Přidělení konkrétní věci konkrétnímu soudci (senátu) není výkonem veřejné správy, ale postupem v zahájeném soudním řízení. Proti nezákonnosti takového postupu se nelze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., ale uplatněním námitky nesprávného obsazení soudu přímo v řízení, v němž mělo k nezákonnosti při přidělování věci dojít, případně v řízeních o následně podaných opravných prostředcích či ústavní stížnosti.
[22] Stěžovatelova žaloba byla odmítnuta pro nedostatek pravomoci, Nejvyšší správní soud se proto v intencích § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. zabýval výlučně zákonností důvodů, které krajský soud k tomuto postupu vedly.
[23] Podle § 2 s. ř. s. je účelem správního soudnictví poskytování ochrany veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (a rozhodovat v dalších zákonem stanovených případech), fundamentální podmínkou většiny soudních řízení správních je proto právě tvrzené dotčení veřejného subjektivního práva navrhovatele (respektive jeho právní sféry, viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Tento účel lze naplňovat pouze způsobem a za podmínek stanovených zákonem, pro které je stěžejní vymezení pravomoci správních soudů v § 4 s. ř. s. V nynější věci je relevantní jeho odst. 1, podle kterého soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu, ochraně proti nečinnosti správního orgánu, ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu (a kompetenčních žalobách, to je však v nynější věci vedlejší). Jejich společným prvkem je to, že směřují proti správnímu orgánu ve smyslu legislativní zkratky podle písmene a); je jím orgán moci výkonné nebo jiný z orgánů v zákoně uvedených, který má pravomoc rozhodovat nebo jinak zasahovat do práv a povinností osob v oblasti veřejné správy (srovnej např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS).
[24] V nynější věci je sporné, zda stěžovatelem žalovaná jednání spadají pod veřejnou správu.
[25] Vyčerpávající definice veřejné správy neexistuje, Nejvyšší správní soud nicméně ve své rozhodovací činnosti vychází z jejího doktrinálního vymezení jako správy veřejných záležitostí, která je projevem realizace výkonné moci ve státě, včetně specifického postavení tzv. veřejnoprávní samosprávné moci. Negativně ji lze vymezit jako souhrn státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím ani vládou (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2010, čj. 2 As 24/2010-53).
[26] Mezi veřejnou správu řadí též státní správu soudů (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 2 Aps 4/2008-138, č. 1718/2008 Sb. NSS), jejímž úkolem je vytvářet soudům podmínky k řádnému výkonu soudnictví, zejména po stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné, a dohlížet způsobem a v mezích tímto zákonem stanovených na řádné plnění úkolů soudům svěřených (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). Státní správu soudů je třeba důsledně oddělovat od soudnictví, jelikož její výkon nesmí zasahovat do nezávislosti soudů (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích).
[26] Mezi veřejnou správu řadí též státní správu soudů (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 2 Aps 4/2008-138, č. 1718/2008 Sb. NSS), jejímž úkolem je vytvářet soudům podmínky k řádnému výkonu soudnictví, zejména po stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné, a dohlížet způsobem a v mezích tímto zákonem stanovených na řádné plnění úkolů soudům svěřených (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). Státní správu soudů je třeba důsledně oddělovat od soudnictví, jelikož její výkon nesmí zasahovat do nezávislosti soudů (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích).
[27] Stěžovatelem žalovaná jednání nepředstavují úkony, které by bylo možné podřadit pod státní správu soudů, jelikož jde o dílčí postupy v občanském soudním řízení. Jak k přidělení věci konkrétnímu senátu podle rozvrhu práce, tak k určení soudců, kteří věc projednají a rozhodnou namísto soudců vyloučených, dochází v zahájeném soudním řízení (viz § 82 odst. 1 o. s. ř.). Nejedná se sice o rozhodování věci jako takové, výkon soudnictví však nezahrnuje pouze rozhodovací činnost v úzkém slova smyslu (viz také § 3 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). V tomto případě se jedná o úkony, které jsou s projednáním a rozhodnutím věci těsně spjaty a které mají ve výkonu soudnictví své nezastupitelné místo; bez nich by k projednání a rozhodnutí věci prakticky nemohlo dojít.
[28] Tento závěr plně odpovídá oddělení zákonné úpravy organizace soudů, včetně obecné úpravy obsazení soudu a pravidel vztahujících se k rozvrhu práce v zákoně o soudech a soudcích (§ 3 odst. 1 a § 41 až § 45) a postupu v konkrétním řízení, který upravuje o. s. ř., podle něhož v řízení před soudem jedná a rozhoduje senát nebo samosoudce určený podle rozvrhu práce (§ 36 odst. 1 a 2 o. s. ř.). Zatímco tedy vydání rozvrhu práce jako aktu předsedy soudu, kterým se řídí rozdělení věcí do soudního oddělení a který obsahuje též pravidla pro zastupování soudců [§ 41 odst. 1 a § 42 odst. 1 písm. a) a e) zákona o soudech a soudcích], je aktem správy konkrétního soudu (srovnej citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 As 48/2012-28, č. 2767/2013 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 20. 9. 2017, čj. 2 As 182/2017-102), přidělení věci konkrétnímu soudci či senátu, respektive určení soudců, kteří věc projednají a rozhodnou namísto soudců vyloučených, již je úkonem v konkrétním soudním řízení a jde tedy o výkon soudnictví.
[28] Tento závěr plně odpovídá oddělení zákonné úpravy organizace soudů, včetně obecné úpravy obsazení soudu a pravidel vztahujících se k rozvrhu práce v zákoně o soudech a soudcích (§ 3 odst. 1 a § 41 až § 45) a postupu v konkrétním řízení, který upravuje o. s. ř., podle něhož v řízení před soudem jedná a rozhoduje senát nebo samosoudce určený podle rozvrhu práce (§ 36 odst. 1 a 2 o. s. ř.). Zatímco tedy vydání rozvrhu práce jako aktu předsedy soudu, kterým se řídí rozdělení věcí do soudního oddělení a který obsahuje též pravidla pro zastupování soudců [§ 41 odst. 1 a § 42 odst. 1 písm. a) a e) zákona o soudech a soudcích], je aktem správy konkrétního soudu (srovnej citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 As 48/2012-28, č. 2767/2013 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 20. 9. 2017, čj. 2 As 182/2017-102), přidělení věci konkrétnímu soudci či senátu, respektive určení soudců, kteří věc projednají a rozhodnou namísto soudců vyloučených, již je úkonem v konkrétním soudním řízení a jde tedy o výkon soudnictví.
[29] Pro posouzení sporné otázky není podstatné, že přidělení věci (zápisem do příslušného rejstříku) neprovádí soudce, ale administrativní zaměstnanec soudu. Zákon počítá s tím, že na výkonu soudnictví se podílí i jiné osoby než soudci, jiná varianta by ostatně byla vysoce nepraktická a nehospodárná. Podle § 374 odst. 1 o. s. ř. je organizace práce a úkoly zaměstnanců soudu při výkonu civilního soudnictví podrobněji upravena jednacím řádem pro okresní, krajské a vrchní soudy. Ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) a § 154 kancelářského řádu pak stanovuje, že zápis věci do příslušného rejstříku provádí zaměstnanec vyšší podatelny nebo vedoucí soudní kanceláře, jak uváděl i krajský soud. Pro úplnost lze na tomto místě ještě dodat, že předseda soudu určuje jiné soudce namísto soudců vyloučených přímo na základě § 15 odst. 2 o. s. ř.
[30] Na uvedeném závěru nic nemění, že předseda krajského (zde městského) soudu disponuje jako orgán státní správy soudů kontrolní pravomocí ve vztahu k postupu soudu při rozdělování věcí podle rozvrhu práce (§ 126 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Nejedná se o nijak neobvyklou situaci, obdobných pravomocí ve vztahu k dílčím aspektům soudního řízení má předseda krajského soudu více. Podle § 126 odst. 2 zákona dbá o důstojnost jednání, dodržování zásad soudcovské etiky a o to, aby v řízeních nedocházelo ke zbytečným průtahům; za tímto účelem provádí prověrky soudních spisů, dohlíží na úroveň soudních jednání a vyřizuje stížnosti. Fakt, že tímto způsobem dohlíží na průběh řízení, však z dozorovaných, respektive kontrolovaných činností ještě výkon státní správy nedělá.
[30] Na uvedeném závěru nic nemění, že předseda krajského (zde městského) soudu disponuje jako orgán státní správy soudů kontrolní pravomocí ve vztahu k postupu soudu při rozdělování věcí podle rozvrhu práce (§ 126 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Nejedná se o nijak neobvyklou situaci, obdobných pravomocí ve vztahu k dílčím aspektům soudního řízení má předseda krajského soudu více. Podle § 126 odst. 2 zákona dbá o důstojnost jednání, dodržování zásad soudcovské etiky a o to, aby v řízeních nedocházelo ke zbytečným průtahům; za tímto účelem provádí prověrky soudních spisů, dohlíží na úroveň soudních jednání a vyřizuje stížnosti. Fakt, že tímto způsobem dohlíží na průběh řízení, však z dozorovaných, respektive kontrolovaných činností ještě výkon státní správy nedělá.
[31] Při hodnocení povahy žalovaných úkonů je dále podstatné, že nesměřují ven, ale dovnitř soudu. Jejich adresáty jsou soudci, kteří ve věci rozhodují, nikoli vně stojící účastník, jehož právní sféry se dotýká až to, kdyby nesprávně obsazený soud projednal a rozhodl jeho věc. Poskytovat soudní ochranu právu na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod má reálný smysl pouze v souvislosti s řízením, kde mohlo k jeho porušení dojít. Nesprávné obsazení soudu proto představuje vadu soudního řízení, proti které se lze bránit v rámci tohoto řízení, opravným prostředkem podle příslušného procesního předpisu, eventuálně ústavní stížností (srovnej přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, čj. 2 As 182/2017-102, na něj navazující rozsudek ze dne 21. 9. 2017 čj. 2 As 184/2017-82, a v nich citovaný nález Ústavního soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 2769/15, č. 115/2016 Sb. ÚS). V občanském soudním řízení se nabízí uplatnění námitky nesprávného obsazení buď přímo v tomto řízení nebo též v řízení o odvolání, žalobě pro zmatečnost nebo dovolání [viz § 205 odst. 2 písm. a) a c), § 229 odst. 1 písm. f) a § 242 odst. 3 o. s. ř.], jak také podrobně vysvětloval krajský soud.
[32] Na základě obdobných úvah Nejvyšší správní soud již v citovaném usnesení čj. 6 As 186/2017-7 (a na něj navazujícím rozsudku ze dne 31. 10. 2017, čj. 7 As 322/2017-62) konstatoval, že pokud nelze ve správním soudnictví přezkoumávat rozvrh práce soudu (viz citované rozsudky čj. 1 As 48/2012-28, čj. 2 As 182/2017-102 a čj. 2 As 184/2017-82), pak logicky nelze přezkoumávat ani podle něj realizované přidělení věci konkrétnímu soudci. Nynější věc je sice odlišná v tom ohledu, že první z tvrzených zásahů je dle stěžovatele nezákonný proto, že městský soud postupoval v rozporu s rozvrhem práce, nikoli že je vadný samotný rozvrh. I zde však platí, že stěžovatelova práva na zákonného soudce jsou dostatečně chráněna zákonnými prostředky v rámci příslušného řízení, které vede (tedy občanského soudního řízení). Podstata námitek o nezákonnosti druhého z tvrzených zásahů pak již směřuje k nedokonalosti rozvrhu práce jako takového; stěžovatel tvrdí, že rozvrh práce neobsahuje pravidla pro situace, které by regulovat měl. Tato situace již je plně srovnatelná s odkazovanými věcmi čj. 6 As 186/2017-7 a čj. 7 As 322/2017-62.
[32] Na základě obdobných úvah Nejvyšší správní soud již v citovaném usnesení čj. 6 As 186/2017-7 (a na něj navazujícím rozsudku ze dne 31. 10. 2017, čj. 7 As 322/2017-62) konstatoval, že pokud nelze ve správním soudnictví přezkoumávat rozvrh práce soudu (viz citované rozsudky čj. 1 As 48/2012-28, čj. 2 As 182/2017-102 a čj. 2 As 184/2017-82), pak logicky nelze přezkoumávat ani podle něj realizované přidělení věci konkrétnímu soudci. Nynější věc je sice odlišná v tom ohledu, že první z tvrzených zásahů je dle stěžovatele nezákonný proto, že městský soud postupoval v rozporu s rozvrhem práce, nikoli že je vadný samotný rozvrh. I zde však platí, že stěžovatelova práva na zákonného soudce jsou dostatečně chráněna zákonnými prostředky v rámci příslušného řízení, které vede (tedy občanského soudního řízení). Podstata námitek o nezákonnosti druhého z tvrzených zásahů pak již směřuje k nedokonalosti rozvrhu práce jako takového; stěžovatel tvrdí, že rozvrh práce neobsahuje pravidla pro situace, které by regulovat měl. Tato situace již je plně srovnatelná s odkazovanými věcmi čj. 6 As 186/2017-7 a čj. 7 As 322/2017-62.
[33] Stěžovatel dále argumentuje tím, že připuštění žaloby proti nezákonnému zásahu k věcnému projednání by vedlo k efektivnější ochraně jeho práv, neboť lze předpokládat, že by věc byla projednána a rozhodnuta rychleji než v případě řízení o ústavní stížnosti či dovolání (jehož přípustnost je navíc sporná). Tímto tvrzením však pouze potvrzuje, že podáním zásahové žaloby se nesnaží o nic jiného než o obejití úpravy v o. s. ř. Závěr o přípustnosti zásahové žaloby pochopitelně nelze založit pouze na (neprověřeném) předpokladu o rychlejším průběhu určitého typu řízení, nehledě na to, že vyčleňování dílčích postupů k samotnému přezkumu v rámci zcela odlišného řízení jen stěží představuje efektivní a hospodárný postup.
[34] Stěžejní zůstává, že správní soudy nemají k přezkumu postupů učiněných v občanském soudním řízení pravomoc; k tomu dochází v řízení o opravných prostředcích civilními soudy. Představa, že správní soud deklaruje nezákonnost postupu civilního soudu při přidělování konkrétní věci, nedává smysl ani z praktického hlediska: není zřejmé, k čemu by sloužila deklarace nezákonnosti dílčího postupu v řízení, když by nemohla vést ke zrušení rozhodnutí, jímž bylo toto řízení ukončeno. Řešení stěžovatelem vznesených otázek mimo vlastní občanské soudní řízení (či navazující řízení o opravných prostředích nebo o ústavní stížnosti) je ryze akademické a je tedy zřejmé, že stěžovatel pouze vytváří umělé konstrukce a vyvolává zbytečné spory.
[35] Nejvyšší správní soud tedy plně přisvědčil důvodům, pro které krajský soud žalobu odmítl.
(...)