25. 9. 2013.
Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem lze dle § 84 s. ř. s. podat do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu, nejpozději do dvou let od
okamžiku, kdy k nezákonnému zásahu došlo.
Rozhodným okamžikem pro běh dvouměsíční subjektivní lhůty je tedy okamžik, kdy se
žalobkyně dozvěděla o úkonu, v němž spatřuje nezákonný zásah. V posuzované věci se žalobkyně o tvrzeném nezákonném zásahu dozvěděla před podáním žaloby, resp. jejího
doplnění, doručeného krajskému soudu dne
25. 9. 2013.
Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem lze dle § 84 s. ř. s. podat do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu, nejpozději do dvou let od
okamžiku, kdy k nezákonnému zásahu došlo.
Rozhodným okamžikem pro běh dvouměsíční subjektivní lhůty je tedy okamžik, kdy se
žalobkyně dozvěděla o úkonu, v němž spatřuje nezákonný zásah. V posuzované věci se žalobkyně o tvrzeném nezákonném zásahu dozvěděla před podáním žaloby, resp. jejího
doplnění, doručeného krajskému soudu dne
20. 11. 2009, subjektivní dvouměsíční lhůta
tak uplynula nejpozději dne 20. 1. 2010. V doplnění žaloby žalobkyně popsala mechanismus šíření formuláře SCAC mezi členskými
státy Evropské unie včetně vymezení úkonů
Finančního úřadu Olomouc a úkonů Ministerstva financí. Se znalostí těchto skutečností
vlastním dispozitivním úkonem určila žalovaným Finanční úřad Olomouc. Podle názoru
krajského soudu žalobkyni nic nebránilo
v tom, aby žalobu podala také (nebo pouze)
vůči Ministerstvu financí. V doplnění žaloby
dále v bodě V. výslovně uvedla, že formuláře
SCAC s informací, že žalobkyně je zapojena
do podvodných transakcí v rámci intrakomu-
nitárních podvodů, byly poprvé odeslány
dne 5. 5. 2008. Z výše uvedeného jednoznačně
vyplývá, že podání žaloby vůči Ministerstvu
financí, jejíž hmotněprávní účinky nastaly ke
dni 25. 9. 2013, jsou mimo subjektivní i objektivní lhůtu pro podání žaloby vymezenou
v § 84 odst. 1 s. ř. s.
Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Měla
za to, že závěry doktríny k otázce účinků žalob na hmotněprávní lhůty v civilním soudnictví nelze použít u lhůt procesněprávních.
Lhůta pro podání žaloby podle § 84 s. ř. s. je
lhůtou procesněprávní. Zachování procesněprávních lhůt je třeba odvozovat od data podání žaloby, pozdější záměna účastníků na
straně žalované na zachování lhůty nemůže
mít vliv.
Z podstaty věci totiž vyplývá, že na straně
žalované bude vždy de facto stát, a de iure
pak orgán veřejné moci, uplatňující státem
svěřenou část státní moci. Samotná záměna
tak je ryze právní, zdánlivá, a nemůže mít sama o sobě vliv na včasnost žaloby. Pouze takováto interpretace šetří podstaty a smyslu
práva stěžovatelky na soudní ochranu jejích
subjektivních práv. V projednávané věci je
evidentní, že se proti tvrzenému zásahu obrátila na soud v zákonem stanovené lhůtě, byť
s ohledem na objektivní nemožnost seznat
rozložení kompetencí orgánů veřejné moci
nebylo v jejích silách otázku pasivní legitimace tehdy správně posoudit. Stranou nelze ponechat ani snahu stěžovatelky již v minulosti
dosáhnout z procesní opatrnosti přistoupení
nynějšího žalovaného, což však bylo ze strany
krajského soudu s odkazem na účelovost zamítnuto.
Stěžovatelka dále uvedla, že dle § 64 s. ř. s.
se ustanovení prvé a třetí části občanského
soudního řádu použijí pro řízení ve správním
soudnictví přiměřeně. Při aplikaci občanského soudního řádu je tak třeba brát zřetel na
specifika správního soudnictví. Záměna
účastníků řízení má ve správním soudnictví
jiné účinky než v civilním soudním řízení,
a to vzhledem k odlišné koncepci účastenství
ve správním a civilním soudnictví. Podle § 19
o. s. ř. má způsobilost být účastníkem řízení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
„ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti“. Ve správním soudnictví má však podle
§ 33 odst. 2 s. ř. s. způsobilost být účastníkem
řízení „ten, kdo má způsobilost mít práva
a povinnosti, a správní orgán“. V občanském
soudním řízení se po záměně účastníků
v procesním vztahu ocitá někdo jiný mající
hmotněprávní subjektivitu, kdo dosud nemohl
uplatňovat v řízení svá práva, a proto nelze
po tomto novém účastníku řízení spravedlivě
požadovat, aby se vůči němu vztahovaly dosavadní účinky zahájeného řízení. V daném případě došlo k záměně účastníků na straně
správního orgánu, a to tak, že na místo Finančního úřadu pro Olomoucký kraj nastoupilo Ministerstvo financí. Z občanskoprávního hlediska se jedná o jeden a týž subjekt
práva, a to o stát, který se po provedené záměně účastní řízení pouze prostřednictvím
své jiné organizační složky. Předpoklady účastenství ve správním soudnictví jsou tedy jiné, a proto se odráží i v jiných účincích při záměně účastníků řízení.
Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že v případě, že Nejvyšší správní soud
přisvědčí závěrům krajského soudu, nebude
fakticky možné ve správním soudnictví
s úspěchem provést záměnu účastníků. Ve
správním soudnictví (na rozdíl od občanského soudního řízení) jsou žalobci limitováni
řadou relativně krátkých procesních lhůt pro
podání návrhu. Zde je významný rozdíl oproti hmotněprávním lhůtám aplikovaným v civilním soudnictví, které jsou v řádu let. Vzhledem k délkám soudních řízení trvajících
v řádu měsíců i let, by pak jakákoli záměna
účastníka řízení provedená po uplynutí některé z uvedených lhůt znamenala automaticky neúspěch ve věci. To proto, že na nedostatek věcné legitimace na straně některého
z účastníků řízení se přijde až v průběhu řízení, kdy již dávno uplynuly lhůty pro podání
návrhu a kdy je třeba tento nedostatek zhojit
záměnou účastníka.
V závěru kasační stížnosti stěžovatelka
upozornila, že smyslem soudnictví není lpění
na procesních formalitách, nýbrž poskytování ochrany oprávněným zájmům účastníků
řízení. Podle usnesení rozšířeného senátu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, při
výkladu mezí práva na spravedlivý proces,
stanovených soudních řádem správním
(např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání, procesní podmínky), je v souladu s čl. 4
odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly
stanoveny. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu
práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že se ztotožňuje s argumentací krajského soudu, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Stěžovatelka v kasační stížnosti
tvrdí, že zachování procesněprávních lhůt
(mezi které řadí i lhůty podle § 84 odst. 1 s. ř. s.)
je třeba odvozovat od data podání žaloby,
pozdější záměna účastníků na straně žalované na zachování těchto lhůt nemá vliv. Zdejší
soud k tomuto v prvé řadě považuje za nutné
konstatovat, že je pravdou, že lhůty uvedené
v § 84 odst. 1 s. ř. s. jsou lhůtami procesními,
tj. tyto lhůty budou zachovány i v případě podání žaloby k poštovní přepravě v poslední
den lhůty. Tato skutečnost však k posouzení
sporné otázky nepostačuje. Dále je nutné
zdůraznit, že v případě žalob na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu (§ 82 a násl.
s. ř. s.) je žalovaný správní orgán určen tvrzením žalobce, na rozdíl od žalob proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.),
u nichž je osoba žalovaného kogentně určena
zákonem (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003-56). Výjimkou z tohoto pravidla jsou žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením ozbrojeného sboru (který není
správním orgánem). V těchto případech je
žalovaný podle § 83 s. ř. s. části věty za středníkem určen zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008,
čj. 2 Aps 4/2008-138, č. 1718/2008 Sb. NSS).
[15] V projednávané věci se nejedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
ozbrojeného sboru, ale o žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu. V tomto typu žalob tedy není žalovaný určen zákonem, ale tvrzením samotného žalobce. Jaký konkrétní orgán označí žalobce jako
původce jím tvrzeného zásahu, je pro případný žalobcův úspěch ve sporu významnou
okolností. Aby totiž byl žalobce úspěšný, musí jednak sám být aktivně věcně legitimován,
tj. musí být nositelem subjektivního práva, jehož ochrany se domáhá, a současně jím označený žalovaný musí být legitimován pasivně,
tj. musí být nositelem tomu odpovídající subjektivní povinnosti. Otázka pasivní legitimace tak není pouhou formalitou, protože pokud žalobcem označený žalovaný nezákonný
zásah, pokyn nebo donucení, proti němuž žalobce brojí, neprovedl, soud žalobu zamítne
z důvodu nedostatku věcné legitimace.
[16] Žalobce musí v žalobě vymezit nejen
to, v čem spatřuje nezákonný zásah, ale také
správní orgán, který jej provedl. Účinky podané žaloby pak nastupují pouze ve vztahu
k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu orgánu, který žalobce v žalobě označil. Pro otázku zachování lhůt podle
§ 84 odst. 1 s. ř. s. bude relevantní den podání žaloby pouze ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu
orgánu, který žalobce v žalobě označil.
[17] Ze soudního spisu Nejvyšší správní
soud ověřil, že v žalobě ze dne 22. 10. 2009
a v doplnění žaloby ze dne 19. 11. 2009 stěžovatelka označila jako žalovaného Finanční
úřad v Olomouci. V doplnění žaloby stěžovatelka mimo dalších tří tvrzených nezákonných zásahů požadovala, aby soud žalovanému přikázal obnovit stav před odesláním
formulářů SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny adresáty, že se nepodílí na karuselových podvodech.
[18] V doplnění žaloby ze dne 11. 5. 2012
stěžovatelka nahradila původní petit žaloby
tak, že „II.a Žalovanému se přikazuje, aby
obnovil stav před odesláním formulářů
SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny
adresáty, že se nepodílí na karuselových
podvodech. II.b Uvedení informace ohledně
zapojení žalobkyně v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004
bylo nezákonným zásahem žalovaného.“
Dále uvedla, že dojde-li soud k závěru, že žalovaný sám informace ohledně zapojení stěžovatelky v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004 neuvedl,
avšak zavdal příčinu k takovému postupu,
pak stěžovatelka požaduje vydání následujícího rozsudku: „II.b Zavdání příčiny k uvedení
informace ohledně zapojení žalobkyně v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004 bylo nezákonným zásahem žalovaného.“
[19] Krajský soud posledně uvedený návrh vyloučil k samostatnému projednání, meritorně se jím zabýval a rozhodl o něm rozsudkem ze dne 29. 11. 2012, čj. 22 A
14/2012-96. Návrh požadující obnovit stav
před odesláním příslušných formulářů SCAC
2004 je předmětem nyní projednávané věci.
[20] Již z textu prvního doplnění žaloby
ze dne 19. 11. 2009 přitom prokazatelně vyplývá, že si stěžovatelka byla vědoma skutečnosti, že příslušným k rozesílání formulářů
SCAC 2004 do členských států Evropské unie
je Ministerstvo financí, a že i v jejím případě
formuláře odeslalo právě Ministerstvo financí, když mj. uvedla následující: „Bc. Martin M.
v rámci vytýkacího řízení přistoupil na základě mezinárodní výměny informací dle
článků 5 a 19 nařízení 2003/1798/ES (formulář SCAC 2004). Na základě jeho iniciativy tak mezi jednotlivými centrálními útvary
pro kontakt s členskými státy (Central Liaison Office – CLO), kde tuto funkci v České republice plní Ministerstvo financí, začala probíhat výměna informací. Na základě
informací a požadavků Bc. M. rozeslalo Ministerstvo do požadovaných členských států
formuláře SCAC 2004, kde součástí každého
byla následující informace: [...]“. I přes to, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
si stěžovatelka ke dni 19. 11. 2009 (dle krajského soudu nejpozději k 20. 11. 2009) byla
vědoma toho, že formuláře SCAC 2004, v jejichž odeslání spatřovala nezákonný zásah,
odeslalo Ministerstvo financí, označila jako
žalovaného Finanční úřad v Olomouci. O záměnu účastníků na straně žalované požádala
až dne 25. 9. 2013.
[21] Za této situace lze účinky původně
podané žaloby vztahovat pouze k žalovanému, kterého stěžovatelka označila jako původce nezákonného zásahu. Při záměně
účastníků řízení na straně žalované pak účinky podané žaloby vůči novému žalovanému
nastupují dnem podání návrhu na záměnu
účastníků řízení. Při posuzování otázky zachování lhůt pro podání žaloby podle § 84
odst. 1 s. ř. s. vůči novému žalovanému je tedy
nutné vycházet ze dne podání návrhu na záměnu účastníků řízení. Argumentaci stěžovatelky, že záměna účastníků na straně žalované
nemá vliv na zachování lhůt pro podání žaloby, je třeba odmítnout. Stěžovatelčina interpretace by totiž vedla k absurdním závěrům,
kdy by žalobce mohl v žalobě označit v podstatě jakýkoli správní orgán a následně se návrhem na záměnu účastníků řízení na straně
žalované (klidně i několikrát po sobě) domáhat účinků podané žaloby i vůči jinému/jiným správním orgánům. Takovýto výklad by
bezesporu nebyl v souladu se zásadou rovnosti účastníků soudního řízení a ani se zásadou procesní ekonomie.
