1 As 302/2021- 49 - text
1 As 302/2021 - 52
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: město Žatec, se sídlem náměstí Svobody 1, Žatec, zastoupen JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2, proti odpůrci: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupen Mgr. Vlastimilem Škodou, advokátem se sídlem Masarykovo nám. 193/20, Děčín, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 4. 2021 č. j. KUUK/054542/2021, sp. zn. KUUK/076800/2020/13, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 9. 2021, č. j. 140 A 1/2021
71,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 9. 2021, č. j. 140 A 1/2021
71, s e z r u š u j e.
II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 4. 2021 č. j. KUUK/054542/2021, s e z r u š u j e.
III. Odpůrce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani kasační stížnosti.
IV. Odpůrce je p o v i n e n uhradit navrhovateli k rukám jeho zástupce JUDr. Tomáše Těmína, Ph.D., advokáta se sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2, na náhradě nákladů řízení částku ve výši 26.456 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[1] Zastupitelstvo města Žatec vydalo dne 25. 4. 2019 usnesení č. 64/19, jímž přijalo Změnu č. 6 Územního plánu Žatec (dále jen „Změna č. 6), která nabyla účinnosti dne 13. 6. 2019.
[2] Rozhodnutím ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020, vydaném ve zkráceném přezkumném řízení, zrušil odpůrce část A1) kapitoly 6 Změny č. 6. Citované rozhodnutí odpůrce Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 2. 9. 2020, č. j. 40 A 6/2020
70, pro vady řízení zrušil.
[3] Odpůrce následně pokračoval v přezkumném řízení a dne 20. 4. 2021 vydal opatření obecné povahy č. j. KUUK/054542/2021, sp. zn. KUUK/076800/2020/13 (dále jen „napadené opatření“), kterým opětovně zrušil část A1) kapitoly 6 Změny č. 6, kterou byly stanoveny Podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití.
II. Rozsudek krajského soudu
[4] Návrh na zrušení napadeného opatření shledal krajský soud nedůvodným a v záhlaví specifikovaným rozsudkem jej zamítl.
[5] Nepřisvědčil tvrzení navrhovatele, že odpůrce přezkumné řízení zahájil po uplynutí jednoroční lhůty podle § 174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. K zahájení řízení došlo dne 30. 4. 2020, kdy odpůrce ve zkráceném řízení vydal rozhodnutí č. j. KUUK/076806/2020, což představovalo první úkon v přezkumném řízení. Soud se neztotožnil s navrhovatelem, že přezkumné řízení končí vydáním opatření obecné povahy a nelze v něm pokračovat. Odpůrce byl při vydání napadeného opatření limitován dvěma lhůtami – jednoroční lhůtou pro zahájení řízení a patnáctiměsíční lhůtou od vydání přezkoumávaného opatření obecné povahy pro vydání meritorního rozhodnutí. Soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2010, č. j. 7 As 21/2010
232, publ. pod č. 2364/2011 Sb., a dovodil, že neexistuje žádný důvod, pro který by odpůrce po zrušení „rozhodnutí o zrušení územního plánu“ nemohl nadále vést přezkumné řízení, odstranit soudem vytýkané vady a vydat „nové“ opatření obecné povahy, kterým opětovně zruší územní plán obce nebo jeho část.
[6] Soud se dále zabýval námitkou navrhovatele, že Změna č. 6 byla dostatečně odůvodněná. Částečně korigoval tvrzení odpůrce a uvedl, že z části týkající se vypořádání připomínky společnosti Landreal, s.r.o., a z rozhodnutí o námitkách Povodí Ohře, s.p., vyplývá, proč představuje výstavba malých vodních elektráren nepřípustné využití ploch na celém území města Žatec. Odpůrci však přisvědčil v tom, že ve vztahu k ostatním záměrům je část A1) kapitoly 6 Změny č. 6 nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
[7] Důvodnými neshledal soud ani námitky stran nepřiměřenosti zásahu odpůrce do práva obce na samosprávu. Vycházel z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a uvedl, že soud může ke zrušení územního plánu obce přistoupit pouze ze závažných důvodů. O takovou situaci se jednalo i v projednávané věci, neboť absence odůvodnění ve vztahu k zákazu některých záměrů představuje zásadní vadu. Navíc odpůrce nezrušil změnu č. 6 jako celek, ale toliko její relevantní část.
III. Obsah kasační stížnosti
[7] Důvodnými neshledal soud ani námitky stran nepřiměřenosti zásahu odpůrce do práva obce na samosprávu. Vycházel z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a uvedl, že soud může ke zrušení územního plánu obce přistoupit pouze ze závažných důvodů. O takovou situaci se jednalo i v projednávané věci, neboť absence odůvodnění ve vztahu k zákazu některých záměrů představuje zásadní vadu. Navíc odpůrce nezrušil změnu č. 6 jako celek, ale toliko její relevantní část.
III. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Trvá na tom, že odpůrce zahájil přezkumné řízení opožděně, po uplynutí jednoleté zákonem stanovené lhůty. Vydáním opatření obecné povahy podle § 174 odst. 2 správního řádu řízení končí a proces předcházející jeho vydání již nemůže být obnoven. Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku upnul spíše na lhůtu 15 měsíců, během níž musí být o věci rozhodnuto. Ke stěžejní právní otázce se však náležitě nevyjádřil a nevypořádal se s argumentací stěžovatele obsaženou v bodech 17
21 jeho návrhu. Z tohoto důvodu je rozsudek nepřezkoumatelný.
[10] Závěry krajského soudu vychází z problematického výkladu pojmu přiměřeně obsaženého v § 174 odst. 1 správního řádu. K věci přistoupil tím způsobem, že je třeba použít obecná ustanovení o správním řízení, včetně § 94 až § 99 správního řádu. Uvedený předpoklad je však mylný. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2007, sp. zn. 21 Cdo 612/2006, který se týká výkladu pojmů obdobně a přiměřeně. Krajský soud rozdílnost mezi uvedenými pojmy nereflektoval a ve skutečnosti přistoupil k aplikaci části druhé správního řádu obdobně, nikoliv pouze přiměřeně, neboť nezohlednil specifickou povahu opatření obecné povahy. Přiměřenou aplikací jiných částí správního řádu nemůže opatření obecné povahy pozbýt svoji podstatu. Řízení o přijetí opatření obecné povahy končí jeho vydáním a následně v něm již nelze pokračovat (nelze jej obnovit). Změna č. 6 nabyla účinnosti dne 13. 6. 2019, poslední den pro zahájení přezkumného řízení tak připadl na 13. 6. 2020. Odpůrce zveřejnil veřejnou vyhlášku ze dne 29. 12. 2020, č. j. KUUK/166265/2020, až dne 30. 12. 2020, tj. po uplynutí této lhůty.
[11] Stěžovatel dále upozorňuje, že krajský soud dospěl v napadeném rozsudku oproti odpůrci částečně k odlišným závěrům. Konkrétně usoudil, že Změna č. 6 byla ve vztahu k zákazu výstavby malých vodních elektráren dostatečně odůvodněná. Za těchto okolností však není zřejmé, proč aproboval postup odpůrce spočívající ve zrušení celé dotčené části Změny č. 6. Její zrušení i ve vztahu k výstavbě malých vodních elektráren představuje nepřípustný zásah do práva na samosprávu.
[12] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření odpůrce
[12] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření odpůrce
[13] Odpůrce uvádí, že ohledně počítání lhůty pro vedení přezkumného řízení se ztotožňuje se závěry krajského soudu, a odkazuje na obsah svého vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 26. 7. 2021.
[14] Naproti tomu se vymezuje vůči tvrzení soudu, že Změna č. 6 je dostatečně odůvodněná ve vztahu k zákazu výstavby malých vodních elektráren. Veškeré úvahy obsažené ve Změně č. 6 se týkají toliko záměru společnosti Landreal s.r.o. Stěžovatel tedy neodůvodnil zákaz výstavby na jiné části toku Ohře, nebo na jiném vodním toku nacházejícím se na území města Žatec.
[15] Odpůrce proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud nejprve hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); zkoumal přitom, zda napadený rozsudek nevykazuje vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Z povahy věci je Nejvyšší správní soud povinen vypořádat nejprve tvrzení stěžovatele stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu. Již v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS, tento soud akcentoval, že „[n]ení
li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde
li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá.“ V obdobném duchu se nese i navazující judikatura, která zásadně pohlíží na nevypořádání žalobních námitek jako na důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu (srov. kupříkladu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009, č. j. 8 Afs 73/2007
78, či ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 Afs 113/2009
69, č. 2065/2010 Sb. NSS).
[19] V nyní posuzované věci nicméně kasační soud žádnou takovou vadu napadeného rozsudku neshledal. Krajský soud vypořádal všechny žalobní námitky stěžovatele, přičemž z odůvodnění rozsudku je seznatelné, jakými úvahami byl při rozhodování věci veden a proč považoval námitky stěžovatele za nedůvodné. Odůvodnění rozsudku je vnitřně konzistentní a netrpí ani žádnými jinými nedostatky, pro něž by bylo nesrozumitelné. Nepřezkoumatelnost rozsudku nelze spatřovat v tom, že soud podrobně nereagoval na každou dílčí námitku obsaženou v žalobě. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, či ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08), není povinností soudů formulovat podrobnou oponenturu ve vztahu ke každému jednotlivému tvrzení žalobce. Za zcela dostačující je třeba považovat postup soudu, který předloží ucelený argumentační systém, v konkurenci s nímž nemohou žalobní námitky obstát. Této své povinnosti soud dostál. Z odůvodnění rozsudku je patrné, že pro účely posouzení stěžejní žalobní námitky (týkající se tvrzeného pozdního zahájení přezkumného řízení) považoval za zásadní jiné aspekty, než ty, na něž poukazoval stěžovatel. To však nečiní rozsudek nepřezkoumatelným. Soud srozumitelně vyložil, proč byla roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle jeho mínění zachována. Zda jsou úvahy krajského soudu věcně správné, je pak již otázkou posouzení zákonnosti přezkoumávaného rozsudku. Námitku nepřezkoumatelnosti však kasační soud neshledal důvodnou.
[19] V nyní posuzované věci nicméně kasační soud žádnou takovou vadu napadeného rozsudku neshledal. Krajský soud vypořádal všechny žalobní námitky stěžovatele, přičemž z odůvodnění rozsudku je seznatelné, jakými úvahami byl při rozhodování věci veden a proč považoval námitky stěžovatele za nedůvodné. Odůvodnění rozsudku je vnitřně konzistentní a netrpí ani žádnými jinými nedostatky, pro něž by bylo nesrozumitelné. Nepřezkoumatelnost rozsudku nelze spatřovat v tom, že soud podrobně nereagoval na každou dílčí námitku obsaženou v žalobě. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, či ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08), není povinností soudů formulovat podrobnou oponenturu ve vztahu ke každému jednotlivému tvrzení žalobce. Za zcela dostačující je třeba považovat postup soudu, který předloží ucelený argumentační systém, v konkurenci s nímž nemohou žalobní námitky obstát. Této své povinnosti soud dostál. Z odůvodnění rozsudku je patrné, že pro účely posouzení stěžejní žalobní námitky (týkající se tvrzeného pozdního zahájení přezkumného řízení) považoval za zásadní jiné aspekty, než ty, na něž poukazoval stěžovatel. To však nečiní rozsudek nepřezkoumatelným. Soud srozumitelně vyložil, proč byla roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle jeho mínění zachována. Zda jsou úvahy krajského soudu věcně správné, je pak již otázkou posouzení zákonnosti přezkoumávaného rozsudku. Námitku nepřezkoumatelnosti však kasační soud neshledal důvodnou.
