I. Rozhodování mateřské školy o nepřijetí dítěte do (předškolního) vzdělávacího
systému podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, se odehrává v oblasti veřejné správy. Vzdělávání
včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho poskytnutí proto nelze považovat za akt vymykající
se soudní kontrole. II. Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému
(předškolního) vzdělávání – mateřské školy – podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., *) S účinností od 1. 1. 2012 byl § 34 změněn zákonem č. 472/2011 Sb. a s účinností od 1. 4. 2012 zákonem posuzovaném případě se veškeré smlouvy týkaly činnosti žalobce b) jako zakladatele
(resp. orgánu vykonávajícího funkci zakladatele) státního podniku Česká správa letišť
(dále jen „ČSL“), a to včetně smlouvy ze dne
20. 10. 2005, která se týkala pozemků pod
plánovanou přistávací dráhou („posouzení
vydávání náhradních pozemků zasahujících do plánované výstavby letové přistávací
dráhy na letišti Praha Ruzyně“). Soud pokládá za nevěrohodná tvrzení, že kontrola činnosti členů orgánů ČSL, posouzení smluv
uzavíraných ČSL, příprava privatizace ČSL
nebo řešení situace okolo pozemků ve správě
ČSL byla zcela nepředvídatelná. Toto tvrzení
však není pro výsledek věci podstatné, a nebylo tedy třeba je blíže zkoumat a provádět
k němu dokazování. [37] Zadávání veřejných zakázek musí být
ovládáno zásadou hospodárnosti, transparentnosti a nediskriminace. Jen pro úplnost
je nutno připomenout, že tyto zásady platí
i pro zakázky, které nedosáhly finančního limitu dle § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (srov. § 6 odst. 3 téhož zákona). V souladu s uvedenými zásadami by byl postup
zadavatele, kdyby vymezil předmět veřejné
zakázky jako právní služby a v kritériích pro
hodnocení nabídek zohlednil konkrétní služby, o které se mělo jednat, zejména definová- č. 375/2011 Sb. 62 ním odborné úrovně uchazečů; je však třeba
zdůraznit, že zároveň bylo třeba vymezit podmínky pro splnění tohoto kritéria dostatečně
určitě a srozumitelně se zachováním zásady
nediskriminace. Jak uvedl Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 25. 3. 2009, čj. 2 Afs
86/2008-222, jsou-li zadávací podmínky natolik nejasné, že objektivně připouštějí rozdílný výklad ohledně zadavatelových požadavků na zpracování nabídek či následně
konkrétního způsobu hodnocení nabídek, je
postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky fakticky nekontrolovatelným; to vylučuje, aby byla dodržena zásada transparentnosti zadávacího řízení uvedená v § 25
zákona o veřejných zakázkách, a tedy aby
postup zadavatele byl považován za souladný s citovaným zákonem. [38] Jelikož však žalobce b) nic takového
neučinil a místo toho uzavřel s odstupem týdnů několik smluv na právní služby s jedinou
advokátní kanceláří, přičemž k jejich poskytování mělo dojít ve stejném období, a součet
odměn přesáhl částku stanovenou v § 6 odst. 1
zákona o veřejných zakázkách, nelze než
v tomto postupu shledat porušení zákona
o veřejných zakázkách. Žalovaný i krajský
soud dospěli tedy ke správnému závěru, který se stěžovatelce v její kasační stížnosti nepodařilo zvrátit. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013 o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon nikterak neupravuje, pak
je nutno zajistit, aby byla při rozhodování vážena předem stanovená kritéria pro
přijímání dětí do tohoto systému vzdělávání.
I. Rozhodování mateřské školy o nepřijetí dítěte do (předškolního) vzdělávacího
systému podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, se odehrává v oblasti veřejné správy. Vzdělávání
včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho poskytnutí proto nelze považovat za akt vymykající
se soudní kontrole. II. Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému
(předškolního) vzdělávání – mateřské školy – podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., *) S účinností od 1. 1. 2012 byl § 34 změněn zákonem č. 472/2011 Sb. a s účinností od 1. 4. 2012 zákonem posuzovaném případě se veškeré smlouvy týkaly činnosti žalobce b) jako zakladatele
(resp. orgánu vykonávajícího funkci zakladatele) státního podniku Česká správa letišť
(dále jen „ČSL“), a to včetně smlouvy ze dne
20. 10. 2005, která se týkala pozemků pod
plánovanou přistávací dráhou („posouzení
vydávání náhradních pozemků zasahujících do plánované výstavby letové přistávací
dráhy na letišti Praha Ruzyně“). Soud pokládá za nevěrohodná tvrzení, že kontrola činnosti členů orgánů ČSL, posouzení smluv
uzavíraných ČSL, příprava privatizace ČSL
nebo řešení situace okolo pozemků ve správě
ČSL byla zcela nepředvídatelná. Toto tvrzení
však není pro výsledek věci podstatné, a nebylo tedy třeba je blíže zkoumat a provádět
k němu dokazování. [37] Zadávání veřejných zakázek musí být
ovládáno zásadou hospodárnosti, transparentnosti a nediskriminace. Jen pro úplnost
je nutno připomenout, že tyto zásady platí
i pro zakázky, které nedosáhly finančního limitu dle § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (srov. § 6 odst. 3 téhož zákona). V souladu s uvedenými zásadami by byl postup
zadavatele, kdyby vymezil předmět veřejné
zakázky jako právní služby a v kritériích pro
hodnocení nabídek zohlednil konkrétní služby, o které se mělo jednat, zejména definová- č. 375/2011 Sb. 62 ním odborné úrovně uchazečů; je však třeba
zdůraznit, že zároveň bylo třeba vymezit podmínky pro splnění tohoto kritéria dostatečně
určitě a srozumitelně se zachováním zásady
nediskriminace. Jak uvedl Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 25. 3. 2009, čj. 2 Afs
86/2008-222, jsou-li zadávací podmínky natolik nejasné, že objektivně připouštějí rozdílný výklad ohledně zadavatelových požadavků na zpracování nabídek či následně
konkrétního způsobu hodnocení nabídek, je
postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky fakticky nekontrolovatelným; to vylučuje, aby byla dodržena zásada transparentnosti zadávacího řízení uvedená v § 25
zákona o veřejných zakázkách, a tedy aby
postup zadavatele byl považován za souladný s citovaným zákonem. [38] Jelikož však žalobce b) nic takového
neučinil a místo toho uzavřel s odstupem týdnů několik smluv na právní služby s jedinou
advokátní kanceláří, přičemž k jejich poskytování mělo dojít ve stejném období, a součet
odměn přesáhl částku stanovenou v § 6 odst. 1
zákona o veřejných zakázkách, nelze než
v tomto postupu shledat porušení zákona
o veřejných zakázkách. Žalovaný i krajský
soud dospěli tedy ke správnému závěru, který se stěžovatelce v její kasační stížnosti nepodařilo zvrátit. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013 o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon nikterak neupravuje, pak
je nutno zajistit, aby byla při rozhodování vážena předem stanovená kritéria pro
přijímání dětí do tohoto systému vzdělávání.
[12] Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“) v článku 33 odst. 1 větě první
stanoví, že každý má právo na vzdělání. Toto
právo jednotlivce vyžaduje pozitivní konání
státu, které ovšem není neomezené. Ústavní
soud v nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS
32/95, č. 112/1996 Sb., uvedl, že „[p]ojmový
znak ,právo na vzdělání‘ (článek 33 odst. 1
Listiny) je sám o sobě vágní, neboť s tímto
jen všeobecně formulovaným právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to
mnohdy rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout jakýkoliv
z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé
k porušení tohoto práva by, podle názoru
Ústavního soudu, byla způsobilá, stejně jako
v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně disfunkčních a nežádoucích účinků.“ Jakkoliv lze tedy právo na vzdělání vnímat relativně široce, domáhat se jej
lze v souladu s článkem 41 odst. 1 Listiny pouze v mezích zákonů, které jej provádějí.
[13] Právo dítěte na vzdělání s cílem postupného uskutečňování tohoto práva a na
základě rovných možností výslovně uznává
též Úmluva o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.).
Rovněž článek 2 Dodatkového protokolu
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) stanoví, že nikomu nesmí být odepřeno
právo na vzdělání. Podle výkladu Evropského
soudu pro lidská práva obsahuje citovaný člá-
64
nek Úmluvy pozitivní závazek státu, přičemž
právo na vzdělání svou povahou vyžaduje regulaci státu, jež se může měnit v čase a místě
podle potřeb a zdrojů společnosti a jednotlivců. Bez dalšího je přitom zřejmé, že taková regulace se nesmí nikdy dotknout podstaty práva na vzdělání ani se nesmí dostat do
konfliktu s jinými právy zaručenými Úmluvou (rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 23. 7. 1968, Belgický jazykový
případ, stížnosti č. 1474/62, 1677/62, 1691/62,
1769/63, 1994/63, 2126/64, Series A, č. 6,
s. 218).
[14] Právo na vzdělání na zákonné úrovni
rozvíjí a zajišťuje školský zákon. Podle § 1
„[t]ento zákon upravuje předškolní, základní, střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských zařízeních,
stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání
a výchova (dále jen ,vzdělávání‘) uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických
a právnických osob při vzdělávání a stanoví
působnost orgánů vykonávajících státní
správu a samosprávu ve školství.“ Podstatnou v tomto ohledu je právě skutečnost, že
zákon sám řadí (na rozdíl od předchozí právní úpravy) i předškolní vzdělávání (v mateřských školách) do systému vzdělávání. V ustanovení § 2 odst. 3 školský zákon výslovně
stanoví, že „[v]zdělávání poskytované podle
tohoto zákona je veřejnou službou.“ Školský
zákon umožňuje (srov. § 8) široké škále subjektů zřizovat školy a školská zařízení ve vyjmenovaných formách. Školský zákon nepoužívá pojem státní školy; pod tímto pojmem
je třeba ve školském zákoně rozumět školy
zřizované státem, krajem, obcí nebo svazkem
obcí.
[14] Právo na vzdělání na zákonné úrovni
rozvíjí a zajišťuje školský zákon. Podle § 1
„[t]ento zákon upravuje předškolní, základní, střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských zařízeních,
stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání
a výchova (dále jen ,vzdělávání‘) uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických
a právnických osob při vzdělávání a stanoví
působnost orgánů vykonávajících státní
správu a samosprávu ve školství.“ Podstatnou v tomto ohledu je právě skutečnost, že
zákon sám řadí (na rozdíl od předchozí právní úpravy) i předškolní vzdělávání (v mateřských školách) do systému vzdělávání. V ustanovení § 2 odst. 3 školský zákon výslovně
stanoví, že „[v]zdělávání poskytované podle
tohoto zákona je veřejnou službou.“ Školský
zákon umožňuje (srov. § 8) široké škále subjektů zřizovat školy a školská zařízení ve vyjmenovaných formách. Školský zákon nepoužívá pojem státní školy; pod tímto pojmem
je třeba ve školském zákoně rozumět školy
zřizované státem, krajem, obcí nebo svazkem
obcí.
[15] Školský zákon s účinností od 1. 1.
2005 nahradil tři předchozí zákony upravující příslušné oblasti školství, a to zákon
č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol,
středních škol a vyšších odborných škol
(školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a zákon
č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních.
[16] Školský zákon tedy v současné době
představuje základní zákonnou normu pro
oblast tzv. regionálního školství, která upra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
vuje výše uvedené oblasti vzdělávání a školských služeb v zásadě komplexně. Zcela samostatná právní úprava se pak vztahuje na
oblast vysokoškolského vzdělávání, a to zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách
a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon
o vysokých školách), kde vysoké školy jsou
zařazeny jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy a jsou garantovány jako vrcholná centra
vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti, jež mají klíčovou úlohu ve vědeckém,
kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji
společnosti.
III. B Soudní přezkum rozhodnutí
mateřské školy o nepřijetí dítěte do systému předškolního vzdělávání
[17] Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je na zákonné
úrovni vymezen soudním řádem správním,
konkrétně v § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Pro
soudní přezkum aktů správních orgánů pak
podle ustálené judikatury zdejšího soudu
musí být kumulativně splněny tyto tři podmínky: 1) jde o orgán moci výkonné [či jiný
typ orgánu uvedený v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.];
2) tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; 3) rozhodování se děje v oblasti veřejné správy
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197,
č. 1717/2008 Sb. NSS).
[17] Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je na zákonné
úrovni vymezen soudním řádem správním,
konkrétně v § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Pro
soudní přezkum aktů správních orgánů pak
podle ustálené judikatury zdejšího soudu
musí být kumulativně splněny tyto tři podmínky: 1) jde o orgán moci výkonné [či jiný
typ orgánu uvedený v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.];
2) tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; 3) rozhodování se děje v oblasti veřejné správy
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197,
č. 1717/2008 Sb. NSS).
[18] Ohledně typu orgánu vydávajícího
soudně napadnutelné rozhodnutí je třeba vyjít z toho, že v projednávaném případě by
tímto orgánem mohla být pouze Mateřská
škola ZVÍDÁLEK jakožto školská právnická
osoba s právní subjektivitou, nikoliv její ředitelka. V oblasti správního práva je totiž třeba
rozlišovat subjekt veřejné správy a vykonavatele veřejné správy, tj. toho, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná
(Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 5. rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck,
2003, s. 376). Ředitel je přitom ve smyslu
§ 130 a § 131 školského zákona statutárním
orgánem školské právnické osoby. Ředitel
jedná za školskou právnickou osobu dovnitř
i navenek, a je tudíž jejím výkonným orgánem. Ačkoliv školský zákon v řadě případů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
stanoví přímo řediteli pravomoc k rozhodování, jedná se fakticky o stanovení působnosti
školské právnické osoby prostřednictvím vymezení pravomoci jejího funkčně příslušného orgánu. To plyne především z § 7 odst. 1
školského zákona, podle nějž tvoří vzdělávací
soustavu školy a školská zařízení a nikoliv jejich ředitelé (Vedral, J. K otázce, zda správním orgánem podle školského zákona je ředitel školy nebo škola jako právnická osoba.
ASPI, 2011). Z tohoto pohledu lze o subjektu
veřejné správy uvažovat pouze ve vztahu ke
školské právnické osobě, neboť její ředitel by
mohl zastávat pozici pouhého vykonavatele
veřejné správy. V tomto ohledu Nejvyšší
správní soud podotýká, že ředitel mateřské
školy je fyzickou osobou, které bylo v § 34
školského zákona svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob; takové
rozhodování by mohlo být svěřeno pouze samotné mateřské škole jako školské právnické
osobě coby subjektu veřejné správy.
[18] Ohledně typu orgánu vydávajícího
soudně napadnutelné rozhodnutí je třeba vyjít z toho, že v projednávaném případě by
tímto orgánem mohla být pouze Mateřská
škola ZVÍDÁLEK jakožto školská právnická
osoba s právní subjektivitou, nikoliv její ředitelka. V oblasti správního práva je totiž třeba
rozlišovat subjekt veřejné správy a vykonavatele veřejné správy, tj. toho, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná
(Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 5. rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck,
2003, s. 376). Ředitel je přitom ve smyslu
§ 130 a § 131 školského zákona statutárním
orgánem školské právnické osoby. Ředitel
jedná za školskou právnickou osobu dovnitř
i navenek, a je tudíž jejím výkonným orgánem. Ačkoliv školský zákon v řadě případů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
stanoví přímo řediteli pravomoc k rozhodování, jedná se fakticky o stanovení působnosti
školské právnické osoby prostřednictvím vymezení pravomoci jejího funkčně příslušného orgánu. To plyne především z § 7 odst. 1
školského zákona, podle nějž tvoří vzdělávací
soustavu školy a školská zařízení a nikoliv jejich ředitelé (Vedral, J. K otázce, zda správním orgánem podle školského zákona je ředitel školy nebo škola jako právnická osoba.
ASPI, 2011). Z tohoto pohledu lze o subjektu
veřejné správy uvažovat pouze ve vztahu ke
školské právnické osobě, neboť její ředitel by
mohl zastávat pozici pouhého vykonavatele
veřejné správy. V tomto ohledu Nejvyšší
správní soud podotýká, že ředitel mateřské
školy je fyzickou osobou, které bylo v § 34
školského zákona svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob; takové
rozhodování by mohlo být svěřeno pouze samotné mateřské škole jako školské právnické
osobě coby subjektu veřejné správy.
[19] Pro naplnění druhé podmínky pravomoci správních soudů je třeba posoudit
skutečnost, zda rozhodnutí mateřské školy
o nepřijetí dítěte do systému předškolního
vzdělávání je rozhodnutím o právech a povinnostech
fyzických nebo právnických
osob. Nejvyšší správní soud o věci uvážil takto. Předškolní vzdělávání podle § 33 školského zákona „podporuje rozvoj osobnosti dítěte
předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji
a na osvojení základních pravidel chování,
základních životních hodnot a mezilidských
vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve
vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí
před vstupem do základního vzdělávání
a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami.“ Hodlá-li z různých důvodů (třeba i kapacitních) mateřská škola uchazeče o tento
způsob předškolního vzdělávání nepřijmout
do takového systému, musí tak učinit na základě předem stanovených a předně rovně
uplatňovaných, logických a nediskriminačních kriterií, jež musí být podrobeny soudní
65
kognici. Nejvyšší správní soud proto shledal
naplnění
i druhé podmínky pravomoci
správních soudů.
[19] Pro naplnění druhé podmínky pravomoci správních soudů je třeba posoudit
skutečnost, zda rozhodnutí mateřské školy
o nepřijetí dítěte do systému předškolního
vzdělávání je rozhodnutím o právech a povinnostech
fyzických nebo právnických
osob. Nejvyšší správní soud o věci uvážil takto. Předškolní vzdělávání podle § 33 školského zákona „podporuje rozvoj osobnosti dítěte
předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji
a na osvojení základních pravidel chování,
základních životních hodnot a mezilidských
vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve
vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí
před vstupem do základního vzdělávání
a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami.“ Hodlá-li z různých důvodů (třeba i kapacitních) mateřská škola uchazeče o tento
způsob předškolního vzdělávání nepřijmout
do takového systému, musí tak učinit na základě předem stanovených a předně rovně
uplatňovaných, logických a nediskriminačních kriterií, jež musí být podrobeny soudní
65
kognici. Nejvyšší správní soud proto shledal
naplnění
i druhé podmínky pravomoci
správních soudů.
[20] Poslední podmínka stanoví, že rozhodování se musí dít v oblasti veřejné správy.
Ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona
uvádí, že ředitel školy a školského zařízení,
které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí,
rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti
státní správy v dále vyjmenovaných případech, mezi nimiž je i rozhodnutí o přijetí dítěte do tohoto systému předškolního vzdělávání podle § 34 školského zákona.
[20] Poslední podmínka stanoví, že rozhodování se musí dít v oblasti veřejné správy.
Ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona
uvádí, že ředitel školy a školského zařízení,
které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí,
rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti
státní správy v dále vyjmenovaných případech, mezi nimiž je i rozhodnutí o přijetí dítěte do tohoto systému předškolního vzdělávání podle § 34 školského zákona.
[21] Rovněž je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že poskytování vzdělání, jímž je
i vzdělání předškolní, je podle školského zákona veřejnou službou. Tato skutečnost svědčí o zvláštním charakteru činnosti škol a školských zařízení a vyplývá z vnímání vzdělání
jako jednoho z veřejných statků garantovaných Listinou. Jestliže hodlá určitý subjekt
vzdělávání jako veřejnou službu poskytovat,
musí tak učinit v souladu se školským zákonem
a musí být zapsán příslušným orgánem do
školského rejstříku (do rejstříku škol a školských zařízení a případně též do rejstříku
školských právnických osob, hodlá-li vzdělání poskytovat v této formě, viz § 141 až § 159a
školského zákona). Pro zápis do rejstříku musí žadatel splnit řadu podmínek a doložit je
podklady; orgán provádějící zápis přitom
může žádost zamítnout též proto, že „žádost
není v souladu s dlouhodobým záměrem
vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy
České republiky nebo příslušného kraje; [nebo že ]nejsou dány předpoklady pro řádnou
činnost školy nebo školského zařízení po
stránce personální, materiální a finanční;
[případně, že] žádost obsahuje nepravdivé
údaje nebo činnost školy nebo školského zařízení by nebyla v souladu s právními předpisy“ (§ 148 odst. 3 školského zákona). K výmazu z rejstříku škol a školských zařízení
může dojít též z úřední povinnosti např. proto, že škola nebo školské zařízení neposkytuje vzdělávání v souladu se zásadami a cíli uvedenými v § 2 nebo vzdělávacími programy
uvedenými v § 3 školského zákona, nebo že
právnická osoba, která vykonává činnost ško-
66
ly nebo školského zařízení, závažným způsobem nebo opakovaně poruší právní předpisy
související s poskytováním vzdělávání a školských služeb. Jak již bylo zmíněno, v průběhu
poskytování vzdělání je škola bez ohledu na
zřizovatele vázána rámcovým vzdělávacím
programem a podléhá státní kontrole České
školní inspekce (§ 174 školského zákona).
[22] Uvedené dosvědčuje rozsáhlou
veřejnoprávní regulaci poskytování veřejného statku, jímž vzdělávání je. Na základě této regulace může jednotlivci vzniknout
veřejné subjektivní právo, splní-li určitá kritéria. Mezi tyto případy lze podle názoru Nejvyššího správního soudu zařadit i nepřijetí
dítěte do systému předškolního vzdělávání
podle § 34 školského zákona v případech,
kdy by k takovému rozhodnutí došlo na základě excesivních předem stanovených kritérií či na základě rozhodnutí založeném na libovůli správního orgánu.
[22] Uvedené dosvědčuje rozsáhlou
veřejnoprávní regulaci poskytování veřejného statku, jímž vzdělávání je. Na základě této regulace může jednotlivci vzniknout
veřejné subjektivní právo, splní-li určitá kritéria. Mezi tyto případy lze podle názoru Nejvyššího správního soudu zařadit i nepřijetí
dítěte do systému předškolního vzdělávání
podle § 34 školského zákona v případech,
kdy by k takovému rozhodnutí došlo na základě excesivních předem stanovených kritérií či na základě rozhodnutí založeném na libovůli správního orgánu.
[23] Podle argumentační logiky krajského soudu vyslovené v nyní napadeném usnesení by nemohla být soudní kontrole podrobena ani rozhodnutí o nepřijetí studentů ke
studiu na vysokých školách, neboť taková rozhodnutí by rovněž nezakládala či neměnila
žádná subjektivní práva uchazeče o studium.
Judikatura soudů však jednoznačně dovodila,
že i taková rozhodnutí jsou podrobena soudnímu přezkumu (viz rozsudek NSS ze dne
21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006-63, č. 1112/2007
Sb. NSS, nebo pozdější rozsudek NSS ze dne
8. 9. 2011, čj. 7 As 79/2011-120, č. 2566/2012
Sb. NSS).
[24] Listina zaručuje každému právo na
vzdělání (čl. 33 odst. 1 Listiny). Podle čl. 41
odst. 1 Listiny se lze práva na vzdělání domáhat v mezích zákonů, které čl. 33 odst. 1 provádějí. Dále podle čl. 36 odst. 2 Listiny „kdo
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se
obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak“ (tedy jestliže zákon takový přezkum nevyloučí). Předně lze konstatovat, že ředitelka
mateřské školy v dané věci rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, jak ho chápe
čl. 36 odst. 2 Listiny a autenticky pak definu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
je § 4 odst. 1 s. ř. s. Soudní řád správní stanoví, že z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví
tento nebo zvláštní zákon. Avšak ani soudní
řád správní, ani školský zákon (ani jiný zvláštní zákon) rozhodování podle § 34 školského
zákona ze soudního přezkumu nevylučuje,
a tudíž je proti takovému rozhodnutí v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny přípustná žaloba ve
správním soudnictví.
[25] Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému
(předškolního) vzdělávání – mateřské školypodle § 34 školského zákona, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon
nikterak neupravuje, pak je nutno zajistit, aby
byla při rozhodování vážena předem stanovená
kritéria pro přijímání dětí do tohoto systému
vzdělávání. To právě proto, že nelze zajistit
zpravidla z kapacitních důvodů vždy a všem
dětem přístup do jimi zvoleného předškolního zařízení, a tedy i do zmíněného předškolního vzdělávacího systému.
[25] Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému
(předškolního) vzdělávání – mateřské školypodle § 34 školského zákona, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon
nikterak neupravuje, pak je nutno zajistit, aby
byla při rozhodování vážena předem stanovená
kritéria pro přijímání dětí do tohoto systému
vzdělávání. To právě proto, že nelze zajistit
zpravidla z kapacitních důvodů vždy a všem
dětem přístup do jimi zvoleného předškolního zařízení, a tedy i do zmíněného předškolního vzdělávacího systému.
[26] Mezi demokratické principy (princip
rovnosti, princip zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení) jako esenciální zásady materiálního právního státu jistě patří i fundamentální zásady správního
řízení, jako nutnost zohlednit při rozhodování
konkrétní okolnosti daného případu a dbát
na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly
nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí. Podmínky přijímání do předškolních vzdělávacích zařízení musí být proto
určeny předem a musí vycházet z principu
rovnosti příležitostí. Přístup do zmíněného
systému vzdělávání by měl být především
v souladu s principem transparentnosti, který v širším smyslu vyjadřuje, že postupy při
rozhodování jsou srozumitelné a otevřené,
dle předem stanovených kritérií. Kromě zákonem určeného kritéria přednostního přijetí dětí předškolního věku, si lze jako další kritérium představit např. přednostní přijetí
starších dětí, zaměření na vzdělávání dětí
v určité oblasti, teritoriální hledisko dle bydliště dítěte, sociální hledisko apod.; takto sta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
novená a zvolená kritéria jsou zcela na vůli
a rozhodnutí jednotlivých předškolních vzdělávacích zařízení, musí být transparentní a založena na demokratických principech (viz obdobně rozhodnutí o nepřijetí studenta na
vysokou školu – výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 37/2006-63).
[27] Přiléhavým v dané věci nemůže být
odkaz krajského soudu na shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As
11/2005-149. Podstatné je, že se tento rozsudek týkal předchozí právní úpravy [zákon
č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol,
středních škol a vyšších odborných škol
(školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a správní
řád z roku 1967], a jeho aplikace v projednávaném případě proto musí být již z tohoto
ohledu omezená. To zejména též proto, že
předškolní zařízení nebylo předchozí právní
úpravou zařazeno jako součást vzdělávací
soustavy.
[27] Přiléhavým v dané věci nemůže být
odkaz krajského soudu na shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As
11/2005-149. Podstatné je, že se tento rozsudek týkal předchozí právní úpravy [zákon
č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol,
středních škol a vyšších odborných škol
(školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a správní
řád z roku 1967], a jeho aplikace v projednávaném případě proto musí být již z tohoto
ohledu omezená. To zejména též proto, že
předškolní zařízení nebylo předchozí právní
úpravou zařazeno jako součást vzdělávací
soustavy.
[28] Nejvyšší správní soud na základě
těchto úvah dospěl k závěru, že rozhodování
mateřské školy o nepřijetí dítěte do (předškolního) vzdělávacího systému podle § 34
školského zákona se odehrává v oblasti veřejné
správy, přičemž důvody pro tento závěr lze
shrnout následovně: relativně striktní regulace poskytování vzdělávání je ústavně aprobovaná, rozhodování o nepřijetí do systému
předškolního vzdělávání je upraveno veřejnoprávními normami školského zákona kogentní povahy. Mateřská škola a dítě nejsou
při rozhodování o nepřijetí do předškolního
vzdělávání v rovném postavení, mateřská škola rozhoduje autoritativně, mocensky. Zákonodárce sám v § 165 odst. 2 školského zákona
uvádí, že rozhodování podle § 34 citovaného
zákona je rozhodováním v oblasti státní (veřejné) správy. Vzdělávání včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování
o jeho poskytnutí proto nelze považovat za
akt vymykající se soudní kontrole.
[29] Jelikož všechny tři podmínky přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví shledal Nejvyšší správní soud za naplněné, nemůže usnesení krajského soudu
67
Viktorie T. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o nepřijetí žalobkyně k před- školnímu vzdělávání, o kasační stížnosti žalobkyně.