[22] Lze tedy uzavřít, že účinky podané
žaloby vůči žalovanému Ministerstvu financí
nastaly ke dni 25. 9. 2013, kdy stěžovatelka
podala návrh na záměnu účastníků na straně
žalované. Otázku zachování lhůt pro podání
žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. je tedy nutné
posuzovat k tomuto dni. O nezákonném zásahu se stěžovatelka dozvěděla nejpozději dne
20. 11. 2009, subjektivní dvouměsíční lhůta
tak uplynula nejpozději dne 20. 1. 2010. V doplnění žaloby žalobkyně popsala mechanismus šíření formuláře SCAC mezi členskými
státy Evropské unie včetně vymezení úkonů
Finančního úřadu Olomouc a úkonů Ministerstva financí. Se znalostí těchto skutečností
vlastním dispozitivním úkonem určila žalovaným Finanční úřad Olomouc. Podle názoru
krajského soudu žalobkyni nic nebránilo
v tom, aby žalobu podala také (nebo pouze)
vůči Ministerstvu financí. V doplnění žaloby
dále v bodě V. výslovně uvedla, že formuláře
SCAC s informací, že žalobkyně je zapojena
do podvodných transakcí v rámci intrakomu-
nitárních podvodů, byly poprvé odeslány
dne 5. 5. 2008. Z výše uvedeného jednoznačně
vyplývá, že podání žaloby vůči Ministerstvu
financí, jejíž hmotněprávní účinky nastaly ke
dni 25. 9. 2013, jsou mimo subjektivní i objektivní lhůtu pro podání žaloby vymezenou
v § 84 odst. 1 s. ř. s.
Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Měla
za to, že závěry doktríny k otázce účinků žalob na hmotněprávní lhůty v civilním soudnictví nelze použít u lhůt procesněprávních.
Lhůta pro podání žaloby podle § 84 s. ř. s. je
lhůtou procesněprávní. Zachování procesněprávních lhůt je třeba odvozovat od data podání žaloby, pozdější záměna účastníků na
straně žalované na zachování lhůty nemůže
mít vliv.
Z podstaty věci totiž vyplývá, že na straně
žalované bude vždy de facto stát, a de iure
pak orgán veřejné moci, uplatňující státem
svěřenou část státní moci. Samotná záměna
tak je ryze právní, zdánlivá, a nemůže mít sama o sobě vliv na včasnost žaloby. Pouze takováto interpretace šetří podstaty a smyslu
práva stěžovatelky na soudní ochranu jejích
subjektivních práv. V projednávané věci je
evidentní, že se proti tvrzenému zásahu obrátila na soud v zákonem stanovené lhůtě, byť
s ohledem na objektivní nemožnost seznat
rozložení kompetencí orgánů veřejné moci
nebylo v jejích silách otázku pasivní legitimace tehdy správně posoudit. Stranou nelze ponechat ani snahu stěžovatelky již v minulosti
dosáhnout z procesní opatrnosti přistoupení
nynějšího žalovaného, což však bylo ze strany
krajského soudu s odkazem na účelovost zamítnuto.
Stěžovatelka dále uvedla, že dle § 64 s. ř. s.
se ustanovení prvé a třetí části občanského
soudního řádu použijí pro řízení ve správním
soudnictví přiměřeně. Při aplikaci občanského soudního řádu je tak třeba brát zřetel na
specifika správního soudnictví. Záměna
účastníků řízení má ve správním soudnictví
jiné účinky než v civilním soudním řízení,
a to vzhledem k odlišné koncepci účastenství
ve správním a civilním soudnictví. Podle § 19
o. s. ř. má způsobilost být účastníkem řízení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
„ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti“. Ve správním soudnictví má však podle
§ 33 odst. 2 s. ř. s. způsobilost být účastníkem
řízení „ten, kdo má způsobilost mít práva
a povinnosti, a správní orgán“. V občanském
soudním řízení se po záměně účastníků
v procesním vztahu ocitá někdo jiný mající
hmotněprávní subjektivitu, kdo dosud nemohl
uplatňovat v řízení svá práva, a proto nelze
po tomto novém účastníku řízení spravedlivě
požadovat, aby se vůči němu vztahovaly dosavadní účinky zahájeného řízení. V daném případě došlo k záměně účastníků na straně
správního orgánu, a to tak, že na místo Finančního úřadu pro Olomoucký kraj nastoupilo Ministerstvo financí. Z občanskoprávního hlediska se jedná o jeden a týž subjekt
práva, a to o stát, který se po provedené záměně účastní řízení pouze prostřednictvím
své jiné organizační složky. Předpoklady účastenství ve správním soudnictví jsou tedy jiné, a proto se odráží i v jiných účincích při záměně účastníků řízení.
Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že v případě, že Nejvyšší správní soud
přisvědčí závěrům krajského soudu, nebude
fakticky možné ve správním soudnictví
s úspěchem provést záměnu účastníků. Ve
správním soudnictví (na rozdíl od občanského soudního řízení) jsou žalobci limitováni
řadou relativně krátkých procesních lhůt pro
podání návrhu. Zde je významný rozdíl oproti hmotněprávním lhůtám aplikovaným v civilním soudnictví, které jsou v řádu let. Vzhledem k délkám soudních řízení trvajících
v řádu měsíců i let, by pak jakákoli záměna
účastníka řízení provedená po uplynutí některé z uvedených lhůt znamenala automaticky neúspěch ve věci. To proto, že na nedostatek věcné legitimace na straně některého
z účastníků řízení se přijde až v průběhu řízení, kdy již dávno uplynuly lhůty pro podání
návrhu a kdy je třeba tento nedostatek zhojit
záměnou účastníka.
V závěru kasační stížnosti stěžovatelka
upozornila, že smyslem soudnictví není lpění
na procesních formalitách, nýbrž poskytování ochrany oprávněným zájmům účastníků
řízení. Podle usnesení rozšířeného senátu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, při
výkladu mezí práva na spravedlivý proces,
stanovených soudních řádem správním
(např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání, procesní podmínky), je v souladu s čl. 4
odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly
stanoveny. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu
práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že se ztotožňuje s argumentací krajského soudu, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Stěžovatelka v kasační stížnosti
tvrdí, že zachování procesněprávních lhůt
(mezi které řadí i lhůty podle § 84 odst. 1 s. ř. s.)
je třeba odvozovat od data podání žaloby,
pozdější záměna účastníků na straně žalované na zachování těchto lhůt nemá vliv. Zdejší
soud k tomuto v prvé řadě považuje za nutné
konstatovat, že je pravdou, že lhůty uvedené
v § 84 odst. 1 s. ř. s. jsou lhůtami procesními,
tj. tyto lhůty budou zachovány i v případě podání žaloby k poštovní přepravě v poslední
den lhůty. Tato skutečnost však k posouzení
sporné otázky nepostačuje. Dále je nutné
zdůraznit, že v případě žalob na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu (§ 82 a násl.
s. ř. s.) je žalovaný správní orgán určen tvrzením žalobce, na rozdíl od žalob proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.),
u nichž je osoba žalovaného kogentně určena
zákonem (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003-56). Výjimkou z tohoto pravidla jsou žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením ozbrojeného sboru (který není
správním orgánem). V těchto případech je
žalovaný podle § 83 s. ř. s. části věty za středníkem určen zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008,
čj. 2 Aps 4/2008-138, č. 1718/2008 Sb. NSS).
[15] V projednávané věci se nejedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
ozbrojeného sboru, ale o žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu. V tomto typu žalob tedy není žalovaný určen zákonem, ale tvrzením samotného žalobce. Jaký konkrétní orgán označí žalobce jako
původce jím tvrzeného zásahu, je pro případný žalobcův úspěch ve sporu významnou
okolností. Aby totiž byl žalobce úspěšný, musí jednak sám být aktivně věcně legitimován,
tj. musí být nositelem subjektivního práva, jehož ochrany se domáhá, a současně jím označený žalovaný musí být legitimován pasivně,
tj. musí být nositelem tomu odpovídající subjektivní povinnosti. Otázka pasivní legitimace tak není pouhou formalitou, protože pokud žalobcem označený žalovaný nezákonný
zásah, pokyn nebo donucení, proti němuž žalobce brojí, neprovedl, soud žalobu zamítne
z důvodu nedostatku věcné legitimace.
[16] Žalobce musí v žalobě vymezit nejen
to, v čem spatřuje nezákonný zásah, ale také
správní orgán, který jej provedl. Účinky podané žaloby pak nastupují pouze ve vztahu
k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu orgánu, který žalobce v žalobě označil. Pro otázku zachování lhůt podle
§ 84 odst. 1 s. ř. s. bude relevantní den podání žaloby pouze ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu
orgánu, který žalobce v žalobě označil.
[17] Ze soudního spisu Nejvyšší správní
soud ověřil, že v žalobě ze dne 22. 10. 2009
a v doplnění žaloby ze dne 19. 11. 2009 stěžovatelka označila jako žalovaného Finanční
úřad v Olomouci. V doplnění žaloby stěžovatelka mimo dalších tří tvrzených nezákonných zásahů požadovala, aby soud žalovanému přikázal obnovit stav před odesláním
formulářů SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny adresáty, že se nepodílí na karuselových podvodech.
[18] V doplnění žaloby ze dne 11. 5. 2012
stěžovatelka nahradila původní petit žaloby
tak, že „II.a Žalovanému se přikazuje, aby
obnovil stav před odesláním formulářů
SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny
adresáty, že se nepodílí na karuselových
podvodech. II.b Uvedení informace ohledně
zapojení žalobkyně v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004
bylo nezákonným zásahem žalovaného.“
Dále uvedla, že dojde-li soud k závěru, že žalovaný sám informace ohledně zapojení stěžovatelky v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004 neuvedl,
avšak zavdal příčinu k takovému postupu,
pak stěžovatelka požaduje vydání následujícího rozsudku: „II.b Zavdání příčiny k uvedení
informace ohledně zapojení žalobkyně v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004 bylo nezákonným zásahem žalovaného.“
[19] Krajský soud posledně uvedený návrh vyloučil k samostatnému projednání, meritorně se jím zabýval a rozhodl o něm rozsudkem ze dne 29. 11. 2012, čj. 22 A
14/2012-96. Návrh požadující obnovit stav
před odesláním příslušných formulářů SCAC
2004 je předmětem nyní projednávané věci.
[20] Již z textu prvního doplnění žaloby
ze dne 19. 11. 2009 přitom prokazatelně vyplývá, že si stěžovatelka byla vědoma skutečnosti, že příslušným k rozesílání formulářů
SCAC 2004 do členských států Evropské unie
je Ministerstvo financí, a že i v jejím případě
formuláře odeslalo právě Ministerstvo financí, když mj. uvedla následující: „Bc. Martin M.
v rámci vytýkacího řízení přistoupil na základě mezinárodní výměny informací dle
článků 5 a 19 nařízení 2003/1798/ES (formulář SCAC 2004). Na základě jeho iniciativy tak mezi jednotlivými centrálními útvary
pro kontakt s členskými státy (Central Liaison Office – CLO), kde tuto funkci v České republice plní Ministerstvo financí, začala probíhat výměna informací. Na základě
informací a požadavků Bc. M. rozeslalo Ministerstvo do požadovaných členských států
formuláře SCAC 2004, kde součástí každého
byla následující informace: [...]“. I přes to, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
si stěžovatelka ke dni 19. 11. 2009 (dle krajského soudu nejpozději k 20. 11. 2009) byla
vědoma toho, že formuláře SCAC 2004, v jejichž odeslání spatřovala nezákonný zásah,
odeslalo Ministerstvo financí, označila jako
žalovaného Finanční úřad v Olomouci. O záměnu účastníků na straně žalované požádala
až dne 25. 9. 2013.
[21] Za této situace lze účinky původně
podané žaloby vztahovat pouze k žalovanému, kterého stěžovatelka označila jako původce nezákonného zásahu. Při záměně
účastníků řízení na straně žalované pak účinky podané žaloby vůči novému žalovanému
nastupují dnem podání návrhu na záměnu
účastníků řízení. Při posuzování otázky zachování lhůt pro podání žaloby podle § 84
odst. 1 s. ř. s. vůči novému žalovanému je tedy
nutné vycházet ze dne podání návrhu na záměnu účastníků řízení. Argumentaci stěžovatelky, že záměna účastníků na straně žalované
nemá vliv na zachování lhůt pro podání žaloby, je třeba odmítnout. Stěžovatelčina interpretace by totiž vedla k absurdním závěrům,
kdy by žalobce mohl v žalobě označit v podstatě jakýkoli správní orgán a následně se návrhem na záměnu účastníků řízení na straně
žalované (klidně i několikrát po sobě) domáhat účinků podané žaloby i vůči jinému/jiným správním orgánům. Takovýto výklad by
bezesporu nebyl v souladu se zásadou rovnosti účastníků soudního řízení a ani se zásadou procesní ekonomie.
[22] Lze tedy uzavřít, že účinky podané
žaloby vůči žalovanému Ministerstvu financí
nastaly ke dni 25. 9. 2013, kdy stěžovatelka
podala návrh na záměnu účastníků na straně
žalované. Otázku zachování lhůt pro podání
žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. je tedy nutné
posuzovat k tomuto dni. O nezákonném zásahu se stěžovatelka dozvěděla nejpozději dne
19. 11. 2009, kdy v doplnění žaloby, doručeném krajskému soudu dne 20. 11. 2009, vylíčila rozhodné skutečnosti. V tomto doplnění
rovněž uvedla, že „[f]ormuláře SCAC s touto
informací byly poprvé odeslány dne 5. 5. 2008“.
Je tedy nesporné, že ke dni 25. 9. 2013 uplynula jak subjektivní, tak objektivní lhůta pro
podání žaloby vůči Ministerstvu financí.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
[23] Nelze akceptovat ani argumentaci
stěžovatelky, že na straně žalované bude vždy
de facto stát, a záměna je tak ryze právní,
zdánlivá, a nemůže mít na včasnost žaloby vliv.
U této otázky je potřeba zdůraznit odlišnou
koncepci účastenství v občanském soudním
řízení a ve správním soudnictví (stěžovatelka
sama na tuto odlišnou koncepci účastenství
poukazuje dále v kasační stížnosti). V občanském soudním řízení by byl žalovaným skutečně stát jako právnická osoba, přičemž
otázka, která organizační složka má za stát
jednat, není otázkou věcné legitimace (srov.
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2012,
sp. zn. 30 Cdo 1197/2011). Oproti tomu je podle § 83 s. ř. s. žalovaným správní orgán, který
podle žalobního
tvrzení provedl zásah.
„V průběhu řízení je proto nutno zkoumat,
zda žalobce tvrzenou aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp. zda
se žalovaný státní orgán tvrzeného zásahu
do veřejných subjektivních práv skutečně dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován.“ (srov. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2008,
čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS).
Z tohoto důvodu tedy nelze akceptovat názor
stěžovatelky, že takováto záměna je pouze
zdánlivá a nemá na včasnost žaloby vliv.
[24] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž argumentuje v tom smyslu, že v občanském soudním řízení se po záměně účastníků
v procesním vztahu ocitá někdo jiný mající
hmotněprávní subjektivitu, kdo dosud nemohl
uplatňovat v řízení svá práva, a proto nelze
po tomto novém účastníku řízení spravedlivě
požadovat, aby se vůči němu vztahovaly dosavadní účinky zahájeného řízení. Obdobná situace však nastává i při záměně účastníků ve
správním soudnictví. Je sice pravdou, že
správní orgány jsou z hmotněprávního hlediska podřaditelné pod jedinou právnickou
osobu (stát), avšak procesní subjektivitu mají
správní orgány ve správním soudnictví samostatnou. V případě záměny jednoho správního orgánu za jiný se tedy v řízení ocitá subjekt se samostatnou procesní subjektivitou,
který dosud nemohl v řízení uplatňovat svá
práva. V této souvislosti je rovněž vhodné při-
pomenout, že relevantně se věcně bránit v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem bude schopen pouze ten správní orgán, který případný nezákonný zásah skutečně provedl (tj. věcně pasivně legitimovaný
správní orgán), a proto označí-li žalobce jako
žalovaného orgán, který se tvrzeného zásahu
nedopustil, bude jeho žaloba zamítnuta.
[25] Námitka, dle které s ohledem na objektivní nemožnost seznat rozložení kompetencí orgánů veřejné moci nebylo v silách stěžovatelky ke dni podání původní žaloby
správně posoudit otázku pasivní legitimace,
není důvodná. Žalobou podanou ke krajskému soudu dne 22. 10. 2009 se domáhala
ochrany před nezákonným zásahem Finančního úřadu v Olomouci, který spatřovala v nezákonně vedených vytýkacích řízeních na dani z přidané hodnoty za období listopad 2007
až červen 2008. K výzvě soudu žalobu podáním ze dne 19. 11. 2009 doplnila a požadovala, aby soud žalovanému zakázal pokračovat
v nezákonných vytýkacích řízeních, přikázal
žalovanému obnovit stav před odesláním formulářů SCAC 2004 a dodatečně informoval
všechny adresáty, že se stěžovatelka nepodílí
na karuselových podvodech, přikázal žalovanému ukončit zásah ve formě evidování
stěžovatelky v registru EUROCANET, a tudíž
stěžovatelku z tohoto rejstříku vyřadil, a konečně přikázal žalovanému umožnit stěžovatelce nahlédnout do všech písemností spisu.
Z obsahu tohoto doplnění zcela jednoznačně
vyplývá (viz citace v bodu [20] tohoto rozsudku), že si stěžovatelka byla vědoma skutečnosti, že formuláře SCAC 2004 v rámci mezinárodní výměny informací dle článků 5 a 19
nařízení č. 1798/2003 je oprávněno zasílat
Ministerstvo financí a že tomu tak bylo i v jí
žalované věci.
[26] Co se týče odkazu stěžovatelky na její návrh ze dne 1. 9. 2011 na přistoupení Ministerstva financí na straně žalované, je potřeba konstatovat, že pokud by krajský soud
přistoupení Ministerstva financí na stranu žalovanou připustil, lhůty pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. by ani v tomto případě
nebyly vůči Ministerstvu financí zachovány.
[27] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž argumentuje § 64 s. ř. s., dle kterého se
ustanovení prvé a třetí části o. s. ř. použijí pro
řízení ve správním soudnictví přiměřeně.
Tímto způsobem správní soudy postupovaly,
neboť při posouzení okamžiku, ke kterému
počala běžet dvouměsíční subjektivní lhůta
pro podání žaloby ve vztahu k Ministerstvu financí, vzaly za rozhodný okamžik nejzazší
možné datum, ke kterému se stěžovatelka
o skutečnosti, který z orgánu finanční správy
má v kompetenci rozesílání formulářů SCAC
2004, prokazatelně dozvěděla (tj. 19. 11. 2009
– datum doplnění žaloby, ve kterém je jako
odesílatel formulářů SCAC 2004 výslovně
označeno Ministerstvo financí; dle krajského
soudu dokonce až 20. 11. 2009, ke kterému
bylo doplnění žaloby krajskému soudu doručeno). Aby počala běžet subjektivní lhůta pro
podání žaloby, musí si být žalobce vědom toho, který správní orgán nezákonný zásah provedl, resp. v jednání kterého správního orgánu
nezákonný zásah spatřuje. Pokud by žalobce
nevěděl, který správní orgán zásah provedl,
subjektivní lhůta by běžet nepočala. V projednávané věci je zřejmé, že stěžovatelka nejpozději ke dni 19., resp. 20. 11. 2009 všechny
podstatné skutečnosti věděla, návrh na záměnu však podala až 25. 9. 2013, tj. téměř po 4 letech ode dne, kdy jí počala běžet subjektivní
lhůta k podání žaloby. Při posuzování objektivní lhůty pak správní soudy vycházely opětovně pouze z tvrzení stěžovatelky, která jako
datum odeslání příslušných formulářů označila 5. 5. 2008.
[28] K argumentaci stěžovatelky, že v případě, že Nejvyšší správní soud přisvědčí závěrům krajského soudu, nebude fakticky
možné ve správním soudnictví provést
s úspěchem záměnu účastníků, neboť ve správním soudnictví jsou žalobci limitováni řadou
relativně krátkých procesních lhůt pro podání návrhu, zdejší soud uvádí následující. Objektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem podle § 84 odst. 1
s. ř. s. je stanovena v délce dvou let od okamžiku, kdy k nezákonnému zásahu došlo. Tuto lhůtu nelze považovat za „relativně krátkou“, jak tvrdí stěžovatelka. Subjektivní lhůta
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 014
Společnost s ručením omezeným Glaudius International proti Ministerstvu financí o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. ze dne 18. 3. 2014 sdělil, že na podané kasační stížnosti netrvá. Za této situace tedy nebyla ani dodatečně napravena podmínka povinného zastoupení
stěžovatele zákonným
zástupcem podle § 35 odst. 1 s. ř. s. a Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo, než kasační stížnost podle § 46 odst. 1 písm. a) ve
spojení s § 120 s. ř. s. odmítnout. Nejvyšší
správní soud považuje nicméně za nezbytné k § 83, § 84 a § 92 soudního řádu správního ního soudu č. 210/2007 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 783/06).