[20] Podstatou projednávané věci je zodpovězení otázky, zda byl odpůrce oprávněn, poté co krajský soud zrušil rozhodnutí ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020 (jímž došlo ke zrušení části Změny č. 6), pokračovat v přezkumném řízení a vydat napadené opatření. Stěžovatel je přesvědčený, že nikoliv, neboť přezkumné řízení nebylo zahájeno v zákonem stanovené lhůtě jednoho roku od vydání opatření obecné povahy (v tomto případě Změny č. 6). S tímto tvrzením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[21] Podle § 174 odst. 2 správního řádu platí, že „[s]oulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci.“
[21] Podle § 174 odst. 2 správního řádu platí, že „[s]oulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci.“
[22] Roční lhůtu pro zahájení přezkumného řízení zákonodárce do citovaného ustanovení včlenil v souvislosti s novelizací stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, účinnou od 1. 1. 2018. Do té doby byla lhůta pro zahájení řízení tříletá. V důvodové zprávě zkrácení této lhůty odůvodnil následovně: „Obecná tříletá lhůta podle § 174 odst. 2 správního řádu pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy, se v případě opatření obecné povahy vydávaných podle stavebního zákona jeví jako neúměrně dlouhá. Zvláště v případě územně plánovací dokumentace nebo její změny taková lhůta přináší značnou nejistotu při rozhodování o změnách v území. To se dotýká zejména vlastníků dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků, a dále správních orgánů rozhodujících o změnách v území, především stavebních úřadů. Lhůta 1 roku je optimálním kompromisem mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území.”
[23] Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce považoval za potřebné posílit právní jistotu subjektů dotčených opatřeními obecné povahy (zejména pak těch, která se vydávají podle stavebního zákona). Proto vymezil nepřekročitelnou a poměrně krátkou lhůtu jednoho roku, během níž lze přezkumné řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu zahájit. Po marném uplynutí uvedené lhůty tak již učinit nelze a případné nedostatky opatření obecné povahy (popř. postupu vedoucího k jeho vydání) již není možné touto cestou odstranit.
[23] Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce považoval za potřebné posílit právní jistotu subjektů dotčených opatřeními obecné povahy (zejména pak těch, která se vydávají podle stavebního zákona). Proto vymezil nepřekročitelnou a poměrně krátkou lhůtu jednoho roku, během níž lze přezkumné řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu zahájit. Po marném uplynutí uvedené lhůty tak již učinit nelze a případné nedostatky opatření obecné povahy (popř. postupu vedoucího k jeho vydání) již není možné touto cestou odstranit.
[24] Výkladem § 174 odst. 2 správního řádu (byť ve znění účinném do 31. 12. 2017) se podrobně zabýval rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015
36, publ. pod č. 3460/2016 Sb. NSS. Předně dospěl k závěru, že „správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky.“ Následně se rozšířený senát vyjádřil rovněž k postupu vedoucímu k vydání „rozhodnutí“ (svou povahou opatření obecné povahy) v přezkumném řízení podle citovaného ustanovení. Uvedl, že jakkoliv „je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel. (…) Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení ‚přezkumného řízení‘ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného ‚rozhodnutí‘ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného ‚rozhodnutí‘ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu).“ V neposlední řadě soud zdůraznil, že osobám, které mohou být výsledkem přezkumného řízení dotčeny (v prvé řadě obci, která územní plán vydala), musí být umožněno, aby do přezkumného „řízení“ vstoupily a uplatnily své stanovisko.
[25] V nyní projednávané věci je třeba zodpovědět otázku, zda navrhovatel zahájil přezkumné řízení v zákonem stanovené lhůtě. Pro tyto účely považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné shrnout relevantní skutečnosti plynoucí ze spisové dokumentace, včetně postupu vedoucího k vydání prvotního rozhodnutí o zrušení části změny č. 6 ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020. Podstatné jsou pak i důvody, které vedly krajský soud k jeho zrušení.
[25] V nyní projednávané věci je třeba zodpovědět otázku, zda navrhovatel zahájil přezkumné řízení v zákonem stanovené lhůtě. Pro tyto účely považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné shrnout relevantní skutečnosti plynoucí ze spisové dokumentace, včetně postupu vedoucího k vydání prvotního rozhodnutí o zrušení části změny č. 6 ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020. Podstatné jsou pak i důvody, které vedly krajský soud k jeho zrušení.
[26] Soud předně připomíná, že odpůrce zvolil pro přezkum Změny č. 6 režim tzv. zkráceného přezkumného řízení podle § 98 správního řádu. První a jediný úkon v řízení tak představovalo vydání „rozhodnutí“ ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020, jímž odpůrce zrušil relevantní část Změny č. 6. V rozsudku ze dne 2. 9. 2020, č. j. 40 A 6/2020
70, však krajský soud shledal uvedený postup rozporným se zákonem. Připustil, že i v rámci přezkumu územního plánu lze vést zkrácené přezkumné řízení, to však za současného respektování specifik opatření obecné povahy. Odkázal na výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015
36, a zdůraznil, že § 98 správního řádu (upravující zkrácené přezkumné řízení) se použije toliko přiměřeně. Proto bylo nezbytné, aby odpůrce na úřední desce zveřejnil usnesení o zahájení přezkumného řízení společně s návrhem výsledného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že tento postup nedodržel a prvním krokem bylo samotné vydání rozhodnutí, „neumožnil dotčeným osobám (nejen navrhovateli), aby mohly účinně namítat, že Změna č. 6 či jí předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné (případně rozporné) a ke zrušení daného opatření obecné povahy je (není) zákonný důvod, popřípadě že daná část územního plánu byla sice vydána v rozporu s právem, avšak újma, která jim jejím případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která by v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo by zrušení části územního plánu odporovalo veřejnému zájmu či by vedlo k nepřiměřenému zásahu do práva obce na samosprávu. Případnými námitkami či připomínkami dotčených osob by se pak odpůrce byl povinen zabývat jako podkladem svého opatření obecné povahy a v odůvodnění opatření obecné povahy se s nimi vypořádat.“ Uzavřel, že „odpůrce byl povinen vyvěsit na své úřední desce usnesení o zahájení přezkumného řízení. S touto procesní vadou v postupu odpůrce úzce souvisí další pochybení odpůrce, který na úřední desce nezveřejnil návrh opatření obecné povahy, čímž neumožnil dotčeným osobám uplatňovat námitky a připomínky proti návrhu opatření obecné povahy.“
[27] Po zrušení rozhodnutí soudem vyvěsil odpůrce na úřední desce dne 30. 12. 2020 veřejnou vyhlášku, jíž oznámil „pokračování přezkumného řízení ve věci Změny č. 6 územního plánu Žatec“, spolu s návrhem „rozhodnutí“ v přezkumném řízení (opatření obecné povahy o zrušení části Změny č. 6). Součástí veřejné vyhlášky byla rovněž výzva k uplatnění námitek a připomínek k návrhu „rozhodnutí“. Samotné napadené opatření pak odpůrce vydal dne 20. 4. 2021.
[27] Po zrušení rozhodnutí soudem vyvěsil odpůrce na úřední desce dne 30. 12. 2020 veřejnou vyhlášku, jíž oznámil „pokračování přezkumného řízení ve věci Změny č. 6 územního plánu Žatec“, spolu s návrhem „rozhodnutí“ v přezkumném řízení (opatření obecné povahy o zrušení části Změny č. 6). Součástí veřejné vyhlášky byla rovněž výzva k uplatnění námitek a připomínek k návrhu „rozhodnutí“. Samotné napadené opatření pak odpůrce vydal dne 20. 4. 2021.
[28] Zastupitelstvo města Žatec přijalo Změnu č. 6 dne 25. 4. 2019. Účinnosti nabyla dne 13. 6. 2019. Není tedy sporné, že lhůta pro zahájení přezkumného řízení by byla zachována pouze tehdy, pokud by bylo v právě projednávané věci možné počátek přezkumného řízení odvíjet od úkonů provedených před zrušením prvotního „rozhodnutí“ o zrušení dotčené části Změny č. 6. Krajský soud v nyní napadeném rozsudku dovodil, že řízení bylo zahájeno právě dne 30. 4. 2020, kdy odpůrce učinil první úkon v řízení, jímž bylo vydání rozhodnutí č. j. KUUK/076806/2020. Dle jeho mínění nic nebránilo tomu, aby odpůrce následně (po zrušení rozhodnutí soudem) v řízení pokračoval, odstranil vytýkané vady a vydal napadené opatření, jímž opětovně zrušil část Změny č. 6. S tímto posouzením se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[29] Jak vyplývá z citovaných pasáží rozsudku č. j. 40 A 6/2020
70, důvodem zrušení prvního „rozhodnutí“ o zrušení části Změny č. 6, bylo nedodržení procedury přezkumného řízení. Jednalo se přitom o vady zcela zásadní, neboť odpůrce na úřední desce nevyvěsil oznámení o zahájení řízení a návrh opatření obecné povahy o zrušení části Změny č. 6, čímž dotčeným osobám znemožnil uplatnit námitky a připomínky. Zjištěné nedostatky tedy spočívaly mimo jiné v tom, že odpůrce přezkumné řízení ani zákonným způsobem nezahájil. Již z tohoto důvodu nemohl odpůrce po zrušení prvotního „rozhodnutí“ o zrušení části Změny č. 6 na předcházející řízení navázat a pokračovat v něm. Striktně vzato totiž ani k zahájení řízení o přezkumu opatření obecné povahy (Změny č. 6) nedošlo. Nejvyšší správní soud připomíná, že zákonodárce zcela jednoznačně vyjádřil zvýšený zájem na ochraně právní jistoty adresátů územního plánu. I z tohoto důvodu nemůže odpůrce těžit ze svého předchozího nezákonného postupu, který spočíval v absenci samotného zahájení přezkumného řízení, a dovozovat z něj zachování stanovené roční lhůty. Přehlédnout nelze ani skutečnost, že s vedením (pokračováním) řízení nepočítal ani krajský soud, který rozsudkem č. j. 40 A 6/2020
70, prvotní „rozhodnutí“ pouze zrušil, aniž by věc odpůrci vracel k dalšímu řízení.
[29] Jak vyplývá z citovaných pasáží rozsudku č. j. 40 A 6/2020
70, důvodem zrušení prvního „rozhodnutí“ o zrušení části Změny č. 6, bylo nedodržení procedury přezkumného řízení. Jednalo se přitom o vady zcela zásadní, neboť odpůrce na úřední desce nevyvěsil oznámení o zahájení řízení a návrh opatření obecné povahy o zrušení části Změny č. 6, čímž dotčeným osobám znemožnil uplatnit námitky a připomínky. Zjištěné nedostatky tedy spočívaly mimo jiné v tom, že odpůrce přezkumné řízení ani zákonným způsobem nezahájil. Již z tohoto důvodu nemohl odpůrce po zrušení prvotního „rozhodnutí“ o zrušení části Změny č. 6 na předcházející řízení navázat a pokračovat v něm. Striktně vzato totiž ani k zahájení řízení o přezkumu opatření obecné povahy (Změny č. 6) nedošlo. Nejvyšší správní soud připomíná, že zákonodárce zcela jednoznačně vyjádřil zvýšený zájem na ochraně právní jistoty adresátů územního plánu. I z tohoto důvodu nemůže odpůrce těžit ze svého předchozího nezákonného postupu, který spočíval v absenci samotného zahájení přezkumného řízení, a dovozovat z něj zachování stanovené roční lhůty. Přehlédnout nelze ani skutečnost, že s vedením (pokračováním) řízení nepočítal ani krajský soud, který rozsudkem č. j. 40 A 6/2020
70, prvotní „rozhodnutí“ pouze zrušil, aniž by věc odpůrci vracel k dalšímu řízení.
[30] Kasační soud tedy shrnuje, že okamžik zahájení řízení nelze odvozovat od vydání (vyvěšení) rozhodnutí ze dne 30. 4. 2020, č. j. KUUK/076806/2020. Jeho vydání totiž nepředcházely zákonem stanovené procesní kroky a řízení nebylo řádným způsobem zahájeno. Soud se proto nemusel zabývat stěžovatelem nastíněnou otázkou, zda lze v přezkumném řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu pokračovat i po zrušení z něj vzešlého opatření obecné povahy soudem. Zodpovězení této otázky by bylo na místě pouze tehdy, pokud by k zahájení řízení zákonem předvídaným způsobem došlo. Takto se však v nyní projednávané věci nestalo, pročež je třeba za okamžik zahájení řízení považovat až den, kdy odpůrce na úřední desce vyvěsil veřejnou vyhlášku o „pokračování přezkumného řízení ve věci Změny č. 6 územního plánu Žatec“, spolu s návrhem znění opatření obecné povahy o zrušení části Změny č. 6, k němuž došlo dne 30. 12. 2020.
[31] Vzhledem k tomu, že v průběhu řízení o žalobě podle soudního řádu správního se lhůta k zahájení přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu nestaví, bylo řízení zahájeno opožděně, a napadené opatření je nezákonné (odpůrce nebyl oprávněn jej vydat). Z tohoto důvodu bylo povinností krajského soudu napadené opatření zrušit. Pokud tak neučinil, zatížil i své rozhodnutí vadou podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[32] S ohledem na charakter učiněných zjištění se pak kasační soud zbylými námitkami stěžovatele nezabýval.
VI. Závěr a náklady řízení
[32] S ohledem na charakter učiněných zjištění se pak kasační soud zbylými námitkami stěžovatele nezabýval.
VI. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení se za dané situace nejevilo účelným, proto současně za použití § 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. zrušil i napadené opatření. Ani odpůrci již soud nevrátil věc k dalšímu řízení, neboť přezkumné řízení nelze pro uplynutí lhůty podle § 174 odst. 2 správního řádu vést.
[34] Nejvyšší správní soud je soudem, který o věci rozhodl jako poslední, proto musí určit náhradu nákladů soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení je pak nutno posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. má úspěšný účastník právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníku řízení, který úspěch ve věci neměl. Ve věci měl úspěch stěžovatel, pročež mu Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů řízení.
[35] Náklady řízení spočívají v prvé řadě v náhradě za zaplacený soudní poplatek ve výši 10.000 Kč (5.000 Kč v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy a 5.000 Kč v řízení o kasační stížnosti).
[36] Stěžovatel byl po celou dobu řízení zastoupen JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2, který učinil v řízení před krajským soudem tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení, sepsání návrhu na zrušení napadeného opatření a sepsání repliky [§ 11 odst. 1 písm. a) a d) a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. V řízení o kasační stížnosti pak učinil jeden úkon právní služby spočívající v sepisu kasační stížnosti. Za tyto úkony náleží odměna 4 x 3.100 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částka ve výši 4 x 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem tomu, že zástupce je plátcem DPH, zvýšil soud částku odměny o příslušnou daň. Celková výše odměny za zastupování proto činí 16.456 Kč. S připočtením náhrady za zaplacené soudní poplatky je tedy odpůrce povinen stěžovateli uhradit náklady řízení ve výši 26.456 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. března 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu