Zásahovou žalobou se lze domáhat vydání rozhodnutí ministra podle § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, prostřednictvím kterého by mohl být solární
odvod prominut, jen je-li zřejmé, že jiné dostupné prostředky (zejména posečkání
s úhradou jiných daní) nebudou k ochraně před likvidačními účinky odvodu postačovat.
Zásahovou žalobou se lze domáhat vydání rozhodnutí ministra podle § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, prostřednictvím kterého by mohl být solární
odvod prominut, jen je-li zřejmé, že jiné dostupné prostředky (zejména posečkání
s úhradou jiných daní) nebudou k ochraně před likvidačními účinky odvodu postačovat.
[17] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval
otázkou, zda stěžovatelka mohla dosáhnout
obrany proti tvrzenému zásahu, který mimo
jiné měl spočívat v dopadu rdousivého účinku solárního odvodu na stěžovatelku, způsobeného právě nečinností ministra . Pokud by
bylo postaveno najisto, že takové prostředky
obrany existují a stěžovatelka je nevyužila,
musel by soud žalobou napadený rozsudek
zrušit a žalobu odmítnout jako nepřípustnou . Takovou jistotu však Nejvyšší správní
soud nemá, i když užití prostředků eliminace
rdousivého účinku odvodu exekutiva předpokládá (viz níže body [25]–[28] a bod [30]
rozsudku) . Není prozatím dostatečně zřejmé,
zda se bude jednat o účinné prostředky obrany . V takovém případě soud proto uzavírá, že
žaloba byla přípustná a stěžovatelce bylo nutno přístup k soudu umožnit .
[18] Kasační stížnost není důvodná .
[19] Na úvod Nejvyšší správní soud shrnuje podmínky pro užití žalobního typu, který ke své obraně zvolila stěžovatelka . V řízení
o ochraně před nezákonným zásahem, po-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
kynem nebo donucením správního orgánu
(dále jen „zásah“) je dle § 82 s . ř . s . aktivně
žalobně legitimován „[k]aždý, kdo tvrdí, že
byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným [zásahem] správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti
němu přímo zasaženo“ . Podmínkou je tedy
tvrzení konkrétního zásahu správního orgánu, který míří přímo proti žalobci a který jej
(popř . jeho důsledky) současně krátí na jeho
individuálních právech . Základem je jasné
tvrzení o zásahu či jeho důsledcích do právní sféry žalobce . V průběhu řízení pak soud
zkoumá jednotlivé definiční znaky tvrzeného zásahu (konkrétnost tvrzení zkrácení na
žalobcových právech, nezákonnost zásahu),
což je vždy úvahou ve věci samé, která pak
v konečném důsledku vede k závěru, že buď
k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo,
nebo došlo, nebyl však nezákonný, anebo
sice byl nezákonný, ale žalobce jím nebyl přímo krácen na svých subjektivních právech,
resp . nebyl zaměřen přímo proti němu, anebo k tvrzenému nezákonnému zásahu skutečně došlo, a trvá-li, soud nařídí jeho ukončení .
Pro povahu zásahu pak je důležité to, že byl
učiněn správním orgánem (při výkonu veřejné správy) .
[20] V projednávané věci se stěžovatelka domáhala ukončení nezákonného zásahu, který spatřovala v nečinnosti ministra .
Ten byl podle stěžovatelčina názoru vázán
příkazem soudní moci vydat „rozhodnutí “
postupem podle § 260 daňového řádu . Je
skutečností, že podle rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu by byl nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle
zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, za stávající právní úpravy institut prominutí daně, upravený v § 259
a § 260 daňového řádu (k podrobnostem viz
body [48] až [57] citovaného usnesení rozšířeného senátu) .
[20] V projednávané věci se stěžovatelka domáhala ukončení nezákonného zásahu, který spatřovala v nečinnosti ministra .
Ten byl podle stěžovatelčina názoru vázán
příkazem soudní moci vydat „rozhodnutí “
postupem podle § 260 daňového řádu . Je
skutečností, že podle rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu by byl nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle
zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, za stávající právní úpravy institut prominutí daně, upravený v § 259
a § 260 daňového řádu (k podrobnostem viz
body [48] až [57] citovaného usnesení rozšířeného senátu) .
[21] Stěžovatelka však v nyní posuzovaném případě brojí proti „nečinnosti “ ministra s tvrzením, že právě tato jeho nečinnost
zasahuje přímo proti ní . Nevznesla však žád-
ný konkrétní důvod, proč a jak absence postupu ministra podle § 260 daňového řádu
zasahuje do jejích konkrétních subjektivních
práv . V tomto ohledu tedy souhlasí Nejvyšší
správní soud se závěrem městského soudu,
že v „nečinnosti “ ministra nelze bez dalšího
spatřovat nezákonný zásah namířený přímo
proti stěžovatelce .
[22] Z principu dělby moci a subsidiarity
ochrany práv jednotlivce je zřejmé, že řešení
nepříznivých dopadů odvodu na jednotlivce
je primárně v rukou moci zákonodárné a výkonné . Není-li naplněn požadavek ochrany
jednotlivce v těchto stupních, nastupuje moc
soudní .
[23] Od vydání rozhodnutí rozšířeného
senátu však uplynula již dostatečně dlouhá
doba k tomu, aby se s ním všechny zainteresované subjekty mohly podrobně seznámit
a reagovat na ně . Ačkoliv se prozatím jednalo
pouze o „hypotetické “ řešení, neboť rozšířený senát v uvedeném usnesení zdůraznil, že
v řízení o stížnosti na postup plátce daně (což
bylo procesní prostředí projednávané věci)
není prostoru pro řešení likvidačních účinků, rozhodl se Nejvyšší správní soud v řízení
v citované věci sp . zn . 1 Afs 121/2014 obrátit
na ministra financí s výzvou ke sdělení stanoviska (postupem podle § 74 odst . 1 s . ř . s .),
zda Ministerstvo financí připravuje nějaké legislativní změny či zda ministr zvažuje vydání
rozhodnutí dle § 260 odst . 1 písm . a) daňového řádu tak, aby bylo možno v konkrétních
případech posoudit, nemá-li solární odvod
na jednotlivé poplatníky likvidační dopady,
a podrobit úvahu správního orgánu o dané
otázce soudnímu přezkumu, v intencích závěrů vyslovených v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu .
[23] Od vydání rozhodnutí rozšířeného
senátu však uplynula již dostatečně dlouhá
doba k tomu, aby se s ním všechny zainteresované subjekty mohly podrobně seznámit
a reagovat na ně . Ačkoliv se prozatím jednalo
pouze o „hypotetické “ řešení, neboť rozšířený senát v uvedeném usnesení zdůraznil, že
v řízení o stížnosti na postup plátce daně (což
bylo procesní prostředí projednávané věci)
není prostoru pro řešení likvidačních účinků, rozhodl se Nejvyšší správní soud v řízení
v citované věci sp . zn . 1 Afs 121/2014 obrátit
na ministra financí s výzvou ke sdělení stanoviska (postupem podle § 74 odst . 1 s . ř . s .),
zda Ministerstvo financí připravuje nějaké legislativní změny či zda ministr zvažuje vydání
rozhodnutí dle § 260 odst . 1 písm . a) daňového řádu tak, aby bylo možno v konkrétních
případech posoudit, nemá-li solární odvod
na jednotlivé poplatníky likvidační dopady,
a podrobit úvahu správního orgánu o dané
otázce soudnímu přezkumu, v intencích závěrů vyslovených v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu .
[24] Ministerstvo financí reagovalo na
tuto výzvu přípisem doručeným Nejvyššímu
správnímu soudu dne 8 . 12 . 2014, z něhož
plyne, že ministr financí momentálně neplánuje vydat rozhodnutí o prominutí daně
dle § 260 odst . 1 písm . a) daňového řádu,
které by dopadalo na poplatníky solárního
odvodu . V přípravě nejsou ani žádné změny
relevantní zákonné úpravy . Ministerstvo nicméně zdůraznilo, že danou problematikou
se s cílem naplnit principy vyslovené soudní
mocí intenzivně zabývá a přikládá závěrům
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu ohledně možného „rdousícího efektu“ solárního odvodu v individuálních případech
maximální důležitost .
[25] Podle přesvědčení Ministerstva financí pak lze „rdousícímu efektu“ solárního
odvodu za současné právní úpravy účinně
předcházet postupem podle § 156 a § 157 daňového řádu, tedy posečkáním úhrady jiných
daní, u kterých výrobci elektřiny ze slunečního záření vzniká povinnost jejich úhrady .
Ve výjimečných případech, kdy má odvod na
poplatníka – výrobce elektřiny ze slunečního
záření – likvidační účinky, lze podle Ministerstva financí důvodně předpokládat, že jeho
ekonomická situace bude celkově špatná
a tento poplatník bude mít popř . nedoplatky i na jiných daních . Pro uplatnění institutu
posečkání je přitom rozhodující posouzení
komplexní situace daňového subjektu . Pokud tedy bude v konkrétním individuálním
případě shledán „rdousící efekt “ odvodu, nic
nebrání správci daně toto zohlednit a poskytnout poplatníkovi úlevu formou posečkání
s úhradou např . daně z příjmů či daně z přidané hodnoty . Podle § 157 odst . 7 daňového
řádu může zároveň správce daně z důvodu
tvrdosti založené ekonomickými nebo sociálními poměry daňového subjektu upustit od
předepsání úroku z posečkání .
[25] Podle přesvědčení Ministerstva financí pak lze „rdousícímu efektu“ solárního
odvodu za současné právní úpravy účinně
předcházet postupem podle § 156 a § 157 daňového řádu, tedy posečkáním úhrady jiných
daní, u kterých výrobci elektřiny ze slunečního záření vzniká povinnost jejich úhrady .
Ve výjimečných případech, kdy má odvod na
poplatníka – výrobce elektřiny ze slunečního
záření – likvidační účinky, lze podle Ministerstva financí důvodně předpokládat, že jeho
ekonomická situace bude celkově špatná
a tento poplatník bude mít popř . nedoplatky i na jiných daních . Pro uplatnění institutu
posečkání je přitom rozhodující posouzení
komplexní situace daňového subjektu . Pokud tedy bude v konkrétním individuálním
případě shledán „rdousící efekt “ odvodu, nic
nebrání správci daně toto zohlednit a poskytnout poplatníkovi úlevu formou posečkání
s úhradou např . daně z příjmů či daně z přidané hodnoty . Podle § 157 odst . 7 daňového
řádu může zároveň správce daně z důvodu
tvrdosti založené ekonomickými nebo sociálními poměry daňového subjektu upustit od
předepsání úroku z posečkání .
[26] Ministerstvo financí dále odkázalo
na upozornění, které pro daňové subjekty
zveřejnilo na internetových stránkách daňové správy dne 18 . 9 . 2014 (http://www .
financnisprava .cz/cs/dane-a-pojistne/novinky/2014/resenimoznych-individualnich-likvidacni-5347) . Je tedy názoru, že zde uvedený
postup představuje mechanismus požadovaný Ústavním soudem pro možnost individuál-
ního řešení případných likvidačních účinků
solárního odvodu .
[27] Nejvyšší správní soud k uvedenému
již uvedl, že pokud se výrobce elektřiny ze
slunečního záření dostane do situace individuálních likvidačních účinků spojených
s úhradou (odvedením) této daně, může
požádat o posečkání s úhradou jiné daně .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
Správce daně posoudí jeho celkovou ekonomickou situaci, a nastane-li takový účinek,
rozhodne o posečkání úhrady jiné daně . Garance patnáctileté návratnosti investice do
solární elektrárny (zákonem předpokládaná)
totiž neznamená právo každého jednotlivého podnikatele v oboru výroby elektřiny ze
solárního záření na ziskovost jeho podnikání
odpovídající uvedené návratnosti . Znamená
pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by zpravidla
uvedené návratnosti mělo být u průměrného
podnikatele podnikajícího v tomto oboru dosaženo . Proto tedy ne každé obtíže spojené
s nutností unést břemeno solárního odvodu,
byť by ve spojení s dalšími faktory zásadně
ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou
mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém je
chápe citovaný nález pléna Ústavního soudu
sp . zn . Pl . ÚS 17/11 .
[27] Nejvyšší správní soud k uvedenému
již uvedl, že pokud se výrobce elektřiny ze
slunečního záření dostane do situace individuálních likvidačních účinků spojených
s úhradou (odvedením) této daně, může
požádat o posečkání s úhradou jiné daně .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
Správce daně posoudí jeho celkovou ekonomickou situaci, a nastane-li takový účinek,
rozhodne o posečkání úhrady jiné daně . Garance patnáctileté návratnosti investice do
solární elektrárny (zákonem předpokládaná)
totiž neznamená právo každého jednotlivého podnikatele v oboru výroby elektřiny ze
solárního záření na ziskovost jeho podnikání
odpovídající uvedené návratnosti . Znamená
pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by zpravidla
uvedené návratnosti mělo být u průměrného
podnikatele podnikajícího v tomto oboru dosaženo . Proto tedy ne každé obtíže spojené
s nutností unést břemeno solárního odvodu,
byť by ve spojení s dalšími faktory zásadně
ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou
mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém je
chápe citovaný nález pléna Ústavního soudu
sp . zn . Pl . ÚS 17/11 .
[28] Podstatné je, že rozhodnutí ve věci
žádosti o posečkání s úhradou jiné daně
musí být řádně odůvodněno a je samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví
(viz např . rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 13 . 12 . 2006, čj . 3 Afs 10/2003-
-106, č . 1107/2007 Sb . NSS, ze dne 22 . 4 . 2011,
čj . 2 Afs 88/2010-70, č . 2347/2011 Sb . NSS,
nebo ze dne 19 . 3 . 2008, čj . 9 Afs 131/2007-
-53; popř . i nález Ústavního soudu ze dne 16 . 3 .
2006, sp . zn . IV . ÚS 49/04, č . 62/2006 Sb . ÚS) .
[29] Není věcí soudní moci diktovat veřejné správě konkrétní způsoby naplnění
jejích ústavních povinností . Rozšířený senát
na konkrétním případu modeloval možnost
eliminace likvidačních účinků odvodu . Byl
ovšem při svém rozhodování vázán jednak
vlastní pravomocí řešit předloženou spornou
právní otázku (a jen ji), jednak skutkovým
a právním půdorysem posuzované věci . Na
něm formuloval své závěry a nemohl se vy-
mknout do oblasti jiných daňových povinností daňového subjektu a jeho celkové ekonomické situace . Na rozdíl od rozšířeného senátu má daňová exekutiva možnost rozvinout
úvahu o zmírnění likvidačních účinků i jinými
prostředky – a to posouzením celkové ekonomické situace daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
[29] Není věcí soudní moci diktovat veřejné správě konkrétní způsoby naplnění
jejích ústavních povinností . Rozšířený senát
na konkrétním případu modeloval možnost
eliminace likvidačních účinků odvodu . Byl
ovšem při svém rozhodování vázán jednak
vlastní pravomocí řešit předloženou spornou
právní otázku (a jen ji), jednak skutkovým
a právním půdorysem posuzované věci . Na
něm formuloval své závěry a nemohl se vy-
mknout do oblasti jiných daňových povinností daňového subjektu a jeho celkové ekonomické situace . Na rozdíl od rozšířeného senátu má daňová exekutiva možnost rozvinout
úvahu o zmírnění likvidačních účinků i jinými
prostředky – a to posouzením celkové ekonomické situace daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
[30] Nejvyšší správní soud stále sleduje
vývoj praxe ve věcech úhrady solárních odvodů . Je si rovněž vědom, že za současného
stavu prozatím nelze předjímat, zda k dosažení ústavně žádoucího stavu, tedy k tomu,
aby v těch případech, v nichž je to vskutku
odůvodněné, byl případný likvidační efekt
solárního odvodu eliminován, postačí uplatnit pouze institut posečkání s úhradou jiné
daňové povinnosti . Je dobře možné, že vzhledem k rámcovým ekonomickým podmínkám
a s ohledem na to, jaký typ osob v oboru výroby elektřiny ze solárního záření převážně
podniká, postačí toliko uplatnění institutu
posečkání úhrady jiné daně . Pokud by tomu
tak bylo, nebylo by možno veřejné správě
vytýkat nevydání „rozhodnutí “ podle § 260
odst . 1 písm . a) daňového řádu, neboť by
to s ohledem na konkrétní rámcové ekonomické podmínky nebylo nezbytné . Takové
hodnocení by v současné věci bylo pouze
hypotetické . Stěžovatelka totiž ani nevyužila konkrétní ochrany, kterou jí § 156 a § 157
daňového řádu umožňují a kterou exekutiva
zvolila jako účinný prostředek ochrany konkrétního subjektu před likvidačními účinky
solárního odvodu .
[31] Je tak nyní na stěžovatelce, aby tvrdila a konkrétními argumenty a fakty týkajícími se jejího hospodaření osvědčila, že
solární odvod pro ni přestavuje zátěž, která
ji ohrožuje v její ekonomické existenci . Stěžovatelka musí především osvědčit, že při své
činnosti doposud postupovala s péčí řádného hospodáře . To především znamená doložit, že si pořídila vybavení pro svou činnost
(typicky solární panely) za podmínek v dané
době obvyklých a že i v jiných ohledech jednorázové i průběžné náklady její činnosti
byly vynaloženy, resp . jsou vynakládány za
podmínek na trhu obvyklých . Totéž obdobně musí být samozřejmě doloženo i o způsobu a podmínkách financování stěžovatelky
z vnějších zdrojů . Dále to znamená osvědčit,
že samotný rozsah a další parametry jejího
podnikatelského záměru odpovídaly a i nyní
odpovídají obvyklým standardům v daném
odvětví (např . pro svůj malý rozsah neumožňují v přiměřené míře využít ekonomického
Společnost s ručením omezeným Photon SPV 3 proti Ministerstvu financí o odvod z elek- třiny ze slunečního záření, o kasační stížnosti žalobkyně . *) S účinností od 1. 1. 2013 zrušen zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně