10 As 317/2023- 47 - text
10 As 317/2023 - 50
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobkyně: Agro MONET, a. s., Moutnice č. p. 200, zastoupené advokátem Mgr. Petrem Pařilem, Škárova 16, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí ze dne 18. 1. 2022, čj. MZP/2021/560/1697, sp. zn. ZN/MZP/2021/262, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2023, čj. 6 A 17/2022
49,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
1. Popis věci
[2] Žalobkyní je společnost zabývající se zemědělstvím.
[3] V červnu 2018 provedla Česká inspekce životního prostředí (oblastní inspektorát Brno) v areálu společnosti kontrolu. Zjistila, že při okraji areálu jsou umístěny nádrže na kapalné hnojivo DAM (roztok dusičnanu amonného a močoviny). Pod nádržemi je betonová vana, která má zachytit hnojivo v případě jeho úniku. V době kontroly byla vana v jednom místě prasklá a v okolí této praskliny a rohu vany (k němuž byla vana vyspádovaná) byla půda znečištěná – zapáchala a měla zažloutlý porost. Na sousedním, níže položeném obecním pozemku se nacházela kaluž nahnědlé kapaliny zapáchající po amoniaku (čpavku). Obecní pozemek se svažuje k soukromému pozemku; také na tomto soukromém pozemku bylo patrné znečištění hnojivem – tráva tam byla zažloutlá a uvadlá. Z vrtu na zmíněném soukromém pozemku byl odebrán vzorek podzemní vody; z jeho laboratorního rozboru inspekce zjistila, že podzemní vody jsou značně znečištěné.
[4] V březnu 2019 inspekce společnosti uložila provést čtyři opatření – nechat prozkoumat znečištění podzemních vod; nechat zpracovat analýzu rizik vyplývajících ze znečištění dotčené oblasti hnojivem; dvakrát ročně zajistit rozbor vzorku podzemní vody (a jeho výsledky zasílat inspekci); a opravit prasklinu v záchytné vaně (tak, aby vana byla nepropustná). První dvě opatření společnost provedla.
[5] V říjnu 2020 inspekce opět kontrolovala areál společnosti. Zjistila, že záchytná betonová vana stále není nepropustná – prasklinu nikdo neutěsnil, a v jedné části vany bylo navíc položeno potrubí pro odvádění dešťové vody, které by mimo vanu odvádělo i uniklé hnojivo. Společnost dále nesplnila opatření týkající se zajištění pravidelného rozboru podzemní vody (a sdílení výsledků s inspekcí).
[6] V červenci 2021 inspekce společnosti uložila pokutu 500 tisíc Kč za dva přestupky. Přestupku podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona (zákon č. 254/2001 Sb., o vodách) ve znění před 1. lednem 2019 [poté šlo o písm. m) a po 1. srpnu 2024 je tatáž skutková podstata obsažena v písm. n)] se společnost dopustila tím, že v areálu ke dni první kontroly (k červnu 2018) neprovedla při zacházení se závadnými látkami (hnojivem DAM) přiměřená opatření, aby závadné látky nevnikly na nezpevněný terén a do podzemních vod. Přestupku podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona [po 1. srpnu 2024 jde o písm. x)] se společnost dopustila tím, že ve stanoveném termínu nesplnila dvě ze čtyř opatření uložených inspekcí – neopravila záchytnou vanu a nezajistila pravidelný rozbor podzemní vody.
[7] Při stanovování výše pokuty přihlédla inspekce v neprospěch společnosti zejména k těmto skutečnostem:
- ochrana podzemních vod je vzhledem k měnícím se klimatickým podmínkám zásadní;
- znečištění se postupně šířilo do údolní nivy Moutnického potoka;
- plošný rozsah znečištěné zeminy byl asi 3 000 m2 a její průměrná hloubka asi 1,3 m;
- koncentrace dusičnanů ve vzorcích podzemní vody byla zjištěna ve stovkách mg/l;
- zasažené území se nachází ve zranitelné oblasti (určené nařízením vlády č. 262/2012 Sb.);
- společnost prasklinu v záchytné vaně opravila až po opakované kontrole;
- společnost se dopustila dvou přestupků.
Ve prospěch společnosti inspekce přihlédla k těmto skutečnostem:
- společnost vybudovala sběrný drén podél hranice s obecním pozemkem a provedla terénní úpravy;
- znečištěné území není součástí chráněné oblasti ani záplavového území a nenacházejí se zde zdroje pro hromadné zásobování obyvatel pitnou vodou.
Krom toho inspekce z veřejně dostupných zdrojů (účetních závěrek, insolvenčního rejstříku atp.) ověřila, že pokuta není pro společnost likvidační.
[8] Společnost se proti rozhodnutí inspekce odvolala, Ministerstvo životního prostředí odvolání částečně vyhovělo – snížilo pokutu na polovinu. Ministerstvo ve prospěch společnosti přihlédlo k obecně nepříznivé finanční situaci subjektů podnikajících v zemědělství, kterou způsobila pandemie onemocnění covid.
[9] Rozhodnutí ministerstva napadla společnost u Městského soudu v Praze, s žalobou však neuspěla. Proti rozsudku městského soudu podala společnost (stěžovatelka) kasační stížnost.
1. Popis věci
[2] Žalobkyní je společnost zabývající se zemědělstvím.
[3] V červnu 2018 provedla Česká inspekce životního prostředí (oblastní inspektorát Brno) v areálu společnosti kontrolu. Zjistila, že při okraji areálu jsou umístěny nádrže na kapalné hnojivo DAM (roztok dusičnanu amonného a močoviny). Pod nádržemi je betonová vana, která má zachytit hnojivo v případě jeho úniku. V době kontroly byla vana v jednom místě prasklá a v okolí této praskliny a rohu vany (k němuž byla vana vyspádovaná) byla půda znečištěná – zapáchala a měla zažloutlý porost. Na sousedním, níže položeném obecním pozemku se nacházela kaluž nahnědlé kapaliny zapáchající po amoniaku (čpavku). Obecní pozemek se svažuje k soukromému pozemku; také na tomto soukromém pozemku bylo patrné znečištění hnojivem – tráva tam byla zažloutlá a uvadlá. Z vrtu na zmíněném soukromém pozemku byl odebrán vzorek podzemní vody; z jeho laboratorního rozboru inspekce zjistila, že podzemní vody jsou značně znečištěné.
[4] V březnu 2019 inspekce společnosti uložila provést čtyři opatření – nechat prozkoumat znečištění podzemních vod; nechat zpracovat analýzu rizik vyplývajících ze znečištění dotčené oblasti hnojivem; dvakrát ročně zajistit rozbor vzorku podzemní vody (a jeho výsledky zasílat inspekci); a opravit prasklinu v záchytné vaně (tak, aby vana byla nepropustná). První dvě opatření společnost provedla.
[5] V říjnu 2020 inspekce opět kontrolovala areál společnosti. Zjistila, že záchytná betonová vana stále není nepropustná – prasklinu nikdo neutěsnil, a v jedné části vany bylo navíc položeno potrubí pro odvádění dešťové vody, které by mimo vanu odvádělo i uniklé hnojivo. Společnost dále nesplnila opatření týkající se zajištění pravidelného rozboru podzemní vody (a sdílení výsledků s inspekcí).
[6] V červenci 2021 inspekce společnosti uložila pokutu 500 tisíc Kč za dva přestupky. Přestupku podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona (zákon č. 254/2001 Sb., o vodách) ve znění před 1. lednem 2019 [poté šlo o písm. m) a po 1. srpnu 2024 je tatáž skutková podstata obsažena v písm. n)] se společnost dopustila tím, že v areálu ke dni první kontroly (k červnu 2018) neprovedla při zacházení se závadnými látkami (hnojivem DAM) přiměřená opatření, aby závadné látky nevnikly na nezpevněný terén a do podzemních vod. Přestupku podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona [po 1. srpnu 2024 jde o písm. x)] se společnost dopustila tím, že ve stanoveném termínu nesplnila dvě ze čtyř opatření uložených inspekcí – neopravila záchytnou vanu a nezajistila pravidelný rozbor podzemní vody.
[7] Při stanovování výše pokuty přihlédla inspekce v neprospěch společnosti zejména k těmto skutečnostem:
- ochrana podzemních vod je vzhledem k měnícím se klimatickým podmínkám zásadní;
- znečištění se postupně šířilo do údolní nivy Moutnického potoka;
- plošný rozsah znečištěné zeminy byl asi 3 000 m2 a její průměrná hloubka asi 1,3 m;
- koncentrace dusičnanů ve vzorcích podzemní vody byla zjištěna ve stovkách mg/l;
- zasažené území se nachází ve zranitelné oblasti (určené nařízením vlády č. 262/2012 Sb.);
- společnost prasklinu v záchytné vaně opravila až po opakované kontrole;
- společnost se dopustila dvou přestupků.
Ve prospěch společnosti inspekce přihlédla k těmto skutečnostem:
- společnost vybudovala sběrný drén podél hranice s obecním pozemkem a provedla terénní úpravy;
- znečištěné území není součástí chráněné oblasti ani záplavového území a nenacházejí se zde zdroje pro hromadné zásobování obyvatel pitnou vodou.
Krom toho inspekce z veřejně dostupných zdrojů (účetních závěrek, insolvenčního rejstříku atp.) ověřila, že pokuta není pro společnost likvidační.
[8] Společnost se proti rozhodnutí inspekce odvolala, Ministerstvo životního prostředí odvolání částečně vyhovělo – snížilo pokutu na polovinu. Ministerstvo ve prospěch společnosti přihlédlo k obecně nepříznivé finanční situaci subjektů podnikajících v zemědělství, kterou způsobila pandemie onemocnění covid.
[9] Rozhodnutí ministerstva napadla společnost u Městského soudu v Praze, s žalobou však neuspěla. Proti rozsudku městského soudu podala společnost (stěžovatelka) kasační stížnost.
2. Kasační řízení
[10] Stěžovatelka tvrdí, že výrok inspekce o prvním přestupku [přestupku podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona] neodpovídá zákonem stanovené skutkové podstatě přestupku (což je v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015
34), a nadto je neurčitý – inspekce nepopsala oblast a míru znečištění podzemních vod. Podle městského soudu je výrok sice vadný, ale tato vada nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí. S tím stěžovatelka nesouhlasí. Ohledně druhého přestupku stěžovatelka tvrdí, že neplnění opatření, které spočívá v pravidelných kontrolách (monitoringu), nelze považovat za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona. Cílem takového opatření totiž není napravit závadný stav a neprovedení monitoringu nemá nepříznivý vliv na životní prostředí.
[11] Stěžovatelka dále zpochybňuje výši uložené pokuty. Některé okolnosti, které byly uváženy ke stěžovatelčině tíži, podle stěžovatelky nenastaly, jiné byly nesprávně posouzeny. Stěžovatelka neohrozila Moutnický potok, opak z ničeho neplyne. Podzemní vody nebyly znečištěny značně; šlo o znečištění místní, rozsah znečištěné zeminy nevypovídá nic o rozsahu znečištěných podzemních vod. Zjištěná koncentrace dusičnanů nijak významně nepřekračovala koncentraci obvyklou v zemědělské oblasti. Stěžovatelka není k právním předpisům lhostejná, o opaku nemůže vypovídat to, že jí v roce 2007 byla uložena poměrně nízká pokuta. Znečištěné pozemky se nacházejí ve zranitelné oblasti určené nařízením vlády, jen proto ale nelze tvrdit, že stěžovatelka tuto oblast ohrozila. Konečně je podle stěžovatelky uložená pokuta při srovnání s pokutami uloženými v jiných obdobných případech nepřiměřeně vysoká, což je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Ve stěžovatelčině případě nadto byly splněny podmínky pro upuštění od uložení pokuty, protože stěžovatelka vynaložila značné náklady na nápravu závadného stavu.
[12] Ministerstvo životního prostředí ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že výrok inspekce splňuje všechny zákonné požadavky. Rozsah i míra znečištění podzemních vod jsou dostatečně popsány v rozhodnutích inspekce a ministerstva (ta tvoří jeden celek) a stěžovatelce je nutně z rozhodnutí zřejmé, jaké jednání se jí vytýká. Rozhodnutí jsou založena na protokolu o kontrole provedené v červnu 2018 a na závěrečné zprávě o průzkumu znečištění; ten stěžovatelka nechala provést, aby splnila první ze čtyř opatření uložených v březnu 2019. Z druhého jmenovaného dokumentu (závěrečné zprávy) vyplývá, že znečištění podzemních vod bylo značné a šířilo se směrem do údolní nivy Moutnického potoka. Ministerstvo zdůrazňuje, že na základě výše pokut uložených v jiných případech nemůže stěžovatelka legitimně očekávat pokutu při dolní hranici zákonného rozmezí. Nadto inspekce v dalších, stěžovatelkou nezmíněných případech uložila pokuty naopak vyšší.
2. Kasační řízení
[10] Stěžovatelka tvrdí, že výrok inspekce o prvním přestupku [přestupku podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona] neodpovídá zákonem stanovené skutkové podstatě přestupku (což je v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015
34), a nadto je neurčitý – inspekce nepopsala oblast a míru znečištění podzemních vod. Podle městského soudu je výrok sice vadný, ale tato vada nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí. S tím stěžovatelka nesouhlasí. Ohledně druhého přestupku stěžovatelka tvrdí, že neplnění opatření, které spočívá v pravidelných kontrolách (monitoringu), nelze považovat za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona. Cílem takového opatření totiž není napravit závadný stav a neprovedení monitoringu nemá nepříznivý vliv na životní prostředí.
[11] Stěžovatelka dále zpochybňuje výši uložené pokuty. Některé okolnosti, které byly uváženy ke stěžovatelčině tíži, podle stěžovatelky nenastaly, jiné byly nesprávně posouzeny. Stěžovatelka neohrozila Moutnický potok, opak z ničeho neplyne. Podzemní vody nebyly znečištěny značně; šlo o znečištění místní, rozsah znečištěné zeminy nevypovídá nic o rozsahu znečištěných podzemních vod. Zjištěná koncentrace dusičnanů nijak významně nepřekračovala koncentraci obvyklou v zemědělské oblasti. Stěžovatelka není k právním předpisům lhostejná, o opaku nemůže vypovídat to, že jí v roce 2007 byla uložena poměrně nízká pokuta. Znečištěné pozemky se nacházejí ve zranitelné oblasti určené nařízením vlády, jen proto ale nelze tvrdit, že stěžovatelka tuto oblast ohrozila. Konečně je podle stěžovatelky uložená pokuta při srovnání s pokutami uloženými v jiných obdobných případech nepřiměřeně vysoká, což je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Ve stěžovatelčině případě nadto byly splněny podmínky pro upuštění od uložení pokuty, protože stěžovatelka vynaložila značné náklady na nápravu závadného stavu.
[12] Ministerstvo životního prostředí ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že výrok inspekce splňuje všechny zákonné požadavky. Rozsah i míra znečištění podzemních vod jsou dostatečně popsány v rozhodnutích inspekce a ministerstva (ta tvoří jeden celek) a stěžovatelce je nutně z rozhodnutí zřejmé, jaké jednání se jí vytýká. Rozhodnutí jsou založena na protokolu o kontrole provedené v červnu 2018 a na závěrečné zprávě o průzkumu znečištění; ten stěžovatelka nechala provést, aby splnila první ze čtyř opatření uložených v březnu 2019. Z druhého jmenovaného dokumentu (závěrečné zprávy) vyplývá, že znečištění podzemních vod bylo značné a šířilo se směrem do údolní nivy Moutnického potoka. Ministerstvo zdůrazňuje, že na základě výše pokut uložených v jiných případech nemůže stěžovatelka legitimně očekávat pokutu při dolní hranici zákonného rozmezí. Nadto inspekce v dalších, stěžovatelkou nezmíněných případech uložila pokuty naopak vyšší.
3. Právní hodnocení
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podle stěžovatelky byl výrok týkající se jednoho z přestupků nedostatečný: popis skutku neodpovídal zákonným znakům příslušné skutkové podstaty, a byl proto neurčitý. Městský soud se stěžovatelkou zčásti souhlasil, přesto správní rozhodnutí nezrušil. NSS z níže uvedených důvodů se stěžovatelkou nesouhlasí vůbec, a odůvodnění městského soudu tedy zčásti upravuje (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007
75, č. 1865/2009 Sb. NSS, bod 71).
[15] Ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, nesmí chybět jednak popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání, jednak právní kvalifikace skutku [§ 93 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich]. Pokud je potřeba vyloučit záměnu postihovaného jednání s jiným, uvedou se v popisu skutku (skutkové větě) kromě místa, času a způsobu spáchání přestupku také další okolnosti. Nestačí, je
li popis skutku (vylučující jeho záměnu s jiným) uveden až v odůvodnění rozhodnutí; jen výrok rozhodnutí o přestupku totiž závazně upravuje práva a povinnosti účastníků řízení, vytváří překážku věci rozhodnuté a vylučuje dvojí postih za stejný skutek (usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006
73, č. 1546/2008 Sb. NSS). V popisu skutku musejí být uvedeny zákonné znaky příslušné skutkové podstaty (9 As 263/2015; rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 3 Ads 96/2011
118). Nepopíše
li správní orgán skutek ve výroku svého rozhodnutí dostatečně, podstatně poruší ustanovení o správním řízení; k námitce účastníka řízení soud proto rozhodnutí správního orgánu zruší.
[16] V projednávané věci jde o přestupek podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona. Toho se právnická osoba dopustí tím, že v rozporu s § 39 odst. 1 vodního zákona neučiní při zacházení se závadnými látkami přiměřená opatření, aby takové látky nevnikly do povrchových nebo podzemních vod, a ohrozila tak prostředí těchto vod. Skutkovou podstatu tak tvoří 1) zacházení se závadnými látkami; 2) nepřijetí opatření zabraňujících vniknutí těchto látek do povrchových nebo podzemních vod; a 3) ohrožení prostředí povrchových nebo podzemních vod. Naopak znakem tohoto přestupku není znečištění vod – jde o tzv. ohrožovací přestupek, postihováno je už jednání, které vyvolává hrozbu nežádoucího zásahu do chráněného zájmu (poruchového následku), nikoli až takové, které do chráněného zájmu přímo zasahuje (tj. způsobuje poruchový následek; rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2015, čj. 8 As 50/2015
39, bod 18).
[17] Stěžovatelka podle výroku rozhodnutí České inspekce životního prostředí spáchala uvedený přestupek tím, že dne 14. 6. 2018 neprovedla v areálu společnosti Agro MONET, a. s., v Moutnicích při zacházení se závadnými látkami (hnojivem DAM) přiměřená opatření, aby závadné látky nevnikly na nezpevněný terén a do vod podzemních. Z výroku je zřejmé, že stěžovatelka v určitém místě a čase 1) zacházela s hnojivem DAM (závadnou látkou); a 2) nepřijala opatření zabraňující vniknutí tohoto hnojiva na nezpevněný terén a do podzemních vod. Logickým důsledkem zacházení s hnojivem DAM bez přijetí náležitých opatření, která by zabránila jeho vniknutí skrz nezpevněný terén do podzemních vod, je ohrožení prostředí podzemních vod. Nebrání
li se vniknutí závadné látky do podzemních vod, je tím prostředí těchto vod nutně ohroženo (ohrožení nenastane až vniknutím závadné látky, ale už nepřijetím opatření, která by vniknutí bránila). Zákonné znaky příslušné skutkové podstaty jsou tak ve skutečnosti jen dva, protože třetí znak (ohrožení vod) je vlastně obsažen v druhém (nezabránění ohrožení vod). V tom se projednávaná věc liší například od situace, kterou NSS řešil ve věci 4 As 7/2009: právnická osoba byla tehdy postihována (trestána) za to, že před 22. hodinou odvysílala upoutávku, která ohrožovala psychický a mravní vývoj dětí a mladistvých. Ve výroku tehdejšího rozhodnutí však bylo uvedeno jen to, kdy a upoutávku na jaký pořad odvysílala, aniž z toho bylo zřejmé, jaký byl obsah upoutávky a proč byl nevhodný (rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 4 As 7/2009
66, č. 1975/2010 Sb. NSS). V nynější stěžovatelčině věci je situace jiná: už z toho, co udělala (respektive neudělala), je zřejmé, že ohrozila chráněný zájem (prostředí, a tedy jakost podzemních vod).
[18] Městský soud měl za to, že inspekce třetí zákonný znak skutkové podstaty ve skutkové větě svého výroku nepostihla. Dále se domníval, že takové pochybení není důvodem pro zrušení rozhodnutí, je
li skutková věta „dopovězena“ v odůvodnění a v ustanovení, na které výrok odkazuje (body 40 a 41 napadeného rozsudku). Tak to ale není – popis konkrétního skutku nelze ani dohledávat v odůvodnění (2 As 34/2006), ani domýšlet na základě obecného znění ustanovení (rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2019, čj. 10 Afs 81/2019
42). Musí být obsažen přímo ve výroku. A v projednávané věci byl – inspekce v popisu stěžovatelčina jednání postihla všechny zákonné znaky přestupku. Městský soud se dále podrobně zabýval tím, jaké znečištění podzemních vod stěžovatelka svým jednáním způsobila (body 42 až 47). NSS připomíná, že vzhledem k povaze řešeného přestupku (šlo o tzv. ohrožovací přestupek) není vůbec podstatné, jaké a zda vůbec nějaké znečištění podzemních vod stěžovatelka způsobila. Stačí, že znečištění svým jednáním umožnila (respektive že mu nebránila). Ani v tomto směru tedy není potřeba výrok inspekce nijak doplňovat zjištěními uvedenými až v odůvodnění (což, opět zdůrazněno, ani nelze).
[19] Stěžovatelka v kasačním řízení dále namítala, že neprovedením jednoho z opatření, které jí inspekce uložila, nemohla spáchat přestupek, za který byla pokutována. Shodnou námitkou se zabýval už městský soud (v bodech 89 až 100), stěžovatelka však na jeho rozsudek nijak nereaguje a svou kasační námitku téměř doslovně přebírá z žaloby (jen namísto žalobce uvádí označení stěžovatel a namísto s žalovaným nesouhlasí se soudem). Taková (z žaloby doslovně převzatá) kasační námitka je však nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.; rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2020, čj. 10 Afs 251/2019
54, bod 23). NSS se jí proto nezabýval.
[20] Konečně stěžovatelka o kasační zásah NSS usilovala proto, že městský soud (na rozdíl od stěžovatelky) souhlasil s výší pokuty, která byla stěžovatelce uložena, respektive uloženou pokutu nepovažoval za nezákonnou ani zjevně nepřiměřenou. NSS však závěry městského soudu (podrobně odůvodněné v bodech 58 až 88 jeho rozsudku) považuje za správné; ani tato stěžovatelčina kasační námitka tedy není důvodná.
[21] Stanoví
li zákon za přestupkové jednání pokutu v určitém rozmezí, je určení konkrétní výše pokuty v jednotlivých případech na uvážení správního orgánu. Soud sice může rozhodnutí o uložení pokuty v konkrétní výši zrušit, ale jen pokud správní orgán svou úvahu řádně nezdůvodnil nebo překročil zákonem stanovené meze správního uvážení či ho zneužil [§ 76 odst. 1 písm. a) a § 78 odst. 1 s. ř. s.]. Na výslovný návrh žalobce může soud pokutu sám snížit, to však jen za určitých okolností (je
li ve správním řízení dostatečně zjištěn skutkový stav) a jen je
li pokuta zjevně nepřiměřená (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Při určování výše pokuty musí správní orgán přihlédnout zejména k těmto hlediskům (jmenována jsou jen ta, která se mohou vztahovat k projednávané věci): povaha a závažnost přestupku (význam ohroženého zájmu, význam a rozsah následku přestupku, způsob a okolnosti spáchání přestupku), přitěžující okolnosti (spáchání více přestupků, opakované páchání přestupku), polehčující okolnosti (napomáhání k odstranění následku, dobrovolné nahrazení škody), povaha činnosti právnické osoby (§ 37 až § 40 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Správní orgán se musí při určování výše pokuty zabývat podrobně všemi zákonem stanovenými hledisky (uplatnitelnými v řešeném případě) a přesvědčivě odůvodnit, jaký měla jednotlivá hlediska vliv na konečnou výši pokuty (rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2008, čj. 4 As 51/2007
68). Zjistí
li správní orgán, že by pokuta byla pro pachatele likvidační, musí přihlédnout i k této skutečnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008
133, č. 2092/2010 Sb. NSS).
[22] Za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona bylo možné uložit pokutu do jednoho milionu Kč. Za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona bylo možné uložit pokutu do půl milionu Kč. Stěžovatelce tedy společným rozhodnutím o obou přestupcích mohla být uložena pokuta podle ustanovení, které se týkalo prvního, nejpřísněji trestného přestupku, tj. ve výši do jednoho milionu Kč (§ 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Případně mohly správní orgány zvýšit stanovenou horní hranici až o polovinu, a to až do výše součtu horních hranic sazeb pokut za jednotlivé přestupky (§ 41 odst. 2 téhož zákona). K tomu nepřistoupily. Inspekce stěžovatelce uložila pokutu ve výši poloviny maximální sazby postihu za první přestupek, ministerstvo pokutu snížilo na 250 tisíc Kč, tedy na čtvrtinu maximální sazby. Stěžovatelka přesto uloženou pokutu považovala za zjevně nepřiměřenou a městskému soudu navrhla, aby ji snížil či od pokuty zcela upustil. Městský soud výši pokuty nezměnil.
[23] NSS se závěry městského soudu souhlasí. Stěžovatelka nenamítala, že správní orgány nezdůvodnily výši uložené pokuty ani že jí uložily zaplatit víc, než zákon připouští, nebo opomněly vyhodnotit některé zákonem stanovené hledisko. Stěžovatelka jen nesouhlasila s úvahami, které správní orgány k jejich závěrům přivedly. Ty jsou však logické, přesvědčivé a vzhledem k zjištěním správních orgánů i správné.
[24] Stěžovatelka svým jednáním ohrozila podzemní vody, jejichž ochrana je i s ohledem na měnící se klimatické podmínky (hrozící sucho) zásadní; na druhou stranu neohrozila zdroje pitné vody. Ohrožené území je součástí tzv. zranitelné oblasti, tedy oblasti se zvýšenou koncentrací dusičnanů, pro kterou jsou v zájmu snižování znečištění a jeho předcházení stanovena zvláštní pravidla mj. pro skladování hnojiv (§ 33 vodního zákona); na druhou stranu ohrožené území není součástí chráněné oblasti. Z hlediska významu a rozsahu následku přestupku je podstatné, jak moc stěžovatelka svým jednáním podzemní vody ohrozila. Bylo prokázáno, že stěžovatelka dusíkatým hnojivem, které je dobře rozpustné ve vodě, znečistila rozsáhlou plochu (velké množství zeminy); lze jistě tvrdit, že čím větší plochu znečistila, tím víc ohrozila podzemní vody (tím víc zvýšila pravděpodobnost, že znečištění prosákne až do nich). Dále bylo prokázáno, že stěžovatelka svým jednáním zhoršila znečištění v oblasti, tedy zvýšila míru ohrožení podzemních vod. Co se týče Moutnického potoka (povrchových vod v oblasti), správní orgány jen podotkly, že stěžovatelkou ohrožené podzemní vody putují daným směrem; netvrdily, že stěžovatelka kromě podzemních vod ohrozila také vody povrchové. Konečně v neprospěch stěžovatelky svědčí to, že s hnojivy běžně pracuje, že jí nic nebránilo zajistit nepropustnost záchytné vany pod zásobníky hnojiv a že byla postihována za dva přestupky současně.
[25] Tyto pro stěžovatelku nepříznivé okolnosti částečně vyvažuje to, že se stěžovatelka různými, i nákladnými opatřeními snažila způsobené znečištění snížit (ne však předejít dalšímu – záchytnou vanu neopravila). Stěžovatelka chtěla, aby v její prospěch bylo uváženo, že se jednalo o první únik závadné látky, kterému nezabránila. Ministerstvo však zjistilo, že stěžovatelce byla v minulosti uložena pokuta za nedovolené vypouštění splaškových vod a ohrožení podzemních vod olejem. Vzhledem ke všem těmto okolnostem nelze pokutu ve výši čtvrtiny maximální sazby považovat za zjevně nepřiměřenou.
[26] Se stěžovatelkou nelze souhlasit ani v tom, že uložená pokuta měla být nižší, protože inspekce v jiných případech (u jiných pachatelů obdobných přestupků) nerozhodla tak přísně. Je pravda, že správní orgány musejí v obdobných případech rozhodovat obdobným způsobem, respektive že pro jiný postup musejí mít důležité důvody (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009
541, č. 2119/2010 Sb. NSS, body 237 a 242). V projednávané věci však správní orgány tuto zásadu neporušily. Stěžovatelka uvedla několik případů, v nichž inspekce uložila za obdobná jednání nižší pokuty (stále však většinou v řádu statisíců). Ministerstvo uvedlo několik případů, v nichž inspekce uložila pokuty vyšší. Výše uložené pokuty nepředstavuje zásadní odklon ani od případů zmíněných stěžovatelkou, ani od případů jmenovaných ministerstvem; žádný z případů nadto není se stěžovatelčiným případem v podstatných rysech shodný. Správní orgány navíc podrobně (a přesvědčivě – viz výše) vysvětlily, proč stěžovatelce uložily pokutu ve zvolené výši.
3. Právní hodnocení
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podle stěžovatelky byl výrok týkající se jednoho z přestupků nedostatečný: popis skutku neodpovídal zákonným znakům příslušné skutkové podstaty, a byl proto neurčitý. Městský soud se stěžovatelkou zčásti souhlasil, přesto správní rozhodnutí nezrušil. NSS z níže uvedených důvodů se stěžovatelkou nesouhlasí vůbec, a odůvodnění městského soudu tedy zčásti upravuje (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007
75, č. 1865/2009 Sb. NSS, bod 71).
[15] Ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, nesmí chybět jednak popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání, jednak právní kvalifikace skutku [§ 93 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich]. Pokud je potřeba vyloučit záměnu postihovaného jednání s jiným, uvedou se v popisu skutku (skutkové větě) kromě místa, času a způsobu spáchání přestupku také další okolnosti. Nestačí, je
li popis skutku (vylučující jeho záměnu s jiným) uveden až v odůvodnění rozhodnutí; jen výrok rozhodnutí o přestupku totiž závazně upravuje práva a povinnosti účastníků řízení, vytváří překážku věci rozhodnuté a vylučuje dvojí postih za stejný skutek (usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006
73, č. 1546/2008 Sb. NSS). V popisu skutku musejí být uvedeny zákonné znaky příslušné skutkové podstaty (9 As 263/2015; rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 3 Ads 96/2011
118). Nepopíše
li správní orgán skutek ve výroku svého rozhodnutí dostatečně, podstatně poruší ustanovení o správním řízení; k námitce účastníka řízení soud proto rozhodnutí správního orgánu zruší.
[16] V projednávané věci jde o přestupek podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona. Toho se právnická osoba dopustí tím, že v rozporu s § 39 odst. 1 vodního zákona neučiní při zacházení se závadnými látkami přiměřená opatření, aby takové látky nevnikly do povrchových nebo podzemních vod, a ohrozila tak prostředí těchto vod. Skutkovou podstatu tak tvoří 1) zacházení se závadnými látkami; 2) nepřijetí opatření zabraňujících vniknutí těchto látek do povrchových nebo podzemních vod; a 3) ohrožení prostředí povrchových nebo podzemních vod. Naopak znakem tohoto přestupku není znečištění vod – jde o tzv. ohrožovací přestupek, postihováno je už jednání, které vyvolává hrozbu nežádoucího zásahu do chráněného zájmu (poruchového následku), nikoli až takové, které do chráněného zájmu přímo zasahuje (tj. způsobuje poruchový následek; rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2015, čj. 8 As 50/2015
39, bod 18).
[17] Stěžovatelka podle výroku rozhodnutí České inspekce životního prostředí spáchala uvedený přestupek tím, že dne 14. 6. 2018 neprovedla v areálu společnosti Agro MONET, a. s., v Moutnicích při zacházení se závadnými látkami (hnojivem DAM) přiměřená opatření, aby závadné látky nevnikly na nezpevněný terén a do vod podzemních. Z výroku je zřejmé, že stěžovatelka v určitém místě a čase 1) zacházela s hnojivem DAM (závadnou látkou); a 2) nepřijala opatření zabraňující vniknutí tohoto hnojiva na nezpevněný terén a do podzemních vod. Logickým důsledkem zacházení s hnojivem DAM bez přijetí náležitých opatření, která by zabránila jeho vniknutí skrz nezpevněný terén do podzemních vod, je ohrožení prostředí podzemních vod. Nebrání
li se vniknutí závadné látky do podzemních vod, je tím prostředí těchto vod nutně ohroženo (ohrožení nenastane až vniknutím závadné látky, ale už nepřijetím opatření, která by vniknutí bránila). Zákonné znaky příslušné skutkové podstaty jsou tak ve skutečnosti jen dva, protože třetí znak (ohrožení vod) je vlastně obsažen v druhém (nezabránění ohrožení vod). V tom se projednávaná věc liší například od situace, kterou NSS řešil ve věci 4 As 7/2009: právnická osoba byla tehdy postihována (trestána) za to, že před 22. hodinou odvysílala upoutávku, která ohrožovala psychický a mravní vývoj dětí a mladistvých. Ve výroku tehdejšího rozhodnutí však bylo uvedeno jen to, kdy a upoutávku na jaký pořad odvysílala, aniž z toho bylo zřejmé, jaký byl obsah upoutávky a proč byl nevhodný (rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 4 As 7/2009
66, č. 1975/2010 Sb. NSS). V nynější stěžovatelčině věci je situace jiná: už z toho, co udělala (respektive neudělala), je zřejmé, že ohrozila chráněný zájem (prostředí, a tedy jakost podzemních vod).
[18] Městský soud měl za to, že inspekce třetí zákonný znak skutkové podstaty ve skutkové větě svého výroku nepostihla. Dále se domníval, že takové pochybení není důvodem pro zrušení rozhodnutí, je
li skutková věta „dopovězena“ v odůvodnění a v ustanovení, na které výrok odkazuje (body 40 a 41 napadeného rozsudku). Tak to ale není – popis konkrétního skutku nelze ani dohledávat v odůvodnění (2 As 34/2006), ani domýšlet na základě obecného znění ustanovení (rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2019, čj. 10 Afs 81/2019
42). Musí být obsažen přímo ve výroku. A v projednávané věci byl – inspekce v popisu stěžovatelčina jednání postihla všechny zákonné znaky přestupku. Městský soud se dále podrobně zabýval tím, jaké znečištění podzemních vod stěžovatelka svým jednáním způsobila (body 42 až 47). NSS připomíná, že vzhledem k povaze řešeného přestupku (šlo o tzv. ohrožovací přestupek) není vůbec podstatné, jaké a zda vůbec nějaké znečištění podzemních vod stěžovatelka způsobila. Stačí, že znečištění svým jednáním umožnila (respektive že mu nebránila). Ani v tomto směru tedy není potřeba výrok inspekce nijak doplňovat zjištěními uvedenými až v odůvodnění (což, opět zdůrazněno, ani nelze).
[19] Stěžovatelka v kasačním řízení dále namítala, že neprovedením jednoho z opatření, které jí inspekce uložila, nemohla spáchat přestupek, za který byla pokutována. Shodnou námitkou se zabýval už městský soud (v bodech 89 až 100), stěžovatelka však na jeho rozsudek nijak nereaguje a svou kasační námitku téměř doslovně přebírá z žaloby (jen namísto žalobce uvádí označení stěžovatel a namísto s žalovaným nesouhlasí se soudem). Taková (z žaloby doslovně převzatá) kasační námitka je však nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.; rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2020, čj. 10 Afs 251/2019
54, bod 23). NSS se jí proto nezabýval.
[20] Konečně stěžovatelka o kasační zásah NSS usilovala proto, že městský soud (na rozdíl od stěžovatelky) souhlasil s výší pokuty, která byla stěžovatelce uložena, respektive uloženou pokutu nepovažoval za nezákonnou ani zjevně nepřiměřenou. NSS však závěry městského soudu (podrobně odůvodněné v bodech 58 až 88 jeho rozsudku) považuje za správné; ani tato stěžovatelčina kasační námitka tedy není důvodná.
[21] Stanoví
li zákon za přestupkové jednání pokutu v určitém rozmezí, je určení konkrétní výše pokuty v jednotlivých případech na uvážení správního orgánu. Soud sice může rozhodnutí o uložení pokuty v konkrétní výši zrušit, ale jen pokud správní orgán svou úvahu řádně nezdůvodnil nebo překročil zákonem stanovené meze správního uvážení či ho zneužil [§ 76 odst. 1 písm. a) a § 78 odst. 1 s. ř. s.]. Na výslovný návrh žalobce může soud pokutu sám snížit, to však jen za určitých okolností (je
li ve správním řízení dostatečně zjištěn skutkový stav) a jen je
li pokuta zjevně nepřiměřená (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Při určování výše pokuty musí správní orgán přihlédnout zejména k těmto hlediskům (jmenována jsou jen ta, která se mohou vztahovat k projednávané věci): povaha a závažnost přestupku (význam ohroženého zájmu, význam a rozsah následku přestupku, způsob a okolnosti spáchání přestupku), přitěžující okolnosti (spáchání více přestupků, opakované páchání přestupku), polehčující okolnosti (napomáhání k odstranění následku, dobrovolné nahrazení škody), povaha činnosti právnické osoby (§ 37 až § 40 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Správní orgán se musí při určování výše pokuty zabývat podrobně všemi zákonem stanovenými hledisky (uplatnitelnými v řešeném případě) a přesvědčivě odůvodnit, jaký měla jednotlivá hlediska vliv na konečnou výši pokuty (rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2008, čj. 4 As 51/2007
68). Zjistí
li správní orgán, že by pokuta byla pro pachatele likvidační, musí přihlédnout i k této skutečnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008
133, č. 2092/2010 Sb. NSS).
[22] Za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona bylo možné uložit pokutu do jednoho milionu Kč. Za přestupek podle § 125a odst. 1 písm. w) vodního zákona bylo možné uložit pokutu do půl milionu Kč. Stěžovatelce tedy společným rozhodnutím o obou přestupcích mohla být uložena pokuta podle ustanovení, které se týkalo prvního, nejpřísněji trestného přestupku, tj. ve výši do jednoho milionu Kč (§ 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Případně mohly správní orgány zvýšit stanovenou horní hranici až o polovinu, a to až do výše součtu horních hranic sazeb pokut za jednotlivé přestupky (§ 41 odst. 2 téhož zákona). K tomu nepřistoupily. Inspekce stěžovatelce uložila pokutu ve výši poloviny maximální sazby postihu za první přestupek, ministerstvo pokutu snížilo na 250 tisíc Kč, tedy na čtvrtinu maximální sazby. Stěžovatelka přesto uloženou pokutu považovala za zjevně nepřiměřenou a městskému soudu navrhla, aby ji snížil či od pokuty zcela upustil. Městský soud výši pokuty nezměnil.
[23] NSS se závěry městského soudu souhlasí. Stěžovatelka nenamítala, že správní orgány nezdůvodnily výši uložené pokuty ani že jí uložily zaplatit víc, než zákon připouští, nebo opomněly vyhodnotit některé zákonem stanovené hledisko. Stěžovatelka jen nesouhlasila s úvahami, které správní orgány k jejich závěrům přivedly. Ty jsou však logické, přesvědčivé a vzhledem k zjištěním správních orgánů i správné.
[24] Stěžovatelka svým jednáním ohrozila podzemní vody, jejichž ochrana je i s ohledem na měnící se klimatické podmínky (hrozící sucho) zásadní; na druhou stranu neohrozila zdroje pitné vody. Ohrožené území je součástí tzv. zranitelné oblasti, tedy oblasti se zvýšenou koncentrací dusičnanů, pro kterou jsou v zájmu snižování znečištění a jeho předcházení stanovena zvláštní pravidla mj. pro skladování hnojiv (§ 33 vodního zákona); na druhou stranu ohrožené území není součástí chráněné oblasti. Z hlediska významu a rozsahu následku přestupku je podstatné, jak moc stěžovatelka svým jednáním podzemní vody ohrozila. Bylo prokázáno, že stěžovatelka dusíkatým hnojivem, které je dobře rozpustné ve vodě, znečistila rozsáhlou plochu (velké množství zeminy); lze jistě tvrdit, že čím větší plochu znečistila, tím víc ohrozila podzemní vody (tím víc zvýšila pravděpodobnost, že znečištění prosákne až do nich). Dále bylo prokázáno, že stěžovatelka svým jednáním zhoršila znečištění v oblasti, tedy zvýšila míru ohrožení podzemních vod. Co se týče Moutnického potoka (povrchových vod v oblasti), správní orgány jen podotkly, že stěžovatelkou ohrožené podzemní vody putují daným směrem; netvrdily, že stěžovatelka kromě podzemních vod ohrozila také vody povrchové. Konečně v neprospěch stěžovatelky svědčí to, že s hnojivy běžně pracuje, že jí nic nebránilo zajistit nepropustnost záchytné vany pod zásobníky hnojiv a že byla postihována za dva přestupky současně.
[25] Tyto pro stěžovatelku nepříznivé okolnosti částečně vyvažuje to, že se stěžovatelka různými, i nákladnými opatřeními snažila způsobené znečištění snížit (ne však předejít dalšímu – záchytnou vanu neopravila). Stěžovatelka chtěla, aby v její prospěch bylo uváženo, že se jednalo o první únik závadné látky, kterému nezabránila. Ministerstvo však zjistilo, že stěžovatelce byla v minulosti uložena pokuta za nedovolené vypouštění splaškových vod a ohrožení podzemních vod olejem. Vzhledem ke všem těmto okolnostem nelze pokutu ve výši čtvrtiny maximální sazby považovat za zjevně nepřiměřenou.
[26] Se stěžovatelkou nelze souhlasit ani v tom, že uložená pokuta měla být nižší, protože inspekce v jiných případech (u jiných pachatelů obdobných přestupků) nerozhodla tak přísně. Je pravda, že správní orgány musejí v obdobných případech rozhodovat obdobným způsobem, respektive že pro jiný postup musejí mít důležité důvody (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009
541, č. 2119/2010 Sb. NSS, body 237 a 242). V projednávané věci však správní orgány tuto zásadu neporušily. Stěžovatelka uvedla několik případů, v nichž inspekce uložila za obdobná jednání nižší pokuty (stále však většinou v řádu statisíců). Ministerstvo uvedlo několik případů, v nichž inspekce uložila pokuty vyšší. Výše uložené pokuty nepředstavuje zásadní odklon ani od případů zmíněných stěžovatelkou, ani od případů jmenovaných ministerstvem; žádný z případů nadto není se stěžovatelčiným případem v podstatných rysech shodný. Správní orgány navíc podrobně (a přesvědčivě – viz výše) vysvětlily, proč stěžovatelce uložily pokutu ve zvolené výši.
4. Závěr a náklady řízení
[27] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. NSS proto její kasační stížnost zamítl. Neúspěšná stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení; ministerstvu pak nevznikly žádné náklady, které by se vymykaly z běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. října 2024
Michaela Bejčková
předsedkyně senátu