Ars 1/2024- 51 - text
pokračování Ars 1/2024 - 55
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Radana Malíka (soudce zpravodaj), Petra Mikeše, Pavla Molka, Milana Podhrázkého a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: J. S., zast. Mgr. Žanetou Pröll, advokátkou se sídlem 28. října 3390/111a, Ostrava, a účastníka řízení: město Vidnava, se sídlem Mírové náměstí 80, Vidnava, o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 21. 12. 2023, č. j. 58 A 1/2023
23,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Dne 21. 10. 2023 se ve Vidnavě konalo místní referendum podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o místním referendu“), o otázce: „Souhlasíte s těžbou kaolinu na katastrálním území města Vidnava?“. Referenda se zúčastnilo 465 z 989 oprávněných osob, tj. 47,02 %, a z celkem 457 platných hlasů bylo 94 pro „ANO“ a 361 pro „NE“, tj. s těžbou kaolinu nesouhlasilo 36,5 % z celkového počtu oprávněných osob.
[2] Navrhovatel se u krajského soudu domáhal vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu z důvodu, že bylo konáno ve věci, o níž místní referendum konat nelze podle § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu.
[3] Krajský soud výše nadepsaným usnesením návrh zamítl. Shledal, že místní referendum je platné a závazné, což ostatně navrhovatel ani nezpochybňoval. Též netvrdil, že by se referendum nemělo uskutečnit z důvodu uvedeného v § 6 zákona o místním referendu, tj. že by se v něm rozhodovalo o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce. Tím se proto krajský soud blíže nezabýval. Následně nepřisvědčil námitce, že položená otázka i v referendu přijaté negativní rozhodnutí jsou v rozporu s Územním plánem Vidnava ze dne 14. 12. 2015, č. 1/2015, zákonem č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon“), a zákonem č. 62/1988 Sb., o geologických pracích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o geologických pracích“). Uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území, stanovení podmínek využití a absence zastavitelných ploch v daném území v územním plánu je projevem ochrany výhradního ložiska a samotné zakotvení těchto ploch v územním plánu, který je koncepčním nástrojem, neznamená umožnění těžby nerostu. V Územním plánu Vidnava ani plochy těžby stanoveny nejsou.
[4] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku, že o položené otázce se mělo rozhodovat v jiném, zvláštním, řízení. Konání referenda nebránila skutečnost, že o povolení těžby by rozhodovaly příslušné orgány státní báňské správy v samostatném řízení, jehož výsledek nemůže rozhodnutí v místním referendu nahradit. Smyslem konání referenda bylo, zda má obec podporovat záměr obnovení těžby kaolinu, či nikoliv, jak se k němu má v budoucnu stavět jako účastník případných řízení o stanovení dobývacího prostoru a povolovacích procesů. Odpověď na položenou otázku pouze zavazuje zastupitelstvo obce, aby podnikalo v rámci své samostatné působnosti kroky k tomu, aby k obnovení těžby nedošlo. Krajský soud uzavřel, že otázka položená v místním referendu ani rozhodnutí v něm přijaté netrpí žádným z navrhovatelem uváděných deficitů.
II. Kasační stížnost a vyjádření účastníka řízení
[5] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností založenou na důvodech podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a uložil účastníkovi řízení povinnost nahradit stěžovateli náklady řízení.
[5] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností založenou na důvodech podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a uložil účastníkovi řízení povinnost nahradit stěžovateli náklady řízení.
[6] Stěžovatel namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku neplatnosti rozhodnutí v místním referendu z důvodů uvedených v § 6 a § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu. Místní referendum zjevně směřuje mimo oblast samostatné působnosti obce a mimo otázky, které lze v místním referendu řešit. Položená otázka je dle stěžovatele zcela obecná, vágní a nesměřuje k žádným konkrétním prostředkům, které by obec měla v rámci své samostatné působnosti využít.
[7] Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že chráněná ložisková území zakládají pouze určitý režim ochrany území s ohledem na možnou budoucí těžbu a nesouhlas s těžbou nemá na tuto ochranu vliv. Rozhodnutí v místním referendu zakládá na straně obce protiprávní cíl. Stěžovatel si klade otázku, jak bude obec rozhodovat o výstavbě či jiné činnosti v území. Mohlo by dojít k vyprázdnění ochrany založené zřízením chráněných ložiskových území, k nezákonnostem v rozhodování obce na úseku územního plánování a stavebního řádu a k narušení postupů obce v rámci ochrany vyhrazených nerostů.
[8] Krajský soud se dle stěžovatele řádně nevypořádal s argumentací o nezákonnosti referenda z důvodů uvedených v usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 9. 2008, č. j. 22 Ca 259/2008
22. Stěžovatel citoval z usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 3027/08, s tím, že v projednávané věci obecně formulovaná otázka evokuje závěr, že účelem referenda je zamezení těžby na daném území. Zopakoval, že otázka byla zcela vágní. Obec měla brojit proti jednotlivým povolovacím řízením, nikoliv vyhlašovat místní referendum, které se týká již schváleného územního plánu. Krajský soud dle stěžovatele pochybil, pokud nezohlednil závěry citovaného usnesení Ústavního soudu, dle kterých je místní referendum neplatné.
[8] Krajský soud se dle stěžovatele řádně nevypořádal s argumentací o nezákonnosti referenda z důvodů uvedených v usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 9. 2008, č. j. 22 Ca 259/2008
22. Stěžovatel citoval z usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 3027/08, s tím, že v projednávané věci obecně formulovaná otázka evokuje závěr, že účelem referenda je zamezení těžby na daném území. Zopakoval, že otázka byla zcela vágní. Obec měla brojit proti jednotlivým povolovacím řízením, nikoliv vyhlašovat místní referendum, které se týká již schváleného územního plánu. Krajský soud dle stěžovatele pochybil, pokud nezohlednil závěry citovaného usnesení Ústavního soudu, dle kterých je místní referendum neplatné.
[9] Dle stěžovatele není správný závěr krajského soudu, že stěžovatel v návrhu ani v jeho doplnění netvrdil rozpor konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu, a proto se krajský soud otázkou samostatné působnosti obce vůbec nezabýval. Jednalo se naopak o jeden ze stěžejních argumentů a nemůže být opomenut jen z důvodu, že stěžovatel neuvedl správný odkaz na paragraf. Poukázal na § 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a závěry soudní praxe s ním spojené, přičemž vymezení jednotlivých důvodů nepřípustnosti místního referenda se v textu § 6 a § 7 zákona o místním referendu značně překrývá a prolíná. Není tedy namístě „bazírovat“ na přesném uvádění odkazů, opačný přístup by byl přepjatým formalismem a porušením práva stěžovatele na spravedlivý proces. Jednoznačná námitka nedostatku působnosti obce dle stěžovatele plyne z předposledního odstavce jeho návrhu, kde uvedl, že „otázka plošného zákazu těžby by měla být řešena v rámci zvláštních k tomu určených řízení, a tedy místní referendum o takové otázce (…) nelze konat“. Krajský soud pochybil, pokud se otázkou, zda místní referendum spadá do samostatné působnosti obce, nezabýval. Krajský soud přitom sám uznává, že položená otázka je zřejmě mimo samostatnou působnost obce, když uvádí, že o (ne)povolení těžby rozhodují příslušné orgány státní báňské správy.
[10] Stěžovatel namítal, že závěr krajského soudu o nemyslitelnosti kolize položené otázky s právními předpisy a regulativy Územního plánu Vidnava nemá prima facie skutkovou oporu ve spise. Naopak je zřejmé, že záporné zodpovězení položené otázky je v přímé kolizi se zcela konkrétně uváděnými ustanoveními horního zákona a zákona o geologických pracích a na jejich základě zpracovaného, přijatého a platného Územního plánu Vidnava. Krajský soud sice přiléhavě uzavřel, že uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území je projevem ochrany ložiska proti znemožnění nebo ztížení jeho dobývání, ale následně zcela nelogicky tvrdí, že vyslovení plošného a závazného kategorického nesouhlasu s těžbou kaolinu se do rozporu se žádným právním předpisem ani územním plánem nemůže dostat, tj. jeho dobývání neztíží. To je dle stěžovatele zjevný nesmysl.
[10] Stěžovatel namítal, že závěr krajského soudu o nemyslitelnosti kolize položené otázky s právními předpisy a regulativy Územního plánu Vidnava nemá prima facie skutkovou oporu ve spise. Naopak je zřejmé, že záporné zodpovězení položené otázky je v přímé kolizi se zcela konkrétně uváděnými ustanoveními horního zákona a zákona o geologických pracích a na jejich základě zpracovaného, přijatého a platného Územního plánu Vidnava. Krajský soud sice přiléhavě uzavřel, že uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území je projevem ochrany ložiska proti znemožnění nebo ztížení jeho dobývání, ale následně zcela nelogicky tvrdí, že vyslovení plošného a závazného kategorického nesouhlasu s těžbou kaolinu se do rozporu se žádným právním předpisem ani územním plánem nemůže dostat, tj. jeho dobývání neztíží. To je dle stěžovatele zjevný nesmysl.
[11] Stěžovatel jako „zásadní námitku“ vznesl nesrozumitelnost a neodůvodněnost závěrů krajského soudu ohledně toho, že stěžovatel nevysvětlil namítaný rozpor s citovanou právní úpravou a netvrdil, že se v referendu rozhodovalo o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce. Stěžovatel v návrhu vyložil, že obsahem Územního plánu Vidnava je ochrana konkrétního ložiskového území žáruvzdorného kaolinu jako vyhrazeného nerostu, která má umožnit jeho efektivní těžbu, a vyhlášení místního referenda, jehož výsledkem může být plošný nesouhlas s těžbou, je v tomto ohledu s Územním plánem Vidnava ve zjevném rozporu. Krajský soud se s jeho argumentací vypořádal nesrozumitelně a bez náležitého odůvodnění. Dle stěžovatele je nesrozumitelné, proč by mělo v územním plánu zahrnuté chráněné ložiskové území znamenat automatické umožnění těžby, kterého se stěžovatel ani nikdo jiný nedovolává. Není ani zřejmé, jak to má souviset s tím, že stěžovatel brojí proti vyhlášení místního referenda s výsledkem závazného kategorického a plošného nesouhlasu s těžbou jako využitím chráněného ložiskového území vyhrazeného nerostu. V napadeném usnesení konečně absentují důvody pro závěr krajského soudu o nepřiléhavosti precedentních rozhodnutí soudů ohledně nepřípustnosti snah o faktické změny územního plánu prostřednictvím místního referenda.
[12] Závěrem stěžovatel uvedl, že jsou naplněny podmínky přípustnosti a přijatelnosti kasační stížnosti. Kasační stížnost je přijatelná dle § 104a odst. 1 s. ř. s., jelikož ve věci rozhodoval senát, nikoliv specializovaný samosoudce.
[13] Účastník řízení ve svém vyjádření stručně uvedl, že otázka v referendu nebyla v rozporu se zákonem. Záměrem bylo zjistit názor občanů na možnost obnovení těžby kaolinu na katastru města, občané měli dle účastníka řízení právo vyjádřit svůj názor. Účastník řízení nezpochybňuje výskyt chráněného ložiska kaolinu ve svém katastru.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou oprávněnou a směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Posoudil ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž ověřil, že napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Podle § 6 zákona o místním referendu v místním referendu se rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města.
[17] Podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu nelze místní referendum konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy.
[18] Podle § 7 písm. e) zákona o místním referendu nelze místní referendum konat v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení.
[19] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že není namístě zabývat se přijatelností kasační stížnosti ve smyslu § 104a s. ř. s., jak ji tvrdil stěžovatel, jelikož se nejedná o věc, v níž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce (§ 31 odst. 2 s. ř. s.). V daném případě se jedná o věc, o níž přísluší rozhodovat senátu krajského soudu, a tudíž institut nepřijatelnosti kasační stížnosti podle § 104a s. ř. s. zde nepřipadá vůbec v úvahu.
[20] Co se týče tvrzené přípustnosti kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud shledal nepřípustnými kasační námitky týkající se obecnosti položené otázky a rozporu konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu, tj. rozhodování o věcech, které nepatří do samostatné působnosti obce. Stěžovatel ani jednu z těchto námitek neuplatnil v řízení před krajským soudem, ač zjevně mohl (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že rozpor konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu uvedl ve svém návrhu a krajský soud pochybil, když se nezabýval tím, zda položená otázka spadá do samostatné působnosti obce. Námitky a argumentace stěžovatele v návrhu ze dne 30. 10. 2023 (založen na č. l. 1 a 2 spisu krajského soudu) směřují k opakovaně namítanému nesouladu položené otázky, jakož i v referendu vysloveného nesouhlasu s těžbou kaolinu, s existující územně plánovací dokumentací, Územním plánem Vidnava. Dovozuje
li stěžovatel námitku rozporu konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu z textu v návrhu „otázka plošného zákazu těžby by měla být řešena v rámci zvláštních k tomu určených řízení, a tedy místní referendum o takové otázce (…) nelze konat“, Nejvyšší správní soud se s ním neztotožňuje. Zaprvé, citovaná námitka obsahově odpovídá důvodu nemožnosti konat referendum podle § 7 písm. e) zákona o místním referendu. Zadruhé, na místě, kde stěžovatel nyní uvedl jen závorku „(…)“, v návrhu výslovně odkázal právě na § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu. Nejvyšší správní soud by stěžovateli nevyčítal, že výslovně neoznačil § 6 zákona o místním referendu, jeho argumentace však ani obsahově tomuto důvodu nemožnosti konat místní referendum neodpovídá.
[21] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že rozpor konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu uvedl ve svém návrhu a krajský soud pochybil, když se nezabýval tím, zda položená otázka spadá do samostatné působnosti obce. Námitky a argumentace stěžovatele v návrhu ze dne 30. 10. 2023 (založen na č. l. 1 a 2 spisu krajského soudu) směřují k opakovaně namítanému nesouladu položené otázky, jakož i v referendu vysloveného nesouhlasu s těžbou kaolinu, s existující územně plánovací dokumentací, Územním plánem Vidnava. Dovozuje
li stěžovatel námitku rozporu konání místního referenda s § 6 zákona o místním referendu z textu v návrhu „otázka plošného zákazu těžby by měla být řešena v rámci zvláštních k tomu určených řízení, a tedy místní referendum o takové otázce (…) nelze konat“, Nejvyšší správní soud se s ním neztotožňuje. Zaprvé, citovaná námitka obsahově odpovídá důvodu nemožnosti konat referendum podle § 7 písm. e) zákona o místním referendu. Zadruhé, na místě, kde stěžovatel nyní uvedl jen závorku „(…)“, v návrhu výslovně odkázal právě na § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu. Nejvyšší správní soud by stěžovateli nevyčítal, že výslovně neoznačil § 6 zákona o místním referendu, jeho argumentace však ani obsahově tomuto důvodu nemožnosti konat místní referendum neodpovídá.
[22] Doplnění návrhu ze dne 9. 11. 2023 (založeno na č. l. 16 spisu krajského soudu) pak obsahuje toliko oznámení převzetí právního zastoupení, doložení úhrady soudního poplatku za návrh a doložení stěžovatelem tvrzeného rozporu položené otázky ohledně těžby kaolinu s příslušnou územně plánovací dokumentací. Dále opakuje argumentaci ohledně negace zákonné ochrany chráněného ložiska a nerostného bohatství s tím, že o takto položené otázce místní referendum konat nelze. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s posouzením krajského soudu (bod 13. napadeného usnesení), který nepochybil, jestliže se nezabýval tím, zda položená otázka spadá do samostatné působnosti obce. Tato námitka tak není důvodná.
[23] Ve věci samé stěžovatel namítá jednak nepřezkoumatelnost napadeného usnesení (nevypořádání argumentace stěžovatele, nedostatečné odůvodnění i nesrozumitelnost závěrů), jednak nesprávné právní posouzení otázky platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, neboť je dle něj v rozporu s platným Územním plánem Vidnava a zákonnou úpravou chráněného ložiskového území.
[23] Ve věci samé stěžovatel namítá jednak nepřezkoumatelnost napadeného usnesení (nevypořádání argumentace stěžovatele, nedostatečné odůvodnění i nesrozumitelnost závěrů), jednak nesprávné právní posouzení otázky platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, neboť je dle něj v rozporu s platným Územním plánem Vidnava a zákonnou úpravou chráněného ložiskového území.
[24] Nejvyšší správní soud pouze pro úplnost podotýká, že stěžovatel v kasační stížnosti obecně označil i kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., bližší argumentaci však k tomu nepředestřel. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze uplatnit v případě tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spise nebo je s ním v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Žádnou takovou vadu ale stěžovatel nenamítá a v nyní projednávané věci ani není napadeno žádné správní rozhodnutí, kterého se citovaný kasační důvod obecně týká.
III.a Přezkoumatelnost napadeného usnesení
[25] Bylo by předčasné zabývat se věcí samou, pokud by bylo napadené usnesení skutečně nepřezkoumatelné. Stěžovatel namítá jak nesrozumitelnost napadeného rozhodnutí krajského soudu, tak nedostatek jeho důvodů. Námitky nejsou důvodné.
[26] Ke konkrétnímu obsahu pojmu nepřezkoumatelnosti srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003
52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008
136, č. 1795/2009 Sb. NSS. Konstatování nepřezkoumatelnosti by přitom mělo být vyhrazeno opravdu výjimečným případům, kdy není z odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec patrno hodnocení podstatných důvodů či skutečností (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016
123, č. 3668/2018 Sb. NSS, odst. [29]). V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud shledal, že napadené usnesení je přezkoumatelné, srozumitelné i dostatečně odůvodněné. Krajský soud přesvědčivě odůvodnil, z jakých důvodů nepřisvědčil stěžovateli ohledně namítaného rozporu položené otázky a přijatého rozhodnutí s Územním plánem Vidnava, horním zákonem a zákonem o geologických pracích. Správností závěrů krajského soudu se bude kasační soud zabývat níže.
[26] Ke konkrétnímu obsahu pojmu nepřezkoumatelnosti srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003
52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008
136, č. 1795/2009 Sb. NSS. Konstatování nepřezkoumatelnosti by přitom mělo být vyhrazeno opravdu výjimečným případům, kdy není z odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec patrno hodnocení podstatných důvodů či skutečností (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016
123, č. 3668/2018 Sb. NSS, odst. [29]). V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud shledal, že napadené usnesení je přezkoumatelné, srozumitelné i dostatečně odůvodněné. Krajský soud přesvědčivě odůvodnil, z jakých důvodů nepřisvědčil stěžovateli ohledně namítaného rozporu položené otázky a přijatého rozhodnutí s Územním plánem Vidnava, horním zákonem a zákonem o geologických pracích. Správností závěrů krajského soudu se bude kasační soud zabývat níže.
[27] Nejvyšší správní soud neshledal, že by se krajský soud řádně nevypořádal s argumentací stěžovatele usnesením č. j. 22 Ca 259/2008
22 a nezohlednil závěry usnesení sp. zn. II. ÚS 3027/08. K usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 se krajský soud vyjádřil v bodě 19. napadeného usnesení s tím, že návrh na vyhlášení místního referenda byl v té věci zamítnut jednak pro nejednoznačnost položené otázky, jednak pro rozpor položené otázky s územním plánem obce Bystročice. Položená otázka týkající se výstavby logistického centra, příjezdové komunikace, případně jiných skladových hal či průmyslových objektů totiž již byla územním plánem zodpovězena – specifikované území bylo plochou určenou územním plánem pro podnikatelské záměry. V nyní projednávané věci však dle krajského soudu stanovené chráněné ložiskové území v Územním plánu Vidnava neznamená automatické umožnění těžby, v územním plánu ani plochy těžby stanoveny nejsou. Krajský soud tedy zjevně shledal argumentaci stěžovatele nepřiléhavou a kasační soud považuje takové vypořádání stěžovatelovy argumentace za logicky, srozumitelně i dostatečně odůvodněné, tedy řádné. V napadeném usnesení nechybí důvody o nepřiléhavosti uvedeného usnesení, jak stěžovatel namítá. K usnesení sp. zn. II. ÚS 3027/08, kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 jako zjevně neopodstatněnou, se krajský soud v napadeném usnesení sice výslovně nevyjádřil, stěžovatel však v řízení před krajským soudem bližší argumentaci usnesením Ústavního soudu neuplatnil. V návrhu na něj pouze odkázal s tím, že Ústavní soud přezkoumal a potvrdil závěr Krajského soudu v Ostravě. Ten však krajský soud shledal nepřiléhavým na nyní projednávanou věc. Dle kasačního soudu proto není vadou, pokud se krajský soud uvedeným usnesením Ústavního soudu blíže nezabýval.
[27] Nejvyšší správní soud neshledal, že by se krajský soud řádně nevypořádal s argumentací stěžovatele usnesením č. j. 22 Ca 259/2008
22 a nezohlednil závěry usnesení sp. zn. II. ÚS 3027/08. K usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 se krajský soud vyjádřil v bodě 19. napadeného usnesení s tím, že návrh na vyhlášení místního referenda byl v té věci zamítnut jednak pro nejednoznačnost položené otázky, jednak pro rozpor položené otázky s územním plánem obce Bystročice. Položená otázka týkající se výstavby logistického centra, příjezdové komunikace, případně jiných skladových hal či průmyslových objektů totiž již byla územním plánem zodpovězena – specifikované území bylo plochou určenou územním plánem pro podnikatelské záměry. V nyní projednávané věci však dle krajského soudu stanovené chráněné ložiskové území v Územním plánu Vidnava neznamená automatické umožnění těžby, v územním plánu ani plochy těžby stanoveny nejsou. Krajský soud tedy zjevně shledal argumentaci stěžovatele nepřiléhavou a kasační soud považuje takové vypořádání stěžovatelovy argumentace za logicky, srozumitelně i dostatečně odůvodněné, tedy řádné. V napadeném usnesení nechybí důvody o nepřiléhavosti uvedeného usnesení, jak stěžovatel namítá. K usnesení sp. zn. II. ÚS 3027/08, kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 jako zjevně neopodstatněnou, se krajský soud v napadeném usnesení sice výslovně nevyjádřil, stěžovatel však v řízení před krajským soudem bližší argumentaci usnesením Ústavního soudu neuplatnil. V návrhu na něj pouze odkázal s tím, že Ústavní soud přezkoumal a potvrdil závěr Krajského soudu v Ostravě. Ten však krajský soud shledal nepřiléhavým na nyní projednávanou věc. Dle kasačního soudu proto není vadou, pokud se krajský soud uvedeným usnesením Ústavního soudu blíže nezabýval.
[28] Závěr krajského soudu o tom, že vyslovení nesouhlasu s těžbou kaolinu neztíží jeho dobývání, není nelogický, jak tvrdí stěžovatel. V bodě 18. napadeného usnesení krajský soud konstatoval, že uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území, stanovení dalších podmínek jejich využití a absence zastavitelných ploch v území v Územním plánu Vidnava je projevem ochrany předmětného výhradního ložiska proti znemožnění nebo ztížení jeho dobývání, neznamená však umožnění těžby. Proto se dle krajského soudu položená otázka ani záporná odpověď na ni nemůže dostat do rozporu s horním zákonem, zákonem o geologických pracích ani s Územním plánem Vidnava. Nejvyšší správní soud považuje uvedenou argumentaci krajského soudu za logickou a srozumitelnou. Jinými slovy krajský soud říká, že stanovení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území v územním plánu a jeho zákonná ochrana ještě neznamená, že ložisko musí být využito, tj. musí v budoucnu probíhat těžba. Závěr krajského soudu je srozumitelný i v kontextu jeho další argumentace v bodech 20. a 21. napadeného usnesení, kde uvedl, že rozhodnutí učiněné v místním referendu nemůže nahradit případné rozhodování orgánů státní báňské správy o samotném povolení těžby a zastupitelstvo obce pouze hledalo odpověď na to, zda má v rámci své samostatné působnosti podporovat záměr obnovení těžby kaolinu, či nikoliv.
[28] Závěr krajského soudu o tom, že vyslovení nesouhlasu s těžbou kaolinu neztíží jeho dobývání, není nelogický, jak tvrdí stěžovatel. V bodě 18. napadeného usnesení krajský soud konstatoval, že uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území, stanovení dalších podmínek jejich využití a absence zastavitelných ploch v území v Územním plánu Vidnava je projevem ochrany předmětného výhradního ložiska proti znemožnění nebo ztížení jeho dobývání, neznamená však umožnění těžby. Proto se dle krajského soudu položená otázka ani záporná odpověď na ni nemůže dostat do rozporu s horním zákonem, zákonem o geologických pracích ani s Územním plánem Vidnava. Nejvyšší správní soud považuje uvedenou argumentaci krajského soudu za logickou a srozumitelnou. Jinými slovy krajský soud říká, že stanovení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území v územním plánu a jeho zákonná ochrana ještě neznamená, že ložisko musí být využito, tj. musí v budoucnu probíhat těžba. Závěr krajského soudu je srozumitelný i v kontextu jeho další argumentace v bodech 20. a 21. napadeného usnesení, kde uvedl, že rozhodnutí učiněné v místním referendu nemůže nahradit případné rozhodování orgánů státní báňské správy o samotném povolení těžby a zastupitelstvo obce pouze hledalo odpověď na to, zda má v rámci své samostatné působnosti podporovat záměr obnovení těžby kaolinu, či nikoliv.
[29] Důvodnou Nejvyšší správní soud neshledal ani námitku nesrozumitelnosti a neodůvodněnosti závěrů krajského soudu ohledně toho, že stěžovatel nevysvětlil namítaný rozpor položené otázky s horním zákonem, zákonem o geologických pracích a územním plánem a že netvrdil rozhodování o věci nepatřící do samostatné působnosti obce. Kasační soud předně nerozumí stěžovateli, proč a hlavně jak by měl krajský soud konkrétněji uvést, že stěžovatel nevysvětlil nějakou svou argumentaci nebo netvrdil nějakou námitku. Krajský soud přitom v bodě 14. napadeného usnesení výslovně uvedl, že stěžovatel své tvrzení o rozporu položené otázky i přijatého rozhodnutí odůvodnil rozporem s Územním plánem Vidnava, § 3 odst. 1 písm. k) a § 15 a násl. horního zákona a § 13 odst. 1 až 3 zákona o geologických pracích, kterými se dále zabýval, a stěžovatelem tvrzený rozpor neshledal. Co se týče druhého závěru krajského soudu, že stěžovatel rozpor položené otázky s § 6 zákona o místním referendu nenamítal, Nejvyšší správní soud se s ním již výše ztotožnil.
[29] Důvodnou Nejvyšší správní soud neshledal ani námitku nesrozumitelnosti a neodůvodněnosti závěrů krajského soudu ohledně toho, že stěžovatel nevysvětlil namítaný rozpor položené otázky s horním zákonem, zákonem o geologických pracích a územním plánem a že netvrdil rozhodování o věci nepatřící do samostatné působnosti obce. Kasační soud předně nerozumí stěžovateli, proč a hlavně jak by měl krajský soud konkrétněji uvést, že stěžovatel nevysvětlil nějakou svou argumentaci nebo netvrdil nějakou námitku. Krajský soud přitom v bodě 14. napadeného usnesení výslovně uvedl, že stěžovatel své tvrzení o rozporu položené otázky i přijatého rozhodnutí odůvodnil rozporem s Územním plánem Vidnava, § 3 odst. 1 písm. k) a § 15 a násl. horního zákona a § 13 odst. 1 až 3 zákona o geologických pracích, kterými se dále zabýval, a stěžovatelem tvrzený rozpor neshledal. Co se týče druhého závěru krajského soudu, že stěžovatel rozpor položené otázky s § 6 zákona o místním referendu nenamítal, Nejvyšší správní soud se s ním již výše ztotožnil.
[30] Srozumitelný je dle kasačního soudu i závěr krajského soudu, že chráněné ložiskové území zahrnuté v Územním plánu Vidnava neznamená automatické umožnění těžby. Stěžovatel se sice výslovně těžby nedovolává, avšak jak sám uvádí i v kasační stížnosti, brojí proti místnímu referendu s výsledkem závazného kategorického a plošného nesouhlasu s těžbou jako využitím chráněného ložiskového území vyhrazeného nerostu. V podstatě se tedy s odkazem na územní plán obce dovolává možnosti budoucí těžby, se kterou občané v místním referendu vyslovili nesouhlas. Proto krajský soud vyslovil již výše popsaný závěr, že samotné uvedení výhradního ložiska a chráněného ložiskového území v územním plánu ještě neznamená umožnění těžby, kterou navíc povolují příslušné státní báňské úřady. Nejvyšší správní soud neshledal na závěrech krajského soudu cokoliv nesrozumitelného nebo nesmyslného.
III.b Platnost rozhodnutí přijatého v místním referendu
[31] Stěžovatel trvá na tom, že rozhodnutí přijaté v místním referendu je neplatné, jelikož je v rozporu s Územním plánem Vidnava a zákonnou ochranou ložiskového území, která by mohla být vyprázdněna. Nesouhlasí s krajským soudem, že chráněná ložisková území zakládají pouze určitý režim ochrany území s ohledem na možnou budoucí těžbu a nesouhlas s těžbou na tuto ochranu nemá vliv. Námitky nejsou důvodné.
[32] Nejvyšší správní soud ověřil, že v části E. 6. (s názvem OCHRANA NEROSTNÝCH SUROVIN) Územního plánu Vidnava ze dne 14. 12. 2015, č. j. 1/2015, je pod bodem E. 6. 1. uvedeno, že na katastru města je evidováno výhradní ložisko Vidnava se stanoveným chráněným ložiskovým územím CHLÚ Vidnava; podle bodu E. 6. 3. jsou uvedené lokality respektovány, územní plán nenavrhuje žádné nové zastavitelné plochy; a podle bodu E. 6. 4. se nenavrhují plochy těžby. Tomu odpovídá část F.5.5. odůvodnění územního plánu (shodně viz bod 17. napadeného usnesení).
[32] Nejvyšší správní soud ověřil, že v části E. 6. (s názvem OCHRANA NEROSTNÝCH SUROVIN) Územního plánu Vidnava ze dne 14. 12. 2015, č. j. 1/2015, je pod bodem E. 6. 1. uvedeno, že na katastru města je evidováno výhradní ložisko Vidnava se stanoveným chráněným ložiskovým územím CHLÚ Vidnava; podle bodu E. 6. 3. jsou uvedené lokality respektovány, územní plán nenavrhuje žádné nové zastavitelné plochy; a podle bodu E. 6. 4. se nenavrhují plochy těžby. Tomu odpovídá část F.5.5. odůvodnění územního plánu (shodně viz bod 17. napadeného usnesení).
[33] Podle § 16 odst. 1 horního zákona ochrana výhradního ložiska proti znemožnění nebo ztížení jeho dobývání se zajišťuje stanovením chráněného ložiskového území. Podle odst. 2 stejného ustanovení chráněné ložiskové území zahrnuje území, na kterém stavby a zařízení, které nesouvisí s dobýváním výhradního ložiska, by mohly znemožnit nebo ztížit dobývání výhradního ložiska. Horní zákon pak v § 18 upravuje omezení některých činností v chráněném ložiskovém území, zejména zřizování staveb a zařízení nesouvisejících s dobýváním, které je možné pouze na základě vyjádření obvodního báňského úřadu. Obdobně podle § 19 horního zákona může příslušný stavební úřad povolit umístění staveb a zařízení v chráněném ložiskovém území, které nesouvisí s dobýváním, jen na základě vyjádření obvodního báňského úřadu.
[34] V nyní projednávané věci se místní referendum konalo o otázce „Souhlasíte s těžbou kaolinu na katastrálním území města Vidnava?“. Stěžovatel trvá na tom, že v referendu vyslovený nesouhlas s případnou budoucí těžbou kaolinu na území obce odporuje v územním plánu uvedenému výhradnímu ložisku se stanoveným chráněným ložiskovým územím a horním zákonem upravené ochraně tohoto výhradního ložiska před znemožněním nebo ztížením jeho dobývání, tj. těžby. Nejvyšší správní soud se z níže uvedených důvodů ztotožňuje s posouzením krajského soudu, že v referendu položená otázka, jakož i přijaté rozhodnutí, Územnímu plánu Vidnava ani hornímu zákonu neodporují.
[35] Z výše citované právní úpravy v horním zákoně jasně plyne závěr krajského soudu, že chráněná ložisková území zakládají pouze určitý režim ochrany území s ohledem na možnou budoucí těžbu. Jejich stanovení však automaticky neznamená, že k těžbě v budoucnu musí dojít. Takový závěr ze žádného ustanovení horního zákona neplyne. Je také zřejmé, že zákon nevylučuje např. výstavbu staveb a zařízení nesouvisejících s dobýváním ložiska, pouze je podmiňuje vyjádřením obvodního báňského úřadu. Krajský soud též příhodně v bodě 20. napadeného usnesení uvedl, že o samotném povolení těžby by rozhodovaly příslušné orgány státní báňské správy (§ 24 a násl. horního zákona), jejichž rozhodnutí nemůže výsledek referenda nahradit.
[35] Z výše citované právní úpravy v horním zákoně jasně plyne závěr krajského soudu, že chráněná ložisková území zakládají pouze určitý režim ochrany území s ohledem na možnou budoucí těžbu. Jejich stanovení však automaticky neznamená, že k těžbě v budoucnu musí dojít. Takový závěr ze žádného ustanovení horního zákona neplyne. Je také zřejmé, že zákon nevylučuje např. výstavbu staveb a zařízení nesouvisejících s dobýváním ložiska, pouze je podmiňuje vyjádřením obvodního báňského úřadu. Krajský soud též příhodně v bodě 20. napadeného usnesení uvedl, že o samotném povolení těžby by rozhodovaly příslušné orgány státní báňské správy (§ 24 a násl. horního zákona), jejichž rozhodnutí nemůže výsledek referenda nahradit.
[36] Uvedené je zcela v souladu s judikaturou kasačního soudu, který rozsudkem ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012
26, č. 2718/2012 Sb. NSS, zamítl kasační stížnost proti zamítavému usnesení krajského soudu o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu konaného v obci Břežany mj. o otázce „Jste pro povolení těžby u lesíku Bělka?“ a vyslovil právní názor, že: „Výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení určitého záměru v režimu podle zvláštních zákonů. O samotném povolení těžby a vybudování výsypek proto samozřejmě rozhodují příslušné orgány státní správy v samostatném správním řízení. Smyslem konání referenda proto nemůže být nahrazení jejich činnosti, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů.“ Smyslem tamního referenda bylo získat názor občanů na těžbu kaolinu a povolení výsypek těžby, neboť změna územního plánu spočívala mimo jiné právě ve změně charakteru některých pozemků, resp. způsobu jejich užívání tak, aby mohlo dojít k umístění a zalesnění výsypek z těžby (viz odst. [22] a [25] rozsudku č. j. Ars 1/2012
26). Obdobně tomu je i v nyní projednávané věci. Položená otázka navíc nezmiňuje „povolení“ těžby, jako tomu bylo ve věci č. j. Ars 1/2012
26. Neevokuje tedy, že by o povolení těžby měla rozhodovat sama obec a smyslem referenda mělo být nahrazovat činnost příslušných orgánů státní správy (srov. obdobně i rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2022, č. j. Ars 4/2021-36, odst. [37] až [39]). I takové znění by však pohledem rozsudku č. j. Ars 1/2012
26 obstálo.
[37] Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že v nyní posuzované věci položená otázka ani občany vyslovený nesouhlas s případnou těžbou není s Územním plánem Vidnava ani zákonnou úpravou výhradních ložisek a chráněného ložiskového území v rozporu.
[38] V této souvislosti skutečně není přiléhavá stěžovatelem uváděná judikatura Krajského soudu v Ostravě a navazující odmítavé usnesení Ústavního soudu (usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 a sp. zn. II. ÚS 3027/08), jichž se opakovaně dovolává. V nyní projednávané věci totiž položená otázka ani přijaté rozhodnutí v rozporu s územním plánem nejsou.
[38] V této souvislosti skutečně není přiléhavá stěžovatelem uváděná judikatura Krajského soudu v Ostravě a navazující odmítavé usnesení Ústavního soudu (usnesení č. j. 22 Ca 259/2008
22 a sp. zn. II. ÚS 3027/08), jichž se opakovaně dovolává. V nyní projednávané věci totiž položená otázka ani přijaté rozhodnutí v rozporu s územním plánem nejsou.
[39] Kasační soud z uvedených důvodů nepřisvědčil ani vyjádřeným obavám stěžovatele z vyprázdnění ochrany založené stanovením chráněného ložiskového území a z nezákonností v rozhodování obce na úseku územního plánování, stavebního řádu a v rámci ochrany vyhrazených nerostů. Vyslovený nesouhlas s případnou budoucí těžbou kaolinu na území obce Vidnava neznamená, že případná těžba, o jejímž povolení nerozhoduje obec, je tímto v budoucnu fakticky vyloučena, tedy znemožněna. Výsledkem referenda nejsou dotčeny ani procesy územního plánování (výhradní ložisko s chráněným ložiskovým územím zůstávají v územním plánu zachovány) nebo jakékoliv rozhodování stavebního úřadu v rámci přenesené působnosti. Dle judikatury navíc konání místního referenda nemůže bránit skutečnost, že určitá věc (povolení těžby nebo staveb a zařízení) je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, obdobně již citovaný rozsudek č. j. Ars 1/2012
26, odst. [25]).
[40] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že není dán namítaný důvod neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu spočívající v tom, že by konání referenda bylo zákonem vyloučeno (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2016, č. j. Ars 4/2015
45, č. 3414/2016 Sb. NSS, odst. [31], jakož i bod 12. napadeného usnesení).
IV. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[42] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 93 odst. 4 s. ř. s., který se užije i v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věci místního referenda a dle kterého v řízení ve věcech ochrany místního referenda nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2017, č. j. Ars 1/2017
44, č. 3587/2017 Sb. NSS, odst. [60], obdobně ze dne 24. 4. 2024, č. j. Ars 7/2023, odst. [31]).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 3. října 2024
Vojtěch Šimíček
předseda senátu