Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy, soudkyně Veroniky Křesťanové a soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské o ústavní stížnosti stěžovatelky Bc. Terezy Nožičkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliotou, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 15/2023-38 ze dne 1. června 2023 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 Ad 1/2021-33 ze dne 15. prosince 2022, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to primárně pro porušení svého práva podnikat (čl. 26 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka je porodní asistentkou a usiluje o oprávnění k poskytování zdravotních služeb při tzv. domácích porodech, jimiž Ústavní soud v tomto usnesení, shodně jako v nálezu I. ÚS 2746/23 ze dne 28. 8. 2024, rozumí plánované porody ve vlastním sociálním prostředí rodičky. Krajský úřad Moravskoslezského kraje vydal stěžovatelce jako prvostupňový správní orgán oprávnění k poskytování zdravotních služeb v oboru porodní asistentka s omezujícím dodatkem "úkony bez vedení porodů", a to ve formě domácí péče (péče ve vlastním sociálním prostředí pacientky). Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které vedlejší účastník zamítl a rozhodnutí potvrdil.
3. Rozhodnutí o odvolání napadla stěžovatelka žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") zamítl. Z právní úpravy podle krajského soudu plyne, že porodní asistentka je sice obecně oprávněna k vedení fyziologického porodu, avšak může tuto službu poskytovat pouze na pracovišti, které splňuje požadavky na věcné a technické vybavení specifikované vyhláškou č. 92/2012 Sb., o požadavcích na minimální technické a věcné vybavení zdravotnických zařízení a kontaktních pracovišť domácí péče, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "vyhláška č. 92/2012 Sb."), ve spojení s § 10 odst. 3 a § 11 odst. 6 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů. Příloha č. 2 k vyhlášce č. 92/2012 Sb. totiž pod bodem 2.11.2 stanoví vybavení ambulantního pracoviště porodní asistenky, kde jsou vedeny fyziologické porody, a tím vedení fyziologického porodu podmiňuje věcným a technickým vybavením. Proto nelze podle krajského soudu připustit výklad, podle něhož by porodní asistentka mohla též vést fyziologický porod ve vlastním sociálním prostředí rodičky bez tohoto vybavení. Připojení omezujícího dodatku ("úkony bez vedení porodů") do rozhodnutí proto jen opakuje to, co plyne z právních předpisů. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám porušení svobody podnikat (čl. 26 Listiny) a nesprávné implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací (dále jen "směrnice 2005/36").
4. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl, neboť dospěl ke shodným závěrům jako krajský soud. Omezující dodatek označil za právně nerelevantní, protože omezení plyne již z právní úpravy. Závěr, že porodní asistentka není oprávněna vést porod mimo zařízení splňující věcné a technické požadavky, Nejvyšší správní soud podpořil i odkazy na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva Dubská a Krejzová proti České republice ze dne 15. 11. 2016, stížnosti č. 28859/11 a 28473/12, a na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1238/21 ze dne 24. 11. 2021 (N 203/109 SbNU 182; všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Nejvyšší správní soud dodal, že si je vědom společenské citlivosti věci stejně jako návrhů mezinárodních orgánů na změnu právní úpravy, ale že jde o úvahy náležející do pravomoci moci zákonodárné.
5. Stěžovatelka namítá, že omezené oprávnění k poskytování zdravotních služeb, které jí bylo vydáno, postrádá zákonnou oporu, a proto představuje nezákonný zásah do její svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny). Argumentuje, že v českém právním řádu není stanoven zákaz vedení porodů v domácím prostředí, a proto je výklad právních předpisů, který k němu de facto vede, ústavně nekonformní.
6. Správním soudům vytýká, že aplikovaly vyhlášku č. 92/2012 Sb. na vlastní sociální prostředí rodičky, ačkoli se může podle rozsahu zákonného zmocnění vztahovat jen na zdravotnická zařízení nebo kontaktní pracoviště domácí péče. Neexistuje důvod předpokládat, že fyziologický porod vedený porodní asistentkou vyžaduje veškeré ve vyhlášce uvedené věcné a technické vybavení; vedení porodu je úkonem, který lze provést mimo zdravotnické zařízení, jak předpokládá § 10 odst. 3 zákona o zdravotních službách. Na podporu svého názoru odkázala na rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 77 A 159/2020-114 ze dne 19. 12. 2022, který dospěl k obdobnému závěru. Poukázala také na to, že vyhláška č. 92/2012 Sb. byla vydána bez zapojení odborné komunity porodních asistentek a není doprovozena důvodovou zprávou, která by její úpravu vysvětlovala.
7. Vedení porodu stěžovatelka považuje za esenciální součást péče porodní asistentky, k němuž je plně odborně způsobilá [viz § 6 zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činnosti souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve spojení s § 5 vyhlášky č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků]. Proto je zásah do její svobody podnikat nepřiměřený. Nejednotný přístup prvostupňových orgánů v různých krajích navíc není předvídatelný a vytváří mezi porodními asistentkami nedůvodné rozdíly; některým je oprávnění vydáno jen s omezením, jiným nikoli.
8. Stěžovatelka také spatřuje logický rozpor v odůvodnění napadených rozhodnutí. Ta na jednu stranu uvádějí, že stanovení věcných a technických požadavků na pracoviště pro vedení fyziologických porodů má být odůvodněno cílem ochrany zdraví a života rodičky i novorozence. Výsledkem právního názoru správních soudů však je, že rodičkám je naopak upřena možnost rodit doma s pomocí kvalifikovaného zdravotníka, což naopak značně zvyšuje podstupované zdravotní riziko. To stěžovatelka spojuje s negativním ideologickým pohledem na domácí porody, které jsou nadále považovány za nežádoucí. Stěžovatelka dále podrobně argumentuje, že zastávaný výklad odpírá rodičkám právo svobodné volby místa a okolností porodu, které jim plyne z práva na soukromý a rodinný život (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dále jen "Úmluva"), dále porušuje i právo rodičky i dítěte na ochranu života a zdraví. Namítá též rozpor s principem nejlepšího zájmu dítěte.
9. Závěrem ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla Ústavnímu soudu, aby položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") ke "slučitelnosti české transpozice směrnice 2005/36 a navazující praxe státních orgánů" s uvedenou směrnicí.
14. Ústavní soud není dalším instančně nadřízeným stupněm soustavy obecných soudů (srov. 91 odst. 1 Ústavy). Jeho úkolem je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti, z čehož plynou omezení v jeho přezkumné činnosti. Napadená rozhodnutí tedy Ústavní soud posoudil z pohledu, zda porušila ústavně zaručená práva stěžovatelky.
15. V podstatě stejným právním problémem se Ústavní soud zabýval i v nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23
. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Předchozí závěry vyslovené nálezem sp. zn. I. ÚS 2746/23 tak jsou závazné pro Ústavní soud i při posuzování této ústavní stížnosti. Důvody k postupu podle § 23 zákona o Ústavním soudu čtvrtý senát Ústavního soudu neshledal.
16. V řízení sp. zn. I. ÚS 2746/23 se Ústavní soud věnoval ústavní stížnosti porodní asistentky a ženy, která měla zájem o její služby při vedení porodu v domácím prostředí. Brojily proti tomu, že první stěžovatelce nebylo vydáno odpovídající oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Stejně jako v nynějším případě správní orgány i správní soudy dospěly k závěru, že právní úprava podmiňuje vedení porodu technickým a věcným vybavením nutným k jeho provedení ve zdravotnickém zařízení, a tedy de facto zakazuje porodní asistentce vedení domácích porodů. V řízení sp. zn. I. ÚS 2746/23
Ústavní soud obdržel vyjádření stejných amici curiae, kteří je zaslali i v nynějším řízení. Ústavní soud k těmto vyjádřením v řízení sp. zn. I. ÚS 2746/23 přihlédl stejně jako k vyžádanému vyjádření Ministerstva zdravotnictví. Dospěl k závěru, že práva stěžovatelek nebyla porušena, ačkoli napadená rozhodnutí spočívají na nesprávném výkladu právní úpravy.
17. Právní názor vyjádřený v nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23 lze shrnout tak, že současnou právní úpravu v oblasti domácích porodů a porodních asistentek je třeba vykládat v tom smyslu, že domácí porody stojí mimo rozsah zdravotní péče ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách a také mimo rozsah nadřazeného pojmu zdravotní služby podle § 2 odst. 2 a 3 tohoto zákona. Porodní asistentky domácí porody nemohou vést jako poskytování zdravotní péče. České právní předpisy totiž domácí porody jako takové nezakazují, ale neposkytují jim garanci ve formě zdravotní péče. Ovšem může-li se žena rozhodnout pro domácí porod a využít k tomu asistence duly či jiných osob, aniž by to právní úprava jakkoliv zakazovala, neexistuje rozumný důvod, aby - při nesení veškerých zdravotních i právních rizik - nemohla využít služeb osoby odborně vzdělané v oblasti porodnictví (např. porodní asistentky), byť nepůjde o poskytování zdravotní péče (viz bod 77 odkazovaného nálezu).
18. Tyto závěry Ústavní soud vyvodil ze systematického a teleologického výkladu zákonných i podzákonných právních předpisů (podrobně viz bod 50 a násl. nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23 ), v němž zohlednil negativní i pozitivní závazky státu plynoucí z čl. 10 odst. 2 Listiny, čl. 8 Úmluvy, čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny a další dotčené ústavní úpravy a z mezinárodních lidskoprávních závazků České republiky. Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhlášku č. 92/2012 Sb. nelze interpretovat tak, že předepisuje minimální technické a věcné vybavení, které s sebou musí porodní asistentka mít při vedení porodu ve vlastním sociálním prostředí ženy.
Akceptování takového výkladu by z vyhlášky činilo akt ultra vires, neboť by postrádala tomuto předmětu úpravy odpovídající zákonné zmocnění (bod 65 tamtéž). Z toho Ústavní soud vyvodil, že domácí porody stojí mimo rozsah pojmu zdravotní péče i zdravotní služby (bod 68 tamtéž). To znamená, že stát za takovou službu nepřebírá garance ani rizika s ní spojená. S přihlédnutím k čl. 2 odst. 3 Listiny je třeba mít za to, že případná rizika plynoucí z domácího porodu nese žena, která se pro něj rozhodne, a další osoby, které jí při něm poskytnou pomoc (bod 70 tamtéž).
19. Z předchozího lze k nyní posuzované ústavní stížnosti vyvodit tyto závěry.
20. Omezení způsobu, jakým může vykonávat svoji činnost, představuje zásah do práva stěžovatelky (porodní asistentky) na podnikání. Takový zásah ovšem Listina obecně připouští (viz čl. 26 odst. 2 a čl. 41 odst. 1 Listiny). Současně nejde o zásah do jádra práva na podnikání, neboť dochází jen k dílčímu omezení ve výkonu činnosti. Zásah sleduje legitimní cíl spočívající v ochraně života a zdraví rodící ženy i dítěte. Ústavní soud v bodě 73 nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23 akceptoval jako legitimní Ministerstvem zdravotnictví vymezený cíl ? zájem státu na poskytování kvalitních a bezpečných zdravotních služeb. Zásah obstojí též z hlediska racionality, ač Ústavní soud připustil existenci pochybností, zda jde o nejlepší a nejvhodnější úpravu, a doporučil moci zákonodárné a výkonné debatovat o stávající podobě právní úpravy.
21. Ústavní soud proto konstatuje, že napadenými rozhodnutími nedošlo k porušení práva stěžovatelky podnikat. Ačkoli Ústavní soud musí i v tomto řízení revidovat výklad právní úpravy, k němuž dospěly správní soudy v napadených rozhodnutích, ztotožňuje se s nimi v závěru, že omezující dodatek, který je součástí prvostupňového rozhodnutí, neporušuje ústavně zaručená práva stěžovatelky. Současná právní úprava totiž vedení fyziologického porodu ve vlastním sociálním prostředí (vyjma překotných porodů) nepovažuje za zdravotní péči, a tedy ani za zdravotní službu. Proto je nerozhodné, zda omezující dodatek "úkony bez vedení porodu" v oprávnění k poskytování zdravotních služeb stěžovatelky figuruje, či nikoli (srov. body 72 až 74 nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23 ).
22. Co se týče navrhovaného položení předběžné otázky Soudnímu dvoru, odkazuje Ústavní soud na závěry bodů 75 až 76 nálezu sp. zn. I. ÚS 2746/23
. Směrnice 2005/36 se věnuje harmonizaci kvalifikačních požadavků, nikoli harmonizaci podmínek poskytování zdravotních služeb jako takových. Vzhledem k tomu, že se tedy týká jiného předmětu úpravy, považuje Ústavní soud navrhovanou předběžnou otázku za nerelevantní pro řešení této věci.
23. Vzhledem k výše uvedeným důvodům Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl ústavní stížnost zčásti podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný, zčásti podle § 43 odst. 1 písm. c) téhož zákona jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 4. září 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu