9 As 232/2023- 37 - text
9 As 232/2023 - 41
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobců: a) M. V., b) J. V., oba zastoupeni JUDr. Janem Vavruškou, advokátem se sídlem Rumjancevova 696/3, Liberec, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 1. 2023, č. j. KÚLK 4367/2023
OSŘ, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 11. 9. 2023, č. j. 59 A 16/2023
154,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč k rukám zástupce žalobců JUDr. Jana Vavrušky, advokáta se sídlem Rumjancevova 696/3, Liberec, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[1] Žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví změnil rozhodnutí Magistrátu města Jablonec nad Nisou, odbor stavební a životního prostředí, stavební úřad (dále jen „stavební úřad“), ze dne 5. 5. 2021, č. j. 36374/2021, tak, že zamítl žádost žalobců o vydání společného povolení pro stavbu garáže na pozemku p. č. XA v k. ú. X (dále jen „stavební záměr“).
[2] Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočce v Liberci (dále jen „krajský soud“), který zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud shledal důvodnou námitku, že nesouhlasné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování ze dne 14. 11. 2022 nerespektovalo právní názory vyslovené v rozsudku ze dne 26. 9. 2022, č. j. 59 A 20/2022
73, kterým krajský soud zrušil předchozí rozhodnutí žalovaného (dále jen „dřívější rozsudek“). V dřívějším rozsudku se krajský soud neztotožnil se závěrem nadřízeného orgánu územního plánování, že stavební záměr není garáží, ale smíšeným objektem, jenž neslouží bezprostředně k zajištění hlavního účelu využití vymezené plochy. Z tohoto důvodu žalovanému uložil, aby si vyžádal nové závazné stanovisko, které se bude zabývat souladem stavebního záměru, který má být podle žalobců garáží, s územním plánem z hledisek uvedených v § 96b odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Nové stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování však setrvalo na původní argumentaci, že stavební záměr není garáží.
[3] Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, jelikož shledal důvodnou i námitku nedostatečného odůvodnění závazného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny ČR (dále jen „AOPK“) ze dne 8. 12. 2021, č. j. SR/0930/Li/2018
24, ze kterého žalovaný vycházel. Ze závazného stanoviska AOPK nevyplývá, s jakými podmínkami výstavby doplňkových staveb na území Chráněné krajinné oblasti Jizerské hory (dále jen „CHKO Jizerské hory“) byl stavební záměr konfrontován, kde mají tyto podmínky původ a na základě čeho a kým byly stanoveny. AOPK se nevypořádala ani s odbornými závěry žalobci předloženého posouzení stavebního záměru Národním památkovým ústavem (dále jen „NPÚ“) ze dne 1. 4. 2020, č. j. NPU
353/26308/2020, které stavební záměr hodnotilo s odkazem na odbornou literaturu jako vyhovující ve světle tradiční architektury Jizerských hor.
[4] Krajský soud nepřisvědčil názoru uvedenému ve vyjádření žalovaného k žalobě, že námitky ohledně obsahu závazného stanoviska AOPK ze dne 8. 12. 2021 jsou opožděné. Nesouhlasné závazné stanovisko AOPK se stalo podkladem konečného rozhodnutí až v odvolacím řízení kvůli tomu, že Ministerstvo životního prostředí v předchozí fázi odvolacího řízení nepotvrdilo ani nezměnilo původní souhlasné stanovisko AOPK, nýbrž ho zrušilo ve zkráceném přezkumném řízení bez náhrady. Ačkoliv se žalobci v rámci odvolacího řízení k závaznému stanovisku AOPK nevyjádřili, tato skutečnost jim nebránila proti němu uplatnit námitky v žalobě.
[4] Krajský soud nepřisvědčil názoru uvedenému ve vyjádření žalovaného k žalobě, že námitky ohledně obsahu závazného stanoviska AOPK ze dne 8. 12. 2021 jsou opožděné. Nesouhlasné závazné stanovisko AOPK se stalo podkladem konečného rozhodnutí až v odvolacím řízení kvůli tomu, že Ministerstvo životního prostředí v předchozí fázi odvolacího řízení nepotvrdilo ani nezměnilo původní souhlasné stanovisko AOPK, nýbrž ho zrušilo ve zkráceném přezkumném řízení bez náhrady. Ačkoliv se žalobci v rámci odvolacího řízení k závaznému stanovisku AOPK nevyjádřili, tato skutečnost jim nebránila proti němu uplatnit námitky v žalobě.
[5] Krajský soud naopak neshledal důvodnou námitku zpochybňující kompetenci dotčených orgánů k posouzení vlivu stavebního záměru na krajinný ráz CHKO Jizerské hory.
II. Obsah kasační stížnosti žalovaného a vyjádření žalobců
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podřazených pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
[7] Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, jelikož v něm krajský soud shledal, že stěžovatel nerespektoval závazný právní názor uvedený v dřívějším rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73, ačkoliv v tomto rozsudku žádný závazný názor ohledně povahy stavebního záměru neuvedl. Dle stěžovatele jako závazný právní názor nelze chápat závěry uvedené v bodech 28. a 29. dřívějšího rozsudku, ve kterých se krajský soud zabýval otázkou povahy stavebního záměru. Závěr uvedený v těchto bodech stěžovatel chápe tak, že krajský soud nesprávně považoval stavební záměr za garáž pouze z důvodu domnělého rozporu s Českou státní normou 73 60 58 (dále jen „ČSN“). Bod 36. dřívějšího rozsudku, ve kterém krajský soud uvedl, že je třeba znovu posoudit stavební záměr, který je svým účelem garáží, stěžovatel považoval za závěr, který krajský soud učinil na základě dřívějšího stěžovatelova rozhodnutí a dřívějšího závazného stanoviska, které bylo postaveno na převažujícím účelu stavby, a z toho vyplývajícím rozporu s danou ČSN. Nové závazné stanovisko však na normu ČSN neodkazovalo. Argumentace z dřívějšího rozsudku proto již není přiléhavá. Pokud chtěl krajský soud v dřívějším rozsudku vyjádřit závazný právní názor ohledně pojmu garáž, měl tak učinit jednoznačnou formulací. Takový závěr však v dřívějším rozsudku neuvedl.
[8] Stěžovatel provedl v napadeném rozhodnutí posouzení souladu stavebního záměru s územním plánem, aniž by považoval převažující účel využití stavebního záměru za jediný a dostatečný důvod k jeho vyhodnocení jako rozporného s územním plánem. Krajský soud se však novou stěžovatelovou argumentací nezabýval, pouze uvedl, že otázka povahy stavebního záměru jako garáže, a tudíž i jeho souladu s územním plánem, byla vyřešena v dřívějším rozsudku, což však není pravda. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[8] Stěžovatel provedl v napadeném rozhodnutí posouzení souladu stavebního záměru s územním plánem, aniž by považoval převažující účel využití stavebního záměru za jediný a dostatečný důvod k jeho vyhodnocení jako rozporného s územním plánem. Krajský soud se však novou stěžovatelovou argumentací nezabýval, pouze uvedl, že otázka povahy stavebního záměru jako garáže, a tudíž i jeho souladu s územním plánem, byla vyřešena v dřívějším rozsudku, což však není pravda. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[9] Stěžovatel nesouhlasí s hodnocením závazného stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování. Krajský soud hodnotil, co je a co není garáží ve smyslu územního plánu, která kritéria se při tomto hodnocení použijí, a vykládal příslušnou ČSN. Dal za pravdu žalobcům, že architektonické ztvárnění stavby vyplývá z terénní konfigurace a umístění plochy vůči obslužné komunikaci. Tuto otázku však posoudil nepřezkoumatelným způsobem, jelikož nezdůvodnil, proč v takovém případě pro účel garáže nepostačí do terénu zapuštěné spodní podlaží. Dále neodůvodnil, proč je nutné mít u stavebního záměru nadzemní podlaží a nad ním využitelné podkroví. Krajský soud tak překročil rozsah své kompetence, jelikož se zabýval odbornou otázkou, která náleží úřadu územního plánování.
[10] Krajský soud se dále vyjádřil k dostatečnosti velikosti mezer v dřevěném roštu, který má krýt prosklenou plochu v prostoru stavebního záměru. Požadavky krajského soudu na odůvodnění závazného stanoviska AOPK jdou nad požadavky zákona.
[11] Krajský soud se neměl zabývat námitkami ohledně závazného stanoviska AOPK ze dne 8. 12. 2021, jelikož byly poprvé uplatněny až v žalobě. Stěžovatel na ně neměl možnost v napadeném rozhodnutí reagovat, což považuje za porušení zásady rovnosti stran. Krajský soud v bodě 53. nyní napadeného rozsudku uvedl, že se v projednávané věci neuplatní koncentrace řízení, nicméně nevysvětlil, proč se neuplatní § 75 odst. 1 s. ř. s. Práva účastníků řízení jsou zajištěna institutem seznámení se s podklady, na čemž nic nemění skutečnost, že tímto podkladem je závazné stanovisko. V daném případě byli žalobci se závazným stanoviskem seznámeni již v době podání své minulé žaloby. Stěžovatel dal žalobcům během řízení možnost se k závaznému stanovisku vyjádřit, proto nelze hovořit o zkrácení jejich práv. Žalobci se přesto nevyjádřili, a proto nemohlo dojít k přezkumu závazného stanoviska AOPK nadřízeným orgánem.
[12] AOPK neměla povinnost se vypořádat s posouzením NPÚ ze dne 1. 4. 2020. NPÚ není dotčeným orgánem a stěžovatel nepovažuje za vhodné, aby se státní příspěvková organizace vyjadřovala ve prospěch účastníka správního řízení tam, kde k tomu nemá zákonnou kompetenci. Daný podklad byl vytvořen na objednávku žalobců. AOPK nemá povinnost se podrobně vypořádat s podklady opatřenými stavebníky. Koncepce umísťování staveb je taková, že stavebník předloží svůj záměr, který je posouzen stavebním úřadem a dotčenými orgány z hlediska jimi hájených veřejných zájmů. Stavební úřad a dotčený orgán mají povinnost odůvodnit své závěry, nikoliv vyvracet podklady vytvořené na objednávku stavebníka.
[12] AOPK neměla povinnost se vypořádat s posouzením NPÚ ze dne 1. 4. 2020. NPÚ není dotčeným orgánem a stěžovatel nepovažuje za vhodné, aby se státní příspěvková organizace vyjadřovala ve prospěch účastníka správního řízení tam, kde k tomu nemá zákonnou kompetenci. Daný podklad byl vytvořen na objednávku žalobců. AOPK nemá povinnost se podrobně vypořádat s podklady opatřenými stavebníky. Koncepce umísťování staveb je taková, že stavebník předloží svůj záměr, který je posouzen stavebním úřadem a dotčenými orgány z hlediska jimi hájených veřejných zájmů. Stavební úřad a dotčený orgán mají povinnost odůvodnit své závěry, nikoliv vyvracet podklady vytvořené na objednávku stavebníka.
[13] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhli její zamítnutí. Plně se ztotožňují se závěrem krajského soudu, že stěžovatel nerespektoval jeho závazný právní názor. Stěžovatel toto pochybení posiluje tím, že rozvíjí argumentační linii, že posuzovaná stavba má i jiný účel než jen parkování vozidla. Žalobci nesouhlasí s námitkou, že námitky proti závaznému stanovisku AOPK ze dne 8. 12. 2021 uplatnili opožděně. Pochybení bylo na straně stěžovatele, který v předchozím rozhodnutí nezohlednil všechna relevantní stanoviska uplatněná v rámci odvolacího řízení. Nezohlednil tak negativní stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 9. 2021 a na něj navazující závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021. Proti dřívějšímu rozhodnutí proto mohli v žalobě uplatnit jen námitky směřující vůči stanovisku orgánu územního plánování. Nové závazné stanovisko bylo navíc vydáno na základě pokynu Ministerstva životního prostředí. Uplatňování dalších námitek v rámci správního řízení by proto bylo zbytečné. Žalobci nesouhlasí ani se zpochybněním relevance odborného vyjádření NPÚ, jelikož ten své služby poskytuje stavebníkům běžně a bezplatně. Žalobci měli zájem konzultovat svůj stavební záměr s odbornou organizací. Tato organizace jim nebyla nijak ekonomicky zavázaná. Stěžovatelova námitka, že podklad od NPÚ byl vydán na objednávku, je proto nelogická.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem a pro stručnost odkazuje na judikaturu ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS). Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud pominul jeho argumentaci v rozhodnutí o odvolání ohledně rozporu stavebního záměru žalobců s územním plánem a spokojil se pouze s odkazem na rozsudek č. j. 59 A 20/2022
73, který se týkal rozhodnutí obsahujícího jiné odůvodnění. Krom toho dal krajský soud údajně nepřezkoumatelným způsobem za pravdu žalobcům ohledně jejich námitek o architektonickém ztvárnění stavebního záměru.
[17] Co se týče odkazu krajského soudu na závěry z jeho dřívějšího rozsudku v totožné věci, krajský soud v dřívějším rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 k normě ČSN 73 60 58, kterou stěžovatel argumentoval v původním rozhodnutí, v bodě 28. uvedl, že tato norma nestanoví podrobnosti, jak má stavba garáže vypadat, a tyto podrobnosti nestanoví ani územní plán obce Bedřichov. Krajský soud však své závěry nepostavil pouze na nesouhlasu s užitím této normy. V bodě 29. dřívějšího rozsudku uvedl, že „z žádosti o vydání společného povolení předmětné stavby a projektové dokumentace vyplývá, že účelem stavebního záměru žalobců má být jednoznačně odstavení, resp. parkování automobilu k objektu bydlení ve vlastnictví žalobců, za současného využití prostoru pod sedlovou střechou k uskladnění zemědělských produktů a sklepa pro uskladnění nářadí.“ Dále v tomto bodě uvedl, že využitím sklepa nepřestává být stavební záměr svým účelem garáží a že se z materiálního hlediska jedná o stavbu odpovídající deklarované funkci. Na tomto základě dospěl k závěru, že „přezkumné závazné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování bylo postaveno na nesprávném skutkovém závěru, že stavební záměr posuzovaný z hledisek § 96b odst. 3 stavebního zákona, není garáží, ale ‚smíšeným objektem‘, který neslouží bezprostředně k zajištění hlavního využití vymezené plochy.“ V bodě 36. dřívějšího rozsudku poté uvedl, že stěžovatel je povinen „znovu posoudit stavební záměr, který je svým účelem garáží, z hlediska jeho souladu s ÚP Bedřichov“ (zvýraznění provedl NSS).
[17] Co se týče odkazu krajského soudu na závěry z jeho dřívějšího rozsudku v totožné věci, krajský soud v dřívějším rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 k normě ČSN 73 60 58, kterou stěžovatel argumentoval v původním rozhodnutí, v bodě 28. uvedl, že tato norma nestanoví podrobnosti, jak má stavba garáže vypadat, a tyto podrobnosti nestanoví ani územní plán obce Bedřichov. Krajský soud však své závěry nepostavil pouze na nesouhlasu s užitím této normy. V bodě 29. dřívějšího rozsudku uvedl, že „z žádosti o vydání společného povolení předmětné stavby a projektové dokumentace vyplývá, že účelem stavebního záměru žalobců má být jednoznačně odstavení, resp. parkování automobilu k objektu bydlení ve vlastnictví žalobců, za současného využití prostoru pod sedlovou střechou k uskladnění zemědělských produktů a sklepa pro uskladnění nářadí.“ Dále v tomto bodě uvedl, že využitím sklepa nepřestává být stavební záměr svým účelem garáží a že se z materiálního hlediska jedná o stavbu odpovídající deklarované funkci. Na tomto základě dospěl k závěru, že „přezkumné závazné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování bylo postaveno na nesprávném skutkovém závěru, že stavební záměr posuzovaný z hledisek § 96b odst. 3 stavebního zákona, není garáží, ale ‚smíšeným objektem‘, který neslouží bezprostředně k zajištění hlavního využití vymezené plochy.“ V bodě 36. dřívějšího rozsudku poté uvedl, že stěžovatel je povinen „znovu posoudit stavební záměr, který je svým účelem garáží, z hlediska jeho souladu s ÚP Bedřichov“ (zvýraznění provedl NSS).
[18] Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud v rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 učinil závěr, že stavební záměr žalobců odpovídá deklarované funkci, tedy že se jedná o garáž, a že stěžovatel má v dalším řízení posoudit, zda stavební záměr, který je svým účelem garáží, je v souladu s územním plánem obce Bedřichov. Stěžovatel se tak v nyní přezkoumávaném rozhodnutí odchýlil od závazného právního závěru krajského soudu, jelikož opětovně posuzoval otázku, zda lze stavební záměr žalobců podřadit pod pojem „garáž“. V této věci již krajský soud vyslovil závazný právní názor. Krajský soud proto nebyl povinen znovu posuzovat otázku, na kterou již v původním rozsudku poskytl odpověď. Krajský soud navíc nezrušil nynější rozhodnutí stěžovatele pouze pro postup v rozporu se svým závazným právním názorem, ale také pro nedostatečně odůvodněné stanovisko AOPK ze dne 8. 1. 2021, ze kterého stěžovatel vycházel. Správností závěrů uvedených v rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 se NSS v tomto řízení nemůže zabývat, jelikož jsou samostatně přezkoumávány v řízení pod sp. zn. 8 As 226/2022.
[18] Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud v rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 učinil závěr, že stavební záměr žalobců odpovídá deklarované funkci, tedy že se jedná o garáž, a že stěžovatel má v dalším řízení posoudit, zda stavební záměr, který je svým účelem garáží, je v souladu s územním plánem obce Bedřichov. Stěžovatel se tak v nyní přezkoumávaném rozhodnutí odchýlil od závazného právního závěru krajského soudu, jelikož opětovně posuzoval otázku, zda lze stavební záměr žalobců podřadit pod pojem „garáž“. V této věci již krajský soud vyslovil závazný právní názor. Krajský soud proto nebyl povinen znovu posuzovat otázku, na kterou již v původním rozsudku poskytl odpověď. Krajský soud navíc nezrušil nynější rozhodnutí stěžovatele pouze pro postup v rozporu se svým závazným právním názorem, ale také pro nedostatečně odůvodněné stanovisko AOPK ze dne 8. 1. 2021, ze kterého stěžovatel vycházel. Správností závěrů uvedených v rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73 se NSS v tomto řízení nemůže zabývat, jelikož jsou samostatně přezkoumávány v řízení pod sp. zn. 8 As 226/2022.
[19] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i v tom, že krajský soud neodůvodnil, proč v případě, kdy architektonické ztvárnění stavebního záměru vyplývá z terénní konfigurace a umístění plochy vůči obslužné komunikaci, nepostačí do terénu zapuštěné spodní podlaží a proč je nutné mít u garáže nad spodním podlažím nadzemní podlaží a nad ním využitelné podkroví. Krajský soud ohledně architektonického ztvárnění stavebního záměru v bodě 51. napadeného rozsudku uvedl, že se závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 dostatečně nevypořádalo s charakteristikou stavebního záměru a se zdůvodněním jeho architektonického ztvárnění uvedeného v projektové dokumentaci. Dále AOPK přesvědčivým způsobem neodstranila ani nevysvětlila rozpor s odborným posouzením téhož stavebního záměru ze strany NPÚ.
[20] Krajskému soudu je třeba dát zapravdu, že závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 nereagovalo na posouzení NPÚ ze dne 1. 4. 2020, které ve správním řízení doložili žalobci. Úlohou krajského soudu nebylo odůvodnit, proč u garáže může být nadzemní podlaží a nad ním využitelné podkroví. Krajský soud měl za úkol posoudit, zda je závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 dostatečně odůvodněné, přičemž s odkazem na posouzení NPÚ ze dne 1. 4. 2020 a zdůvodnění architektonického ztvárnění stavebního záměru v projektové dokumentaci dospěl k závěru, že není. V tomto postupu krajského soudu nelze shledat vadu nepřezkoumatelnosti. K povinnosti AOPK vypořádat se s posouzením NPÚ se NSS vyjádří níže.
[20] Krajskému soudu je třeba dát zapravdu, že závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 nereagovalo na posouzení NPÚ ze dne 1. 4. 2020, které ve správním řízení doložili žalobci. Úlohou krajského soudu nebylo odůvodnit, proč u garáže může být nadzemní podlaží a nad ním využitelné podkroví. Krajský soud měl za úkol posoudit, zda je závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 dostatečně odůvodněné, přičemž s odkazem na posouzení NPÚ ze dne 1. 4. 2020 a zdůvodnění architektonického ztvárnění stavebního záměru v projektové dokumentaci dospěl k závěru, že není. V tomto postupu krajského soudu nelze shledat vadu nepřezkoumatelnosti. K povinnosti AOPK vypořádat se s posouzením NPÚ se NSS vyjádří níže.
[21] Nejvyšší správní soud poté přistoupil k posouzení ostatních námitek. Dle stěžovatele se krajský soud neměl zabývat námitkami mířícími proti závaznému stanovisku AOPK ze dne 8. 12. 2021, jelikož byly poprvé uplatněny až v žalobě, ačkoliv žalobci v odvolacím řízení opakovaně dostali možnost se k němu vyjádřit. K opožděnosti těchto námitek se krajský soud vyjádřil v bodě 53. napadeného rozsudku, kde uvedl, že nesouhlasné závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 se stalo podkladem rozhodnutí až v odvolacím řízení, jelikož Ministerstvo životního prostředí v předchozí fázi odvolacího řízení k odvolacím námitkám jiných účastníků řízení dřívější souhlasné stanovisko AOPK ze dne 1. 7. 2020 zrušilo bez náhrady ve zkráceném přezkumném řízení. Krajský soud poté dospěl k závěru, že uplatnění námitek proti nesouhlasnému závaznému stanovisku AOPK až v žalobě nebrání skutečnost, že žalobci nevyužili právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí dle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
[22] Z ustálené judikatury vyplývá obecný závěr, že kvůli tomu, že je stavební řízení ovládáno koncentrační zásadou (§ 112 odst. 2 stavebního zákona), nelze uplatnit nové námitky až v rámci soudního přezkumu, jelikož by tím došlo k popření zákonné úpravy (viz např. rozsudky NSS ze dne 15. 7. 2020, č. j. 4 As 68/2020
53, nebo ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 As 163/2019
74). Odkázat lze i na rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2007, č. j. 5 As 66/2006
100, dle kterého platí, že „i když ve správním soudnictví lze obecně připustit, aby v žalobě proti správnímu rozhodnutí mohly být účinně uplatněny i námitky, které nebyly uplatněny ve správním řízení, nelze takový postup připustit tam, kde zákon umožňuje koncentraci řízení, tedy kde ukládá povinnost účinného uplatnění námitek ještě ve správním řízení.“ (zvýraznil nyní NSS)
[22] Z ustálené judikatury vyplývá obecný závěr, že kvůli tomu, že je stavební řízení ovládáno koncentrační zásadou (§ 112 odst. 2 stavebního zákona), nelze uplatnit nové námitky až v rámci soudního přezkumu, jelikož by tím došlo k popření zákonné úpravy (viz např. rozsudky NSS ze dne 15. 7. 2020, č. j. 4 As 68/2020
53, nebo ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 As 163/2019
74). Odkázat lze i na rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2007, č. j. 5 As 66/2006
100, dle kterého platí, že „i když ve správním soudnictví lze obecně připustit, aby v žalobě proti správnímu rozhodnutí mohly být účinně uplatněny i námitky, které nebyly uplatněny ve správním řízení, nelze takový postup připustit tam, kde zákon umožňuje koncentraci řízení, tedy kde ukládá povinnost účinného uplatnění námitek ještě ve správním řízení.“ (zvýraznil nyní NSS)
[23] Ačkoliv se v projednávané věci jedná o řízení o společném povolení dle § 94j a násl. stavebního zákona, lze výše uvedené pravidlo pro podobnost těchto dvou řízení zásadně uplatnit i zde. Koncentrace ve společném řízení jako taková je upravena v § 94m odst. 1 stavebního zákona: Stavební úřad oznámí účastníkům řízení a dotčeným orgánům zahájení řízení nejméně 15 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je
li to účelné. Zároveň upozorní dotčené orgány a účastníky řízení, že závazná stanoviska a námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto. V případech záměrů umisťovaných v území, ve kterém nebyl vydán územní plán, nařídí stavební úřad veřejné ústní jednání vždy.
[24] Za situace, kdy by nesouhlasné závazné stanovisko bylo vydáno již v prvostupňovém řízení, bylo by třeba posoudit námitky žalobců, poprvé uplatněné až v žalobě, jako opožděné. V daném případě však nenastala situace, na kterou koncentrace řízení ve stavebním (společném) řízení dle § 94m stavebního zákona dopadá. Závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 bylo vydáno až v odvolacím řízení poté, co dřívější souhlasné stanovisko AOPK zrušilo Ministerstvo životního prostředí a stěžovatel změnil souhlasné prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu na zamítavé, na základě odvolání jiných účastníků řízení. Žalobci tak neměli možnost se proti závaznému stanovisku AOPK bránit v prvostupňovém řízení.
[25] Co se týče možnosti uplatnit námitky proti závaznému stanovisku v odvolacím řízení, v jehož průběhu s ním byli žalobci seznámeni, v této fázi správního řízení neměli povinnost uplatnit vůči němu námitky, jejíž nesplnění by bránilo tomu, aby je účinně uplatnili v případném navazujícím soudním přezkumu. Žádnou takovouto povinnost, s níž by byl spojen uvedený striktní procesní následek, jim zákon nestanoví a nelze ji dovozovat ani z § 36 odst. 3 správního řádu, který upravuje toliko právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a jehož účelem je dát účastníkovi řízení možnost seznámit se s obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009
243, č. 2073/2010 Sb. NSS).
[25] Co se týče možnosti uplatnit námitky proti závaznému stanovisku v odvolacím řízení, v jehož průběhu s ním byli žalobci seznámeni, v této fázi správního řízení neměli povinnost uplatnit vůči němu námitky, jejíž nesplnění by bránilo tomu, aby je účinně uplatnili v případném navazujícím soudním přezkumu. Žádnou takovouto povinnost, s níž by byl spojen uvedený striktní procesní následek, jim zákon nestanoví a nelze ji dovozovat ani z § 36 odst. 3 správního řádu, který upravuje toliko právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a jehož účelem je dát účastníkovi řízení možnost seznámit se s obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009
243, č. 2073/2010 Sb. NSS).
[26] Nejvyšší správní soud si je vědom ustálené judikatury, dle které nemůže jít k tíži správních orgánů, rozhodne
li se účastník v průběhu správního řízení nevyužít svého práva či se o něj svým postupem připraví (rozsudky NSS ze dne 28. 4. 2020, č. j. 1 As 427/2018
29, body 23 až 27, a ze dne 24. 7. 2014, č. j. 4 As 128/2014
26, bod 16). Tato judikatura však nedopadá na situaci, kdy se účastník řízení rozhodne uplatnit některou z námitek proti podkladům rozhodnutí až v žalobě, nýbrž na situace, kdy účastník řízení namítá, že mu nebyla dána možnost uplatnit právo dle § 36 odst. 3 správního řádu, ačkoliv tohoto práva využít mohl, ale neučinil tak. Tak striktní následek, jakým je nepřípustnost uplatněné žalobní námitky, by musela vyplývat z konkrétního ustanovení právního řádu. V nynějším případě však NSS takový jasně stanovený důvod nepřípustnosti žalobní námitky neshledal. Krajský soud proto nepochybil, vypořádal
li se i s námitkami žalobců ohledně závazného stanoviska AOPK. Kasační námitka založená na nepřípustnosti uplatněné žalobní námitky proto není důvodná.
[27] Namítá
li stěžovatel, že krajský soud nevysvětlil, proč se v dané věci neuplatní § 75 odst. 1 s. ř. s., NSS konstatuje, že toto ustanovení na spornou otázku nedopadá. Dle § 75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání správního rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud v napadeném rozsudku nepřihlédl ke skutečnostem či změně právní úpravy, která by nastala až po vydání stěžovatelova rozhodnutí. Naopak vycházel z právní úpravy účinné v době vydání stěžovatelova rozhodnutí a ze skutečností zjištěných správními orgány. Přihlédnutí k námitce proti závaznému stanovisku AOPK ze dne 8. 12. 2021, které bylo podkladem rozhodnutí až v odvolacím řízení, nelze považovat za porušení výše uvedené zásady.
[27] Namítá
li stěžovatel, že krajský soud nevysvětlil, proč se v dané věci neuplatní § 75 odst. 1 s. ř. s., NSS konstatuje, že toto ustanovení na spornou otázku nedopadá. Dle § 75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání správního rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud v napadeném rozsudku nepřihlédl ke skutečnostem či změně právní úpravy, která by nastala až po vydání stěžovatelova rozhodnutí. Naopak vycházel z právní úpravy účinné v době vydání stěžovatelova rozhodnutí a ze skutečností zjištěných správními orgány. Přihlédnutí k námitce proti závaznému stanovisku AOPK ze dne 8. 12. 2021, které bylo podkladem rozhodnutí až v odvolacím řízení, nelze považovat za porušení výše uvedené zásady.
[28] Domáhal
li se stěžovatel svou námitkou proti neaplikování § 75 odst. 1 s. ř. s. ve skutečnosti postupu dle § 75 odst. 2 s. ř. s., lze odkázat na bod 29. napadeného rozsudku, v němž krajský soud uvedl, že závazné stanovisko je možné v souladu s tímto ustanovením přezkoumat v rámci přezkumu finálního správního rozhodnutí, jehož závazným podkladem bylo stanovisko. Míří
li stěžovatelova námitka do druhé věty tohoto ustanovení, tedy do toho, že pokud byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není
li jím sám vázán a neumožňuje
li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví, odkazuje NSS na závěry rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS, dle kterého závazné stanovisko orgánu ochrany přírody není samostatným rozhodnutím, které by bylo možné napadnout ve správním soudnictví.
[29] Ohledně námitky, že AOPK neměla povinnost se vypořádat s posouzením NPÚ ze dne 1. 4. 2020 předloženým žalobci, NSS odkazuje na rozsudek ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009
150, č. 2381/2011 Sb. NSS, dle kterého je závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu z procesního hlediska úkonem správního orgánu prováděným podle části čtvrté téhož zákona. V souladu s § 154 správního řádu je při jeho vydávání možné přiměřeně použít i další ustanovení tohoto zákona, jsou
li potřebná. Podle výše uvedeného rozsudku platí, že „[s] ohledem na zvláštní postavení závazného stanoviska, kdy jeho obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je zvlášť významné přiměřené použití ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí (§ 67 a 68 správního řádu), především pak ust. § 68 odst. 3 citovaného zákona“. NSS dále v tomto rozsudku konstatoval, že obsah závazného stanoviska „by tedy měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí. Jedině tak bude možné přezkoumat ve správním soudnictví zákonnost závazného stanoviska jakožto úkonu správního orgánu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu ust. § 75 odst. 2 s. ř. s.“
[29] Ohledně námitky, že AOPK neměla povinnost se vypořádat s posouzením NPÚ ze dne 1. 4. 2020 předloženým žalobci, NSS odkazuje na rozsudek ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009
150, č. 2381/2011 Sb. NSS, dle kterého je závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu z procesního hlediska úkonem správního orgánu prováděným podle části čtvrté téhož zákona. V souladu s § 154 správního řádu je při jeho vydávání možné přiměřeně použít i další ustanovení tohoto zákona, jsou
li potřebná. Podle výše uvedeného rozsudku platí, že „[s] ohledem na zvláštní postavení závazného stanoviska, kdy jeho obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je zvlášť významné přiměřené použití ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí (§ 67 a 68 správního řádu), především pak ust. § 68 odst. 3 citovaného zákona“. NSS dále v tomto rozsudku konstatoval, že obsah závazného stanoviska „by tedy měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí. Jedině tak bude možné přezkoumat ve správním soudnictví zákonnost závazného stanoviska jakožto úkonu správního orgánu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu ust. § 75 odst. 2 s. ř. s.“
[30] K této námitce lze odkázat i na rozsudek ze dne 12. 2. 2014, č. j. 3 As 81/2013
38, ve kterém NSS označil za nepřesný názor krajského soudu, že závazné stanovisko není rozhodnutím, a tudíž orgán ochrany přírody nemusí provádět dokazování a nemusí vycházet z podkladů předložených účastníkem řízení. V projednávané věci se závazné stanovisko AOPK ze dne 8. 12. 2021 nijak nevypořádalo s žalobci předloženým posouzením NPÚ ze dne 1. 4. 2020, které vyznívá v jejich prospěch. Z tohoto důvodu závazné stanovisko AOPK skutečně neodpovídá požadavkům uvedeným v judikatuře NSS. Ani tato námitka proto není důvodná.
[31] Dle stěžovatele krajský soud hodnotil odborné otázky, jejichž hodnocení mu nepřísluší, když se vyjádřil k dostatečnosti velikosti mezer v dřevěném roštu. K této námitce lze připomenout, že závazné stanovisko představuje závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. a jeho soudní přezkum je možný pouze z hlediska jeho zákonnosti (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Krajský soud se proto mohl v rámci přezkumu závazného stanoviska zabývat pouze tím, zda AOPK při vydávání závazného stanoviska nevybočila z mezí stanovených zákonem a zda řádně zvažovala veškerá zákonná hlediska pro vyslovení závazného názoru. Věcný přezkum závazného stanoviska, coby podkladového rozhodnutí, však není možný (viz výše uvedený rozsudek NSS č. j. 3 As 81/2013
38).
[31] Dle stěžovatele krajský soud hodnotil odborné otázky, jejichž hodnocení mu nepřísluší, když se vyjádřil k dostatečnosti velikosti mezer v dřevěném roštu. K této námitce lze připomenout, že závazné stanovisko představuje závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. a jeho soudní přezkum je možný pouze z hlediska jeho zákonnosti (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Krajský soud se proto mohl v rámci přezkumu závazného stanoviska zabývat pouze tím, zda AOPK při vydávání závazného stanoviska nevybočila z mezí stanovených zákonem a zda řádně zvažovala veškerá zákonná hlediska pro vyslovení závazného názoru. Věcný přezkum závazného stanoviska, coby podkladového rozhodnutí, však není možný (viz výše uvedený rozsudek NSS č. j. 3 As 81/2013
38).
[32] Závěr AOKP, že dřevěný laťový rošt bude jen omezeně působit jako celodřevěný obklad fasády, jelikož poměr šířky lati a mezery je ve prospěch skleněného prvku, postrádá dle bodu 50. rozsudku krajského soudu při šíři lati 64 mm a šíři mezery 40 mm dle projektové dokumentace logiku. NSS nesouhlasí se stěžovatelem, že tento závěr krajského soudu je třeba považovat za vybočení z omezeného přezkumu závazného stanoviska, které krajský soud sám připomněl v bodě 47. napadeného rozsudku. Krajský soud zde totiž nepolemizuje s věcnými závěry závazného stanoviska, nýbrž poukazuje na vnitřní rozpornost jeho závěrů ohledně poměru dřevěného roštu a skleněného prvku. Posouzení vnitřní rozpornosti závazného stanoviska krajský soud může provést, jelikož ho lze podřadit pod posouzení přezkoumatelnosti, které je krajský soud oprávněn provést. Krajský soud tak při posouzení dřevěného laťového roštu nevykročil z rámce judikaturou vymezených limitů při přezkumu závazného stanoviska. Daná námitka proto není důvodná.
[33] Se stěžovatelovou námitkou, že požadavky krajského soudu na odůvodnění závazného stanoviska AOPK jdou nad rámec zákona, se NSS neztotožňuje. Krajský soud po AOPK požadoval, aby se vypořádala s odbornými závěry NPÚ uvedenými v posouzení ze dne 1. 4. 2020, což je požadavek odpovídající správnímu řádu. Dále požadoval, aby AOPK uvedla, s jakými podmínkami výstavby doplňkových staveb na území chráněné krajinné oblasti Jizerské hory byl stavební záměr konfrontován a kde mají tyto podmínky původ. AOPK totiž na straně páté závazného stanoviska ze dne 8. 12. 2021 požadovala, aby stavební záměr navazoval na tradiční a kvalitní stavby, které respektují charakter venkovských objektů v krajinářsky cenném území, nicméně ze závazného stanoviska nevyplývá žádná konkrétnější charakteristika těchto tradičních a kvalitních staveb. Požadavky krajského soudu nejdou nad rámec zákona, jelikož jejich splnění je potřebné k učinění závěru o přezkoumatelnosti úvahy provedené v závazném stanovisku, a tedy i přezkoumatelnosti závěrů uvedených v rozhodnutí stěžovatele, které ze závazného stanoviska vycházelo. Ani tato námitka tak není důvodná.
[33] Se stěžovatelovou námitkou, že požadavky krajského soudu na odůvodnění závazného stanoviska AOPK jdou nad rámec zákona, se NSS neztotožňuje. Krajský soud po AOPK požadoval, aby se vypořádala s odbornými závěry NPÚ uvedenými v posouzení ze dne 1. 4. 2020, což je požadavek odpovídající správnímu řádu. Dále požadoval, aby AOPK uvedla, s jakými podmínkami výstavby doplňkových staveb na území chráněné krajinné oblasti Jizerské hory byl stavební záměr konfrontován a kde mají tyto podmínky původ. AOPK totiž na straně páté závazného stanoviska ze dne 8. 12. 2021 požadovala, aby stavební záměr navazoval na tradiční a kvalitní stavby, které respektují charakter venkovských objektů v krajinářsky cenném území, nicméně ze závazného stanoviska nevyplývá žádná konkrétnější charakteristika těchto tradičních a kvalitních staveb. Požadavky krajského soudu nejdou nad rámec zákona, jelikož jejich splnění je potřebné k učinění závěru o přezkoumatelnosti úvahy provedené v závazném stanovisku, a tedy i přezkoumatelnosti závěrů uvedených v rozhodnutí stěžovatele, které ze závazného stanoviska vycházelo. Ani tato námitka tak není důvodná.
[34] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud překročil své kompetence, když se zabýval odbornou otázkou, co je a co není garáží, která kritéria se při tomto hodnocení použijí a jak vykládat danou ČSN. K této námitce NSS konstatuje, že dané posouzení krajský soud provedl již v rozsudku č. j. 59 A 20/2022
73, který je přezkoumáván osmým senátem v řízení pod sp. zn. 8 As 226/2022. K této otázce se proto NSS nemůže v projednávané věci vyjádřit.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví
li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví
li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[37] Žalobci měli ve věci plný úspěch, mají tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložili. Tyto náklady se sestávají z odměny zástupce žalobců JUDr. Jana Vavrušky, advokáta se sídlem Rumjancevova 696/3, Liberec, který v řízení učinil jeden právní úkon, a to vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle § 7 bodu 5, aplikovaného na základě § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč. Dále mu náleží 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce žalobců doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty (rozhodnutí o registraci k DPH na č. l. 22 spisu NSS). Celková výše odměny proto činí 4 114 Kč. K zaplacení náhrady nákladů řízení byla stěžovateli stanovena přiměřená lhůta v délce 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2024
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu