Předmětem řízení o kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu je toto rozhodnutí. Dokud napadené rozhodnutí krajského soudu existuje, nelze kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[28] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Osmý senát dospěl k názoru odlišnému od závěrů vyslovených čtvrtým a prvním senátem v již citovaných usneseních čj. 4 Ads 312/2020-39, čj. 1 As 199/2021-58 a čj. 1 Afs 351/2021-94. Podle osmého senátu totiž zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolacím správním orgánem v důsledku závazného právního názoru vyjádřeného ve zrušujícím rozsudku krajského soudu ani následné zastavení správního řízení nejsou důvodem k odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Oproti tomu podle citovaných usnesení v takovém případě odpadl předmět řízení, a tudíž je dán důvod pro odmítnutí kasační stížnosti. Tento závěr osmý senát pokládá za nesprávný a nekonzistentní s východisky, na nichž je podle něj založena převažující část judikatury Nejvyššího správního soudu.
[30] Rozšířený senát zjistil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu se lze setkat se třemi odlišnými náhledy na to, co je předmětem řízení o kasační stížnosti a kdy předmět tohoto řízení odpadá.
[31] Podle prvního přístupu je předmětem řízení o kasační stížnosti přezkum napadeného rozhodnutí krajského soudu, a nikoli jednání správního orgánu, které přezkoumal krajský soud. Nejvyšší správní soud tak věcně posuzoval kasační stížnost i v případě, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo zrušeno a správní řízení zastaveno, nebo například i tehdy, kdy již žalobci byly poskytnuty informace, kterých se domáhal (např. rozsudky čj. 8 As 135/2015-36, body 16 až 18, čj. 9 As 127/2017-44, body 13 až 15, ze dne 4. 2. 2021, čj. 7 As 257/2020-27, bod 22, ze dne 22. 3. 2023, čj. 2 As 107/2022-34, bod 26, či ze dne 26. 9. 2023, čj. 2 As 226/2022-23, bod 13). Jednalo se o situace, kdy ke změně původně napadeného jednání správního orgánu došlo v rámci řízení, které probíhalo v důsledku rozsudku krajského soudu, kterým bylo původní rozhodnutí správního orgánu zrušeno. Ve všech případech však Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že předmětem řízení o kasační stížnosti je přezkum rozhodnutí krajského soudu a tento předmět neodpadl.
[31] Podle prvního přístupu je předmětem řízení o kasační stížnosti přezkum napadeného rozhodnutí krajského soudu, a nikoli jednání správního orgánu, které přezkoumal krajský soud. Nejvyšší správní soud tak věcně posuzoval kasační stížnost i v případě, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo zrušeno a správní řízení zastaveno, nebo například i tehdy, kdy již žalobci byly poskytnuty informace, kterých se domáhal (např. rozsudky čj. 8 As 135/2015-36, body 16 až 18, čj. 9 As 127/2017-44, body 13 až 15, ze dne 4. 2. 2021, čj. 7 As 257/2020-27, bod 22, ze dne 22. 3. 2023, čj. 2 As 107/2022-34, bod 26, či ze dne 26. 9. 2023, čj. 2 As 226/2022-23, bod 13). Jednalo se o situace, kdy ke změně původně napadeného jednání správního orgánu došlo v rámci řízení, které probíhalo v důsledku rozsudku krajského soudu, kterým bylo původní rozhodnutí správního orgánu zrušeno. Ve všech případech však Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že předmětem řízení o kasační stížnosti je přezkum rozhodnutí krajského soudu a tento předmět neodpadl.
[32] Podle druhého přístupu je naopak předmět řízení o kasační stížnosti propojený s předmětem řízení před krajským soudem. Dojde-li v průběhu řízení o kasační stížnosti ke zrušení, nahrazení nebo změně napadeného správního rozhodnutí v jiném řízení (např. v přezkumném řízení či v důsledku vydání nového správního rozhodnutí), odpadá předmět řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud by totiž v případě věcného posuzování kasační stížnosti nerozhodoval o konkrétních subjektivních veřejných právech, neboť žádné rozhodnutí, které by subjektivní veřejná práva žalobce mohlo zasáhnout, již neexistuje a „neobživlo“ by ani při zrušení kasační stížností napadeného rozsudku. Krajský soud by tak v případě, že by mu byla věc vrácena, musel žalobu odmítnout (např. usnesení čj. 9 Ads 147/2015-24, body 9 až 11, čj. 1 Afs 332/2016-39, bod 11, ze dne 26. 6. 2019, čj. 8 Azs 4/2019-36, body 7 a 8, ze dne 16. 10. 2020, čj. 2 Azs 369/2019-50, body 7 a 8, či ze dne 3. 6. 2021, čj. 4 Azs 327/2020-44, body 7 až 9).
[33] Jak bylo uvedeno, ve všech případech citovaných v předchozím bodě se jednalo o odlišnou procesní situaci od případů první judikaturní linie, což byl zřejmě důvod, proč jejich vzájemnou odlišnost předkládající senát (stejně jako senáty, které tato rozhodnutí vydaly) neidentifikoval jako rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozšířeného senátu však vedle sebe neobstojí ani tyto dvě linie, a to s ohledem na rozhodovací důvod většiny rozhodnutí citovaných v předchozím bodě, jímž bylo odpadnutí předmětu řízení o kasační stížnosti v důsledku zrušení žalobou napadeného správního rozhodnutí.
[34] Konečně podle třetího přístupu předmět řízení o kasační stížnosti odpadne také tehdy, dojde-li v průběhu řízení o kasační stížnosti ke zrušení, nahrazení či změně napadeného správního rozhodnutí v návaznosti na rozhodnutí krajského soudu (tedy nikoliv v jiném řízení). Tento přístup se uplatnil v již citovaných usneseních čj. 4 Ads 312/2020-39, čj. 1 As 199/2021-58 a čj. 1 Afs 351/2021-94, vůči nimž se osmý senát vymezuje.
[34] Konečně podle třetího přístupu předmět řízení o kasační stížnosti odpadne také tehdy, dojde-li v průběhu řízení o kasační stížnosti ke zrušení, nahrazení či změně napadeného správního rozhodnutí v návaznosti na rozhodnutí krajského soudu (tedy nikoliv v jiném řízení). Tento přístup se uplatnil v již citovaných usneseních čj. 4 Ads 312/2020-39, čj. 1 As 199/2021-58 a čj. 1 Afs 351/2021-94, vůči nimž se osmý senát vymezuje.
[35] Navzdory různým procesním situacím, v nichž byla citovaná rozhodnutí přijata, závěry v nich vyslovené vedle sebe neobstojí. Předkládající osmý senát nemůže posoudit, zda neodpadl předmět řízení o kasační stížnosti, aniž by se alespoň od jednoho z nich odchýlil. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je tudíž dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[36] Rozšířený senát předesílá, že si je vědom prvotního účelu, či přímo poslání správního soudnictví jako celku, jímž je ochrana veřejných subjektivních práv osob dotčených jednáním veřejné správy (§ 2 s. ř. s.). Zjednodušeně lze konstatovat, že (až na zákonné výjimky) má aktivita správních soudů místo jen tam, kde byla, jsou či přinejmenším mohou být v důsledku napadeného jednání správních orgánů dotčena navrhovatelova veřejná subjektivní práva, resp. jeho právní sféra (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod 34). Současně však nelze opomenout zákonné vymezení toho, jak má k naplňování účelu správního soudnictví přispívat Nejvyšší správní soud, konkrétně rozhodováním o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví.
[37] Aby tedy rozšířený senát mohl odpovědět na otázku, kdy odpadá předmět řízení o kasační stížnosti a jsou dány důvody pro její odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (za použití § 120 s. ř. s.), musí nejprve vyjasnit, co je předmětem řízení o kasační stížnosti.
[38] Východiskem je nesporně § 102 věta první s. ř. s., podle níž je kasační stížnost opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení soudního rozhodnutí.
[39] Podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti, která je způsobilá věcného projednání, tak, že buď zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, nebo kasační stížnost zamítne. V případě zrušení rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud navíc sám rozhodne o zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, pokud pro to byly důvody již v řízení před krajským soudem.
[40] Podle § 110 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud může v případě zrušení rozhodnutí krajského soudu sám rozhodnout mimo jiné o zrušení rozhodnutí správního orgánu, vyslovení jeho nicotnosti či o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Zákonodárce výslovně stanovil, že tohoto oprávnění Nejvyšší správní soud může využít. Jeho využití tak závisí na uvážení Nejvyššího správního soudu a není vázáno na návrh stěžovatele (viz již rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 2 Afs 68/2011-212).
[40] Podle § 110 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud může v případě zrušení rozhodnutí krajského soudu sám rozhodnout mimo jiné o zrušení rozhodnutí správního orgánu, vyslovení jeho nicotnosti či o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Zákonodárce výslovně stanovil, že tohoto oprávnění Nejvyšší správní soud může využít. Jeho využití tak závisí na uvážení Nejvyššího správního soudu a není vázáno na návrh stěžovatele (viz již rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 2 Afs 68/2011-212).
[41] Nejvyšší správní soud tedy v řízení o kasační stížnosti vždy musí rozhodnout toliko o návrhu na zrušení rozhodnutí krajského soudu. Pouze tímto návrhem stěžovatel disponuje; zbylé způsoby rozhodnutí o kasační stížnosti na jeho návrhu nezávisejí. Dokud je zde napadené rozhodnutí krajského soudu, které lze v případě jeho nezákonnosti zrušit, má Nejvyšší správní soud o čem v řízení o kasační stížnosti rozhodovat.
[42] Již znění právní úpravy tak svědčí pro závěr, že předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu a že dokud toto rozhodnutí existuje, nemůže předmět řízení o kasační stížnosti odpadnout. Rozšířený senát se dále zabýval tím, zda neexistují důvody přijmout zužující výklad právní úpravy. Takové důvody nenalezl.
[43] Zaprvé, výklad, že předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu, nejlépe odpovídá roli Nejvyššího správního soudu. Jeho úlohou jako vrcholného soudního orgánu (čl. 92 Ústavy) je zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (§ 12 odst. 1 s. ř. s.). Tuto úlohu plní Nejvyšší správní soud v prvé řadě ve vztahu ke krajským soudům – jeho primárním úkolem je totiž zajistit právě jednotu a zákonnost jejich rozhodování. Ostatně právě neexistence Nejvyššího správního soudu jako sjednocovatele judikatury krajských soudů byla jedním z hlavních důvodů, proč Ústavní soud zrušil předchozí úpravu správního soudnictví obsaženou v části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud tehdy vyložil, že „požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích […] vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role ‚sjednocovatele‘ se, v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li za to, že odporuje zákonu.“ (nález ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, č. 276/2001 Sb.)
[43] Zaprvé, výklad, že předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu, nejlépe odpovídá roli Nejvyššího správního soudu. Jeho úlohou jako vrcholného soudního orgánu (čl. 92 Ústavy) je zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (§ 12 odst. 1 s. ř. s.). Tuto úlohu plní Nejvyšší správní soud v prvé řadě ve vztahu ke krajským soudům – jeho primárním úkolem je totiž zajistit právě jednotu a zákonnost jejich rozhodování. Ostatně právě neexistence Nejvyššího správního soudu jako sjednocovatele judikatury krajských soudů byla jedním z hlavních důvodů, proč Ústavní soud zrušil předchozí úpravu správního soudnictví obsaženou v části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud tehdy vyložil, že „požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích […] vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role ‚sjednocovatele‘ se, v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li za to, že odporuje zákonu.“ (nález ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, č. 276/2001 Sb.)
[44] Není důvod, proč by měl být Nejvyšší správní soud při zajišťování jednotnosti a zákonnosti rozhodování krajských soudů omezován zkoumáním, zda v době jeho rozhodování existuje akt (zásah) správního orgánu, o němž rozhodoval krajský soud. Pro zajištění jednotného a zákonného rozhodování krajských soudů je toto hledisko irelevantní.
[45] Zadruhé, stěžovatel – žalobce, správní orgán nebo osoba zúčastněná na řízení –může mít legitimní zájem na věcném posouzení kasační stížnosti, i když zde již není jednání správního orgánu či jeho výsledek (zejména rozhodnutí, nečinnost, opatření obecné povahy či „zásah“), jejichž zákonnost přezkoumával krajský soud.
[46] V případě žalobce, který jako stěžovatel napadne zamítavý rozsudek krajského soudu, může žalobce chtít získat jednoznačnou odpověď na to, zda jednání správního orgánu či jeho výsledek byly, či nebyly zákonné, aby věděl, zda se v případě jejich opakování domůže soudní ochrany. To bude zcela pochopitelné například tehdy, obává-li se žalobce vydání rozhodnutí obdobného obsahu týkající se třeba jen jiného období, nebo zopakování zásahu určitého druhu apod. Stejně tak může žalobce chtít dosáhnout toho, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu jako nezákonné, neboť chce uplatnit nárok na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
[46] V případě žalobce, který jako stěžovatel napadne zamítavý rozsudek krajského soudu, může žalobce chtít získat jednoznačnou odpověď na to, zda jednání správního orgánu či jeho výsledek byly, či nebyly zákonné, aby věděl, zda se v případě jejich opakování domůže soudní ochrany. To bude zcela pochopitelné například tehdy, obává-li se žalobce vydání rozhodnutí obdobného obsahu týkající se třeba jen jiného období, nebo zopakování zásahu určitého druhu apod. Stejně tak může žalobce chtít dosáhnout toho, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu jako nezákonné, neboť chce uplatnit nárok na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
[47] Nadto, kdyby projednatelnost kasační stížnosti závisela na tom, zda v době rozhodování Nejvyššího správního soudu ještě existuje jednání správního orgánu či jeho výsledek zasahující do práv žalobce – stěžovatele, mohly by správní orgány vždy relativně jednoduše zabránit Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby se k námitkám vzneseným v kasační stížnosti vyjádřil. Vždy by jim totiž stačilo napadené jednání či jeho výsledek odklidit (např. zrušit rozhodnutí za využití dozorčích prostředků, nahradit opatření obecné povahy novým, ustat s nečinností či ukončit jiný zásah). Správní orgány by tak do značné míry měly v rukou přístup jednotlivce k Nejvyššímu správnímu soudu a nepřímo by určovaly i rozsah, v jakém Nejvyšší správní soud uplatní svou sjednocovací roli. To rozšířený senát nepokládá za přijatelné.
[48] Nejedná se přitom o spekulativní úvahu. Při přezkumu mimořádných opatření ministerstva zdravotnictví vydávaných podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v době prvního enormního výskytu onemocnění covid-19 docházelo k rušení a nahrazování vydaných opatření, aniž byly uváděny věcné důvody takového postupu a v přímé časové souvislosti s průběhem jejich soudního přezkumu (rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, č. 4184/2021 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 27. 10. 2020, čj. 8 Azs 158/2020-22, č. 4130/2021 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud musel ve vztahu k rozhodnutím o zajišťování cizinců vyrovnat se snahou zákonodárce o záměrné znemožnění účinné soudní ochrany.
[49] V jiných případech by to byla krátkodobá povaha přezkoumávané činnosti veřejné správy, která by při požadavku na jejich existenci dokonce v době rozhodování o kasační stížnosti bránila jejich účinnému soudnímu přezkumu (např. usnesení NSS ze dne 26. 9. 2019, čj. 8 As 2/2018-73, a reakce na něj v již citovaném rozsudku čj. 6 As 114/2020-63).
[50] Konečně, restriktivní výklad v případě žalobců zasahuje do jejich práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Ačkoliv ústavní pořádek obecně vzato negarantuje jednotlivcům právo na opravný prostředek proti rozhodnutím správních soudů, tedy ani na kasační stížnost, jelikož zákonodárce přistoupil k zavedení tohoto opravného prostředku, vztahují se i na něj záruky práva na spravedlivý proces. Omezení práva žalobců jako stěžovatelů na přístup k Nejvyššímu správnímu soudu bez jednoznačné zákonné opory je z tohoto pohledu problematické.
[50] Konečně, restriktivní výklad v případě žalobců zasahuje do jejich práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Ačkoliv ústavní pořádek obecně vzato negarantuje jednotlivcům právo na opravný prostředek proti rozhodnutím správních soudů, tedy ani na kasační stížnost, jelikož zákonodárce přistoupil k zavedení tohoto opravného prostředku, vztahují se i na něj záruky práva na spravedlivý proces. Omezení práva žalobců jako stěžovatelů na přístup k Nejvyššímu správnímu soudu bez jednoznačné zákonné opory je z tohoto pohledu problematické.
[51] Přinejmenším srovnatelně silný zájem na projednání kasační stížnosti lze shledat též u žalovaného, který jako stěžovatel napadne vyhovující rozsudek krajského soudu.
[52] Podle judikatury rozšířeného senátu se správní orgán musí řídit pravomocným rozhodnutím krajského soudu i v případě, že jej napadl kasační stížností (usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49 týkající se žaloby proti rozhodnutí). Správní orgán tedy musí pokračovat v původním správním řízení, bylo-li jeho rozhodnutí zrušeno; musí ustat s nečinností a vydat ve stanovené lhůtě rozhodnutí, bylo-li mu to soudem uloženo; nesmí pokračovat v zásahu a musí obnovit stav před zásahem, pokud o tom soud rozhodl; a musí akceptovat zrušení opatření obecné povahy. Tyto důsledky nejsou samy o sobě důvodem pro to, aby byl kasační stížnosti žalovaného přiznán odkladný účinek (usnesení rozšířeného senátu čj. 10 Ads 99/2014-58 týkající se odkladného účinku v případě zrušení rozhodnutí). Na těchto závěrech nemá rozšířený senát důvod cokoliv měnit: správní orgány se musí řídit pravomocnými rozhodnutími krajských soudů a jejich kasačním stížnostem nemůže být přiznáván odkladný účinek automaticky jen proto, že jinak by se pravomocným rozhodnutím krajského soudu musely řídit.
[53] V důsledku povinnosti správního orgánu respektovat pravomocný rozsudek krajského soudu a výjimečnosti přiznávání odkladného účinku se ovšem správní orgány budou pravidelně dostávat do situace, kdy sice podají kasační stížnost, ale zároveň budou nuceny jednat v souladu s tímto rozsudkem. Budou tedy například muset vydat nová správní rozhodnutí, ustat s nečinností či jiným zásahem nebo vydat nové opatření obecné povahy. Správní orgány tak mají zpravidla právní povinnost upravit své jednání, o němž rozhodoval krajský soud, a obvykle tak musí učinit dříve, než bude projednána jejich kasační stížnost. Kdyby předmět řízení o kasační stížnosti odpadl vždy, když přestane existovat jednání či jeho výsledek, které byly předmětem posuzování krajským soudem, nebyla by kasační stížnost správních orgánů věcně projednatelná téměř nikdy. To by byl nepřijatelný důsledek. Jedním z úkolů Nejvyššího správního soudu jako sjednocovatele judikatury je naopak poskytovat exekutivě (správním orgánům) „možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li za to, že odporuje zákonu “ (již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99).
[54] Výše uvedené úvahy týkající se žalobce a správního orgánu jako stěžovatelů pak platí obdobně i pro osoby zúčastněné na řízení, jsou-li v procesním postavení stěžovatele.
[54] Výše uvedené úvahy týkající se žalobce a správního orgánu jako stěžovatelů pak platí obdobně i pro osoby zúčastněné na řízení, jsou-li v procesním postavení stěžovatele.
[55] Zatřetí, výklad, že předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu, je uplatnitelný obecně bez ohledu na to, zda krajský soud rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí, nečinnosti či nezákonnému zásahu správního orgánu či o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[56] V případě řízení o žalobách proti nečinnosti již rozšířený senát vyložil, že „předmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem) “. Zároveň zdůraznil, že „výklad soudního řádu správního nemůže vést správní orgán k nutnosti volby, a to buď jednat v souladu s pravomocným rozhodnutím krajského soudu za vědomí ztráty opravného prostředku, nebo vědomě pravomocné rozhodnutí krajského soudu ignorovat za účelem udržení přípustnosti opravného prostředku. Odepření možnosti přezkumu pravomocného rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem – a to v důsledku jednání v souladu s pravomocným rozhodnutím krajského soudu, nemá oporu v zákoně.“ (usnesení čj. 8 Ans 1/2006-135)
[57] Tyto závěry musí obdobně platit pro řízení o zápůrčí žalobě proti nezákonnému zásahu. Pokud správní orgán na základě rozhodnutí krajského soudu ustane s určitým zásahem, nemůže tím být připraven o možnost bránit se proti danému rozhodnutí krajského soudu kasační stížností.
[58] Nejvyšší správní soud nemůže na jednu stranu věcně projednávat kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů přezkoumávajícím nečinnosti nebo zásah správního orgánu, ačkoliv nečinnost nebo zásah již v době jeho rozhodování neexistují, a na druhou stranu odmítat kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů přezkoumávajícím rozhodnutí správních orgánů nebo opatření obecné povahy právě a jen proto, že v době jeho rozhodování již rozhodnutí správního orgánu nebo opatření obecné povahy neexistuje. Pro takové rozlišování zákon neposkytuje oporu. Rozšířený senát shledává, že závěry, které vyslovil v souvislosti s řízeními o žalobách proti nečinnosti, se musí uplatnit obecně i na zbylé „standardní“ typy řízení ve správním soudnictví.
[58] Nejvyšší správní soud nemůže na jednu stranu věcně projednávat kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů přezkoumávajícím nečinnosti nebo zásah správního orgánu, ačkoliv nečinnost nebo zásah již v době jeho rozhodování neexistují, a na druhou stranu odmítat kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů přezkoumávajícím rozhodnutí správních orgánů nebo opatření obecné povahy právě a jen proto, že v době jeho rozhodování již rozhodnutí správního orgánu nebo opatření obecné povahy neexistuje. Pro takové rozlišování zákon neposkytuje oporu. Rozšířený senát shledává, že závěry, které vyslovil v souvislosti s řízeními o žalobách proti nečinnosti, se musí uplatnit obecně i na zbylé „standardní“ typy řízení ve správním soudnictví.
[59] Začtvrté, výklad, že předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu, nenarušuje zásadu subsidiarity. V obecné podobě je tato zásada vyjádřena v § 5 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Podle judikatury rozšířeného senátu zásada subsidiarity jednak odráží dělbu moci a brání tomu, aby správní soudy zasahovaly do veřejné správy v případech, v nichž je veřejná správa schopna vlastními prostředky napravit nezákonnost a zajistit ochranu práv osob (rozsudek ze dne 2. 2. 2023, čj. 2 As 21/2020-34, č. 4453/2023 Sb. NSS, bod 31), jednak je jejím účelem „předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů “ (usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, bod 18).
[60] Zásada subsidiarity upravuje vztah mezi správními orgány (veřejnou správou) a správním soudnictvím jako celkem. Chce-li veřejná správa zabránit ingerenci správních soudů, musí ještě před rozhodnutím krajského soudu vlastními prostředky napravit nezákonnost a zajistit ochranu práv dotčených osob. Neučiní-li to, nemůže s odkazem na subsidiaritu bránit Nejvyššímu správnímu soudu, aby rozhodnutí krajského soudu přezkoumal. Zásada subsidiarity má totiž zabránit tomu, aby „moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost orgánů moci výkonné a přivlastňovala si jejich pravomoc “ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, Jihočeská univerzita, bod 53), nikoliv tomu, aby byly v rámci soustavy správních soudů uplatněny prostředky přezkumu a sjednocování judikatury. Skutečnost, že se vede řízení o kasační stížnosti, tedy neznamená, že veřejná správa dostala další příležitost napravit své potenciálně nezákonné počínání a že pokud tak učiní, Nejvyšší správní soud se takovým případem nebude dále zabývat.
[61] Je ostatně zjevné, že proběhlo-li řízení před krajským soudem, ani uplatnění zásady subsidiarity nebylo schopno předejít soudnímu řízení. Ani v tomto ohledu se tedy nelze této zásady dovolávat.
[61] Je ostatně zjevné, že proběhlo-li řízení před krajským soudem, ani uplatnění zásady subsidiarity nebylo schopno předejít soudnímu řízení. Ani v tomto ohledu se tedy nelze této zásady dovolávat.
[62] Rozšířený senát konečně zdůrazňuje, že přezkoumání rozhodnutí krajského soudu nemusí samo o sobě vést k zásahu do činnosti veřejné správy. Nejvyšší správní soud totiž přezkoumává primárně zákonnost rozhodnutí krajského soudu, a zasahuje tak především do činnosti správních soudů. K zásahu do činnosti veřejné správy by došlo teprve v případě, že Nejvyšší správní soud či jeho právním názorem vázaný krajský soud dospějí k závěru, že veřejná správa dosud vlastními prostředky nezajistila nápravu nezákonnosti a neochránila práva dotčených osob. V takovém případě je ale poskytnutí soudní ochrany ze strany správních soudů namístě.
[63] Rozšířený senát si je vědom, že i v řízení o kasačních stížnostech je „ohniskem přezkumu“ v posledku rozhodnutí správního orgánu, jeho nečinnost, jiný zásah nebo jím vydané opatření obecné povahy (usnesení ze dne 16. 6. 2020, čj. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS, bod 44, a zejména rozsudek ze dne 29. 11. 2023, čj. 5 As 84/2022-30, č. 4554/2024 Sb. NSS, bod 29). Tato jednání správních orgánů jsou ovšem Nejvyšším správním soudem hodnocena toliko zprostředkovaně, prostřednictvím napadeného rozhodnutí krajského soudu, neboť pouze to je vlastním předmětem řízení o kasační stížnosti.
[64] Rozšířený senát tedy konstatuje, že zatímco předmětem řízení před krajským soudem je jednání správního orgánu, resp. jeho výsledek napadený žalobou či jiným návrhem, předmětem řízení o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu, kterým bylo o daném jednání správního orgánu rozhodnuto. Dokud toto rozhodnutí krajského soudu existuje, je dán předmět řízení o kasační stížnosti. Předmět řízení o kasační stížnosti tedy nemůže odpadnout v případě, že přestane existovat jednání správního orgánu, o němž rozhodoval krajský soud. Je přitom lhostejné, zda takové jednání přestalo existovat z důvodů souvisejících s rozhodnutím krajského soudu, nebo z důvodů na něm nezávislých.
[65] Výše uvedené znamená, že Nejvyšší správní soud bude v některých případech rušit rozhodnutí krajského soudu a věc mu vracet k dalšímu řízení, přestože bude vědět, že v mezidobí došlo k odpadnutí předmětu řízení o žalobě (tedy že zde již není jednání správního orgánu, o jehož zákonnosti by krajský soud mohl rozhodovat), a že krajský soud tudíž musí následně žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[65] Výše uvedené znamená, že Nejvyšší správní soud bude v některých případech rušit rozhodnutí krajského soudu a věc mu vracet k dalšímu řízení, přestože bude vědět, že v mezidobí došlo k odpadnutí předmětu řízení o žalobě (tedy že zde již není jednání správního orgánu, o jehož zákonnosti by krajský soud mohl rozhodovat), a že krajský soud tudíž musí následně žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[66] Nejvyšší správní soud totiž nemůže v takové procesní situaci sám rozhodnout o odmítnutí žaloby. Podle § 110 odst. 1 s. ř. s. části věty první za středníkem je totiž Nejvyšší správní soud oprávněn rozhodnout o odmítnutí žaloby jen tehdy, jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody pro […] odmítnutí návrhu. Pokud tedy důvody pro odmítnutí žaloby nastanou až po rozhodnutí krajského soudu, bude na krajském soudu, aby v případě zrušení jeho předchozího rozhodnutí a vrácení věci žalobu pro nedostatek podmínky řízení odmítl. Nejvyšší správní soud neshledává důvod pro jiný výklad tohoto ustanovení, než jaký plyne z jeho slov: účelem tohoto ustanovení je umožnit Nejvyššímu správnímu soudu efektivně napravit případné vady přezkoumávaného rozhodnutí krajského soudu a postupu, který mu předcházel, nikoliv reagovat jako první na nově nastalé procesní okolnosti.
[67] Rozšířený senát závěrem připomíná, že judikatura Nejvyššího správního soudu připouští kasační stížnosti proti některým procesním rozhodnutím krajských soudů, jimiž se toliko neupravuje vedení řízení a která nejsou ze své povahy dočasná [§ 104 odst. 3 písm. b) a c) s. ř. s. a contrario]. Důvod řízení o kasační stížnosti směřující proti takovému rozhodnutí může odpadnout v souvislosti s tím, že krajský soud vydá meritorní rozhodnutí nebo jinak řízení o žalobě či jiném návrhu skončí. Rozšířený senát tak u kasační stížnosti proti rozhodnutí o neosvobození od soudního poplatku vyložil, že důvod tohoto řízení odpadne, pokud krajský soud následně zastaví řízení a usnesení o zastavení buď nebude ve stanovené lhůtě napadeno kasační stížností, nebo bude, ale neúspěšně. V takovém případě nastává neodstranitelný nedostatek podmínek řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí o neosvobození od soudního poplatku (usnesení ze dne 25. 5. 2021, čj. Ars 3/2019-43, č. 4209/2021 Sb. NSS, zejména bod 55). V případě kasačních stížností proti procesním rozhodnutím krajských soudů, kterými řízení nekončí, se tedy uplatňují specifická (částečně jiná) pravidla. V kontextu posuzované věci, v níž jde o kasační stížnost proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu, nemá rozšířený senát důvod se k těmto pravidlům vracet či je jakkoliv korigovat.
III.3 Shrnutí
[68] Předmětem řízení o kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu je toto rozhodnutí. Dokud napadené rozhodnutí krajského soudu existuje, nelze kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
III.4 Aplikace na projednávanou věc
[69] V posuzovaném případě krajský soud zrušil napadené rozhodnutí stěžovatelky. Stěžovatelka – vázána tímto rozsudkem – zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který nakonec správní řízení zastavil.
[69] V posuzovaném případě krajský soud zrušil napadené rozhodnutí stěžovatelky. Stěžovatelka – vázána tímto rozsudkem – zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který nakonec správní řízení zastavil.
[70] Žádná z uvedených okolností nebrání Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat zákonnost rozsudku krajského soudu a tento rozsudek buď zrušit, nebo kasační stížnost proti němu zamítnout. Právě rozsudek krajského soudu je předmětem řízení o kasační stížnosti. Předmět řízení o kasační stížnosti tedy neodpadl a uvedené okolnosti nezakládají důvod pro odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.