Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavních stížnostech stěžovatelky obchodní společnosti BARACOM, a. s., sídlem Ke Zdibsku 66, Zdiby, zastoupené Mgr. Evou Lachmannovou, LL.M., advokátkou, sídlem Americká 525/23, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2023 č. j. 2 As 97/2023-27, vedené pod
sp. zn. III. ÚS 451/24
a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2023 č. j. 2 As 309/2023-27, vedené pod
sp. zn. II. ÚS 559/24
, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Rady města Rokytnice nad Jizerou, sídlem Horní Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zastoupené JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5 - Smíchov, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnosti se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu se stěžovatelka domáhá vyslovení, že rozsudky Nejvyššího správního soudu byla porušena její práva podle čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Ústavní soud usnesením ze dne 3. 4. 2024
sp. zn. III. ÚS 451/24
,
rozhodl o spojení obou věcí stěžovatelky ke společnému řízení pod
sp. zn. III. ÚS 451/24
.
2. Stěžovatelka je vlastníkem pozemku parc. č. 794/4 v k. ú. Horní Rokytnice nad Jizerou, obec Rokytnice nad Jizerou. Na pozemku je v současné době pravomocně umístěna a povolena stavba rodinného domu (podle rozhodnutí Městského úřadu Rokytnice nad Jizerou, stavebního úřadu, ze dne 20. 1. 2020). Stěžovatelka má v úmyslu realizovat na pozemku parc. č. 794/4 výstavbu druhého rodinného domu. S ohledem na účinnost opatření obecné povahy o stavební uzávěře Rokytnice nad Jizerou č. 1/2021 požádala vedlejší účastnici řízení o vydání rozhodnutí o výjimce z opatření obecné povahy o stavební uzávěře č. 1/2021 (dále jen "stavební uzávěra") druhého rodinného domu, která výjimku ze stavební uzávěry nepovolila.
3. Stěžovatelka se žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") domáhala zrušení rozhodnutí vedlejší účastnice řízení ze dne 9. 8. 2022, kterým rozhodla tak, že nepovolila výjimku ze stavební uzávěry, neboť tato stavební činnost ztěžuje budoucí využití území podle připravované Změny č. 3 územního plánu města Rokytnice nad Jizerou, čímž dochází k ohrožení sledovaného účelu předmětného opatření obecné povahy. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 2. 2023 č. j. 30 A 75/2022-45 (dále jen "první rozsudek krajského soudu") rozhodnutí vedlejší účastnice řízení zrušil a vrátil k dalšímu řízení. Vedlejší účastnice řízení podala proti prvnímu rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
4. Z důvodu absence odkladného účinku kasační stížnosti vedlejší účastnice řízení dne 18. 4. 2023 znovu rozhodla o zamítnutí žádosti o výjimku (dále jen "druhé rozhodnutí"). Stěžovatelka podala proti druhému rozhodnutí vedlejší účastnice žalobu ke krajskému soudu, který rozsudkem ze dne 14. 9. 2023 č. j. 30 A 66/2023-59 (dále jen "druhý rozsudek krajského soudu") rozhodl o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Krajský soud druhé rozhodnutí zrušil a vrátil k dalšímu řízení. Vedlejší účastnice řízení podala proti druhému rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
5. Nejvyšší správní soud kasačním stížnostem vedlejší účastnice řízení vyhověl a zrušil oba rozsudky krajského soudu. Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích s odkazem na svou judikaturu (viz rozsudky ze dne 25. 10. 2023 č. j. 2 As 189/2021-47 a ze dne 14. 11. 2023 č. j. 5 As 318/2021-35) konstatoval, že rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry do práv a povinností stěžovatelky nezasahuje, neboť na toto rozhodnutí musí navazovat územní řízení [stavbu nelze podřadit pod záměry uvedené v § 79 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, které nevyžadují územní rozhodnutí ani územní souhlas]. Teprve rozhodnutím vydaným v územním řízení se zasahuje do práv a povinností žadatele. Rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry je přezkoumatelné až v souvislosti s žalobou proti rozhodnutí vydanému v územním řízení, a to jako podkladový úkon dle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Vzhledem k tomu, že žalobou napadená rozhodnutí vedlejší účastnice řízení nejsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., byly žaloby proti nim podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. nepřípustné a krajský soud měl žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustné odmítnout.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka je přesvědčena, že postupem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno její právo na přístup k soudu, neboť s ohledem na rozhodnutí o zamítnutí výjimky ze stavební uzávěry svůj stavební záměr nemůže uskutečnit a žádné navazující řízení na tom již nic nezmění. Není-li výjimka ze stavební uzávěry udělena, investor nemá důvod v projektové přípravě záměru pokračovat, dokud se překážku v podobě negativního rozhodnutí nepodaří odstranit. Výsledkem žádosti o umístění stavby nemůže být jiné než zamítavé rozhodnutí, neboť rozhodnutí o žádosti o výjimku je pro stavební úřad závazné. Aby se mohla logikou napadených rozsudků domoci přezkumu rozhodnutí o zamítnutí výjimky (stěžovatelka připomíná, že proti těmto rozhodnutím není přípustné odvolání, a žaloba je tak reálně jediný a první opravný prostředek), musí požádat o vydání rozhodnutí o umístění stavby. Nebude-li však k žádosti doložena projektová dokumentace v plném rozsahu dle prováděcí vyhlášky, včetně rozhodnutí o povolení výjimky ze stavební uzávěry, bude řízení zastaveno a nebude v něm vůbec meritorně rozhodováno. Pro účely řízení o umístění stavby, z něhož vzejde soudně přezkoumatelné rozhodnutí a které je již předem odsouzeno k negativnímu výsledku, tedy musí investor vynaložit významné úsilí a finanční investici na projektovou dokumentaci a obstaravatelskou činnost, jen aby dosáhl procesního rozhodnutí o zastavení řízení a následně zamítavého rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o odvolání. Zároveň je i stavební úřad nucen vést zcela zbytečné řízení, jehož výsledek je předem určen pravomocným rozhodnutím o neudělení výjimky ze stavební uzávěry. Totéž platí pro dotčené orgány, jejichž závazná stanoviska je investor povinen k žádosti doložit a které budou nuceny se záměrem zabývat v situaci, kdy nic nenasvědčuje tomu, že by záměr mohl být v dohledné době realizován.
7. Stěžovatelka tvrdí, že příprava teprve plánovaného záměru je zcela odlišná od případu, kdy je záměr nejdříve (bez odpovídajícího správního aktu) investorem jako "černá stavba" realizován, je zahájeno řízení o odstranění stavby, poté na žádost stavebníka řízení o dodatečném povolení stavby a jako nezbytná podmínka dodatečného povolení i řízení o výjimce ze stavební uzávěry (jako tomu bylo v případě časově předcházejících rozsudků Nejvyššího správního soudu citovaných v rozsudku napadeném). Zde logicky v důsledku nepovolené činnosti stavebníka již probíhá, a musí probíhat, správní řízení o odstranění stavby, a to také, bez ohledu na výsledek řízení o žádosti o výjimku, musí být ukončeno rozhodnutím stavebního úřadu, které s konečnou platností určí, zda záměr, který již stavebník uskutečnil v hmatatelné formě, může "zůstat naživu" nebo bude "usmrcen", tedy bude nařízeno odstranění již existující stavby. Soudní přezkum ve stěžovatelčině odlišné věci odložený na dobu po vydání (zcela nadbytečného) rozhodnutí o umístění stavby tak postrádá rozumný základ jak v právním rámci územního a stavebního řízení, tak v reálném průběhu věcí.
8. Soudkyně zpravodajka podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslala ústavní stížnost k vyjádření účastníkovi řízení a vedlejší účastnici řízení.
9. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření především odkázal na napadená rozhodnutí, kterými nezasáhl do práv stěžovatelky. Nejvyšší správní soud konstatoval, že základním cílem snažení stěžovatelky, který v soudním řízení otevřeně deklarovala, je získat územní rozhodnutí, konkrétně rozhodnutí o umístění stavby dle § 77 písm. a) stavebního zákona. Podle § 76 odst. 1 stavebního zákona lze totiž umisťovat stavby jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Tvrdí-li, že negativní rozhodnutí o výjimce představuje de facto konečné rozhodnutí, neboť jej v územním řízení nelze zvrátit, akcentuje tím praktickou rovinu problému, nikoliv však právní účinky rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry.
10. Vedlejší účastnice řízení ve svém vyjádření souhlasí a argumentačně podporuje rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
11. Soudkyně zpravodajka zaslala doručená vyjádření stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Stěžovatelka využila této možnosti a v replice setrvala na svých námitkách podaných v ústavní stížnosti.
12. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
13. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn a povinen zasáhnout jen tehdy, jestliže porušením podústavního práva došlo současně i k porušení základního práva nebo svobody, například ústavně nekonformním výkladem či aplikací pramene práva.
14. Ústavní soud konstatuje, že čl. 36 odst. 2 Listiny stojí na principu všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, který znamená, že soudně přezkoumatelná jsou všechna správní rozhodnutí, pokud je zákon z takové přezkoumatelnosti nevylučuje; smyslem je efektivnější záruka zákonnosti činnosti veřejné správy (nežli na podkladě principu enumerativního, a tudíž omezenějšího soudního přezkumu). Ústavodárce zde reflektoval nezbytnost pravidla kontroly moci výkonné - u které, byť jí přísluší autoritativně zasahovat do právní sféry fyzických a právnických osob, absentují prvky nezávislosti aj. - nezávislou mocí soudní. Jde tedy v podstatě o ochranu subjektivních veřejných práv každého (poskytovanou soudní mocí), tedy o ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy [např. nález ze dne 29. 1. 2008
sp. zn. Pl. ÚS 72/06
(N 23/48 SbNU 263)].
15. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které stanoví, jakými konkrétními způsoby lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat. Pokud jednotlivec stanovené postupy dodrží a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae (srov. nálezy ze dne 23. 10. 2014
sp. zn. I. ÚS 3106/13
, ze dne 1. 10. 2014
sp. zn. I. ÚS 2723/13
či ze dne 19. 7. 2016
sp. zn. I. ÚS 2804/15
).
16. V souladu s judikaturou Ústavního soudu [viz nález ze dne 3. 11. 1999
sp. zn. Pl. ÚS 8/99
(N 153/16 SbNU 135), vztahující se k dřívější úpravě správního soudnictví, nicméně jeho závěry jsou plně přenositelné i na úpravu kompetenčních výluk v s. ř. s.] výjimky ze soudního přezkumu mají být vykládány zužujícím způsobem, přičemž v pochybnostech má být přezkum umožněn. Procesní právo ostatně nemá klást účastníkům řízení překážky, ale má poskytovat spravedlivou ochranu jejich subjektivním právům [viz nálezy ze dne 22. 7. 2009
sp. zn. III. ÚS 2556/07
(N 164/54 SbNU 93), ze dne 24. 4. 2012
sp. zn. Pl. ÚS 23/11
(N 86/65 SbNU 161)]. Navazující judikatura Nejvyššího správního soudu formulovala stejný požadavek, tedy, pokud je sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu § 70 s. ř. s., je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu [viz rozsudek ze dne 15. 12. 2005 č. j. 3 As 28/2005-89 (č. 809/2006 Sb.)].
17. Ústavní soud předně konstatuje, že územní opatření o stavební uzávěře je krajním způsobem eliminace potenciální hrozby vzniku nové výstavby v místě, pro které obec nebo kraj plánují alternativní využití a tyto plány se doposud neprojevily v územně plánovací dokumentaci. Stavební uzávěra je časově určené opatření, které omezuje nebo zakazuje v nezbytném časovém a prostorovém rozsahu stavební činnost, přičemž důvody pro její vydání jsou taxativně stanoveny stavebním zákonem. Stavební uzávěra tedy umožňuje na dobu pořizování územně plánovací dokumentace zablokovat novou výstavbu v území, než bude jeho uspořádání regulováno koncepčně.
18. Ustanovení § 99 odst. 3 stavebního zákona zní: "Příslušná rada může na žádost povolit výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře, jestliže povolení výjimky neohrožuje sledovaný účel. Proti rozhodnutí o výjimce se nelze odvolat."
19. Z omezení přijatých ve stavební uzávěře může rada (příp. zastupitelstvo), která stavební uzávěru vydala, udělit výjimku (viz § 99 odst. 3 stavebního zákona). Jedná se o nástroj zmírnění či odstranění účinků opatření obecné povahy v odůvodněných případech. Výčet podmínek pro povolení výjimky může být součástí vydávané stavební uzávěry. Pokud předem stanovené podmínky schází, je příslušná rada při rozhodování o žádosti o povolení výjimky vázána pouze zachováním sledovaného cíle, pro nějž byla právní regulace území přijata.
20. Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích konstatoval, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací praxi již zabýval povahou rozhodnutí o výjimkách ze zákonných zákazů či jiných obecně platných zákonných režimů, nutných pro řízení podle stavebního zákona, včetně jejich soudní přezkoumatelnosti.
21. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 3. 2008 č. j. 6 As 48/2006-123 konstatoval, že výjimka podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, není aktem předběžné povahy a je samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. Adresát na základě tohoto rozhodnutí (ne)nabývá oprávnění provést zamýšlený zásah, přičemž kladné rozhodnutí samostatně stanoví podmínky, které je povinen respektovat, a to nezávisle na podmínkách vymezených v dalších souběžně vydaných či navazujících rozhodnutích.
22. Naopak posoudil Nejvyšší správní soud výjimku z obecných požadavků na výstavbu podle § 169 stavebního zákona. V rozsudku ze dne 30. 7. 2013 č. j. 8 As 8/2011-66 konstatoval, že z materiálního hlediska jde o podkladové rozhodnutí, které je přezkoumatelné soudem až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí, nikoli o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu a § 65 s. ř. s. Přezkum správních aktů je ve správním soudnictví upraven zcela autonomně a právní úprava obsažená v § 169 stavebního zákona se týká výlučně postupu uvnitř tohoto řízení.
23. Povahou rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry se Nejvyšší správní soud částečně zabýval v rozsudku ze dne 11. 10. 2017 č. j. 1 As 97/2016-63. Tímto rozhodnutím zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu řízení s tím, že městský soud bez dalšího převzal pro posouzení otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry podle § 99 odst. 3 stavebního zákona judikaturní závěry přijaté ve vztahu k výjimkám z obecných požadavků na výstavbu, aniž by však posoudil relevanci těchto závěrů pro posuzovaný případ. V dané věci byla následně žaloba vzat zpět, proto nebyla otázka posouzení výjimky ze stavební uzávěry v judikatuře Nejvyššího správního soudu dále řešena.
24. Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor o povaze rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry ve vztahu k řízení o dodatečném povolení stavby v rozsudcích ze dne 25. 10. 2023 č. j. 2 As 189/2021-47 a ze dne 14. 11. 2023 č. j. 5 As 318/2021-35. V rozsudcích konstatoval, že rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry nezasahuje do práv a povinností žadatele, neboť se jím nerozhoduje o žádném oprávnění. Na základě tohoto rozhodnutí nelze realizovat stavební činnost. Rozhodnutí o žádosti o výjimku ze stavební uzávěry lze tedy podrobit soudnímu přezkumu, nikoliv však samostatně, nýbrž až spolu s rozhodnutím vydaným v územním řízení.
25. Nejvyšší správní soud napadenými rozsudky vymezil, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry lze podrobit soudnímu přezkumu, nikoli však samostatně, nýbrž spolu s rozhodnutím vydaným v územním řízení (v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 25 usnesení). Nejvyšší správní soud tak, vědom si napětí mezi účinnou ochranou práv jednotlivců a účinným rozhodováním ve veřejné správě, připustil soudní přezkum až ve spojení s navazujícím správním aktem, jímž je rozhodováno o celém předmětu řízení. Ústavní soud akceptuje názor Nejvyššího správního soudu o tom, že brzký přezkum jednotlivých částí řízení podle stavebního zákona může ochromit složité souborné rozhodovací postupy v rámci veřejné správy. Nejvyšší správní soud výkladem zaujatým v napadených rozsudcích nezabránil stěžovatelce v přístupu k soudu.
26. Ústavní soud proto v návaznosti na svou judikaturu (přiměřeně srov. usnesení ze dne 8. 9. 2020
sp. zn. II. ÚS 1697/20
a ze dne 30. 6. 2015
sp. zn. I. ÚS 4040/14
) i v nyní posuzované věci shledává závěry správních soudů o odložení soudního přezkumu až do řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí, ústavně slučitelnými. Ústavní soud přitom nezpochybňuje, že zvolené řešení nemusí být pro dotčené osoby "komfortní". Optimálnost právní úpravy, jejího výkladu a používání soudy však není referenčním hlediskem přezkumu v řízení o ústavní stížnosti. Z ústavněprávního hlediska je podstatné, že v případě zásahu do subjektivních veřejných práv se stěžovatelce v konečném důsledku dostane právní ochrany, resp. nedojde k odepření přístupu k soudu (stavu denegatio iustitiae).
27. V tomto kontextu Ústavní soud doplňuje, že pro stěžovatele neuspokojivý komfort cesty k soudnímu přezkumu rozhodnutí o neudělení výjimky ze stavební uzávěry je do značné míry korigován dočasností stavební uzávěry. Omezení s ní spojená pominou společně s její "expirací", případně je stěžovateli zachována možnost napadat samotnou územně plánovací dokumentaci, k jejíž řádné přípravě stavební uzávěra poskytuje čas. Potenciální zásah do práv stěžovatele způsobený nepřiměřenou délkou stavební uzávěry či jejím přílišným omezením práv stěžovatele lze, resp. je třeba, napadat (řešit) způsobem k tomu určeným v rámci přezkumu zákonnosti stavební uzávěry jako takové. Ústavní soud neshledal žádné pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základních práv stěžovatelky.
28. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud odmítl ústavní stížnosti směřující proti napadeným rozhodnutím podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrhy zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2025
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu