Nesprávné označení relevantní námitky v kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem jako nepřípustné
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce zpravodaje Jiřího Přibáně a soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Luďka Coufala, zastoupeného Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, sídlem Klokotská 103/13, Tábor, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2024, č. j. 7 As 201/2022-36, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a 1) Krajského úřadu Kraje Vysočina, sídlem Žižkova 57, Jihlava, 2) E.ON Česká republika, s. r. o., sídlem F. A. Gerstnera 2151/6, České Budějovice, 3) CETIN a. s., sídlem Českomoravská 2510/19, Praha 9, 4) Ing. Miroslava Coufala, 5) Ing. Marie Nývltové, 6) PRANTL Masný průmysl s. r. o., sídlem Havlíčkovo náměstí 46, Žirovnice, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Klíčovou otázkou ústavní stížnosti bylo zejména to, zda se Nejvyšší správní soud nedopustil odepření práva na spravedlivý (řádný) proces tím, že jako nepřípustnou odmítl část argumentace stěžovatele s odůvodněním, že neměla předobraz v uplatněných žalobních bodech (eventuálně v napadeném rozhodnutí krajského soudu). Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud ve vztahu k části kasační argumentace odepřel stěžovateli právo na soudní ochranu a přístup k soudu, resp. k meritornímu přezkumu jinak řádně vznesené námitky v řízení před Nejvyšším správním soudem.
2. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s tvrzením, že jím bylo odepřeno právo stěžovatele na spravedlivý proces a přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina").
II.
Skutkový stav a řízení před správními soudy
3. Stěžovatel je vlastníkem rodinného domu v obci P. Dlouhodobě ho obtěžují důsledky toho, že blízké chladírny nemají dostatečně zajištěná vlastní parkovací místa, a proto využívají přilehlé zpevněné plochy, které sousedí s rodinným domem stěžovatele. Sám stěžovatel nebyl účastníkem řízení při změně provozu na chladírny v roce 2012. V řízení o dodatečné změně povolení stavby chladírenských skladů však již byl účastníkem řízení a proti rozšíření kapacity uplatňoval námitky hned od počátku tohoto řízení. Mělo totiž jít mimo jiné o faktické rozšíření chladíren o parkování na pozemku parc. č. X1 v k. ú. P, tedy v těsném sousedství stěžovatele.
4. Městský úřad P (stavební úřad) však nakonec vydal dne 6. 6. 2019 dodatečné stavební povolení č. j. 20-339-5/2019/st na stavbu: chladírenské sklady - P, na pozemcích st. p. X2, st. P. X3 a parc. č. X1, vše v k. ú. P (dále též "přístavba"). Krajský úřad Vysočina odvolání stěžovatele nevyhověl a rozhodnutím ze dne 12. 9. 2019, č. j. KUJI 71287/2019, zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.
5. Stěžovatel se proto obrátil na správní soudy. Žalobu si sepsal sám a v řízení nebyl zastoupen. Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu stěžovatele zamítl. Zejména stěžovatele upozornil, že jeho žaloba obsahuje převážně jen popis hlukové zátěže dopadající na stěžovatele v souvislosti s provozem blízkého areálu. Tím stěžovatel vyjadřuje nesouhlas s umístěním nákladní rampy a důsledky s tím spojenými. Ze spisu nicméně plyne, že nákladní rampa, ke které podle stěžovatele přijíždějí nákladní vozidla způsobující hluk v dané lokalitě, byla v obdobné podobě již součástí původního textilního závodu provozovaného v místě dnešního areálu. Zpevněná plocha, označená v územním plánu jako BH [hromadné bydlení v bytových domech (dále též "plocha BH")], přes kterou je realizován příjezd k této rampě a k níž stěžovatel vztahuje své žalobní námitky, ale nebyla předmětem nynějšího řízení. Stavebník ve vztahu k ní nenavrhl v žádosti o dodatečné stavební povolení žádnou stavební činnost ani změnu využití. Jinými slovy, i po realizaci přístavby má uvedená plocha sloužit k totožnému účelu jako doposud. Námitce, že provozovna tohoto charakteru by v daném místě být neměla, soud rovněž nepřisvědčil. Jakkoliv je zřejmé, že tento masný provoz je zasazen do nevhodného prostředí bytových a rodinných domů, není tato námitka důvodná, neboť krajský soud v tomto řízení nemůže napravovat historicky nevyhovující podobu územního plánu. Co se týče přístavby, která je předmětem napadeného rozhodnutí, ta je umístěna z větší části do plochy označené územním plánem pro využití OK, z menší části do plochy VD, přičemž zde není rozpor mezi využitím ploch a realizovaným záměrem. Důvodnými krajský soud neshledal ani námitky, že v napadeném rozhodnutí nebyl zohledněn vliv související nákladní dopravy na dům a pozemek stěžovatele, a provedená měření hluku jsou proto chybná. Hluková zátěž stavby a související dopravy byla hodnocena, o čemž svědčí i nesouhlas stěžovatele s výsledkem tohoto hodnocení.
6. Kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu stěžovatel podal již zastoupený advokátem, avšak jeho podstatné námitky Nejvyšší správní soud nevypořádal, resp. je odmítl pro nepřípustnost podle § 104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s.") s tím, že neměly předobraz v žalobních bodech. To se týká především kasačních námitek, v nichž stěžovatel dovozuje nesprávné posouzení souladu záměru s územním plánem. Stěžovatel v žalobě poukazoval na územní plán pouze v souvislosti s konstatováním, že by v prostoru kolem jeho bydliště, který je územním plánem vymezen jako plocha hromadného bydlení v bytových domech, neměla být provozována autodoprava současné intenzity. Tato argumentace nijak nezpochybňuje soulad projednávaného záměru (přístavby) s územním plánem. Jinými slovy, stěžovatel se v žalobě nijak nevymezil proti tomu, že by rozšíření stávajícího areálu podle dodatečného stavebního povolení odporovalo režimu ploch občanské vybavení - komerční (OK) a výroba a skladování - drobná výroba a výrobní služby (VD), který je stanoven v územním plánu, a že by zasahovalo v rozporu s územním plánem do plochy pro hromadné bydlení v bytových domech (BH). Poukazoval toliko na stávající zátěž území zařazeného územním plánem do plochy BH. Krajský soud se touto otázkou ostatně výslovně nezabýval právě s poukazem na to, že v nynějším řízení nemůže napravovat historicky nevyhovující podobu územního plánu. K tomu dodal, že podle spisového materiálu není rozpor mezi využitím ploch OK a VD a realizovaným záměrem přístavby. Zřetelně tedy poukázal pouze na obsah vydaných rozhodnutí. Nejednalo se však o právní posouzení, neboť stěžovatel v žalobě nevznesl otázku souladu přístavby areálu s územním plánem, a proto se jí krajský soud nemohl zabývat.
7. Tím méně ovšem může posuzovat soulad povolovaného záměru přístavby s územním plánem Nejvyšší správní soud (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Totožně vypořádal Nejvyšší správní soud otázky týkající se souladu záměru s územním plánem, údajně chybějícího závazného stanoviska orgánu územního plánování podle § 96b stavebního zákona a staré hlukové zátěže. Jedinou přípustnou argumentací byly námitky do technických aspektů měření a jeho případného zkreslení. Tato skupina námitek však byla nedůvodná, přičemž především stěžovatelovy skutkové argumenty ani nebyly s to zpochybnit výsledky měření či jeho průběh, případně byly dokazováním vyvráceny.
8. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud postupoval formalisticky, když část kasační stížnosti odmítl vypořádat s odkazem na § 104 odst. 4 s. ř. s. Námitky byly uplatněny včas a byly dostatečně konkrétní. Námitky týkající se hlukové zátěže jsou meritorně posouzeny vadně.
9. Stěžovatel v žalobě poukazoval zejména na negativní dopady dopravní obsluhy daného záměru. Uváděl na mnoha místech žaloby hluk z dopravy a hluk z chladících agregátů umístěných na nákladních vozech, které parkují a popojíždějí v těsné blízkosti jeho rodinného domu. Provozovna takového charakteru jako je překladiště kamiónů, nákladních a dodávkových automobilů by v takovém místě být umístěna neměla, a namísto omezení navíc dochází k jejímu rozšiřování. V kasační stížnosti pak stěžovatel tyto své výhrady formuloval jako námitky chybějícího posouzení souladu záměru s obecnými požadavky na výstavbu a nesprávného posouzení souladu záměru s územním plánem (jak v ploše BH, tak v plochách OK a VD). Poukázal také na chybějící závazné stanovisko orgánu územního plánování. Odmítnutí této argumentace pro nepřípustnost tak bylo chybné.
10. Stěžovatel dále opakovaně rozporoval provedená hluková měření a jejich výsledky. V rámci těchto svých výhrad poukazoval výslovně také na to, že se správní orgány nezabývaly všemi činnostmi, které hluk způsobují - příjezdy a odjezdy, parkování, otáčení, čekání nebo tlakování brzd. Hlukové posouzení se zabývá výlučné hlukem obecné z dopravy v okolí, a nikoliv z provozu samotného záměru. S touto námitkou se správní soudy vypořádaly naprosto nedostatečně a v rozporu s právem stěžovatele na spravedlivý proces.
11. Soudce zpravodaj zaslal podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ústavní stížnost účastníku a vedlejšímu účastníkovi řízení 1) k vyjádření. Pro úplnost Ústavní soud podotýká, že s ohledem na zúžený přezkum Ústavním soudem (týkajícím přípustnosti kasační argumentace) zaslal ústavní stížnost k vyjádření pouze krajskému úřadu jako vedlejšímu účastníkovi 1), nikoliv ostatním vedlejším účastníkům, kteří měli v řízení před správními soudy postavení osob zúčastněných na řízení (obdobně srov. nález
sp. zn. II. ÚS 470/22
ze dne 27. 3. 2024, bod 12).
12. Vedlejší účastník 1) se plně ztotožnil s vyjádřením Nejvyššího správního soudu, které je rekapitulováno níže.
13. Nejvyšší soud ve svém rozsáhlém vyjádření uvedl, že navrhuje stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost. Nepřípustné jsou totiž podle § 104 odst. 4 s. ř. s. takové důvody kasační stížnosti, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, i když tak učinit mohl. Nejvyšší správní soud odkázal na doktrínu správního soudnictví a též ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu u Ústavního soudu.
14. Skutečným předmětem řízení před správními orgány nebylo dodatečné povolení celé stavby provozovny chladírenských skladů či překladiště, jak by se mohlo z ústavní stížnosti zdát, ale povolení přístavby (nákladní rampy k již existující a dlouhodobě provozované stavbě chladírenských skladů), která je umístěna v opačném směru od bydliště stěžovatele. Nákladní rampa přitom již byla v určité podobě součástí původní stavby a, jak uvedl i sám stěžovatel v kasační stížnosti, tato přístavba byla realizována na plochách, které územní plán označuje OK a VD. V povolovacím řízení tedy nemohla být opakovaně řešena celá provozovna chladírenských skladů a také se vůbec netýkalo prostoru před domem stěžovatele; plochy BH nebyly předmětem řízení před správními orgány. Tím méně se těmito otázkami mohly zabývat správní soudy.
15. Sám stěžovatel v ústavní stížnosti připouští, že v žalobě nevznesl námitku týkající se nesouladu přístavby s obecnými požadavky na výstavbu. Krajský soud ji však podle něj měl dovodit z jeho žalobních tvrzení, v nichž poukazoval na neúměrné rozšíření provozu a související dopravě. Tato žalobní tvrzení byla nicméně spojena s popisem hlukové zátěže pocházející z provozu areálu jako takového, která byla dále umocněna navýšením dopravy na hlavní silnici II. třídy a povolením nočního provozu ze strany hygienické stanice. Stěžovatel sice v této souvislosti poukazoval na rozšíření provozovny, čímž zřejmě myslel právě přístavbu nákladní rampy, avšak nijak se nevymezil (argumentačně, natožpak důkazně) proti skutkovému závěru vzešlému ze správního řízení, tedy že samotná přístavba, která je předmětem nynějšího řízení, nijak nemění stav dopravy v daném místě, a nevznikají tak nové nároky na parkovací a odstavná stání.
16. Nejvyšší správní soud přitom nezaložil své posouzení na tom, že by stěžovatel neformuloval výhrady vůči správním rozhodnutím "právně přesně" či neodkazoval na konkrétní ustanovení vyhlášky. Je však zřejmé, že se právní zástupce stěžovatele po převzetí věci snažil uplatnit další výhrady proti dodatečně povolované přístavbě, které stěžovatel v žalobě jednoduše pominul. Na tom nic nemění, že stěžovatel vystupoval v řízení před krajským soudem samostatně a není právní profesionál. Ani u "laických" žalob nemohou správní soudy překračovat výše přednesené zásady a paternalisticky vykračovat z mezí uplatněných žalobních bodů ve prospěch žalující strany, zvláště pak jedná-li se o žalobu domáhající se zrušení dodatečného stavebního povolení vydaného ve prospěch jiné soukromé osoby (stavebníka).
17. Rovněž kasační námitka, v níž stěžovatel dovozoval nesprávné posouzení souladu záměru s územním plánem, byla nepřípustná. Povolovaná přístavba vůbec nezasahuje do ploch BH. Napadená rozhodnutí správních orgánů se ploch BH vůbec netýkají. Na jejich základě k žádnému provozování a rozšíření překladiště na ploše BH nedochází.
18. Nejvyšší správní soud standardně nepovažuje obecné formulované námitky týkající se měření hluku za způsobilé zpochybnit závěry plynoucí z kvalifikovaných podkladů zpracovaných akreditováními laboratořemi (akustická studie a protokol o zkoušce).
19. Soudce zpravodaj zaslal doručené vyjádření stěžovateli na vědomí a k případné replice. V replice stěžovatel uvedl, že Nejvyšší správní soud chybně vnímal a posuzoval podstatnou část argumentace stěžovatele v kasační stížnosti. Stavba neobsahuje pouze spornou nákladní rampu, ale také a zejména přístavbu samotného objektu chladírenských skladů. V kasační i ústavní stížnosti výslovně uváděl, že povolením přístavby došlo k rozšíření skladovací plochy o zhruba jednu třetinu. Bylo povinností soudu toto ověřit z rozhodnutí správních orgánů, resp. z dokumentace, která je součástí správních spisů. Poukazoval na to, že námitky, které stěžovatel uplatil ve správní žalobě, "zřetelně mířily ke stavbě provozovny jako celku". To, k čemu mířily námitky žalobce, je ovšem dáno předmětem správního řízení. Stěžovatel v žalobě uváděl na mnoha místech, že se brání proti rozšiřování provozovny. Argumentace Nejvyššího správního soudu se tak míjí s obsahem správní žaloby a je celkově chybná. Do plochy BH zcela logicky a bez potřeby dalšího dokazování zasahuje dopravní obsluha přístavby.
20. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
21. V řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není další instancí v soustavě soudů, která by byla oprávněna vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Při svém rozhodování přezkoumává výlučně ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci jsou v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.
22. Výklad zásadních ustanovení s. ř. s. náleží především Nejvyššímu správnímu soudu, který je vrcholným soudním orgánem ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví (čl. 92 Ústavy a § 12 s. ř. s.). Ústavní soud do něj může zasáhnout zejména v případech, kdy by výklad správních soudů nerespektoval požadavky čl. 36 odst. 2 Listiny k výlukám ze soudního přezkumu, případně pokud by správní soudy vykládaly stanovený procesní postup tak omezujícím způsobem, že by se omezení přístupu k soudu dotýkalo práva na soudní ochranu v samotné jeho podstatě a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění (např. nález ze dne 27. 6. 2017
sp. zn. I. ÚS 740/15
, bod 14). Z toho důvodu se Ústavní soud při ústavním přezkumu výkladu koncepčních otázek podústavních procesních předpisů zaměřuje především na předvídatelnost zaujatého výkladu, nikoli na jeho správnost. Řada těchto otázek totiž není přímo ústavně vůbec normována, případně úzce souvisí s konkrétními problémy, které právní úprava a zejména praxe před správními soudy přináší (usnesení
sp. zn. I. ÚS 2161/17
ze dne 10. 8. 2017, body 7-8).
23. Ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny garantuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem. Tento postup není upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v zákonných procesních předpisech (čl. 36 odst. 4 Listiny), které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní ochranu prosazovat. Dodrží-li pak jednotlivec takto stanovený postup a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na soudní ochranu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti [např. nález ze dne 13. 3. 2018
sp. zn. III. ÚS 3045/17
(N 47/88 SbNU 633), bod 16]. To platí i pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Ačkoli kasační stížnost představuje mimořádný opravný prostředek, jehož existence sama nepožívá ústavněprávní ochrany, rozhodování o něm - je-li už takový opravný prostředek v právním řádu zaveden - není vyjmuto z rámce ústavněprávních principů a ústavně zaručených práv a svobod [srov. podobně k povaze dovolání jako mimořádného opravného prostředku např. nález ze dne 19. 7. 2016
sp. zn. I. ÚS 2804/15
(N 132/82 SbNU 163)]. Právo na přístup k soudu také neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva. Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [nález ze dne 19. 5. 2020
sp. zn. III. ÚS 3997/19
(N 101/100 SbNU 163), bod 77].
24. Ustanovením § 104 odst. 4 s. ř. s. jsou stěžovatelé omezeni v okruhu námitek, které mohou přípustně předložit Nejvyššímu správnímu soudu. Toto ustanovení spoluvytváří zákonem stanovený postup uplatňování práva před Nejvyšším správním soudem (nález
sp. zn. III. ÚS 3997/19
, bod 78). Z pohledu práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny v rozporu s právem na přístup k soudu není, pokud zákonná úprava stanoví podmínky řízení, které musí být splněny pro to, aby se soud zabýval podaným návrhem věcně, a trvá-li soud důsledně na jejich dodržování. Tyto procesní podmínky řízení jsou důležité z hlediska předvídatelnosti rozhodování soudů, snižují nežádoucí entropii a potenciální svévoli. Jejich naplňování je proto třeba vnímat i jako jeden z nezbytných atributů právního státu (usnesení ze dne 28. 8. 2018
sp. zn. II. ÚS 2493/18
, bod 7). Uplatnění řádného žalobního (stížnostního) bodu má pro řízení před správními soudy zásadní povahu. Z formálního hlediska jde o stanovený postup ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, při jehož dodržení a v jeho mezích je možné se domáhat ochrany svých práv u správního soudu. Předurčuje také do značné míry, jaké ochrany se žalobci či stěžovateli dostane, neboť přezkum zásadně probíhá v rámci uplatněných žalobních (stížnostních) bodů (usnesení ze dne 10. 8. 2017
sp. zn. I. ÚS 2161/17
, bod 6).
25. Ústavní soud již v minulosti judikoval, že omezení přípustných kasačních námitek na ty, které již byly uplatněny v řízení před krajskými soudy (§ 104 odst. 4 s. ř. s.), je součástí "stanoveného postupu" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a odráží přezkumnou roli Nejvyššího správního soudu. Jeho smyslem je zajistit, aby se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkami, k nimž se dosud nemohl vyjádřit prvoinstanční soud, což mimo jiné napomáhá projednání věci v přiměřené lhůtě bez zbytečných průtahů (nález ze dne 19. května 2020
sp. zn. III. ÚS 3997/19
, N 101/100 SbNU 163, bod 78). Po účastnících řízení lze spravedlivě žádat, aby uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky. Správní soudnictví je totiž založeno na zásadě, že soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu (nález ze dne 12. ledna 2016
sp. zn. II. ÚS 2732/15
, N 6/80 SbNU 65, bod 17). Těžiště správně soudního přezkumu tak leží v řízení před krajským soudem jako soudem nalézacím; jeho rozhodnutí nabývá právní moci a vyvolává právní účinky bez ohledu na podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu, ledaže by zákon stanovil jinak nebo by Nejvyšší správní soud v zákonem stanovených případech přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Logickým důsledkem této koncepce správního soudnictví je zákonný požadavek, že již v žalobě, a nikoli až v kasační stížnosti, je žalobce povinen uvést vše, co uplatnit může. Přípustnou kasační argumentací je však i to, co do právního posouzení vnesl sám krajský soud, a je tak možné přiměřeně reagovat i na argumentaci krajského soudu, jakkoliv ta svůj předobraz v žalobě mít nutně nemusí.
Aplikace obecných východisek na případ stěžovatele
26. Výše uvedená kritéria Ústavní soud aplikoval na případ stěžovatele. Předmětem ústavní stížnosti je otázka, zda se Nejvyšší správní soud nedopustil odepření práva na spravedlivý (řádný) proces a přístup k soudu tím, že jako nepřípustnou odmítl část argumentace stěžovatele s odůvodněním, že neměla předobraz v uplatněných žalobních bodech.
27. Z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu vyplývá, že se s podstatnou částí argumentace stěžovatele vypořádal tak, že podle jeho ustálené judikatury kasační stížnost, která (i) nereaguje na argumentaci krajského soudu, či (ii) nemá argumentační předobraz v žalobě, bude jako nepřípustná odmítnuta podle § 104 odst. 4 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 5 Afs 91/2012-41, či např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 68/2015-32, a ze dne 21. 8. 2020, č. j. 4 Azs 162/2019-47). V obecné rovině je takový postup možný a Ústavní soud jej již dříve shledal ústavně konformním (např. usnesení ze dne 22. 11. 2022
sp. zn. II. ÚS 1852/22
či usnesení ze dne 13. 9. 2023
sp. zn. II. ÚS 2349/23
). V posuzované věci ale o takovýto případ nešlo a odmítnutí části argumentace kasační stížnosti pro nepřípustnost podle § 104 odst. 4 s. ř. s. nebylo na místě.
28. Ústavní soud předně vyjasňuje, že předmětem přezkumu správními soudy bylo dodatečné povolení stavby definované v prvostupňovém rozhodnutí správního orgánu (stavebním úřadem) jako "chladírenské sklady - P". Odvolací správní rozhodnutí vedlejšího účastníka 1) již stavbu poněkud zavádějícím způsobem označuje za přístavbu [str. 2 rozhodnutí, druhý odstavec rozhodnutí vedlejšího účastníka 1)], stále však šlo o stavbu skladů včetně příslušenství, kterým je i v řízení sporná rampa.
29. Dodatečné stavební povolení se týkalo nejen rampy, ale i přístavby dvoupodlažního objektu. I námitky stěžovatele v tomto ohledu míří na rozšiřování provozovny. Stěžovatel ve svém podání před krajským soudem spojoval otázku hlukové zátěže se zvýšením dopravy. Ve své žalobě vyjevil, z jakého důvodu považuje dodatečné stavební povolení za nesprávné. Byť tak učinil v obecné rovině, ozřejmil, co mu vadí na povolovaném záměru (hluková zátěž z vyvolané dopravní obsluhy, která vytváří překladiště nákladních vozidel v těsné blízkosti jeho domu), jaké problémy mu záměr způsobuje (trvalé intenzivní obtěžování hlukem a emisemi) a také, v čem shledává nesprávnost rozhodnutí správních orgánů (nevhodné umístění provozovny takového charakteru v obytné zástavbě, provozování překladiště v ploše BH dle územního plánu, bezohlednost provozování záměru vůči lidem žijícím v bezprostřední blízkosti).
30. Nejvyšší správní soud část uplatněných námitek odmítl jako nepřípustné novoty. Upozornil, že žaloba právně nezastoupeného stěžovatele byla rozsáhlá, laicky sepsaná nezastoupeným stěžovatelem a ne zcela přehledná. Co se však týče kasačních námitek týkajících se souladu umístění provozovny s územním plánem (tj. nikoliv jen rampy, ale provozovny na ploše OK a VD), nelze tvrdit, že by žaloba tyto argumenty vůbec neobsahovala, aby to stěžovateli Nejvyšší správní soud v tomto ohledu mohl klást (procesně) k tíži. O souladu stavby s územním plánem ostatně pojednává krajský soud v bodě 19 svého rozsudku, Nejvyšší správní soud přesto v bodě 20 napadeného rozhodnutí označuje související kasační argumentaci za nepřípustnou.
31. Krajský soud v bodě 19 rozsudku konkrétně uvedl: "Žalobce namítá, že provozovna shora popsaného charakteru by v daném místě být neměla. Jakkoliv je zřejmé, že tento masný provoz je zasazen do nevhodného prostředí bytových a rodinných domů, není tato námitka důvodná, neboť krajský soud v tomto řízení nemůže napravovat historicky nevyhovující podobu územního plánu. Co se týče přístavby, která je předmětem napadeného rozhodnutí, ta je umísťována z větší části do plochy označené územním plánem pro využití OK - občanské vybavení - komerční (dále jen "plocha OK"), z menší části do plochy VD - výroba a skladování - drobná výroba a výrobní služby (dále jako "plocha VD"). Ze spisového materiálu se podává, že zde není rozpor mezi využitím předmětných ploch OK a VD s realizovaným záměrem přístavby. Provoz vozidel obsluhující závod stavebníka po okolních plochách s jiným využitím nesoulad stavby s územním plánem nezpůsobuje." Rozporu mezi využitím předmětných ploch OK a VD s realizovaným záměrem přístavby se tak krajský soud explicitně věnoval.
32. Nejvyšší správní soud v bodě 20 napadeného rozhodnutí rekapituluje rozhodnutí krajského soudu tak, že soud "dodal, že podle spisového materiálu není rozpor mezi využitím ploch OK a VD a realizovaným záměrem přístavby. Zřetelně tedy toliko poukázal na obsah vydaných rozhodnutí. Nejednalo se však o jeho právní posouzení, neboť stěžovatel v žalobě nevznesl otázku souladu přístavby areálu s územním plánem, a krajský soud se jí tak nemohl zabývat (viz výše). Tím méně ovšem může posuzovat soulad povolovaného záměru přístavby s územním plánem Nejvyšší správní soud (§ 104 odst. 4 s. ř. s.)."
33. Ústavní soud znovu připomíná, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu (bod 24 tohoto nálezu) lze kasační stížnost či její dílčí argumentaci odmítnout pro nepřípustnost podle § 104 odst. 4 s. ř. s. tehdy, pokud (i) nereaguje na argumentaci krajského soudu, či (ii) nemá argumentační předobraz v žalobě. Z výše rekapitulovaných pasáží z odůvodnění krajského soudu je patrné, že uplatněná námitka před Nejvyšším správním soudem přinejmenším prima facie reaguje na argumentaci v rozhodnutí krajského soudu, což již samo o sobě vylučuje první případ postupu podle § 104 odst. 4 s. ř. s. [ad (i)]. Z dikce krajského soudu lze rovněž dospět k závěru, že námitku týkající se územního plánu z laicky sepsané žaloby extrahoval, což zase vylučuje druhý typový případ postupu podle § 104 odst. 4 s. ř. s. [ad (ii)].
34. Ani jedna z představitelných podmínek nutných pro odmítnutí pro nepřípustnost podle § 104 odst. 4 s. ř. s. tak ve vztahu k dílčí námitce nebyla naplněna. Za této situace mohl Nejvyšší správní soud argumentaci stěžovatele buď (i) jako přípustnou věcně přezkoumat; případně (ii) zrušit rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost s odůvodněním, že námitka ve skutečnosti v žalobě vznesena nebyla; nebo (iii) v případě povinnosti námitku posoudit ex offo v závěru opět přistoupit k věcnému přezkumu dílčí argumentace. Nejvyšší správní soud však nepřistoupil k žádnému z uvedených procesních vyústění. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že i prostý nesouhlas s vlastním právním závěrem krajského soudu pro jeho nezákonnost [ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] vyžaduje u přípustné námitky věcný přezkum.
35. Co se týče laické formulace žaloby, stěžovatel byl zřejmě v důsledku svých předešlých procesních úspěchů před správními soudy přesvědčen, že ani v této kauze zastoupení není potřebné. Ústavní soud nepominul, že v řízení, které skončilo rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 12. 2016, čj. 50 A 15/2016-33, byl stěžovatel procesně úspěšnou stranou. Jakkoliv by nastalá komplikovaná procesní situace možná nevznikla, kdyby byl stěžovatel právně zastoupen již před krajským soudem, stěžovateli nelze klást k tíži jistou nepřehlednost jeho podání (žaloby) za situace, kdy zákon povinné zastoupení před krajským soudem v této typové kauze nevyžaduje. Jinými slovy, i kdyby Nejvyšší správní soud v případech, jimž předcházejí laicky sepsané žaloby, měl v konečném důsledku jen věcně potvrdit a de facto zopakovat argumentaci krajských soudů, z pohledu ochrany základních práv jednotlivců je podstatné, aby se jim dostalo meritorního přezkumu řádně uplatněných kasačních námitek. Toto ústavněprávní východisko vylučuje postup, kterým jsou řádně uplatněné námitky procesně "schovány" pod institut nepřípustnosti ve smyslu podle § 104 odst. 4 s. ř. s.
36. Jestliže se krajský soud zřetelně vyjádřil k námitce nesprávného posouzení souladu záměru (umístění provozovny) s územním plánem (tuto argumentaci ve svém rozhodnutí kvalifikoval jako žalobní námitku), podle Ústavního soudu bylo odmítnutí související kasační argumentace pro nepřípustnost ze strany Nejvyššího správního soudu svévolné. Ústavní soud nijak nepředjímá, zda bude stěžovatel se svou (dosud nepřípustnou) argumentací k umístění provozovny úspěšný. V souladu s jeho právem na spravedlivý proces a přístup k soudu mu však musí být na tuto kasační námitku soudem řádně odpovězeno.
37. Ústavní soud uzavírá, že na dílčí argumentaci stěžovatele musí Nejvyšší správní soud řádně reagovat v meritorním rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nedostál požadavkům na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí vyplývajícím z čl. 36 odst. 1 Listiny, konkrétně nesprávně označil (relevantní) stěžovatelovu námitku nesprávného posouzení souladu záměru s územním plánem jako nepřípustnou. Ústavní soud opakuje, že nijak nepředjímá, zda bude stěžovatel se svou dílčí (dosud nepřípustnou) argumentací úspěšný. V souladu s jeho právem na spravedlivý proces mu však musí být řádně odpovězeno.
38. Z uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti podle § 82 odst. 1 a 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a vyslovil porušení uvedených základních práv stěžovatele. Podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil. O ústavní stížnosti rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, neboť dospěl k závěru, že od něho nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu). Obecné soudy jsou vázány právním názorem Ústavního soudu vysloveným v tomto nálezu (čl. 89 odst. 2 Ústavy).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 20. května 2025
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu