[15] Městský soud opřel svou úvahu o odmítnutí stěžovatelčiny žaloby o shora uvedené usnesení ve věci EBECO CZ . V něm se rozšířený senát zabýval tím, zda může být již samotným rozhodnutím o nařízení či povolení obnovy řízení dle § 100 a násl . správního řádu naplněna podmínka zásahu do subjektivních hmotných a procesních práv ve smyslu § 65 s . ř . s ., a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení, proti němuž je přípustná žaloba . Rozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má ze zákona odkladný účinek, pokud příslušné rozhodnutí vydané v obnovovaném řízení nebylo dříve vykonáno (§ 100 odst . 6 věta druhá správního řádu) . Rozšířený senát v usnesení uvedl příklady správních rozhodnutí, kdy k odkladnému účinku dochází, a příklady výjimek, kdy je odkladný účinek správního rozhodnutí vzhledem k jeho povaze naopak pojmově vyloučen . V této souvislosti dospěl k závěru, že žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení, je přípustná, jde-li o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Takový případ nastává např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek .
[16] Pro další posouzení je tak nezbytné se nejprve zaměřit na to, jaké účinky by mohlo mít rozhodnutí o povolení obnovy řízení, což je třeba odvodit z toho, jakého řízení se obnova týká a jaké rozhodnutí v něm bylo vydáno .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
[17] Žádost o zápis změn údajů v registru silničních vozidel týkající se vozidla Bombardier byla podána a zápis proveden ve znění zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích účinného do 30 . 9 . 2013 . Podle jeho § 4 je registr silničních vozidel „evidencí silničních motorových vozidel, přípojných vozidel a provozovatelů těchto vozidel“ (odstavec 1) . Jedná o „seznam, který vedou obecní úřady obcí s rozšířenou působností“ (odstavec 2), do kterého je „oprávněn nahlížet […] ten, kdo prokáže právní zájem“ (odstavec 3) . Do registru se mimo jiné zapisuje vlastník a provozovatel vozidla, není-li současně jeho vlastníkem (odstavec 4) .
[18] Podle § 11 odst . 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platí, že: „Vlastník registrovaného silničního motorového vozidla a přípojného vozidla, zástavní věřitel a další osoby, jichž se zápis v registru silničních vozidel týká, jsou povinni požádat příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností o provedení zápisu změn údajů zapisovaných v registru silničních vozidel.“ Podle § 12 odst . 1 téhož zákona „[ž]ádost o zápis změn údajů zapisovaných do registru silničních vozidel jsou osoby uvedené v § 11 povinny podat do 10 pracovních dnů od vzniku skutečnosti, která zakládá změnu zapisovaného údaje.“
[19] Ačkoliv je nutné posuzovat úkony správních orgánů především podle jejich obsahu, nikoli podle pouhého označení, je vymezení registru silničních vozidel jako evidence prvním poznatkem pro další rozbor povahy změny údaje o vlastníku registrovaného vozidla v registru . Toto označení nasvědčuje tomu, že se v něm pouze zachycují vymezené právní skutečnosti a stavy, které již nastaly .
[20] Uvedenému závěru zcela odpovídá, že zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích nedefinuje, kdo je vlastníkem vozidla . Otázka vzniku a zániku vlastnického práva k němu je tak ponechána právní úpravě soukromého práva . V případě, že ke změně vlastnictví dojde, obecní úřad obce s rozšířenou působností na základě podané žádosti a připojených dokumentů pro-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
vede evidenční úkon v registru silničních vozidel, aniž by ve věci sám rozhodoval . Jinými slovy řečeno, provedení tohoto úkonu nemá vliv na vznik vlastnického práva .
[21] Z textu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích neplyne, že by měl obecní úřad obce s rozšířenou působností o žádosti dle § 11 citovaného zákona rozhodovat, neboť zákon pouze hovoří o provedení zápisu změn údajů, tedy faktického zanesení určitých údajů do vedené evidence . Mimo to se zákonná úprava týkající se změn údajů v registru v zásadě omezuje jen na výčet dokladů, které je žadatel povinen přiložit ke své žádosti a na základě kterých bude následně změna provedena (§ 12 odst . 2 téhož zákona) . Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích neobsahuje v souvislosti s prováděním změn v registru odkaz na správní řád, ani nestanoví, že by v případě, že změnu není možné provést, mělo být zahájeno formální správní řízení (podle části druhé a třetí správního řádu) o zamítnutí žádosti . Ze zákona tak vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit provádění změn údajů v registru správnímu řízení dle části druhé a části třetí správního řádu, jehož výsledkem by bylo správní rozhodnutí . Tento závěr odpovídá též důvodové zprávě k zákonu o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, která se ani v obecné, ani ve zvláštní části procesním postupem při změně zapisovaných údajů nezabývá . Oproti tomu tentýž zákon například výslovně předpokládá v § 17 a násl . vydání správního rozhodnutí o schválení technické způsobilosti typu silničního vozidla .
[22] Je zjevné, že změny v registru mají být prováděny jednoduše a rychle, tak aby stav zapsaný v registru pružně reagoval na změnu stavu skutečného . Tomu ostatně odpovídá i relativně krátká lhůta deseti pracovních dní od vzniku skutečností zakládajících změnu zapisovaných údajů, ve které jsou osoby, jichž se zápis v registru týká, povinny podat žádost o zápis změn (§ 12 odst . 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) . Rozhodování ve správním řízení by v tomto případě bylo
nedůvodné, resp . nadbytečné, a to mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že správní orgán na základě podané žádosti a k ní připojených dokladů pouze provádí změnu zápisu údajů na základě skutečností již dříve nastalých .
[23] Provedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel tak patří podle § 158 odst . 1 správního řádu do kategorie tzv . jiných úkonů dle části čtvrté správního řádu . Nejedná se tedy o správní rozhodnutí vydané v rámci správního řízení . Nepřichází proto pojmově v úvahu obnova řízení dle § 100 a násl . správního řádu, neboť zde není žádné správní řízení zakončené pravomocným meritorním rozhodnutím, které by bylo možné obnovovat .
[24] Na uvedeném závěru nic nemění skutečnost, že zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích byl významně novelizován zákonem č . 239/2013 Sb . Podle jeho přechodných ustanovení obsažených v čl . II bodu 1 platí, že: „Řízení o zápisu silničního vozidla do registru silničních vozidel a zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních vozidel zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona [o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Ačkoliv přechodné ustanovení hovoří o řízení, ze shora uvedeného je zřejmé, že se nejedná o správní řízení, ale pouze o zákonem upravený postup, který správním řízením není . Postup vedoucí k zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních vozidel zahájený před účinností této novely (tj . ve vztahu k posuzovaným ustanovením přede dnem 1 . 1 . 2015) proto podléhá režimu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích ve znění účinném před touto novelou . Mimo to shora uvedené závěry stran změny údaje o vlastníku vozidla lze v zásadě obdobně vztáhnout i na podmínky nové úpravy .
[25] Podle § 100 odst . 1 správního řádu platí: „Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže“ . Obnovit řízení tedy lze pouze tehdy, pokud se
obnovuje dříve proběhlé správní řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím . Obnova řízení však díky tomu v souzené věci vůbec nepřichází v úvahu . Ačkoliv tedy městský soud dospěl ke správnému závěru, že původně žádné řízení neprobíhalo a rozhodnutí vydáno nebylo, učinil následně logicky nesprávný závěr, že ke změně zápisu v registru silničních vozidel by mohlo dojít až v důsledku nového rozhodnutí vydaného v obnoveném řízení . Nejvyšší správní soud proto dále zkoumal, jaké jsou důsledky rozhodnutí o povolení obnovy řízení v situaci, kdy žádné řízení být obnoveno nemohlo . Nabízí se přitom zejména nicotnost takového rozhodnutí, ke které je třeba přihlédnout i bez námitky stěžovatelky, neboť podle § 109 odst . 4 s . ř . s . jde o vadu, ke které soud přihlíží z úřední povinnosti .
[26] Povahou této vady se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 13 . 5 . 2008, čj . 8 Afs 78/2006-74, č . 1629/2008 Sb . NSS ., podle kterého je „[n]icotnost [někdy též označována jako nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt, pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce procesní potrat] představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není ‚běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ‚rozhodnutím‘, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě ‚běžných‘ vad správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti správních aktů, hledí jako na rozhodnutí existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím.“
[27] Teorie správního práva a judikatura správních soudů za vady způsobující nicotnost považuje např . absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov . rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 7 . 2005, čj . 6 A 76/2001-96, č . 793/2006 Sb . NSS) .
[28] Nicotnost rozhodnutí je normativně upravena v § 77 správního řádu . Podle jeho odstavce 2 je mimo jiné nicotné rozhodnutí, které „trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu“.
[29] V nynější věci správní orgán I . stupně povolil obnovu řízení v případě postupu, který nebyl správním řízením . Obnova řízení podle § 100 a násl . správního řádu však v takových situacích nepřichází pojmově vůbec v úvahu . Za této situace je nutné vyhodnotit rozhodnutí správního orgánu I . stupně jako rozhodnutí, které je vzhledem k platné právní úpravě právně neuskutečnitelné, neboť zde neexistuje správní řízení ukončené vydáním pravomocného rozhodnutí ve věci, které by bylo možné obnovit a následně v něm případně vydat nové rozhodnutí, což je smysl obnovy řízení . Jedná se tak o rozhodnutí nicotné dle § 77 odst . 2 správního řádu .
[30] Rozhodnutí
správního orgánu I . stupně tvoří s rozhodnutím žalovaného, kterým bylo toto rozhodnutí potvrzeno, jeden celek . Nicotné je z této příčiny také rozhodnutí žalovaného (srov . shora citovaný
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 8 Afs 78/2006-74 či rozsudek ze dne 5 . 3 . 2014, čj . 3 As 25/2013-46) .
[31] Nejvyšší správní soud se následně zabýval tím, zda v uvedené situaci rozhodnutí správního orgánu I . stupně splňující formální definiční znaky správního rozhodnutí zasahuje do subjektivních práv stěžovatelky, a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst . 1 s . ř . s ., proti němuž je přípustná žaloba ve správním soudnictví .
[32] Jak bylo rozvedeno shora k usnesení ve věci EBECO CZ, rozšířený senát posuzoval věc zejména z hlediska toho, zda v případě nařízení (či povolení) obnovy řízení nastupuje ze zákona odkladný účinek ve vztahu k meritornímu rozhodnutí vydanému v obnovovaném správním řízení, nicméně nevyloučil i možné jiné zásahy do práv účastníků . Posouzení toho, zda může dojít k zásahu do práv, je zejména složité v situaci, kdy nicotné rozhodnutí žádné účinky zakládat nemůže, což by ale vedlo k tomu, že by nikdy nebylo možné žalovat vyslovení nicotnosti rozhodnutí, ačkoliv to soudní řád správní výslovně předpokládá .
[33] Ustanovení § 65 odst . 1 s . ř . s . staví přípustnost žaloby proti rozhodnutí na tvrzeném negativním zásahu do právní sféry žalobce . Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je tak dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 10 . 2008, čj . 8 As 47/2005- -86, č . 1764/2009 Sb . NSS) .
[34] V souzené věci stěžovatelka v řízení před městským soudem mimo jiné poukazovala na to, že v důsledku vad rozhodnutí správního orgánu I . stupně bylo popřeno, je vlastníkem registrovaného vozidla . že V řízení o kasační stížnosti dále rozvedla, že zásah do jejích subjektivních práv spatřuje v tom, že bude popřeno její vlastnické právo k vozu tím, že stav evidovaný v registru silničních vozidel bude v rozporu se stavem
Sandra B . proti Ministerstvu dopravy, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným L support a 2) společnosti s ručením omezeným FIDENTIA, o obnovu řízení, o kasační stížnosti žalobkyně .