[18] Dodržení obecných požadavků na
výstavbu je zásadním kritériem pro rozhodování příslušných orgánů v jednotlivých řízeních a jiných postupech podle stavebního zákona z roku 2006. Z pohledu legislativně
technického není možné ani žádoucí upravovat veškeré požadavky na využívání území, či
technické požadavky na stavby, včetně poža-
davků zabezpečujících bezbariérové užívání
staveb přímo ve stavebním zákoně z roku
2006. V § 169 tohoto zákona je proto všem aktérům procesu výstavby uložena všeobecná
povinnost respektovat obecné požadavky na
výstavbu, které jsou blíže konkretizovány
prováděcími předpisy, [srov. zejména § 53
odst. 4 písm. c), § 68 odst. 1 písm. c), § 90
písm. c), § 107, § 111, § 117 odst. 3, § 122
odst. 3 a § 129 odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku 2006].
[19] Výjimku z této povinnosti lze udělit
pouze tehdy, předvídá-li tuto možnost ustanovení prováděcího právního předpisu (viz
např. čl. 63 OTPP, § 26 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území,
a § 54 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby), a to za podmínky, že tím nebude ohrožena bezpečnost,
ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a že takovým řešením bude dosaženo účelu sledovaného obecnými
požadavky na výstavbu. Důležitou podmínkou je souhlas dotčeného orgánu, pokud se
výjimka či odchylné řešení jím chráněných
zájmů dotýká.
[20] Orgánem příslušným k rozhodování
o výjimce z obecných požadavků na využívání území při pořizování územního, resp. regulačního plánu je příslušný pořizovatel
[srov. § 2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona
z roku 2006]; jde-li však o výjimku z obecných požadavků na využívání území při stanovení požadavků na vymezování pozemků
a umísťování staveb na nich, rozhoduje o výjimce stavební úřad příslušný rozhodnout ve
věci (§ 13, § 15 a § 16 stavebního zákona z roku 2006). Stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci rozhoduje rovněž o výjimce
z technických požadavků na stavby a technických požadavků zabezpečujících bezbariérové užívání stavby. Pro úplnost rozšířený senát
uvádí, že s účinností od 1. 1. 2013 bylo zákonem č. 350/2012 Sb. upuštěno od zákazu povolit výjimky v případech, kdy je vydáván
územní souhlas. Příslušným rozhodnout o případné výjimce tak bude stavební úřad, který je
příslušný k vydání územního souhlasu.
[21] Rozhodnutí o výjimce jsou vydávána
buď v rámci samostatného správního řízení,
nebo může být řízení o výjimce spojeno
s územním, stavebním nebo jiným řízením, vedeným podle stavebního zákona. Nemusí však
být ukončeno společným správním aktem
(§ 169 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006).
III.3 Soudní přezkum rozhodnutí
o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu
[21] Rozhodnutí o výjimce jsou vydávána
buď v rámci samostatného správního řízení,
nebo může být řízení o výjimce spojeno
s územním, stavebním nebo jiným řízením, vedeným podle stavebního zákona. Nemusí však
být ukončeno společným správním aktem
(§ 169 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006).
III.3 Soudní přezkum rozhodnutí
o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu
[22] Ve správním soudnictví jsou soudnímu přezkoumání podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Toto ustanovení obsahuje generální klausuli
– obecnou garanci přístupu k soudu vyjádřenou v první části ustanovení formulací
„[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může
se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí“. Současně však
v druhé části tohoto ustanovení „nestanoví-li
zákon jinak“ se ponechává uskutečnění této
garance v konkrétních případech na úvaze zákonodárce. Jak vyplývá z výše uvedené ústavní konstrukce, zákonodárce může v rámci
konkrétního zákona dále upravit zda, kdy
a jak přezkoumávat. Nadto zákonodárce může některá rozhodnutí orgánu veřejné správy,
kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit
z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit
u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS
8/99, č. 291/1999 Sb.).
[23] Výjimky ze soudního přezkumu mají
být vykládány zužujícím způsobem, přičemž
v pochybnostech má být přezkum umožněn.
Nejvyšší správní soud konstatoval kupříkladu
v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As
28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, že je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu
vztahuje kompetenční výluka ve smyslu
§ 70 s. ř. s., je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup
k soudu. Stejné požadavky formuluje taktéž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
judikatura Ústavního soudu (namátkou viz
kupř. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 8/99).
[24] Ve smyslu § 70 s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiného úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími [§ 70 písm. a) s. ř. s. ], a úkony předběžné
povahy [§ 70 písm. b) s. ř. s.].
[25] Rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, ať už je
vydáváno samostatně či ve spojení s jiným
stavebním řízením, nemá charakter rozhodnutí předběžného ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.,
neboť skutečně nesplňuje časovou podmínku, vytyčenou shora citovaným rozhodnutím
rozšířeného senátu čj. 2 Afs 186/2006-54.
Rozhodnutí o výjimce totiž nepozbývá právní
moci či účinků tím, že je vydáno rozhodnutí
navazující.
[25] Rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, ať už je
vydáváno samostatně či ve spojení s jiným
stavebním řízením, nemá charakter rozhodnutí předběžného ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.,
neboť skutečně nesplňuje časovou podmínku, vytyčenou shora citovaným rozhodnutím
rozšířeného senátu čj. 2 Afs 186/2006-54.
Rozhodnutí o výjimce totiž nepozbývá právní
moci či účinků tím, že je vydáno rozhodnutí
navazující.
[26] Výše uvedený dílčí závěr ovšem k vyřešení otázky samostatného soudního přezkumu posuzovaného aktu nepostačuje. Aby
mohlo být rozhodnutí o povolení výjimky
podrobeno samostatnému soudnímu přezkumu, musí především jít o rozhodnutí, které je
samo o sobě způsobilé zasáhnout do práv jednotlivce. Soudní řád správní má zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických
nebo právnických osob (srovnej usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).
[27] Jakkoliv je v řízení o výjimce s definitivní platností rozhodnuto o tom, zda se výjimka v konkrétním případě povoluje či nepovoluje, a účinky takového rozhodnutí
nejsou omezeny do doby, než je vydáno konečné rozhodnutí, nemá samotné povolení či
naopak nepovolení výjimky do práv účastníků žádné přímé dopady. Tak by tomu bylo
pouze v případě, pokud by se již na základě
samotného rozhodnutí o výjimce mohl záměr, pro který byla tato výjimka požadována,
fakticky uskutečnit, anebo se naopak musel
uskutečnit v jiné podobě, než pro kterou byla požadována výjimka, resp. se vůbec uskutečnit nemohl. Jinými slovy samostatný soudní přezkum by byl zcela namístě v těch
situacích, kdy na rozhodnutí o výjimce nena-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
vazuje žádný další úkon správního orgánu,
který by byl podroben soudní kontrole.
[28] V převážné většině případů však bude na rozhodnutí ve věci výjimky navazovat
rozhodnutí ve věci samé, případně souhlas
příslušného stavebního úřadu. V situacích
předvídaných v § 169 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, tedy když výjimku z obecných požadavků na využívání území uděluje
pořizovatel pro účely územního nebo regulačního plánu, bude na takové rozhodnutí navazovat právě regulační či územní plán.
[28] V převážné většině případů však bude na rozhodnutí ve věci výjimky navazovat
rozhodnutí ve věci samé, případně souhlas
příslušného stavebního úřadu. V situacích
předvídaných v § 169 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, tedy když výjimku z obecných požadavků na využívání území uděluje
pořizovatel pro účely územního nebo regulačního plánu, bude na takové rozhodnutí navazovat právě regulační či územní plán.
[29] Rozhodnutí o umístění stavby nebo
stavební povolení, tedy rozhodnutí ve věci samé, jsou pak nepochybně rozhodnutími přezkoumatelnými ve správním soudnictví ve
smyslu § 65 s. ř. s. Soudnímu přezkumu je
podroben i územní či regulační plán, a to
prostřednictvím návrhu na zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.)
Soudnímu přezkumu jsou podrobeny také
souhlasy, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení (zejména souhlasy vydávané dle § 96, § 106, § 122 a § 127
stavebního zákona z roku 2006). Jakkoliv
jsou totiž takové souhlasy z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu, neboť zakládají žadateli práva
(např. právě právo provést stavbu) a přímo se
dotýkají práv a povinností ostatních subjektů, které jsou povinny toto konání strpět, stavební zákon z roku 2006 u těchto souhlasů
nepředpokládá správní řízení, a tedy ani vydání správního rozhodnutí. V souladu s rozhodnutím rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, se
tak pro nedostatek předepsané formy nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s;
soudní přezkum je však zajištěn prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s).
[30] Rozhodnutím o výjimce tak v převážné většině případů nedochází ke konečnému
zásahu do práv účastníků. Z pohledu teorie
se jedná se o subsumovaný správní akt, který
se svou povahou podobá závazným stanoviskům, vydávaným podle § 149 správního řádu
(srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze
dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113,
č. 2434/2011 Sb. NSS). Teprve výsledek „hlavního řízení“, pro jehož účely žadatel o povolení
výjimky usiluje, je způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
[30] Rozhodnutím o výjimce tak v převážné většině případů nedochází ke konečnému
zásahu do práv účastníků. Z pohledu teorie
se jedná se o subsumovaný správní akt, který
se svou povahou podobá závazným stanoviskům, vydávaným podle § 149 správního řádu
(srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze
dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113,
č. 2434/2011 Sb. NSS). Teprve výsledek „hlavního řízení“, pro jehož účely žadatel o povolení
výjimky usiluje, je způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
[31] Rozšířený senát si je vědom rozdílů
mezi úpravou závazných stanovisek podle
§ 149 správního řádu a rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu (dříve
z obecných technických požadavků na výstavbu) dle § 169 stavebního zákona z roku
2006. Skutečnost, že o výjimce se na rozdíl od
závazných stanovisek může vést samostatné
správní řízení, které vyústí ve vydání formálního rozhodnutí se všemi náležitostmi uvedenými v § 68 správního řádu, však ničeho nemění na tom, že z materiálního hlediska jde
v převážné většině případů o podkladové rozhodnutí, které je přezkoumatelné soudem až
v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí, nikoli o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu a § 65 s. ř. s. Přezkum správních aktů
je ve správním soudnictví upraven zcela autonomně a právní úprava obsažená v § 169
stavebního zákona z roku 2006 se týká výlučně postupu uvnitř tohoto řízení. Na případné
účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu
nemají proto tyto závěry žádný vliv. Účastenství v řízení o povolení výjimky se tak bude řídit uvedeným ustanovením, bez ohledu na to,
že na svých právech budou případní účastníci tohoto řízení přímo dotčeni až konečným
rozhodnutím ve věci.
[32] Tento závěr podporuje samotné znění § 169 stavebního zákona z roku 2006, které stanoví, že o příslušné výjimce je oprávněn
rozhodnout vždy stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci. Sám stavební zákon z roku
2006 tedy předpokládá, že na rozhodnutí
o výjimce navazuje další akt stavebního úřadu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení, což ostatně není ani v projednávané
věci sporné.
[33] Rozhodnutí o tom, že společnosti
SG Real Estate byla pro potřebu umístění bytového domu povolena výjimka, která spočívá ve zmenšení odstupové vzdálenosti mezi
rodinným domem stěžovatelky a zamýšleným bytovým domem, žádným způsobem do
práv stěžovatelky nezasahuje. Zásadní a roz-
hodující pro případný zásah do stěžovatelčiných práv je až umožnění realizace zamýšleného záměru prostřednictvím konečného
rozhodnutí ve věci, tj. rozhodnutím o umístění zamýšlené stavby. Teprve na základě tohoto
rozhodnutí může být předmět výjimky skutečně realizován, či slovy dosavadní judikatury
„uveden v život“. Z tohoto úhlu pohledu je pak
zcela nepodstatné, zda řízení o výjimce probíhá samostatně nebo ve spojení s územním, stavebním či jiným řízením ve věci samé, či že
o výjimce rozhoduje stejný orgán jako ve věci
samé.
[33] Rozhodnutí o tom, že společnosti
SG Real Estate byla pro potřebu umístění bytového domu povolena výjimka, která spočívá ve zmenšení odstupové vzdálenosti mezi
rodinným domem stěžovatelky a zamýšleným bytovým domem, žádným způsobem do
práv stěžovatelky nezasahuje. Zásadní a roz-
hodující pro případný zásah do stěžovatelčiných práv je až umožnění realizace zamýšleného záměru prostřednictvím konečného
rozhodnutí ve věci, tj. rozhodnutím o umístění zamýšlené stavby. Teprve na základě tohoto
rozhodnutí může být předmět výjimky skutečně realizován, či slovy dosavadní judikatury
„uveden v život“. Z tohoto úhlu pohledu je pak
zcela nepodstatné, zda řízení o výjimce probíhá samostatně nebo ve spojení s územním, stavebním či jiným řízením ve věci samé, či že
o výjimce rozhoduje stejný orgán jako ve věci
samé.
[34] Povolení či nepovolení výjimky
z čl. 8 vyhlášky OTPP tak nemá povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož samo
o sobě není zásahem do práv či povinností
stěžovatelky. Soudní přezkum je v souladu
s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s.
Jakkoli totiž nelze brojit přímo proti rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, zcela nepochybně lze brojit proti jeho důsledkům v rámci soudního
přezkumu rozhodnutí, v projednávané věci
proti vydání rozhodnutí o umístění stavby.
IV.
Závěr
[35] Rozšířený senát v dané věci posoudil
předloženou spornou právní otázku tak, že
rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků
na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo
o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem
správního orgánu, kterým je rozhodováno
o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí
lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu
§ 75 odst. 2 s. ř. s. Samostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu § 65 s. ř. s. by bylo
rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků
na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo k uskutečnění příslušného
stavebního záměru zapotřebí žádného navazujícího úkonu stavebního úřadu. Jelikož se
jednalo o jedinou právní otázku významnou
pro posouzení věci samé, rozhodl rozsudkem
o věci samé v souladu s § 71 odst. 2 písm. a)
Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
Sb. NSS a č. 2725/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 291/1999 Sb.