nařízení
č. 853/2004 ve spojení s přílohou II oddíl
I část A bod 8 téhož nařízení, porušila své povinnosti stanovené předpisy Evropských společenství (Evropské unie).
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti
zcela ztotožňuje s odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí, ve kterém žalovaný vyložil, že zásada zákazu dvojího přičítání má
zabránit tomu, aby se jedna a tatáž skutečnost
určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala
pachateli dvakrát, a to jednou jako znak skutkové podstaty (při hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující
(při hodnocení ukládaného trestu). V případě zákazu dvojího přičítání se jedná o otázku
rozlišování (odstupňování) intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné
straně a intenzity další (vyšší, z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která
teprve může mít význam z hlediska úvah
o trestu jako okolnost přitěžující či polehčující, na straně druhé. Jak bylo již uvedeno výše,
v projednávané věci nebyl správní delikt stěžovatelky podřazen skutkové podstatě, která
by vůbec umožňovala odstupňování intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na
jedné straně a intenzity další – vyšší a z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané, která teprve by měla význam z hlediska
úvah o výši pokuty, a to jako okolnost přitěžující či polehčující – na straně druhé.
Pokud stěžovatelka v této souvislosti namítala, že žalovaný pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve
správním řízení, pak Nejvyšší správní soud
konstatuje, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí, jakož i v řízení před
městským soudem správně uvedl, že zásadu
zákazu dvojího přičítání nelze v oblasti správního trestání aplikovat za všech okolností
a v každém jednotlivém případě, nýbrž je třeba zohlednit specifika dané věci, zejména
pak typové znaky skutkové podstaty, která je
v dané věci aplikována. To zcela odpovídá zá-
věru Nejvyššího správního soudu uvedenému výše, totiž že v projednávané věci byla
aplikována skutková podstata, u níž je aplikace zásady zákazu dvojího přičítání pojmově
vyloučena. Témuž závěru ostatně odpovídají
i úvahy stěžovatelky, která v kasační stížnosti
poukazuje na to, že z rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně nelze seznat, která
část intenzity správního deliktu spáchaného
stěžovatelkou naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu, a která část tuto minimální míru
přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům
§ 74 odst. 1 veterinárního zákona. Toto rozlišování intenzity spáchání správního deliktu v rozhodnutí správních orgánů obsaženo není, neboť by v projednávané věci ani nebylo možné.
Stěžovatelka dále namítala, že správní orgány nebyly oprávněny ji postihovat za absenci identifikačního označení na výrobcích
za situace, kdy na prvním (primárním) obalu
předmětných výrobků povinné údaje uvedeny byly (na obalu bylo uvedeno DE ESG 257
EG), a tyto zde byly uvedeny toliko bez oválu.
Z požadavků na identifikační značku, vymezených v příloze II oddílu I nařízení
č. 853/2004 tak nedodržela pouze jediný, a to
umístění údajů do oválu. Takové opomenutí
je podle názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné
zboží pochází a že se jednalo o schválený závod. Postup správních orgánů tak stěžovatelka hodnotí jako nepřiměřeně formalistický.
Nejvyšší správní soud neshledal ani tuto
námitku důvodnou. Vyšel přitom z podmínek právní úpravy, kdy příloha II oddíl I nařízení č. 853/2004 ve svých celkem 14 bodech
detailně upravuje náležitosti umístění identifikačního označení (část A), formy identifikačního označení (část B) a způsobu označení (část C). Identifikační značka musí být
podle zde uvedených norem mimo jiné čitelná, nesmazatelná a znaky musí být snadno
rozluštitelné. Pro příslušné orgány musí být
snadno viditelná. Na značce musí být uveden
název země, ve které se zařízení nachází, a to
buď plným názvem, nebo dvěma písmeny kódu (v případě Německa kódem DE), a dále
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
číslo schválení daného zařízení. V případě, že
označení umísťuje zařízení nacházející se ve
Společenství (Unii), musí být toto označení
podle přílohy II oddíl I část B bod 8 nařízení
oválné a musí obsahovat některou ze zkratek
označující původ ve Společenství (Unii), mimo jiné německou zkratku EG (Europäische
Gemeinschaft).
Vzhledem k tomu, že předmětné výrobky
(17 940 kg mražených kuřat) byly vyprodukovány v potravinářském podniku nacházejícím se v Německu (ve městě Lohne ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko), bylo na
výrobcích správně uvedeno označení země
původu (DE), původ ve Společenství (EG), jakož i číslo schválení potravinářského závodu
(ESG 257). Pokud ovšem byly tyto údaje uvedeny volně na primárním obalu výrobků, a nikoliv v oválném rámečku, nelze takové označení považovat za souladné s požadavky
platného práva. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost – na niž odkázal rovněž žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí, a stejně tak i městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku, že identifikační značka je podle platné právní úpravy
jedinou informací pro zákazníky (spotřebitele), jakož i kontrolní orgány členského státu,
v němž je zboží uváděno na trh, ze které je
možno zjistit údaje o původu zboží, tedy jednak, že toto bylo vyrobeno v Evropské unii,
a dále konkrétně ve kterém členském státě
a ve kterém potravinářském podniku. Aby bylo možno tyto klíčové údaje na zboží spolehlivě a rychle rozeznat, stanoví nařízení
č. 853/2004, že identifikační značka musí být
čitelná, nesmazatelná a znaky na ní musí být
snadno rozluštitelné; značka musí být snadno
viditelná. Podstatnou náležitostí identifikačního označení je pak i to, aby toto bylo oválné, tedy aby byly potřebné údaje uvedeny
v oválném rámečku, který je – na rozdíl od
ostatního textu na výrobku – na první pohled dobře rozeznatelný a nezaměnitelný.
V této souvislosti lze poukázat na to, že
důraz na umístění údajů identifikačního
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
označení do oválného rámečku je kladen
i proto, že tato forma označení výrobku značí, že bylo postupováno v intencích nařízení
č. 853/2004, tedy v souladu s tímto nařízením
stanovenou identifikační normou. Žalovaný
v tomto smyslu ve vyjádření k žalobě ze dne
25. 1. 2006, čj. 4 As 22/2005-68).
Skutková podstata předmětného správního deliktu podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6
veterinárního zákona je ovšem zákonem definována obecně, bez navázání na určitý minimální rozsah nesplnění nebo porušení povinnosti nebo požadavků stanovených předpisy
Evropských společenství (Evropské unie),
a ohledně tohoto správního deliktu tak ani
nelze rozlišovat určitou minimální intenzitu,
nezbytnou pro naplnění zákonných znaků
skutkové podstaty, jakož ani zbývající (vyšší)
intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit
při určení konkrétní výše pokuty. Jinými slovy, § 72 odst. 1 písm. c) bod 6 veterinárního
zákona neobsahuje žádnou základní a kvalifikovanou skutkovou podstatu, které by se odlišovaly co do intenzity, nutné k jejich naplnění, přičemž při dosažení intenzity vyšší
(kvalifikované) by zákon počítal s uložením
vyšší pokuty než při dosažení toliko intenzity
základní (typové). Nelze proto než dojít k závěru, že na skutkovou podstatu tohoto typu
nelze zásadu zákazu dvojího přičítání vůbec
aplikovat.
Postup správních orgánů, které správně
kvalifikovaly protiprávní jednání stěžovatelky
jako správní delikt, naplňující znaky
skutkové podstaty nesplnění nebo porušení
povinnosti nebo požadavků stanovených
předpisy Evropských společenství (Evropské
unie) na úseku veterinární péče, a následně
řádně aplikovaly kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona za účelem stanovení konkrétní výše pokuty, nemohl vést k porušení zásady zákazu dvojího přičítání. K porušení
zásady zákazu dvojího přičítání nemohlo dojít ani tak, že správní orgány při hodnocení
hledisek vymezených v § 74 odst. 1 veterinárního zákona vyšly co do závažnosti a způsobu
spáchání správního deliktu ze skutečnosti,
která je znakem skutkové podstaty správního
deliktu, totiž že stěžovatelka tím, že na výrobky neumístila identifikační označení odpovídající požadavkům čl. 5 odst. 1 nařízení
č. 853/2004 ve spojení s přílohou II oddíl
I část A bod 8 téhož nařízení, porušila své povinnosti stanovené předpisy Evropských společenství (Evropské unie).
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti
zcela ztotožňuje s odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí, ve kterém žalovaný vyložil, že zásada zákazu dvojího přičítání má
zabránit tomu, aby se jedna a tatáž skutečnost
určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala
pachateli dvakrát, a to jednou jako znak skutkové podstaty (při hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující
(při hodnocení ukládaného trestu). V případě zákazu dvojího přičítání se jedná o otázku
rozlišování (odstupňování) intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné
straně a intenzity další (vyšší, z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která
teprve může mít význam z hlediska úvah
o trestu jako okolnost přitěžující či polehčující, na straně druhé. Jak bylo již uvedeno výše,
v projednávané věci nebyl správní delikt stěžovatelky podřazen skutkové podstatě, která
by vůbec umožňovala odstupňování intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na
jedné straně a intenzity další – vyšší a z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané, která teprve by měla význam z hlediska
úvah o výši pokuty, a to jako okolnost přitěžující či polehčující – na straně druhé.
Pokud stěžovatelka v této souvislosti namítala, že žalovaný pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve
správním řízení, pak Nejvyšší správní soud
konstatuje, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí, jakož i v řízení před
městským soudem správně uvedl, že zásadu
zákazu dvojího přičítání nelze v oblasti správního trestání aplikovat za všech okolností
a v každém jednotlivém případě, nýbrž je třeba zohlednit specifika dané věci, zejména
pak typové znaky skutkové podstaty, která je
v dané věci aplikována. To zcela odpovídá zá-
věru Nejvyššího správního soudu uvedenému výše, totiž že v projednávané věci byla
aplikována skutková podstata, u níž je aplikace zásady zákazu dvojího přičítání pojmově
vyloučena. Témuž závěru ostatně odpovídají
i úvahy stěžovatelky, která v kasační stížnosti
poukazuje na to, že z rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně nelze seznat, která
část intenzity správního deliktu spáchaného
stěžovatelkou naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu, a která část tuto minimální míru
přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům
§ 74 odst. 1 veterinárního zákona. Toto rozlišování intenzity spáchání správního deliktu v rozhodnutí správních orgánů obsaženo není, neboť by v projednávané věci ani nebylo možné.
Stěžovatelka dále namítala, že správní orgány nebyly oprávněny ji postihovat za absenci identifikačního označení na výrobcích
za situace, kdy na prvním (primárním) obalu
předmětných výrobků povinné údaje uvedeny byly (na obalu bylo uvedeno DE ESG 257
EG), a tyto zde byly uvedeny toliko bez oválu.
Z požadavků na identifikační značku, vymezených v příloze II oddílu I nařízení
č. 853/2004 tak nedodržela pouze jediný, a to
umístění údajů do oválu. Takové opomenutí
je podle názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné
zboží pochází a že se jednalo o schválený závod. Postup správních orgánů tak stěžovatelka hodnotí jako nepřiměřeně formalistický.
Nejvyšší správní soud neshledal ani tuto
námitku důvodnou. Vyšel přitom z podmínek právní úpravy, kdy příloha II oddíl I nařízení č. 853/2004 ve svých celkem 14 bodech
detailně upravuje náležitosti umístění identifikačního označení (část A), formy identifikačního označení (část B) a způsobu označení (část C). Identifikační značka musí být
podle zde uvedených norem mimo jiné čitelná, nesmazatelná a znaky musí být snadno
rozluštitelné. Pro příslušné orgány musí být
snadno viditelná. Na značce musí být uveden
název země, ve které se zařízení nachází, a to
buď plným názvem, nebo dvěma písmeny kódu (v případě Německa kódem DE), a dále
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
číslo schválení daného zařízení. V případě, že
označení umísťuje zařízení nacházející se ve
Společenství (Unii), musí být toto označení
podle přílohy II oddíl I část B bod 8 nařízení
oválné a musí obsahovat některou ze zkratek
označující původ ve Společenství (Unii), mimo jiné německou zkratku EG (Europäische
Gemeinschaft).
Vzhledem k tomu, že předmětné výrobky
(17 940 kg mražených kuřat) byly vyprodukovány v potravinářském podniku nacházejícím se v Německu (ve městě Lohne ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko), bylo na
výrobcích správně uvedeno označení země
původu (DE), původ ve Společenství (EG), jakož i číslo schválení potravinářského závodu
(ESG 257). Pokud ovšem byly tyto údaje uvedeny volně na primárním obalu výrobků, a nikoliv v oválném rámečku, nelze takové označení považovat za souladné s požadavky
platného práva. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost – na niž odkázal rovněž žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí, a stejně tak i městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku, že identifikační značka je podle platné právní úpravy
jedinou informací pro zákazníky (spotřebitele), jakož i kontrolní orgány členského státu,
v němž je zboží uváděno na trh, ze které je
možno zjistit údaje o původu zboží, tedy jednak, že toto bylo vyrobeno v Evropské unii,
a dále konkrétně ve kterém členském státě
a ve kterém potravinářském podniku. Aby bylo možno tyto klíčové údaje na zboží spolehlivě a rychle rozeznat, stanoví nařízení
č. 853/2004, že identifikační značka musí být
čitelná, nesmazatelná a znaky na ní musí být
snadno rozluštitelné; značka musí být snadno
viditelná. Podstatnou náležitostí identifikačního označení je pak i to, aby toto bylo oválné, tedy aby byly potřebné údaje uvedeny
v oválném rámečku, který je – na rozdíl od
ostatního textu na výrobku – na první pohled dobře rozeznatelný a nezaměnitelný.
V této souvislosti lze poukázat na to, že
důraz na umístění údajů identifikačního
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
označení do oválného rámečku je kladen
i proto, že tato forma označení výrobku značí, že bylo postupováno v intencích nařízení
č. 853/2004, tedy v souladu s tímto nařízením
stanovenou identifikační normou. Žalovaný
v tomto smyslu ve vyjádření k žalobě ze dne
7. 4. 2008 výstižně zdůraznil, že právě a jen ovál
dělá z údajů uvedených na výrobku identifikační značku ve smyslu nařízení č. 853/2004
a jen tento ovál dává údajům nařízením požadovaný smysl. V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí pak poukázal na čl. 4 nařízení č. 2076/2005, podle něhož bylo po
přechodné období čtyř let od 1. 1. 2006 do
7. 4. 2008 výstižně zdůraznil, že právě a jen ovál
dělá z údajů uvedených na výrobku identifikační značku ve smyslu nařízení č. 853/2004
a jen tento ovál dává údajům nařízením požadovaný smysl. V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí pak poukázal na čl. 4 nařízení č. 2076/2005, podle něhož bylo po
přechodné období čtyř let od 1. 1. 2006 do
31. 12. 2009, v jehož rámci byla vydána i nyní
přezkoumávaná rozhodnutí správních orgánů, možno uvádět na trh i výrobky, které nesplňovaly požadavky nařízení č. 853/2004. Jejich označení však právě nesmělo být
zaměnitelné s označením podle čl. 5 odst. 1
nařízení č. 853/2004, mimo jiné tedy nesmělo být oválné, a to právě proto, aby nemohlo
dojít k záměně či dokonce snaze navodit dojem, že daný výrobek podléhá (přísnějšímu)
režimu nařízení č. 853/2004.
Nejvyšší správní soud tedy nemůže souhlasit s argumentací stěžovatelky, že uvedení
potřebných údajů volně na výrobku, nikoli
však v oválném rámečku, jak vyžaduje platná
právní úprava, představuje pouze nevýznamné formální pochybení. Nejvyšší správní
soud se naopak zcela ztotožňuje se závěrem
správních orgánů, že v případě správního dejedná
liktu spáchaného stěžovatelkou se
o porušení jedné ze základních povinností
stěžovatelky vůči spotřebitelům, jakož i kontrolním orgánům, a to tím spíše, že oválná
identifikační značka musí být vyražena na
každém výrobku. V žádném případě se tedy
nejedná o povinnost, která by mohla být stěžovatelce neznámá či se kterou by se stěžovatelka setkávala výjimečně, nýbrž kontrola přítomnosti oválné identifikační značky na
zboží uváděném stěžovatelkou do oběhu
představuje každodenní atribut realizace její
obchodní činnosti. (...)
Společnost s ručením omezeným OBAL CENTRUM proti Finančnímu ředitelství v Hradci