1 As 58/2024- 47 - text
1 As 58/2024 - 50
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudce Michala Bobka a soudkyně Jiřiny Chmelové v právní věci žalobců: a) P. B., b) M. B., oba zastoupeni Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti osoby zúčastněné na řízení: obec Kacanovy, se sídlem Kacanovy 51, zastoupené Mgr. Alešem Miklem, advokátem se sídlem Palackého 211, Turnov, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2023, č. j. KULK 75033/2023, OSH 720/2023/280.9/Fr, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 2. 2024, č. j. 30 A 87/2023
55,
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 2. 2024, č. j. 30 A 87/2023
55, se zrušuje.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 30. 10. 2023, č. j. KULK 75033/2023, OSH 720/2023/280.9/Fr, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 51 183 Kč k rukám jejich zástupce Mgr. Michala Boušky, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
V. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti.
[1] Městský úřad Turnov, jakožto silniční správní úřad, prvostupňovým rozhodnutím deklaroval, že na části pozemku ve vlastnictví žalobců, parc. č. XA v katastrálním území K., existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Odvolání žalobců proti tomuto rozhodnutí žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. Správní orgány dospěly ke shodnému závěru, že jsou naplněny všechny čtyři znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Mimo jiné shledaly, že existuje nutná komunikační potřeba, neboť alternativní cesta je neúměrně (2,5krát) delší, než je posuzovaná cesta, a jejím přerušením by na obou jejích koncích zůstaly dvě slepé úzké komunikace, na nichž by mohly vznikat nebezpečné situace při otáčení vozidel. Značně by byla omezena také akceschopnost složek integrovaného záchranného systému. Souhlas s obecným užíváním pak dovodily ze skutečnosti, že dle svědeckých výpovědí byla cesta užívána od nepaměti, proti užívání veřejností přitom nevyjadřovali nesouhlas ani předchozí majitelé pozemku, cca do roku 2010 ani žalobci, a veřejně přístupná účelová komunikace ani v tomto období nezanikla.
[2] Žalobci se proto obrátili na krajský soud, který jejich žalobu zamítl. Odkázal především na rozhodnutí správních orgánů. Uzavřel, že nutná komunikační potřeba existuje proto, že funkční celek cesty (tedy posuzovaná cesta a na ni z obou stran navazující komunikace ve vlastnictví obce) je historicky daný, žalobci jej respektovali a nelze jej alternativně nahrazovat, navíc cestou, která není vhodná. Ztotožnil se také s naplněním požadavku (alespoň konkludentního) souhlasu vlastníka cesty s obecným užíváním, který podle něj plyne z toho, že se šíře cesty v průběhu času neměnila, a ta tak zůstala průjezdná. Podle svědeckých výpovědí ani předchozí vlastníci cesty užívání nebránili.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[3] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b), c), d) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhli, aby jej Nejvyšší správní soud společně s rozhodnutím žalovaného i správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil správním orgánům k dalšímu řízení.
[4] Napadený rozsudek v prvé řadě považují za nepřezkoumatelný. Krajský soud podle nich nedostatečně vymezil osoby, které mají nutnou komunikační potřebu, nezabýval se námitkou proporcionality omezení vlastnického práva stěžovatelů, námitkou směřující proti potřebě vjezdu vozidel integrovaného záchranného systému a nereagoval ani na stěžovateli navrhovanou možnost řešit situaci soukromoprávními instituty, přestože cesta může potenciálně sloužit pouze několika málo osobám.
[4] Napadený rozsudek v prvé řadě považují za nepřezkoumatelný. Krajský soud podle nich nedostatečně vymezil osoby, které mají nutnou komunikační potřebu, nezabýval se námitkou proporcionality omezení vlastnického práva stěžovatelů, námitkou směřující proti potřebě vjezdu vozidel integrovaného záchranného systému a nereagoval ani na stěžovateli navrhovanou možnost řešit situaci soukromoprávními instituty, přestože cesta může potenciálně sloužit pouze několika málo osobám.
[5] Stěžovatelé také nesouhlasí se závěrem krajského soudu o naplnění podmínky nutné komunikační potřeby, komunikační alternativa má pevnější (asfaltový) povrch a je delší pouze o několik stovek metrů. Je vhodnější také pro větší bezpečnost dopravy a větší komfort řidiče, neboť na posuzované cestě se nelze pro její šířku otočit. Stěžovatelé ani nedali souhlas k obecnému užívání, a to nadto v rozsahu, jaký shledal krajský soud. Posuzovaná cesta byla v minulosti využívána spíše pěšími než motorovými vozidly. V období do roku 2010 navíc zanikla, neboť došlo k jejímu zneprůchodnění.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že naplnění všech znaků veřejně přístupné účelové komunikace bylo dostatečně odůvodněno především v prvostupňovém rozhodnutí. Cesta a její stálost a patrnost v terénu podle něj nezanikla, ačkoli kolem roku 2010 byla užívána s menší intenzitou. Navrhl, aby soud kasační stížnosti nevyhověl.
[7] Osoba zúčastněná na řízení taktéž považuje kasační stížnost za nedůvodnou, a proto ji navrhla zamítnout. Cesta se podle ní v místě nachází od 19. století a nepřetržitě je udržována v průjezdném stavu. Stěžovatelé se navíc do roku 2020 jejímu užívání veřejností nebránili. Odkázala na výpovědi svědků Ing. H. a Ing. M., kteří tvrdili, že nemají zajištěn alternativní přístup. Za důležité také považuje, aby po cestě mohly jezdit např. hasičské vozy.
[8] Stěžovatelé se v replice vymezili proti tvrzení o svém souhlasu, neboť od roku 2010 vedou o hranice pozemku spory s osobou zúčastněnou na řízení. Do této doby byla cesta zarostlá a obtížně průchozí. Také zopakovali, že cesta byla dříve využívána pouze pěšími. Vlastníci okolních zemědělských pozemků je mohou obhospodařovat jinými přístupovými cestami, což se nyní také děje. Tvrzení o potřebě vjezdu hasičských vozů na posuzovanou cestu označili za spekulativní.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení. Kasační stížnost je přípustná, má rovněž požadované náležitosti, byla podána včas a oprávněnými osobami. Důvodností kasační stížnosti se soud zabýval v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Po takto provedeném posouzení dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
[11] Z tohoto ustanovení ve spojení s definicí pozemní komunikace podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích – podle něhož je pozemní komunikací, stručně řečeno, dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci – plynou dva nutné znaky veřejně přístupné účelové komunikace: charakter dopravní cesty patrné v terénu a jeden ze tří zákonných účelů.
[12] Judikatura doplnila další dva znaky, bez jejichž splnění nelze v řízení o určení právního vztahu (§ 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) rozhodnout o tom, že na určitých pozemcích existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Těmito podmínkami jsou souhlas (i konkludentní) vlastníka pozemků (nebo jeho právního předchůdce) s obecným užíváním a nutná komunikační potřeba (např. rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015
14, č. 3371/2016 Sb. NSS, a ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5 As 140/2014
85, č. 3571/2017 Sb. NSS).
[13] Aby tedy vznikla a existovala účelová komunikace, musejí být naplněny tyto čtyři znaky (souhrnně např. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2017, čj. 7 As 63/2017
48, body 14 až 17): a) stálá a v terénu patrná dopravní cesta, b) která naplňuje zákonný účel, c) jejíž vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty a d) která naplňuje nezbytnou komunikační potřebu.
III.a K nezbytné komunikační potřebě
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním nezbytné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Správní orgány a krajský soud naplnění tohoto znaku založily na třech argumentech. Zaprvé, alternativní cesta zajišťující přístup k zemědělským pozemkům je 2 km dlouhá, což je ve srovnání s 800 m dlouhou posuzovanou cestou nepřiměřené. Zadruhé, posuzovaná cesta spojuje dvě pozemní komunikace v obci. Při jejich zaslepení mohou vznikat nebezpečné dopravní situace, jelikož se na nich není možné s vozidly otočit. Zatřetí, cesta je v místě od nepaměti, a tak by měla být také zachována.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním nezbytné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Správní orgány a krajský soud naplnění tohoto znaku založily na třech argumentech. Zaprvé, alternativní cesta zajišťující přístup k zemědělským pozemkům je 2 km dlouhá, což je ve srovnání s 800 m dlouhou posuzovanou cestou nepřiměřené. Zadruhé, posuzovaná cesta spojuje dvě pozemní komunikace v obci. Při jejich zaslepení mohou vznikat nebezpečné dopravní situace, jelikož se na nich není možné s vozidly otočit. Zatřetí, cesta je v místě od nepaměti, a tak by měla být také zachována.
[15] Podle judikatury Ústavního soudu i správních soudů je třeba upřednostnit způsoby komunikačního spojení nemovitostí, které nevedou k omezení vlastnického práva. Pro prohlášení konkrétní veřejně přístupné účelové komunikace musí být zjištěn veřejný zájem na jejím užívání. Tento zájem spočívá v nezbytné komunikační potřebě, pokud současně neexistují alternativy, o nichž lze rozumně uvažovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 40; nebo rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012
42, bod 22; či ze dne 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017
38, bod 16). To v praxi znamená, že u každé komunikace v soukromém vlastnictví se musí správní orgány zabývat tím, zda stejný účel (komunikační potřeby) nemůže naplnit jiná komunikace (rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2024, č. j. 4 As 285/2023
67, bod 37). Nutná komunikační potřeba se zkoumá ve vztahu k dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní funkci komunikační spojnice (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 213/2015, bod 9).
[15] Podle judikatury Ústavního soudu i správních soudů je třeba upřednostnit způsoby komunikačního spojení nemovitostí, které nevedou k omezení vlastnického práva. Pro prohlášení konkrétní veřejně přístupné účelové komunikace musí být zjištěn veřejný zájem na jejím užívání. Tento zájem spočívá v nezbytné komunikační potřebě, pokud současně neexistují alternativy, o nichž lze rozumně uvažovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 40; nebo rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012
42, bod 22; či ze dne 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017
38, bod 16). To v praxi znamená, že u každé komunikace v soukromém vlastnictví se musí správní orgány zabývat tím, zda stejný účel (komunikační potřeby) nemůže naplnit jiná komunikace (rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2024, č. j. 4 As 285/2023
67, bod 37). Nutná komunikační potřeba se zkoumá ve vztahu k dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní funkci komunikační spojnice (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 213/2015, bod 9).
[16] Zároveň platí, že alternativa nemusí být pro uživatele nemovitosti, o jejíž přístup jde, stejně komfortní (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2178/2012), ani stejně kvalitní, umožňuje
li stejný rozsah užívání a slouží
li stejnému účelu (rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2014 č. j. 7 As 68/2014
87). Při posuzování komunikační alternativy správní orgány musejí zkoumat, zda taková dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí; zda je udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období; vhodná pro nezbytný obslužný provoz nemovitosti většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Zásadně by měla být upřednostněna alternativní cesta, která je ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Alternativní cesta musí dosavadní komunikační potřebu naplnit v dostatečné míře. Správní orgány by měly zhodnotit její dopravně–technický a stavební stav. Zejména podle šířky, sklonu a typu zpevnění by pak měly vyhodnotit, zda se typ dopravy, který umožňuje sporná cesta, a to v rozsahu, v němž to povaha zpřístupňovaných nemovitostí do budoucna vyžaduje, může srovnatelně odehrávat též po alternativní cestě. Dále musí správní orgány hodnotit uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí (viz rozsudky NSS ze dne 7. 4. 2022, č. j. 10 As 67/2021
70, ze dne 29. 6. 2017, č. j. 7 As 95/2017
34, č. j. 1 As 213/2017
38, ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009
76, či č. j. 6 As 213/2015
14). Hodnotit je třeba také bezpečnost či vhodnost z hlediska využívání nejen motoristy, ale potenciálně také cyklisty či pěšími v závislosti na konkrétním využívání cesty v dané lokalitě (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2022, č. j. 10 As 99/2022
56, bod 29).
[17] Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na výše citovanou judikaturu závěr správních orgánů o naplnění znaku nutné komunikační potřeby za nepřezkoumatelný.
[17] Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na výše citovanou judikaturu závěr správních orgánů o naplnění znaku nutné komunikační potřeby za nepřezkoumatelný.
[18] Smyslem a účelem odůvodnění rozhodnutí je především ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. v tomto ohledu judikaturu Ústavního soudu, např. jeho nález ze dne 6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/96, publikovaný pod č. 24/1997 Sb. ÚS). Obsah odůvodnění proto musí být takový, aby uvedený účel, tedy zajištění přezkoumatelnosti rozhodnutí, byl naplněn. Tak tomu je, jsou
li z odůvodnění patrné důvody rozhodnutí v kontextu všeho podstatného, co předcházelo jeho vydání a mělo vliv na jeho obsah (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006
74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
[19] Správní orgány v první řadě vyšly z úvahy o existenci alternativní cesty, kterou považovaly za nevhodnou, resp. takovou, která nesplňuje požadavky na vhodnou alternativu. Tuto alternativní cestu však ve svých rozhodnutích dostatečně neidentifikovaly. Z jejich rozhodnutí není zřejmé, kde tato alternativní cesta začíná, kudy vede a kde končí. V rozhodnutí správního orgánu prvního stupně lze nalézt pouze informaci o tom, že alternativní cesta je vedena „po místních komunikacích v obci a částečně po silnici III. třídy“, o její délce, povrchu a jejím vedení ve vztahu k vrstevnici (str. 8). Ani při pohledu do katastrální mapy ovšem nelze s jistotou určit, o jakou cestu se jedná, což samo o sobě vylučuje možnost přezkumu jakékoli úvahy o její vhodnosti pro naplnění komunikační potřeby.
[20] Z rozhodnutí správních orgánů není nadto zcela jasné, který konkrétní okruh osob cestu užívá; toto posouzení je přitom nezbytné, neboť nutná komunikační potřeba musí být posuzována z pohledu těch, kteří cestu skutečně využívají (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 213/2015
14, bod 9). Alternativní přístupová cesta musí být totiž schopná sloužit stejnému účelu jako sporná cesta (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 68/2014
87). Z rozhodnutí správních orgánů však jednoznačně neplyne, jakým způsobem potřebují vlastníci sousedních pozemků cestu užívat (zda se nutná komunikační potřeba vztahuje k pěším, motorovým vozidlům, či také – anebo naopak výlučně – k přístupu větší zemědělskou technikou). Žalovaný v napadeném rozhodnutí pouze uvádí, že všechny sousední pozemky (kromě jednoho, který má zajištěn přístup také jiným způsobem) mají zemědělské využití (str. 7 napadeného rozhodnutí). Bez určení tohoto okruhu osob a účelu využití přitom nelze zkoumat přiměřenost délky alternativní cesty (prodloužení trasy o 1,2 km může být zanedbatelné pro motorová vozidla, nikoli však pro pěší), ani porovnávat její kvalitu a bezpečnost (pro pěší může být přístup po frekventované asfaltové komunikaci nebezpečný, pro motorová vozidla je její použití naopak pohodlnější).
[20] Z rozhodnutí správních orgánů není nadto zcela jasné, který konkrétní okruh osob cestu užívá; toto posouzení je přitom nezbytné, neboť nutná komunikační potřeba musí být posuzována z pohledu těch, kteří cestu skutečně využívají (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 213/2015
14, bod 9). Alternativní přístupová cesta musí být totiž schopná sloužit stejnému účelu jako sporná cesta (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 68/2014
87). Z rozhodnutí správních orgánů však jednoznačně neplyne, jakým způsobem potřebují vlastníci sousedních pozemků cestu užívat (zda se nutná komunikační potřeba vztahuje k pěším, motorovým vozidlům, či také – anebo naopak výlučně – k přístupu větší zemědělskou technikou). Žalovaný v napadeném rozhodnutí pouze uvádí, že všechny sousední pozemky (kromě jednoho, který má zajištěn přístup také jiným způsobem) mají zemědělské využití (str. 7 napadeného rozhodnutí). Bez určení tohoto okruhu osob a účelu využití přitom nelze zkoumat přiměřenost délky alternativní cesty (prodloužení trasy o 1,2 km může být zanedbatelné pro motorová vozidla, nikoli však pro pěší), ani porovnávat její kvalitu a bezpečnost (pro pěší může být přístup po frekventované asfaltové komunikaci nebezpečný, pro motorová vozidla je její použití naopak pohodlnější).
[21] Kasační soud pro úplnost dodává, že pro vjezd vozidel integrovaného záchranného systému není potřeba deklarace veřejně přístupné účelové komunikace, neboť ta mají v nezbytných případech na cizí pozemky přístup z jiného zákonného titulu (srov. rozsudek NSS č. j. 1 As 213/2017
38, bod 32). Pro posouzení existence nutné komunikační potřeby také není podstatné, že cesta existuje již několik staletí (to má význam pro určení, zda byl dán souhlas s obecným užíváním), jak uvedl krajský soud i správní orgán prvního stupně.
[22] Správní orgány ani soud naopak nemusely zkoumat možnost využití soukromoprávních institutů z důvodu nízkého počtu osob užívajících posuzovanou cestu, neboť pro naplnění znaku nutné komunikační potřeby postačí naplnění pouze ve vztahu k jedné osobě, resp. jednomu pozemku (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015
14, bod 11). Nemusely ani zkoumat proporcionalitu zásahu do práv stěžovatelů. Ti totiž ve své argumentaci desinterpretují nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, který o „proporcionalitě“ hovoří v kontextu naplnění čtyř definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Samo naplnění všech čtyř znaků znamená, že je omezení vlastnictví veřejně přístupnou účelovou komunikací „proporcionální“ (srov. rozsudek NSS č. j. 10 As 99/2022
56, body 22 a 23).
III.b K souhlasu s obecným užíváním
[22] Správní orgány ani soud naopak nemusely zkoumat možnost využití soukromoprávních institutů z důvodu nízkého počtu osob užívajících posuzovanou cestu, neboť pro naplnění znaku nutné komunikační potřeby postačí naplnění pouze ve vztahu k jedné osobě, resp. jednomu pozemku (rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015
14, bod 11). Nemusely ani zkoumat proporcionalitu zásahu do práv stěžovatelů. Ti totiž ve své argumentaci desinterpretují nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, který o „proporcionalitě“ hovoří v kontextu naplnění čtyř definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Samo naplnění všech čtyř znaků znamená, že je omezení vlastnictví veřejně přístupnou účelovou komunikací „proporcionální“ (srov. rozsudek NSS č. j. 10 As 99/2022
56, body 22 a 23).
III.b K souhlasu s obecným užíváním
[23] Stěžovatelé nesouhlasí ani s naplněním znaku souhlasu s obecným užíváním. Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že souhlas vlastníka s obecným užíváním může být výslovný i konkludentní. Také komunikace, u níž sice již nelze souhlas předchozích vlastníků zjistit, avšak byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009
66). Jednou udělený souhlas zavazuje také budoucí vlastníky pozemku, na kterém se nachází účelová komunikace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009
65, body 29 a 30). Veřejně přístupná účelová komunikace může také zaniknout, a to odpadnutím některých z jejích definičních znaků (srov. rozsudky NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 8 As 254/2018
59, bod 24, nebo ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016
64, bod 89).
[24] Správní orgány dovodily, že souhlas s obecným užíváním byl dán již před nabytím pozemku stěžovateli, tedy od nepaměti, a pokračoval bezmála 20 let, než se stěžovatelé začali tomuto užívání bránit. Stěžovatelé v řízení zpochybňují samotnou existenci veřejně přístupné účelové komunikace po dobu těchto 20 let a tvrdí, že zanikla, a proto nyní chybí jejich souhlas pro její opětovný vznik. Na tuto argumentaci ovšem již reagovaly jak správní orgány obou stupňů (v obou správních rozhodnutích na str. 7), tak krajský soud (bod 43 napadeného rozsudku). Závěr o nepřetržité existenci cesty postavily na svědeckých výpovědích a předložených fotografiích z roku 2011, ze kterých vyplynulo, že šíře cesty se v průběhu let neměnila. Kasační argumentace proti těmto závěrům setrvala na obdobných námitkách, které již stěžovatelé uplatnili v předchozích řízeních. Nejvyšší správní soud proto toliko konstatuje, že se se závěrem o naplnění podmínky existujícího souhlasu s obecným užíváním ztotožnil.
III.c Závěr
[24] Správní orgány dovodily, že souhlas s obecným užíváním byl dán již před nabytím pozemku stěžovateli, tedy od nepaměti, a pokračoval bezmála 20 let, než se stěžovatelé začali tomuto užívání bránit. Stěžovatelé v řízení zpochybňují samotnou existenci veřejně přístupné účelové komunikace po dobu těchto 20 let a tvrdí, že zanikla, a proto nyní chybí jejich souhlas pro její opětovný vznik. Na tuto argumentaci ovšem již reagovaly jak správní orgány obou stupňů (v obou správních rozhodnutích na str. 7), tak krajský soud (bod 43 napadeného rozsudku). Závěr o nepřetržité existenci cesty postavily na svědeckých výpovědích a předložených fotografiích z roku 2011, ze kterých vyplynulo, že šíře cesty se v průběhu let neměnila. Kasační argumentace proti těmto závěrům setrvala na obdobných námitkách, které již stěžovatelé uplatnili v předchozích řízeních. Nejvyšší správní soud proto toliko konstatuje, že se se závěrem o naplnění podmínky existujícího souhlasu s obecným užíváním ztotožnil.
III.c Závěr
[25] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů trpí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Ve vztahu k posouzení existence podmínky nutné komunikační potřeby se správní orgány v řízení nezabývaly všemi skutečnostmi rozhodnými pro vydání rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS). Napadené rozhodnutí tedy není opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž by bylo zřejmé, proč žalovaný rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí, a dostatečným způsobem se nevypořádává s odvolací námitkou týkající se splnění podmínky existence nutné komunikační potřeby.
[26] Krajský soud je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, pokud mu to brání v jeho věcném přezkumu, a je povinen toto rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z moci úřední zrušit, aniž by nařizoval jednání. Přezkoumá
li krajský soud rozhodnutí žalovaného, které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006
91, či ze dne 27. 1. 2021, čj. 7 As 222/2019
45). Pokud tedy krajský soud takové rozhodnutí neshledal nepřezkoumatelným, zatížil i svůj rozsudek totožnou vadou. Ostatně samo odůvodnění napadeného rozsudku je velmi stručné, s argumentací žalobců se vypořádává povrchně a krajský soud se v něm také nadmíru odkazuje na rozhodnutí správních orgánů i ohledně skutečností, které byly pro soudní řízení relevantní.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Krajský soud je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, pokud mu to brání v jeho věcném přezkumu, a je povinen toto rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z moci úřední zrušit, aniž by nařizoval jednání. Přezkoumá
li krajský soud rozhodnutí žalovaného, které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006
91, či ze dne 27. 1. 2021, čj. 7 As 222/2019
45). Pokud tedy krajský soud takové rozhodnutí neshledal nepřezkoumatelným, zatížil i svůj rozsudek totožnou vadou. Ostatně samo odůvodnění napadeného rozsudku je velmi stručné, s argumentací žalobců se vypořádává povrchně a krajský soud se v něm také nadmíru odkazuje na rozhodnutí správních orgánů i ohledně skutečností, které byly pro soudní řízení relevantní.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu zrušil. Vzhledem k tomu, že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení před krajským soudem, ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil soud současně i rozhodnutí žalovaného [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným výše. Bude na něm, aby konkrétně označil alternativní cestu a určil okruh osob, které mají k posuzované cestě nutnou komunikační potřebu. Na základě toho pak žalovaný opětovně posoudí, zda je naplněn znak nutné komunikační potřeby, a zda je tedy posuzovaná cesta veřejně přístupnou účelovou komunikací.
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu zrušil. Vzhledem k tomu, že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení před krajským soudem, ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil soud současně i rozhodnutí žalovaného [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným výše. Bude na něm, aby konkrétně označil alternativní cestu a určil okruh osob, které mají k posuzované cestě nutnou komunikační potřebu. Na základě toho pak žalovaný opětovně posoudí, zda je naplněn znak nutné komunikační potřeby, a zda je tedy posuzovaná cesta veřejně přístupnou účelovou komunikací.
[28] Za této procesní situace je kasační soud povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatelé měli ve věci plný úspěch, proto jim soud přiznal dle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. náhradu nákladů řízení proti žalovanému. V řízení před krajským soudem uhradili dvakrát soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby. Také uhradili dvakrát soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za podání kasační stížnosti. V řízení o žalobě i kasační stížnosti stěžovatele zastupovali advokáti. Pro určení výše nákladů na zastoupení se užije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Zástupci stěžovatelů učinili v obou řízeních celkem pět úkonů právní služby, kterými bylo převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby, účast na jednání před soudem a sepsání kasační stížnosti [§ 11 písm. a) a d) advokátního tarifu]. Soud tedy přiznal odměnu za pět úkonů právní služby za zastupování dvou osob, sníženou o 20 %, celkově ve výši 24 800 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5. a § 12 odst. 4 advokátního tarifu] a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 1 500 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jak zástupce stěžovatelů u krajského soudu, tak zástupce u Nejvyššího správního soudu jsou plátci DPH. Žalovaný je částku 51 183 Kč povinen zaplatit stěžovatelům k rukám jejich zástupce, advokáta Mgr. Michala Boušky, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[29] Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V řízení o žalobě ani v řízení o kasační stížnosti však soudy osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložily, proto nemá právo na náhradu nákladů těchto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2024
Ivo Pospíšil
předseda senátu