[15] Městský soud opřel svou úvahu o odmítnutí stěžovatelčiny žaloby o shora uvedené usnesení ve věci EBECO CZ . V něm se
rozšířený senát zabýval tím, zda může být již
samotným rozhodnutím o nařízení či povolení obnovy řízení dle § 100 a násl . správního
řádu naplněna podmínka zásahu do subjektivních hmotných a procesních práv ve smyslu § 65 s . ř . s ., a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení, proti
němuž je přípustná žaloba . Rozhodnutí, jímž
bylo řízení obnoveno, má ze zákona odkladný
účinek, pokud příslušné rozhodnutí vydané
v obnovovaném řízení nebylo dříve vykonáno (§ 100 odst . 6 věta druhá správního
řádu) . Rozšířený senát v usnesení uvedl příklady správních rozhodnutí, kdy k odkladnému účinku dochází, a příklady výjimek, kdy
je odkladný účinek správního rozhodnutí
vzhledem k jeho povaze naopak pojmově
vyloučen . V této souvislosti dospěl k závěru,
že žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení, je přípustná, jde-li o rozhodnutí
ve smyslu § 65 s. ř. s. Takový případ nastává
např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízení
obnovy řízení spojen odkladný účinek .
[16] Pro další posouzení je tak nezbytné
se nejprve zaměřit na to, jaké účinky by mohlo mít rozhodnutí o povolení obnovy řízení,
což je třeba odvodit z toho, jakého řízení se
obnova týká a jaké rozhodnutí v něm bylo
vydáno .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
[17] Žádost o zápis změn údajů v registru
silničních vozidel týkající se vozidla Bombardier byla podána a zápis proveden ve znění zákona o podmínkách provozu vozidel
na pozemních komunikacích účinného do
30 . 9 . 2013 . Podle jeho § 4 je registr silničních
vozidel „evidencí silničních motorových vozidel, přípojných vozidel a provozovatelů těchto
vozidel“ (odstavec 1) . Jedná o „seznam, který
vedou obecní úřady obcí s rozšířenou působností“ (odstavec 2), do kterého je „oprávněn
nahlížet […] ten, kdo prokáže právní zájem“
(odstavec 3) . Do registru se mimo jiné zapisuje vlastník a provozovatel vozidla, není-li současně jeho vlastníkem (odstavec 4) .
[18] Podle § 11 odst . 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platí, že: „Vlastník registrovaného
silničního motorového vozidla a přípojného
vozidla, zástavní věřitel a další osoby, jichž
se zápis v registru silničních vozidel týká,
jsou povinni požádat příslušný obecní úřad
obce s rozšířenou působností o provedení
zápisu změn údajů zapisovaných v registru
silničních vozidel.“ Podle § 12 odst . 1 téhož
zákona „[ž]ádost o zápis změn údajů zapisovaných do registru silničních vozidel jsou
osoby uvedené v § 11 povinny podat do 10
pracovních dnů od vzniku skutečnosti, která
zakládá změnu zapisovaného údaje.“
[18] Podle § 11 odst . 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platí, že: „Vlastník registrovaného
silničního motorového vozidla a přípojného
vozidla, zástavní věřitel a další osoby, jichž
se zápis v registru silničních vozidel týká,
jsou povinni požádat příslušný obecní úřad
obce s rozšířenou působností o provedení
zápisu změn údajů zapisovaných v registru
silničních vozidel.“ Podle § 12 odst . 1 téhož
zákona „[ž]ádost o zápis změn údajů zapisovaných do registru silničních vozidel jsou
osoby uvedené v § 11 povinny podat do 10
pracovních dnů od vzniku skutečnosti, která
zakládá změnu zapisovaného údaje.“
[19] Ačkoliv je nutné posuzovat úkony
správních orgánů především podle jejich
obsahu, nikoli podle pouhého označení, je
vymezení registru silničních vozidel jako evidence prvním poznatkem pro další rozbor
povahy změny údaje o vlastníku registrovaného vozidla v registru . Toto označení nasvědčuje tomu, že se v něm pouze zachycují
vymezené právní skutečnosti a stavy, které již
nastaly .
[20] Uvedenému závěru zcela odpovídá,
že zákon o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích nedefinuje, kdo je
vlastníkem vozidla . Otázka vzniku a zániku
vlastnického práva k němu je tak ponechána
právní úpravě soukromého práva . V případě,
že ke změně vlastnictví dojde, obecní úřad
obce s rozšířenou působností na základě podané žádosti a připojených dokumentů pro-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
vede evidenční úkon v registru silničních vozidel, aniž by ve věci sám rozhodoval . Jinými
slovy řečeno, provedení tohoto úkonu nemá
vliv na vznik vlastnického práva .
[20] Uvedenému závěru zcela odpovídá,
že zákon o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích nedefinuje, kdo je
vlastníkem vozidla . Otázka vzniku a zániku
vlastnického práva k němu je tak ponechána
právní úpravě soukromého práva . V případě,
že ke změně vlastnictví dojde, obecní úřad
obce s rozšířenou působností na základě podané žádosti a připojených dokumentů pro-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
vede evidenční úkon v registru silničních vozidel, aniž by ve věci sám rozhodoval . Jinými
slovy řečeno, provedení tohoto úkonu nemá
vliv na vznik vlastnického práva .
[21] Z textu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích neplyne, že by měl obecní úřad obce s rozšířenou působností o žádosti dle § 11 citovaného
zákona rozhodovat, neboť zákon pouze hovoří o provedení zápisu změn údajů, tedy faktického zanesení určitých údajů do vedené
evidence . Mimo to se zákonná úprava týkající
se změn údajů v registru v zásadě omezuje
jen na výčet dokladů, které je žadatel povinen
přiložit ke své žádosti a na základě kterých
bude následně změna provedena (§ 12 odst . 2
téhož zákona) . Zákon o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích neobsahuje v souvislosti s prováděním změn v registru odkaz na správní řád, ani nestanoví, že
by v případě, že změnu není možné provést,
mělo být zahájeno formální správní řízení
(podle části druhé a třetí správního řádu)
o zamítnutí žádosti . Ze zákona tak vyplývá,
že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit
provádění změn údajů v registru správnímu
řízení dle části druhé a části třetí správního
řádu, jehož výsledkem by bylo správní rozhodnutí . Tento závěr odpovídá též důvodové
zprávě k zákonu o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, která se
ani v obecné, ani ve zvláštní části procesním
postupem při změně zapisovaných údajů nezabývá . Oproti tomu tentýž zákon například
výslovně předpokládá v § 17 a násl . vydání
správního rozhodnutí o schválení technické
způsobilosti typu silničního vozidla .
[22] Je zjevné, že změny v registru mají
být prováděny jednoduše a rychle, tak aby
stav zapsaný v registru pružně reagoval na
změnu stavu skutečného . Tomu ostatně odpovídá i relativně krátká lhůta deseti pracovních dní od vzniku skutečností zakládajících
změnu zapisovaných údajů, ve které jsou
osoby, jichž se zápis v registru týká, povinny podat žádost o zápis změn (§ 12 odst . 1
zákona o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích) . Rozhodování
ve správním řízení by v tomto případě bylo
nedůvodné, resp . nadbytečné, a to mimo jiné
i s ohledem na skutečnost, že správní orgán
na základě podané žádosti a k ní připojených
dokladů pouze provádí změnu zápisu údajů
na základě skutečností již dříve nastalých .
[22] Je zjevné, že změny v registru mají
být prováděny jednoduše a rychle, tak aby
stav zapsaný v registru pružně reagoval na
změnu stavu skutečného . Tomu ostatně odpovídá i relativně krátká lhůta deseti pracovních dní od vzniku skutečností zakládajících
změnu zapisovaných údajů, ve které jsou
osoby, jichž se zápis v registru týká, povinny podat žádost o zápis změn (§ 12 odst . 1
zákona o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích) . Rozhodování
ve správním řízení by v tomto případě bylo
nedůvodné, resp . nadbytečné, a to mimo jiné
i s ohledem na skutečnost, že správní orgán
na základě podané žádosti a k ní připojených
dokladů pouze provádí změnu zápisu údajů
na základě skutečností již dříve nastalých .
[23] Provedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel tak patří podle § 158
odst . 1 správního řádu do kategorie tzv . jiných úkonů dle části čtvrté správního řádu .
Nejedná se tedy o správní rozhodnutí vydané
v rámci správního řízení . Nepřichází proto
pojmově v úvahu obnova řízení dle § 100
a násl . správního řádu, neboť zde není žádné
správní řízení zakončené pravomocným meritorním rozhodnutím, které by bylo možné
obnovovat .
[24] Na uvedeném závěru nic nemění
skutečnost, že zákon o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích byl významně novelizován zákonem č . 239/2013 Sb .
Podle jeho přechodných ustanovení obsažených v čl . II bodu 1 platí, že: „Řízení o zápisu silničního vozidla do registru silničních
vozidel a zápisu změny údaje zapisovaného
do registru silničních vozidel zahájená přede
dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona [o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Ačkoliv přechodné ustanovení
hovoří o řízení, ze shora uvedeného je zřejmé, že se nejedná o správní řízení, ale pouze
o zákonem upravený postup, který správním
řízením není . Postup vedoucí k zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních
vozidel zahájený před účinností této novely
(tj . ve vztahu k posuzovaným ustanovením
přede dnem 1 . 1 . 2015) proto podléhá režimu zákona o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích ve znění účinném
před touto novelou . Mimo to shora uvedené
závěry stran změny údaje o vlastníku vozidla
lze v zásadě obdobně vztáhnout i na podmínky nové úpravy .
[24] Na uvedeném závěru nic nemění
skutečnost, že zákon o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích byl významně novelizován zákonem č . 239/2013 Sb .
Podle jeho přechodných ustanovení obsažených v čl . II bodu 1 platí, že: „Řízení o zápisu silničního vozidla do registru silničních
vozidel a zápisu změny údaje zapisovaného
do registru silničních vozidel zahájená přede
dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona [o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Ačkoliv přechodné ustanovení
hovoří o řízení, ze shora uvedeného je zřejmé, že se nejedná o správní řízení, ale pouze
o zákonem upravený postup, který správním
řízením není . Postup vedoucí k zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních
vozidel zahájený před účinností této novely
(tj . ve vztahu k posuzovaným ustanovením
přede dnem 1 . 1 . 2015) proto podléhá režimu zákona o podmínkách provozu vozidel na
pozemních komunikacích ve znění účinném
před touto novelou . Mimo to shora uvedené
závěry stran změny údaje o vlastníku vozidla
lze v zásadě obdobně vztáhnout i na podmínky nové úpravy .
[25] Podle § 100 odst . 1 správního řádu
platí: „Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se
na žádost účastníka obnoví, jestliže“ . Obnovit řízení tedy lze pouze tehdy, pokud se
obnovuje dříve proběhlé správní řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím . Obnova řízení však díky tomu v souzené
věci vůbec nepřichází v úvahu . Ačkoliv tedy
městský soud dospěl ke správnému závěru,
že původně žádné řízení neprobíhalo a rozhodnutí vydáno nebylo, učinil následně logicky nesprávný závěr, že ke změně zápisu
v registru silničních vozidel by mohlo dojít
až v důsledku nového rozhodnutí vydaného
v obnoveném řízení . Nejvyšší správní soud
proto dále zkoumal, jaké jsou důsledky rozhodnutí o povolení obnovy řízení v situaci,
kdy žádné řízení být obnoveno nemohlo .
Nabízí se přitom zejména nicotnost takového rozhodnutí, ke které je třeba přihlédnout
i bez námitky stěžovatelky, neboť podle § 109
odst . 4 s . ř . s . jde o vadu, ke které soud přihlíží
z úřední povinnosti .
[25] Podle § 100 odst . 1 správního řádu
platí: „Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se
na žádost účastníka obnoví, jestliže“ . Obnovit řízení tedy lze pouze tehdy, pokud se
obnovuje dříve proběhlé správní řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím . Obnova řízení však díky tomu v souzené
věci vůbec nepřichází v úvahu . Ačkoliv tedy
městský soud dospěl ke správnému závěru,
že původně žádné řízení neprobíhalo a rozhodnutí vydáno nebylo, učinil následně logicky nesprávný závěr, že ke změně zápisu
v registru silničních vozidel by mohlo dojít
až v důsledku nového rozhodnutí vydaného
v obnoveném řízení . Nejvyšší správní soud
proto dále zkoumal, jaké jsou důsledky rozhodnutí o povolení obnovy řízení v situaci,
kdy žádné řízení být obnoveno nemohlo .
Nabízí se přitom zejména nicotnost takového rozhodnutí, ke které je třeba přihlédnout
i bez námitky stěžovatelky, neboť podle § 109
odst . 4 s . ř . s . jde o vadu, ke které soud přihlíží
z úřední povinnosti .
[26] Povahou této vady se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 13 . 5 . 2008, čj . 8 Afs 78/2006-74,
č . 1629/2008 Sb . NSS ., podle kterého je
„[n]icotnost [někdy též označována jako
nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt,
pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce procesní potrat] představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady
jsou však vzhledem ke své povaze vadami
nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je
rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí
však není ‚běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ‚rozhodnutím‘, které pro jeho
vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky.
Zatímco v případě ‚běžných‘ vad správních
rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti
správních aktů, hledí jako na rozhodnutí
existující a způsobilá vyvolávat příslušné
právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato
zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není
nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí
respektovat a řídit se jím.“
[26] Povahou této vady se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 13 . 5 . 2008, čj . 8 Afs 78/2006-74,
č . 1629/2008 Sb . NSS ., podle kterého je
„[n]icotnost [někdy též označována jako
nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt,
pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce procesní potrat] představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady
jsou však vzhledem ke své povaze vadami
nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je
rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí
však není ‚běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ‚rozhodnutím‘, které pro jeho
vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky.
Zatímco v případě ‚běžných‘ vad správních
rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti
správních aktů, hledí jako na rozhodnutí
existující a způsobilá vyvolávat příslušné
právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato
zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není
nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí
respektovat a řídit se jím.“
[27] Teorie správního práva a judikatura správních soudů za vady způsobující
nicotnost považuje např . absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost
rozhodujícího správního orgánu, zásadní
nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy,
neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva
něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí (srov . rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 7 . 2005, čj . 6 A 76/2001-96,
č . 793/2006 Sb . NSS) .
[28] Nicotnost rozhodnutí je normativně
upravena v § 77 správního řádu . Podle jeho
odstavce 2 je mimo jiné nicotné rozhodnutí,
které „trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro
něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu“.
[28] Nicotnost rozhodnutí je normativně
upravena v § 77 správního řádu . Podle jeho
odstavce 2 je mimo jiné nicotné rozhodnutí,
které „trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro
něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu“.
[29] V nynější věci správní orgán I . stupně povolil obnovu řízení v případě postupu,
který nebyl správním řízením . Obnova řízení
podle § 100 a násl . správního řádu však v takových situacích nepřichází pojmově vůbec
v úvahu . Za této situace je nutné vyhodnotit
rozhodnutí správního orgánu I . stupně jako
rozhodnutí, které je vzhledem k platné právní úpravě právně neuskutečnitelné, neboť
zde neexistuje správní řízení ukončené vydáním pravomocného rozhodnutí ve věci, které by bylo možné obnovit a následně v něm
případně vydat nové rozhodnutí, což je smysl
obnovy řízení . Jedná se tak o rozhodnutí nicotné dle § 77 odst . 2 správního řádu .
[30] Rozhodnutí
správního orgánu
I . stupně tvoří s rozhodnutím žalovaného,
kterým bylo toto rozhodnutí potvrzeno,
jeden celek . Nicotné je z této příčiny také
rozhodnutí žalovaného (srov . shora citovaný
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 8
Afs 78/2006-74 či rozsudek ze dne 5 . 3 . 2014,
čj . 3 As 25/2013-46) .
[31] Nejvyšší správní soud se následně
zabýval tím, zda v uvedené situaci rozhodnutí správního orgánu I . stupně splňující formální definiční znaky správního rozhodnutí
zasahuje do subjektivních práv stěžovatelky,
a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu
§ 65 odst . 1 s . ř . s ., proti němuž je přípustná
žaloba ve správním soudnictví .
[32] Jak bylo rozvedeno shora k usnesení
ve věci EBECO CZ, rozšířený senát posuzoval
věc zejména z hlediska toho, zda v případě
nařízení (či povolení) obnovy řízení nastupuje ze zákona odkladný účinek ve vztahu
k meritornímu rozhodnutí vydanému v obnovovaném správním řízení, nicméně nevyloučil i možné jiné zásahy do práv účastníků .
Posouzení toho, zda může dojít k zásahu do
práv, je zejména složité v situaci, kdy nicotné
rozhodnutí žádné účinky zakládat nemůže,
což by ale vedlo k tomu, že by nikdy nebylo
možné žalovat vyslovení nicotnosti rozhodnutí, ačkoliv to soudní řád správní výslovně
předpokládá .
[33] Ustanovení § 65 odst . 1 s . ř . s . staví
přípustnost žaloby proti rozhodnutí na tvrzeném negativním zásahu do právní sféry
žalobce . Aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
je tak dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně
konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry
v žádném případě dojít nemohlo (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21 . 10 . 2008, čj . 8 As 47/2005-
-86, č . 1764/2009 Sb . NSS) .
[33] Ustanovení § 65 odst . 1 s . ř . s . staví
přípustnost žaloby proti rozhodnutí na tvrzeném negativním zásahu do právní sféry
žalobce . Aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
je tak dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně
konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry
v žádném případě dojít nemohlo (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21 . 10 . 2008, čj . 8 As 47/2005-
-86, č . 1764/2009 Sb . NSS) .
[34] V souzené věci stěžovatelka v řízení
před městským soudem mimo jiné poukazovala na to, že v důsledku vad rozhodnutí
správního orgánu I . stupně bylo popřeno,
je vlastníkem registrovaného vozidla .
že
V řízení o kasační stížnosti dále rozvedla, že
zásah do jejích subjektivních práv spatřuje
v tom, že bude popřeno její vlastnické právo
k vozu tím, že stav evidovaný v registru silničních vozidel bude v rozporu se stavem
Sandra B . proti Ministerstvu dopravy, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným
L support a 2) společnosti s ručením omezeným FIDENTIA, o obnovu řízení, o kasační
stížnosti žalobkyně .