Vyhláška města Jeseníku o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města
28/1999 Sb.
N 6/13 SbNU 39
Vyhláška města Jeseníku o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud České republiky
rozhodl ve věci návrhu skupiny
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zast.
poslancem RSDr. Ing. Svatomírem Recmanem, CSc., na zrušení obecně
závazné vyhlášky města Jeseníku č. 8/94 ze dne 9. listopadu 1994
o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy
na území města Jeseníku, ve smyslu § 87 odst. 1 písm. b) Ústavy
České republiky a § 70 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů takto:
Vyhláška města Jeseníku č. 8/94 ze dne 9. 11. 1994 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
1. Dne 22. května 1998 byl doručen Ústavnímu soudu návrh skupiny
27 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejímž
zastupováním byl v řízení před Ústavním soudem pověřen poslanec
RSDr. Ing. Svatomír Recman, CSc., na zrušení obecně závazné
vyhlášky města Jeseníku č. 8/94, o zákazu fašistické,
komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města
Jeseníku. Znění napadené vyhlášky je následující:
Město Jeseník
Obecně závazná vyhláška č. 8/94
o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy
na území města Jeseníku. Městské zastupitelstvo v Jeseníku se usneslo na svém 34. zasedání dne 9. 11. 1994 vydat podle § 16 a 36 odst. 1 písm. 1
zákona č. 410/92 o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
Fašistická, komunistická, nacistická a rasová propaganda se
na území města Jeseníku zakazuje. Článek 2
Fašistickou, komunistickou, nacistickou a rasovou propagandou
se rozumí:
a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku. b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci. c) Zpochybňování zločinnosti režimů, která tato hnutí
představovala. Článek 3
Tato OZV, kterou schválilo Městské zastupitelstvo dne 9. 11. 1994, nabývá na základě § 16, odst. 4 zák. 410/92 účinnosti
patnáctým dnem po dni jejího vyhlášení. Vyhlášeno 16. 11.1994 v Jeseníku
Podpisy: Ing. Petr Košacký-starosta města
Václav Dvořák, zást. starosty
Kulaté razítko Města Jeseník
Ve svém návrhu, podaném podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona
č. 182/1993 Sb., skupina poslanců poukazuje na pravomoc obecních
(event. městských) zastupitelstev schvalovat a vydávat obecně
závazné vyhlášky ve věcech samostatné působnosti obce. Při jejich
vydávání je však zastupitelstvo omezeno působností, která může být
stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Tímto zákonem je
na prvém místě zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, podle jehož § 13
odst. 2 se obec při výkonu samostatné působnosti řídí jen zákony
a jinými obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními
orgány k jejich provedení. Podle § 16 odst. 2 musí být takové
vyhlášky v souladu se zákony a ostatními uvedenými právními
předpisy. Navrhovatelé konstatují, že okruh věcí, svěřených do
samostatné působnosti obcí, je příkladmo uveden v § 14 a obecně
v § 15 zákona č. 367/1990 Sb., přičemž ze smyslu zákonného
zmocnění obecních zastupitelstev k vydávání vyhlášek lze dovodit,
že toto zmocnění je nutno interpretovat restriktivně, neboť se
vztahuje jen na věci, v nichž obec nevystupuje jako subjekt
oprávněný určovat pro občana povinnosti jednostrannými příkazy
a zákazy. Návrh v další části odkazuje na řadu ustanovení
ústavněprávních i jiných právních předpisů, jež upravují materii,
která je předmětem napadené vyhlášky. Jde zejména o čl. 17 a čl. 34 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina), čl. 19
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeném
pod č. 120/1976 Sb., čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, vyhlášené pod č.
209/1992 Sb., §198, § 198a,
§ 260 a § 261 trestního zákona, § 16 tiskového zákona č. 81/1966
Sb., § 4 písm d) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích, ve znění
pozdějších předpisů, aj. Navrhovatelé konstatují, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b)
Ústavy posuzuje Ústavní soud obsah právního předpisu podle
hledisek obsažených v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., k nimž
u obecně závazné vyhlášky patří kompetence (zákonné zmocnění),
soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly a dodržení
právní úpravy normotvorného procesu. Odvolávají se na právní názor
vyslovený v nálezu Ústavního soudu
Pl. ÚS 26/93
, dle něhož je
porušení ústavní kompetence při vydávání podzákonného právního
předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 70 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb. důvodem pro jeho zrušení. Dále uvádějí, že
v publikovaných nálezech ústavního soudu ke kompetenci podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy se uvádí, že vyhlášku, která byla
z pozice obce přijata předepsaných procedurálním způsobem a podle
názvu v samostatné působnosti, avšak svým obsahem porušila
příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy a zákona o obcích, nelze
považovat za právní předpis vydaný obcí v její samostatné
působnosti. Takový předpis je proto nutno podle čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušit,
neboť při jeho vydání byla porušena ústavní kompetence, resp. nebyl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Vzhledem ke skutečnosti, že napadenou obecně závaznou
vyhláškou - podle názoru navrhovatelů - byla porušena zejména
ustanovení čl. 2 odst. 4 a čl. 104 Ústavy, ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 17 odst. 1, 2 a 4, čl. 34 odst. 1
Listiny, § 13, § 14 a § 16 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích,
ustanovení čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech, ustanovení čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, navrhuje skupina poslanců zrušení této
vyhlášky. Město Jeseník se k návrhu skupiny poslanců vyjádřilo
nadvakrát. V podání ze dne 3. 7. 1998 zaslalo požadované doklady
a výpis z usnesení městského zastupitelstva ze dne 25. června
1998, v němž je zakotven souhlas se způsobem odpovědi, aniž by byl
v předložených materiálech jediný náznak stanoviska k návrhu na
zrušení vyhlášky. V dopise ze dne 30.7. 1998 starosta města
poukázal na skutečnosti obsažené v důvodové zprávě k návrhu
napadené vyhlášky a potvrdil záměr města operativně a v zárodku
omezovat nežádoucí projevy, když považoval přijaté předpisy za
dostačující výchozí podklady. Dále namítá, že město Jeseník
nedisponuje takovým právním zázemím, aby dokázalo polemizovat
s argumenty navrhovatelů, přesto se domnívá, že obecně závazná
vyhláška definuje způsob propagandy, který se zakazuje. Rovněž
důvody, kvůli nimž byla vyhláška vydána, nepochybně stále trvají.
Pokud město Jeseník touto vyhláškou se dostalo do rozporu s tak
zásadními dokumenty a kategoriemi, jakým je Listina základních
práv a svobod, jakou je svoboda projevu, případně jde-li o zásah
do práva k výsledkům tvůrčí duševní činnosti, a to vše zákazem
činností uvedených v čl. 2 vyhlášky, musí posoudit Ústavní soud,
záměrem vyhlášky - uvádí starosta města - bylo naopak omezení
činností v historii vždy směřujících k ohrožení těchto dokumentů
a kategorií, pokud nebyly veřejně a včas potírány.
2. Základní podmínkou řízení o návrhu na zrušení právního
předpisu je zjištění, zda napadená obecně závazná vyhláška byla
přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona
č. 182/1993 Sb.). Za tím účelem si Ústavní soud vyžádal od města
Jeseník listinné důkazy osvědčující náležité přijetí napadené
vyhlášky: zápis z jednání městského zastupitelstva ze dne 9.11.
1994, prezenční listinu z téhož jednání a údaj o celkovém počtu
zastupitelů ke dni přijetí předmětné obecně závazné vyhlášky.
Ze zápisu ze 34. zasedání městského zastupitelstva dne 9.
11. 1994, vyplývá, že městské zastupitelstvo projednalo na tomto
zasedání návrh na schválení vyhlášky o zákazu fašistické,
komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města
Jeseníku. Projednání návrhu se zúčastnilo celkem 19 členů
zastupitelstva, z nichž 15 hlasovalo pro jeho přijetí, jeden se
zdržel hlasování a 3 členové byli proti (celkový počet členů
zastupitelstva činil 25). Předmětná vyhláška tak byla přijata
v souladu s § 38 odst. 5 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve
znění pozdějších předpisů. Vyhláška byla podepsána starostou města
a zástupcem starosty a účinnosti nabyla patnáctým dnem po dni
jejího vyhlášení, přičemž k vyhlášení došlo dne 16. listopadu
1994.
3. V řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky, jakožto
jiného právního předpisu, zkoumá Ústavní soud její obsah
z hledisek stanovených v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Mezi
taková patří přijetí vyhlášky v mezích Ústavou stanovené
kompetence a její soulad s právními předpisy vyššího stupně právní
síly. Ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky mohou orgány
územní samosprávy vydávat právní předpisy na základě a v mezích
zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Jmenovitě zastupitelstva
obce mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky
(čl. 104 odst. 3 Ústavy). Ze systematického zařazení citovaných
ustanovení plyne, že prvé zakotvuje pravomoc vydávat obecně
závazné vyhlášky v přenesené působnosti, druhé zakotvuje pravomoc
vydávat tyto vyhlášky v samostatné působnosti obce. Čl. 79 odst. 3 Ústavy představuje právní základ pro odvozenou místní právní
normotvorbu, čl. 104 odst. 3 zakotvuje původní právně normotvornou
pravomoc. Obecně závazná vyhláška, napadená návrhem skupiny poslanců,
nebyla vydána na základě zákonného zmocnění ve věcech patřících do
přenesené působnosti (§ 21 a násl. zákona č. 367/1990 Sb.). Naopak, jak obsahuje její úvodní ustanovení, opírá se o § 16 a §
36 odst. 1 cit. zákona. To by naznačovalo, že se jedná o vyhlášku
vydanou v samostatné působnosti obce. Ústavní soud potvrzuje
konstrukce vyjádřené v řadě svých dřívějších rozhodnutí (např. Pl. ÚS 44/95,
Pl. ÚS 4/96
aj.), dle nichž může obec v rámci své
samostatné působnosti obecně závaznými vyhláškami řešit jen ty
úkoly veřejné správy, které jsou zákonem, na prvém místě zákonem
o obcích, takto jako samostatná působnost označeny, a to navíc za
podmínky, že tak učiní způsobem, který neodporuje ústavním
zákonům, mezinárodním smlouvám podle čl. 10 Ústavy, zákonům
a právním předpisům vydaným ústředními orgány státní správy
k jejich provedení [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 16 odst. 2
zák. č. 367/1990 Sb.]. V žádném případě nemůže obec obecně
závaznou vyhláškou upravit něco, co je vyhrazeno úpravě zákonem. Ústavní soud dospívá k závěru, že předmětná obecně závazná
vyhláška města Jeseníku upravuje právě ony společenské vztahy,
které jsou vyhrazeny k právní regulaci toliko zákonem, tedy formou
právního předpisu, který může přijmout pouze Parlament České
republiky (čl. 15 odst. 1 Ústavy). Podle čl. 104 Ústavy může být
působnost zastupitelstva stanovena jen zákonem, což znamená, že
zastupitelstvo si nemůže samo tuto působnost rozšiřovat cestou
obecně závazných vyhlášek. Z těchto důvodů nemůže obecně závazná
vyhláška zakázat určitý druh propagandy. Obsahově nejbližším
zákonným ustanovením v této souvislosti je § 260 a § 261 trestního
zákona o podpoře a propagaci hnutí směřujících k potlačení práv
a svobod občanů. Jelikož citované ustanovení trestního zákona
respektuje požadavek čl.
39 Listiny, podle něhož jen zákon
stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož
i jaké jiné újmy na právech nebo majetku lze za jeho spáchání
uložit, dostává se tím samým napadená vyhláška do rozporu s čl. 39 Listiny, neboť jakožto podzákonný právní předpis nemůže
regulovat něco, co je výlučným předmětem regulace zákonem. K tomu Ústavní soud dodává, že ve shodě se svými dosavadními
názory (např. Pl. ÚS 1/96
) považuje místní samosprávu za
nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je
výrazem práva schopností místních orgánů, v mezích daných zákonem,
v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva,
regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Obecní
zastupitelstvo je nepochybně orgánem, kterému nemůže být lhostejno
chovají-li se politické strany, jejich organizační složky, či
jejich členové na území obce způsobem, který odporuje zákonu, či
snad dokonce naplňuje některou ze skutkových podstat uvedených
v trestním zákoně. Orgány obce, ať již volené, či jmenované, mohou
podstatným způsobem přispívat k informovanosti odpovědných míst
i veřejnosti - ve smyslu trestního zákona či zákona o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích - o tom, zda se
politické strany, či jejich přívrženci chovají v rozporu s tím, co
proklamují jejich stanovy. Chce-li však obec projevit svoji
politickou vůli při plnění svých samosprávných úkonů v zájmu
místních obyvatel, musí tak učinit adekvátními prostředky. Tím, že
v posuzovaném případě zvolilo město Jeseník jako prostředek obecně
závaznou vyhlášku, tj. normativní akt, postupovalo neadekvátně. Z důvodů výše uvedených dospěl Ústavní soud k závěru, že
napadená vyhláška je v rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy ČR,
ustanoveními § 13 odst. 2, § 14 odst. 1, § 16 odst. 2 zákona ČNR
č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů, a proto, aniž by považoval za nezbytné zabývat se
dalšími důvody, uváděnými v návrhu, rozhodl tak, že vyhláška města
Jeseníku č. 8/94 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické
a rasové propagandy na území města Jeseníku se zrušuje dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§ 70 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Uvedeným vyhlášením se nález stává vykonatelný.
Poučení: Podle § 54 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, se proti rozhodnutí Ústavního
soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 19. ledna 1999