Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka, soudce Josefa Fialy a soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti stěžovatele Miroslava Strejce, zastoupeného Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. června 2023 č. j. 2 As 218/2022-52 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. května 2022 č. j. 77 A 60/2021-79, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Plzeňského kraje, sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, Miroslava Ponči a Pravoslavy Kasíkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i jeho právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že rozhodnutím Městského úřadu Nýřany (dále jen "městský úřad") ze dne 14. 2. 2020 č. j. OV-Mrá/5388/2020 byla vedlejším účastníkům Miroslavu Pončovi a Pravoslavě Kasíkové podle § 129 odst. 3 a § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), ve znění pozdějších předpisů, dodatečně povolena stavba rekreační chaty X na pozemku p. č. st. Y v katastrálním území K. Proti uvedenému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které první vedlejší účastník (dále jen "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 10. 3. 2021 č. j. PK-DSH/2460/21 zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
3. Stěžovatel se správní žalobou domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí krajského úřadu podle § 76 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Tvrdil, že odbor dopravy a silničního hospodářství nebyl věcně příslušným správním orgánem, neboť není obecným stavebním úřadem podle § 13 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, nýbrž stavebním úřadem speciálním podle § 15 odst. 1 písm. c) téhož zákona (mohl by rozhodovat pouze tehdy, kdyby stavba byla pozemní komunikací), nynější řízení však zvláštním stavebním předpisům nepodléhá.
Věcně příslušným k přezkoumání rozhodnutí městského úřadu byl podle stěžovatele odbor regionálního rozvoje krajského úřadu. Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. Krajský soud uvedl, že s výjimkou vyloučených úředních osob se vedoucímu správního orgánu neklade žádná formální zábrana, aby prováděním úkonů správního orgánu v řízení pověřil kteroukoli úřední osobu, byť materiálně je takový postup komplikován tím, že musí jít o osobu, která bude znalá příslušné problematiky.
Současně krajský soud poukázal na závěry komentářové literatury a na závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 16. 6. 2013 sp. zn. 88/2013/VOP/IK s tím, že postup podle § 131 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), bude namístě pouze tehdy, jsou-li vyloučeny všechny úřední osoby, které jsou podle zákona způsobilé věc projednat, respektive kdy nebude možno za vyloučenou úřední osobu určit jinou úřední osobu. Krajský soud uvedl, že usnesení ředitele krajského úřadu o určení oprávněné úřední osoby ze dne 30.
9. 2015 je vybudováno na nových skutkových zjištěních, jimiž soud při formulaci svého dřívějšího závazného právního názoru nedisponoval, a sice konkrétně na zjištění týkající se reálnosti určení jiné oprávněné úřední osoby ze zaměstnanců zařazených do krajského úřadu, byť do jiného jeho odboru. Krajský soud naznal, že obor působnosti odboru dopravy a silničního hospodářství krajského úřadu je rozhodované věci poměrně blízký, neboť mimo jiné je i speciálním stavebním úřadem podle § 15 odst. 1 písm. c) stavebního zákona.
4. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl, neboť se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že ve věci rozhodoval věcně i místně příslušný správní orgán - obecný stavební úřad; nepřisvědčil tedy argumentaci stěžovatele, že celé řízení bylo vedeno nesprávným odborem, ani že došlo k porušení pravidel o příslušnosti stavebních úřadů. Nejvyšší správní soud vyšel ze skutečnosti, že pověřená úřední osoba Mgr. Veronika Kotasová byla úřednicí krajského úřadu (tvořila tedy součást odborného personálního aparátu tohoto správního orgánu), který je (jakožto celek) podle stavebního zákona věcně a místně příslušný pro rozhodnutí v dané věci.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že tato úřednice byla k vedení správního řízení v souladu se zákonem řádně pověřena vedoucím správního orgánu, stalo se tak navíc na základě zcela objektivního důvodu, jímž bylo vyloučení všech úředních osob odboru regionálního rozvoje, a to kvůli vyloučení jejich vedoucího. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že zařazení této úřednice do konkrétního odboru krajského úřadu nemá s věcnou příslušností daného správního orgánu nic společného; jedná se toliko o projev jeho vnitřní organizace.
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti setrvává na svém názoru, že rozhodnutí krajského úřadu o odvolání je nicotné, neboť ve věci rozhodoval namísto obecného stavebního úřadu stavební úřad speciální, k tomu odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 7. 2005 č. j. 15 Ca 92/2005-44, který shledal nicotnost správního rozhodnutí z důvodu, že místo speciálního stavebního úřadu ve věci rozhodoval stavební úřad obecný. Tuto námitku uvedl stěžovatel již v kasační stížnosti, nezabýval-li se jí Nejvyšší správní soud, stejně tak jako odkazem stěžovatele na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu, zatížil své rozhodování porušením práv stěžovatele na řádné odůvodnění rozhodnutí. Stěžovatel nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že orgánem příslušným k rozhodnutí je celý krajský úřad, a trvá na tom, že odbor regionálního rozvoje vykonává agendu obecného stavebního úřadu, zatímco odbor dopravy a silničního hospodářství agendu speciálního stavebního úřadu. V dané věci byla určena oprávněnou úřední osobou Mgr. Veronika Kotasová, rozhodnutí krajského úřadu ze dne 10. 3. 2021 je však podepsáno vedoucím odboru dopravy Mgr. Dušanem Pakandlem. Stěžovatel dále namítá, že možnost určovat úřední osoby libovolně mimo vnitřní předpisy by založila reálnou možnost osob v čele úřadu ovlivňovat rozhodování úřadu tím, že určí "vhodnou" úřední osobu. Pominul-li Nejvyšší správní soud tuto argumentaci stěžovatele a nevyzval krajský úřad k předložení vnitřních předpisů, podle kterých je určeno zařazení úředních osob a rozdělení jednotlivých odborů, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
7. Ústavní soud na tomto místě současně konstatuje, že stěžovatel poté, co byl dne 15. 8. 2023 vyrozuměn o tom, že jeho věci byla přidělena spisová značka
a že soudkyní zpravodajkou byla ustanovena soudkyně Veronika Křesťanová, podal žádost o zjednání nápravy ve věci určení soudce zpravodaje a senátu příslušného k rozhodnutí o podané ústavní stížnosti, neboť se domnívá, že rozhodnutím předsedy Ústavního soudu ze dne 9. 8. 2023 č. Org. 56/23 došlo k zásahu do systému přidělování věcí soudcům Ústavního soudu. O této námitce stěžovatele již bylo rozhodnuto usnesením ze dne 24. 10. 2023 sp. zn. I. ÚS 2590/23 , kterým Ústavní soud odmítl argumentačně shodně odůvodněnou ústavní stížnost stěžovatele proti (mimo jiné) rozhodnutí předsedy Ústavního soudu ze dne 9. 8. 2023 č. Org. 56/23 s odůvodněním, že tímto rozhodnutím nebylo porušeno právo stěžovatele na zákonného soudce, neboť rozvrh práce byl vydán zákonem předvídaným postupem (v souladu se zákonem a s pravidly stanovenými plénem Ústavního soudu), jeho použitím nenastal jiný zásah do práv stěžovatele a věc byla soudkyni zpravodajce Veronice Křesťanové řádně přidělena. IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody, není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nálezy ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) nebo ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
9. Ústavní soud ve věci stěžovatele žádné z takových pochybení neshledal a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo. Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již před Nejvyšším správním soudem a která byla Nejvyšším správním soudem dostatečným způsobem vypořádána.
10. Těžištěm námitek stěžovatele je to, že v jeho věci rozhodoval věcně nepříslušný orgán, a to speciální stavební úřad (odbor dopravy a silničního hospodářství). Krajský soud již v rozsudku ze dne 31. 7. 2015 č. j. 30 A 37/2014-77 dospěl k závěru, že je z projednávání a rozhodování v dané věci vyloučen vedoucí odboru krajského úřadu a zřejmě nelze určit žádnou jinou úřední osobu, která by mu nebyla podřízena, proto o odvolání stěžovatele nemohl krajský úřad rozhodovat z důvodu vyloučení všech jeho úředních osob, a požadavek na postup podle § 131 odst. 4 správního řádu je důvodný. V napadeném rozsudku krajský soud uvedl, že tento závazný právní názor soudu nebyl v dalším průběhu správního řízení plně respektován, když usnesením ze dne 30. 9. 2015 č. j. KŘE/784/15 sp. zn. ZN/175/KŘE/15 rozhodl ředitel krajského úřadu, že oprávněnou úřední osobou k dalšímu řízení a rozhodnutí ve věci odvolacího řízení proti rozhodnutí odboru výstavby městského úřadu ze dne 30. 5. 2013 se podle § 14 odst. 4 správního řádu určuje úřednice odboru dopravy a silničního hospodářství krajského úřadu Mgr. Veronika Kotasová. Krajský soud následně rozsudkem ze dne 30. 8. 2017 č. j. 30 A 80/2016-114 rozhodnutí krajského úřadu zrušil, námitce stěžovatele o věcné nepříslušnosti krajského úřadu však nevyhověl s odůvodněním, že odvolacím správním orgánem je v dané věci krajský úřad jako celek, nikoli jeho určitý odbor.
11. Na tomto svém závěru setrvává krajský soud i v napadeném rozsudku, když konstatuje, že rozhodnutí ze dne 10. 3. 2021 vydal krajský úřad, který je obecným stavebním úřadem podle § 13 odst. 1 písm. b) stavebního zákona a předmět správního řízení nespadá mezi věci, pro které působnost stavebního úřadu vykonávají speciální stavební úřady podle § 15 stavebního zákona. Skutečnost, že krajský úřad v rozhodnutí, kterým odmítl odvolání stěžovatele, nesprávně identifikoval svou věcnou příslušnost odkazem na § 40 odst. 3 písm. e) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ačkoliv tímto způsobem zcela evidentně jeho věcná příslušnost v projednávané věci určena nebyla, vyplývá z § 13 odst. 1 písm. b) stavebního zákona ve spojení s § 67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Uvedenou zjevnou chybu v psaní krajský úřad uznal s tím, že toto pochybení napraví postupem podle § 70 správního řádu.
12. Ústavní soud neshledal důvod, pro který by uvedené závěry, s nimiž se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť napadená rozhodnutí považuje za řádně odůvodněná a přesvědčivá. Stěžovateli bylo ústavně souladným způsobem vysvětleno, že teprve v případě, kdy nelze postupovat tak, že představený vyloučeného zaměstnance krajského úřadu podle § 14 odst. 5 správního řádu určí jinou oprávněnou úřední osobu způsobilou věc projednat, nastupuje postup podle § 131 odst. 4 správního řádu, kdy nadřízený správní orgán pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu.
K tomu však v posuzované věci nedošlo, neboť vyloučen byl toliko vedoucí odboru regionálního rozvoje a úřední osoby, které mu jsou služebně podřízeny. Ředitel krajského úřadu v rámci své zákonné pravomoci určil jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti, pověřil ji vedením dalšího řízení v předmětné věci, nebyl tudíž dán důvod uvědomit nadřízený správní orgán a postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůraznil, že krajské zřízení zřizuje toliko krajský úřad (§ 1 odst. 3 tohoto zákona), nikoli jeho jednotlivé odbory, ty nejsou vybaveny žádnou samostatnou rozhodovací pravomocí, nýbrž představují pouze vnitřní organizační členění správního orgánu, jemuž (jakožto celku) jsou zákonem svěřeny určité kompetence.
13. Vytýká-li stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu, že neprovedl dokazování vnitřními organizačními předpisy krajského úřadu, odkazuje Ústavní soud na závěr Nejvyššího správního soudu, že byť se oprávnění k provádění úkonů správního orgánu v řízení zpravidla řídí vnitřními předpisy tohoto orgánu (zde Organizačním řádem Krajského úřadu Plzeňského kraje), je třeba v souladu s § 15 odst. 2 správního řádu, zejména v odůvodněných případech, respektovat i možnost udělení tohoto oprávnění ad hoc vedoucím správního orgánu.
Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že z ústavního principu nezávislosti soudů (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy) vyplývá i zásada volného hodnocení důkazů, jež má předobraz již ve stanovených pravidlech jejich provádění, to znamená, že soud rozhoduje, které skutečnosti jsou k dokazování relevantní a které z navržených (případně i nenavržených) důkazů provede, případně zda a nakolik se jeví nezbytné (žádoucí) dosavadní stav dokazování doplnit, které skutečnosti má za zjištěné, které dokazovat netřeba.
Není tedy procesní povinností soudu vyhovět každému důkaznímu návrhu, je zcela regulérní navržený důkaz neprovést, jestliže skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, není-li navržený důkaz způsobilý ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, anebo je odůvodněně nadbytečný, jelikož skutečnost, k níž má být proveden, byla již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností ověřena nebo vyvrácena jinak [srov. nálezy ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. I.
ÚS 733/01
(N 26/32 SbNU 239), ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03
(N 91/33 SbNU 377) nebo ze dne 16. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 418/03
(N 125/37 SbNU 573)]. Nejvyšší správní soud se nedopustil stěžovatelem namítaného pochybení, neboť přesvědčivě zdůvodnil, z jakých důvodů nebyly stěžovatelem navržené důkazy provedeny, a vycházel ve svých závěrech z řádně provedených důkazů, kterými byl dostatečně skutkový stav věci zjištěn. Nejvyšší správní soud taktéž řádně odůvodnil, že z důvodu, že ve věci rozhodoval věcně i místně příslušný správní orgán, bylo nadbytečné se vypořádávat se závěry rozhodnutí, na které stěžovatel poukazoval a které se zabývaly tím, jaké následky způsobuje vada spočívající v rozhodování věcně nepříslušného správního orgánu.
14. Namítá-li stěžovatel až v ústavní stížnosti, že rozhodnutí krajského úřadu ze dne 10. 3. 2021 je podepsáno vedoucím odboru dopravy a silničního hospodářství Mgr. Dušanem Pakandlem, a nikoli oprávněnou úřední osobou Mgr. Veronikou Kotasovou, jde o námitku, kterou stěžovatel neuvedl v kasační stížnosti a Ústavní soud se jí proto v souladu se zásadou subsidiarity ústavní stížnosti, z níž plyne princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, nemohl zabývat. Ústavní stížnost je třeba pojímat jako krajní prostředek k ochraně práva, který nastupuje teprve tehdy, není-li možná náprava postupy před obecnými soudy či jinými orgány veřejné moci, tedy mj. pokud nebyly vyčerpány všechny zákonné procesní prostředky obrany [srov. např. nález ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000 (N 111/19 SbNU 79)]. Neuvedl-li tedy stěžovatel tuto námitku v kasační stížnosti, nemohl se jí Nejvyšší správní soud zabývat, a nemohla být proto ani předmětem přezkumu Ústavního soudu. Na uvedeném nic nemění stěžovatelem tvrzená skutečnost, že "na to v řízení dříve neupozorňoval, protože nicotnost dovozoval již z kombinace všech faktorů uvedených výše". Ústavní soud setrvale zastává názor, že i ve sporech projednávaných správními soudy plně platí zásada odpovědnosti účastníka za ochranu svých práv vigilantibus iura scripta sunt (bdělým náležejí práva, každý nechť si střeží svá práva), která předpokládá odpovědnost účastníků za ochranu svých práv, jež mají plně ve své dispozici. Soudní řízení vyžaduje od každého účastníka řízení pečlivou úvahu nad tím, v jakém rozsahu a zejména jakým způsobem zamýšlí o ochranu svého práva usilovat, v dané věci to platí tím spíše, že stěžovatel byl v řízení před Nejvyšším správním soudem zastoupen advokátem. Pouze nad rámec věci Ústavní soud dodává, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2016 č. j. 7 As 158/2016-69 dospěl k závěru, že "[n]ení v rozporu s § 15 správního řádu, pokud určená oprávněná úřední osoba s účastníkem projedná správní věc a vyhotoví o ní správní rozhodnutí, které nakonec podepíše vedoucí správního orgánu, tedy osoba s vrcholnou odpovědností za jeho chod. Nejedná se totiž o rozhodnutí úředních osob, nýbrž o rozhodnutí správního orgánu a záleží na něm, jaké organizační opatření v tomto směru učiní.".
15. Ústavní soud uzavírá, že argumentace obsažená v ústavní stížnosti je pouhou polemikou se soudy učiněným výkladem dotčených ustanovení správního řádu a stavebního zákona. Případná nesprávnost výkladu podústavního práva však sama o sobě není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu, tím je až kritérium ústavnosti. To se v daných souvislostech nemůže projevit jinak, než poměřením, zda soudem podaný výklad dotčených ustanovení zákona je výrazem interpretační svévole, jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně který vybočuje z mezí všeobecně přijímaného chápání dotčených právních institutů, a jenž tím představuje výklad extrémní, resp. excesivní. Takové pochybení však Ústavní soud v posuzované věci neshledal.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 21. listopadu 2023
Radovan Suchánek v. r. předseda senátu