10 As 94/2023 – Nejvyšší správní soud

10 As 94/2023- 28 - text

10 As 94/2023 - 31 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Michala Bobka a Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: P. N., zast. JUDr. Lucií Madleňákovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Nádražní 381/9, Mohelnice, proti žalované: Vězeňská služba České republiky, Věznice Mírov, se sídlem Mírov 27, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v tom, že žalovaná nepředepsala žalobci na jeho žádost ze dne 18. 11. 2020 léky Clotrimazol, Clobex a Unguentum leniens pro nedostatek finančních prostředků, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne ze dne 7. 3. 2023, č. j. 65 A 117/2020 46,

I. Usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne ze dne 7. 3. 2023, č. j. 65 A 117/2020 46, se ruší.

II. Žaloba ze dne 29. 11. 2020, jíž se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v tom, že žalovaná nepředepsala žalobci na jeho žádost ze dne 18. 11. 2020 léky Clotrimazol, Clobex a Unguentum leniens pro nedostatek finančních prostředků, se odmítá.

III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti.

IV. Ustanovené zástupkyni žalobce JUDr. Lucii Madleňákové, Ph.D., advokátce, se přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

[1] Žalobce podal u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) žalobu na ochranu před shora vymezeným nezákonným zásahem žalované. Uvedl, že dne 18. 11. 2020 žádal o vydání předepsaných léků na jeho dermatologické obtíže. Následujícího dne mu bylo zdravotní sestrou sděleno, že požadované léky nedostane, neboť nemá dostatek finančních prostředků. Žalobce považoval za nepřijatelné, aby mu žalovaná odpírala poskytnutí lékařské péče z finančních důvodů. Jako osoba ve výkonu trestu odnětí svobody měl omezenou možnost výběru lékaře, jakož i volby léku na jeho obtíže (s doplatkem / bez doplatku) – obojí je v dispozici žalované. Pokud poté žalovanou zajištěný lékař rozhodne o léčbě lékem s doplatkem a tento žalovaná na svůj náklad (následně případně vymahatelný na žalobci) nezajistí, jde o porušení základního práva na ochranu zdraví a zásah do veřejného subjektivního práva žalobce na poskytnutí předepsaných léků.

[2] Krajský soud kasační stížností napadeným usnesením žalobu odmítl. Nejprve poukázal na skutečnost, že při jednání soudu dne 7. 3. 2020 žalobce prostřednictvím soudem ustanovené zástupkyně – advokátky upravil původní žalobní tvrzení spolu s petitem žaloby a nezákonný zásah nadále spatřoval nikoli v nevydání, nýbrž v nepředepsání léků. Žalobce přitom uvedený zásah přičítal právě žalované, jelikož lékařka předepisující léky byla její zaměstnankyní. Takto žalobcem vymezené jednání ovšem dle krajského soudu vzhledem k jeho povaze, jakož i k povaze jeho původce, zcela zjevně nemohlo být nezákonným zásahem správního orgánu, což krajský soud v souladu se závěry rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 160, vedlo k odmítnutí žaloby pro nedostatek podmínky řízení.

[3] Krajský soud předně konstatoval, že předepisování léčivých přípravků je zdravotní péčí ve smyslu § 2 odst. 4 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů. Jako takové je vyhrazeno lékaři. Žalovaná léky nepředepisuje, má „pouze“ v souladu s § 16 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu trestu“), povinnost zajistit realizaci práva žalobce na zdravotní služby. Pokud poté žalobce soužily dermatologické obtíže, měl žádat lékařské vyšetření, na jehož základě by byl odborně stanoven způsob jejich léčby, nikoli se pouze domáhat vydání v minulosti předepsaných (a na základě toho již vydaných a spotřebovaných) léků.

[4] Podle krajského soudu dále žalobce nezákonný zásah nespatřoval v jednání žalované, jehož pouhým podkladem by bylo předepsání léků, nýbrž v samotném nepředepsání léčivých přípravků žalovanou. Proto krajský soud považoval projednávanou věc za bližší případu řešenému Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 6. 3. 2015, č. j. 4 Azs 256/2014 29, nikoli věci vedené tímtéž soudem pod sp. zn. 2 As 133/2019. V uvedené souvislosti konstatoval, že lékařka, jejímž prostřednictvím žalovaná zajišťuje právo na poskytnutí zdravotních služeb, nečiní rozhodnutí týkající se poskytování zdravotní péče jako správní orgán, neboť nejde o rozhodování na úseku veřejné správy. Projednávaná věc se však od věci řešené čtvrtým senátem NSS liší tím, že žalobce za původce zásahu označil přímo žalovanou jako správní orgán, nikoli lékaře nebo zdravotní středisko coby poskytovatele zdravotních služeb. Proto soud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), nikoli postupem podle § 46 odst. 2 s. ř. s. II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného

[5] Žalobce („dále stěžovatel“) podává kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Opakuje, že jeho žádost o poskytnutí požadovaných léků byla lakonicky vyřízena konstatováním, že stěžovatel nemá dostatek finančních prostředků, tedy aniž byl stěžovatel vyšetřen. Stěžovatel se také nedozvěděl, že na základě jeho žádosti o vydání požadovaných léků jej tehdy ordinující praktická lékařka informovala o možnosti kontroly jeho obtíží. Při samotném posouzení žaloby poté postupoval krajský soud přepjatě formalisticky, neboť stěžovatel konstantně brojí proti tomu, že nedostal léky, a v tomto směru není rozhodné, zda tomu tak bylo v důsledku jejich nepředepsání, nebo nevydání. Krajský soud taktéž neidentifikoval skutečnou podstatu pochybení žalované, která spočívala v nesprávné aplikaci vnitřního předpisu žalované zdravotní sestrou. V důsledku toho nedošlo k předepsání léku z důvodu nedostatku finančních prostředků, což stěžovatel od počátku považoval za nezákonné. Takové jednání přitom představuje zásah, o němž mají rozhodovat soudy ve správním soudnictví, neboť jeho podstatou není medicínská otázka, u níž je třeba využít odborných znalostí, nýbrž jde o jednání představující aplikaci vnitřního předpisu žalované, a tedy veřejné moci.

90. Pokud pak kasační stížností stěžovatel napadá rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, z povahy věci nelze namítat jiné důvody kasační stížnosti než důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby / zastavení řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 98, č. 625/2005 Sb. NSS). [11] Stěžovatel však v kasační stížnosti příliš argumentační polemiky se závěry krajského soudu nenabízí. Pokud se jedná o stěžejní otázku v projednávané věci, a sice pravomoc správních soudů podrobit přezkumu jednání, v němž stěžovatel spatřuje nezákonný zásah žalované, stěžovatel předkládá v podstatě dva základní argumenty. Zaprvé, krajský soud postupoval přepjatě formalisticky, když stěžovatelem tvrzený zásah omezil na nepředepsání léků žalovanou, ačkoli stěžovatel nezákonný zásah vymezoval šířeji, a sice jako neposkytnutí léků. Zadruhé stěžovatel rozporuje závěr krajského soudu, že vytýkané jednání, v němž byl spatřován nezákonný zásah, nepředstavuje výkon veřejné moci, nýbrž aplikaci odborných medicínských znalostí, a nelze se tak proti němu domáhat ochrany cestou žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. [12] Pokud se týče prvého argumentu, Nejvyšší správní soud konstatoval například v rozsudku ze dne 28. 3. 2019, č. j. 3 Ads 57/2018 20, že z dispoziční zásady pro řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu vyplývá, že „[v] souladu s § 84 odst. 3 s. ř. s. je […] na žalobci, aby konkrétně vymezil zásah [písm. a)], vylíčil konkrétní a rozhodující skutečnosti, z nichž dovozuje nezákonnost tohoto zásahu [písm. b)], označil k tomu příslušné důkazy [písm. c)] a uvedl, čeho se domáhá [písm. d)].“ V souladu s dispoziční zásadou je to tudíž (zde stěžovatel), kdo vymezuje předmět řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu. Tímto vymezením předmětu řízení je přitom soud vázán (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 197). [13] V projednávané věci vymezil stěžovatel předmět řízení v petitu žaloby jako nezákonný zásah spatřovaný v nepředepsání léků žalovanou. Je pravdou, že stěžovatel původně v žalobě ze dne 29. 11. 2020, respektive v jejím doplnění ze dne 26. 2. 2021, zásah žalované vymezoval jako neposkytnutí, respektive nevydání léků. Při jednání před krajským soudem ovšem prostřednictvím ustanovené zástupkyně vymezení zásahu změnil a konkretizoval, že zásah spatřuje v nepředepsání léků. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že rozlišování mezi neposkytnutím, nevydáním a nepředepsáním léků není pouze terminologickou otázkou, nýbrž jde o právem upravené formy činnosti při poskytování zdravotní a lékárenské péče, potažmo o faktickou činnost vězeňské služby v rámci zajišťování práva odsouzeného na zdravotní služby. Předepsání léků je podle § 80 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), vyhrazeno lékaři a jako takové představuje součást poskytování zdravotní péče podle zákona o zdravotních službách. Naproti tomu výdej léčivých přípravků, upravený obecně v § 81g a násl. zákona o léčivech, představuje způsob zacházení s léčivy podle § 5 odst. 1 uvedeného zákona a zároveň součást lékárenské péče podle zákona o zdravotních službách. Poskytování (podávání) léčivých přípravků Vězeňskou službou České republiky poté upravuje nařízení ministra spravedlnosti č. 4/2008, o poskytování zdravotní péče osobám ve výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody, přičemž jde zásadně o léčivé přípravky předepsané lékařem. [14] Bylo proto na stěžovateli, aby konkretizoval, ve které z uvedených forem jednání spatřuje zásah žalované. Stěžovatel tak prostřednictvím soudem ustanovené zástupkyně – advokátky učinil a zásah žalované konkretizoval jako nepředepsání léků. Úpravě žalobních tvrzení a žalobního návrhu přitom předcházelo poučení krajského soudu, jaké skutkové okolnosti hodlá učinit předmětem dokazování, pokud je zásah spatřován v nevydání (neposkytnutí) léků, spolu s výslovným dotazem, v jaké z uvedených forem jednání žalobce zásah spatřuje (okolnosti týkající se změny žalobních tvrzení a návrhu podrobně popsal krajský soud především v bodech 9 až 13 napadeného usnesení). Stěžovatel v rámci změny žaloby také výslovně uvedl, že za původce zásahu i nadále považuje žalovanou, ačkoli léky předepisuje lékař. Změnu žalobního petitu tudíž činil s vědomím, že krajský soud se nadále bude zabývat odlišným, specificky vymezeným předmětem řízení (zásahem spočívajícím v nepředepsání léků žalovanou, nikoli v nevydání, či obecně neposkytnutí léků), se všemi procesními následky s tím spojenými, a to i s ohledem na skutečnost, že stěžovatel byl v řízení před krajským soudem zastoupen právním profesionálem. NSS proto nesdílí stěžovatelovo přesvědčení o přepjatě formalistickém postupu krajského soudu, který se po změně žaloby zabýval toliko nezákonností zásahu vymezeného jako nepředepsání léků. [15] Ke druhému z argumentů stěžovatele lze v prvé řadě připomenout, že podle § 4 odst. 1 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Jak dále vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 197, č. 1717/2008 Sb. NSS, z novějších pak např. rozsudky ze dne 15. 6. 2023, č. j. 6 As 41/2023 23, či ze dne 9. 11. 2021, č. j. 6 As 307/2020 47, č. 4280/2022 Sb. NSS), správní soudy disponují pravomocí k přezkumu určité činnosti, pokud tato naplní následující tři podmínky vyplývající z definičního ustanovení § 4 odst. 1 s. ř. s.:

vůči adresátovi vystupuje orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, fyzická nebo právnická osoba, nebo jiný orgán;

tato entita má pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (rozhodnutí), či jinak do jejich práv a povinností zasahovat (zásah);

tuto pravomoc vykonává v oblasti veřejné správy. [16] V projednávané věci je sporné naplnění druhé a třetí podmínky. Konkrétně je třeba zodpovědět otázku, zda žalovaná jakožto orgán moci výkonné vystupovala při jednání, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah, v postavení správního orgánu nadaného veřejnou mocí, tj. pravomocí mocensky zasahovat do práv a povinností osob, ve sféře veřejné správy, anebo zda naopak zaujímala pouze roli organizační složky státu jako právnické osoby při jejím soukromoprávním jednání. [17] Předepisování léků je součástí poskytování zdravotní péče ve smyslu § 2 odst. 4 písm. a) zákona o zdravotních službách. Zdravotní služby, mezi které se řadí především poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky [srov. § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách] jsou poskytovány pacientovi (§ 3 odst. 1 téhož zákona) na základě smlouvy o péči o zdraví (§ 2636 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Jak konstatoval NSS v citovaném rozsudku č. j. 6 As 41/2023 23, uvedené platí i v situaci poskytování zdravotních služeb osobám omezeným na svobodě z důvodu výkonu trestu odnětí svobody. Jak dále vyplývá z úpravy citované výše v bodu [13], předepisovat léčivé přípravky náleží výhradně lékaři. Je proto nutno uzavřít, že předepisování léčivých přípravků je činností odbornou (medicínskou), která se uskutečňuje v rámci soukromoprávnímu vztahu. Uvedená činnost proto zásadně nepředstavuje výkon veřejné moci v podobě rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [srov. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], potažmo výkon působnosti v oblasti veřejné správy (srov. § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). [18] Přímý faktický původce předmětné činnosti, tedy lékař, proto nevystupuje jako správní orgán. Tentýž závěr je však podle NSS třeba učinit ve vztahu k žalované. Žalovaná v souladu s § 2 odst. 1 písm. l) zákona č. 555/1999 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky (dále jen „zákon o vězeňské službě“), poskytuje zdravotní služby ve svých zdravotnických zařízeních osobám ve výkonu vazby, osobám ve výkonu zabezpečovací detence a osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Je tudíž jedním z poskytovatelů zdravotních služeb (§ 2 odst. 1 zákona o zdravotních službách), jimž bylo uděleno příslušné oprávnění registrujícím orgánem dle § 15 odst. 1 písm. b) téhož zákona, a zdravotní služby poskytuje ve vlastních zdravotnických zařízeních (srov. citovaný rozsudek NSS č. j. 6 As 41/2023 23). Proto ani dovození závěru, že jednání lékařky v podobě nepředepsání léků je z hlediska odpovědnostních následků přičitatelné žalované, nic nemění na soukromoprávní povaze posuzovaného jednání v podobě nepředepsání léků, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah. [19] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že Vězeňská služba České republiky vystupuje při výkonu některých pravomocí jí svěřených právními předpisy v pozici správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rovněž nepochybuje o existenci veřejného subjektivního práva stěžovatele na zdravotní služby ve smyslu § 16 odst. 6 zákona o výkonu trestu. Obsahem povinnosti žalované odpovídající tomuto subjektivnímu právu stěžovatele však není zajistit stěžovateli konkrétní způsob výkonu zdravotní služby, totiž předepsání jím požadovaných léků. Předepisování léčivých přípravků, a obecně poskytování zdravotní péče, jsou činnosti odborné, medicínské, a povinnost Vězeňské služby vůči osobám ve výkonu trestu se omezuje toliko na zajištění přístupu k nim, neobsahuje též zajištění výsledku nebo konkrétního způsobu provedení těchto činností. Stěžovateli se přitom přístupu ke zdravotní péči dostalo – jeho žádost o poskytnutí léků byla obratem posouzena praktickou lékařkou zdravotního střediska žalované. Jakkoli poté NSS sdílí výtku krajského soudu, že žalovaná stěžovateli nepředala informaci o možnosti kontroly jeho obtíží praktickým lékařem, uvedené pochybení spadá v této věci mimo předmět řízení. [20] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že podle § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách má pacient právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Uvedené ustanovení však dopadá obecně na vztahy pacientů a poskytovatelů při poskytování zdravotních služeb, jejichž povaha je soukromoprávní (srov. body [16] a [17] výše). Soudní ochranu proti nesprávnému způsobu poskytování zdravotních služeb proto poskytují v rámci žalob na ochranu osobnosti soudy rozhodující v občanském soudním řízení (srov. citovaný rozsudek NSS č. j. 4 Azs 256/2014 29, dále např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 5. 2013, sp. zn. 30 Cdo 3223/2011). [21] Samotnou skutečnost, že osoby omezené na svobodě nepožívají volbu poskytovatele zdravotních služeb [srov. § 29 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách], poté NSS nevnímá za natolik zásadní, aby odůvodňovala přiznání vyššího standardu ochrany osobám omezeným na svobodě v podobě přezkumu odborného výkonu zdravotní péče správními soudy v řízení o žalobách na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Skutečnost, že osoby odsouzené jsou „svěřeny do péče“ Vězeňské službě České republiky, nalézá svůj odraz v povinnosti Vězeňské služby zajistit těmto osobám přístup ke zdravotním službám. Vězeňská služba tuto povinnost plní jak poskytováním zdravotních služeb ve svých vlastních zdravotnických zařízeních, tak zabezpečováním těchto služeb u mimovězeňských poskytovatelů. Dovozovat veřejnoprávní vztah mezi Vězeňskou službou a odsouzeným v jakýchkoli případech poskytování zdravotních služeb odsouzeným by vedlo k paradoxním důsledkům a de facto personalitě práva. Správní soudy by například byly povolány přezkoumávat způsob poskytnutí zdravotních služeb externími lékařskými specialisty osobám omezeným na svobodě, avšak nikoli ostatním pacientům čerpajícím zdravotní služby u týchž poskytovatelů. Dovozovat veřejnoprávní vztah pouze v případě poskytování zdravotních služeb odsouzeným lékaři ve zdravotním středisku Vězeňské služby se poté neopírá o racionální rozlišující důvod. Jedná se o tentýž výkon odborné medicínské činnosti jako v případě mimovězeňských poskytovatelů. [22] V uvedené souvislosti NSS rovněž podotýká, že právě uvedený závěr nepovažuje za kolidující s právním názorem druhého senátu NSS vyjádřeným v rozsudku ze dne 15. 3. 2023, č. j. 2 As 133/2019

90. Pokud pak kasační stížností stěžovatel napadá rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, z povahy věci nelze namítat jiné důvody kasační stížnosti než důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby / zastavení řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 98, č. 625/2005 Sb. NSS). [11] Stěžovatel však v kasační stížnosti příliš argumentační polemiky se závěry krajského soudu nenabízí. Pokud se jedná o stěžejní otázku v projednávané věci, a sice pravomoc správních soudů podrobit přezkumu jednání, v němž stěžovatel spatřuje nezákonný zásah žalované, stěžovatel předkládá v podstatě dva základní argumenty. Zaprvé, krajský soud postupoval přepjatě formalisticky, když stěžovatelem tvrzený zásah omezil na nepředepsání léků žalovanou, ačkoli stěžovatel nezákonný zásah vymezoval šířeji, a sice jako neposkytnutí léků. Zadruhé stěžovatel rozporuje závěr krajského soudu, že vytýkané jednání, v němž byl spatřován nezákonný zásah, nepředstavuje výkon veřejné moci, nýbrž aplikaci odborných medicínských znalostí, a nelze se tak proti němu domáhat ochrany cestou žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. [12] Pokud se týče prvého argumentu, Nejvyšší správní soud konstatoval například v rozsudku ze dne 28. 3. 2019, č. j. 3 Ads 57/2018 20, že z dispoziční zásady pro řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu vyplývá, že „[v] souladu s § 84 odst. 3 s. ř. s. je […] na žalobci, aby konkrétně vymezil zásah [písm. a)], vylíčil konkrétní a rozhodující skutečnosti, z nichž dovozuje nezákonnost tohoto zásahu [písm. b)], označil k tomu příslušné důkazy [písm. c)] a uvedl, čeho se domáhá [písm. d)].“ V souladu s dispoziční zásadou je to tudíž (zde stěžovatel), kdo vymezuje předmět řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu. Tímto vymezením předmětu řízení je přitom soud vázán (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 197). [13] V projednávané věci vymezil stěžovatel předmět řízení v petitu žaloby jako nezákonný zásah spatřovaný v nepředepsání léků žalovanou. Je pravdou, že stěžovatel původně v žalobě ze dne 29. 11. 2020, respektive v jejím doplnění ze dne 26. 2. 2021, zásah žalované vymezoval jako neposkytnutí, respektive nevydání léků. Při jednání před krajským soudem ovšem prostřednictvím ustanovené zástupkyně vymezení zásahu změnil a konkretizoval, že zásah spatřuje v nepředepsání léků. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že rozlišování mezi neposkytnutím, nevydáním a nepředepsáním léků není pouze terminologickou otázkou, nýbrž jde o právem upravené formy činnosti při poskytování zdravotní a lékárenské péče, potažmo o faktickou činnost vězeňské služby v rámci zajišťování práva odsouzeného na zdravotní služby. Předepsání léků je podle § 80 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), vyhrazeno lékaři a jako takové představuje součást poskytování zdravotní péče podle zákona o zdravotních službách. Naproti tomu výdej léčivých přípravků, upravený obecně v § 81g a násl. zákona o léčivech, představuje způsob zacházení s léčivy podle § 5 odst. 1 uvedeného zákona a zároveň součást lékárenské péče podle zákona o zdravotních službách. Poskytování (podávání) léčivých přípravků Vězeňskou službou České republiky poté upravuje nařízení ministra spravedlnosti č. 4/2008, o poskytování zdravotní péče osobám ve výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody, přičemž jde zásadně o léčivé přípravky předepsané lékařem. [14] Bylo proto na stěžovateli, aby konkretizoval, ve které z uvedených forem jednání spatřuje zásah žalované. Stěžovatel tak prostřednictvím soudem ustanovené zástupkyně – advokátky učinil a zásah žalované konkretizoval jako nepředepsání léků. Úpravě žalobních tvrzení a žalobního návrhu přitom předcházelo poučení krajského soudu, jaké skutkové okolnosti hodlá učinit předmětem dokazování, pokud je zásah spatřován v nevydání (neposkytnutí) léků, spolu s výslovným dotazem, v jaké z uvedených forem jednání žalobce zásah spatřuje (okolnosti týkající se změny žalobních tvrzení a návrhu podrobně popsal krajský soud především v bodech 9 až 13 napadeného usnesení). Stěžovatel v rámci změny žaloby také výslovně uvedl, že za původce zásahu i nadále považuje žalovanou, ačkoli léky předepisuje lékař. Změnu žalobního petitu tudíž činil s vědomím, že krajský soud se nadále bude zabývat odlišným, specificky vymezeným předmětem řízení (zásahem spočívajícím v nepředepsání léků žalovanou, nikoli v nevydání, či obecně neposkytnutí léků), se všemi procesními následky s tím spojenými, a to i s ohledem na skutečnost, že stěžovatel byl v řízení před krajským soudem zastoupen právním profesionálem. NSS proto nesdílí stěžovatelovo přesvědčení o přepjatě formalistickém postupu krajského soudu, který se po změně žaloby zabýval toliko nezákonností zásahu vymezeného jako nepředepsání léků. [15] Ke druhému z argumentů stěžovatele lze v prvé řadě připomenout, že podle § 4 odst. 1 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Jak dále vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 197, č. 1717/2008 Sb. NSS, z novějších pak např. rozsudky ze dne 15. 6. 2023, č. j. 6 As 41/2023 23, či ze dne 9. 11. 2021, č. j. 6 As 307/2020 47, č. 4280/2022 Sb. NSS), správní soudy disponují pravomocí k přezkumu určité činnosti, pokud tato naplní následující tři podmínky vyplývající z definičního ustanovení § 4 odst. 1 s. ř. s.:

vůči adresátovi vystupuje orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, fyzická nebo právnická osoba, nebo jiný orgán;

tato entita má pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (rozhodnutí), či jinak do jejich práv a povinností zasahovat (zásah);

tuto pravomoc vykonává v oblasti veřejné správy. [16] V projednávané věci je sporné naplnění druhé a třetí podmínky. Konkrétně je třeba zodpovědět otázku, zda žalovaná jakožto orgán moci výkonné vystupovala při jednání, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah, v postavení správního orgánu nadaného veřejnou mocí, tj. pravomocí mocensky zasahovat do práv a povinností osob, ve sféře veřejné správy, anebo zda naopak zaujímala pouze roli organizační složky státu jako právnické osoby při jejím soukromoprávním jednání. [17] Předepisování léků je součástí poskytování zdravotní péče ve smyslu § 2 odst. 4 písm. a) zákona o zdravotních službách. Zdravotní služby, mezi které se řadí především poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky [srov. § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách] jsou poskytovány pacientovi (§ 3 odst. 1 téhož zákona) na základě smlouvy o péči o zdraví (§ 2636 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Jak konstatoval NSS v citovaném rozsudku č. j. 6 As 41/2023 23, uvedené platí i v situaci poskytování zdravotních služeb osobám omezeným na svobodě z důvodu výkonu trestu odnětí svobody. Jak dále vyplývá z úpravy citované výše v bodu [13], předepisovat léčivé přípravky náleží výhradně lékaři. Je proto nutno uzavřít, že předepisování léčivých přípravků je činností odbornou (medicínskou), která se uskutečňuje v rámci soukromoprávnímu vztahu. Uvedená činnost proto zásadně nepředstavuje výkon veřejné moci v podobě rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [srov. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], potažmo výkon působnosti v oblasti veřejné správy (srov. § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). [18] Přímý faktický původce předmětné činnosti, tedy lékař, proto nevystupuje jako správní orgán. Tentýž závěr je však podle NSS třeba učinit ve vztahu k žalované. Žalovaná v souladu s § 2 odst. 1 písm. l) zákona č. 555/1999 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky (dále jen „zákon o vězeňské službě“), poskytuje zdravotní služby ve svých zdravotnických zařízeních osobám ve výkonu vazby, osobám ve výkonu zabezpečovací detence a osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Je tudíž jedním z poskytovatelů zdravotních služeb (§ 2 odst. 1 zákona o zdravotních službách), jimž bylo uděleno příslušné oprávnění registrujícím orgánem dle § 15 odst. 1 písm. b) téhož zákona, a zdravotní služby poskytuje ve vlastních zdravotnických zařízeních (srov. citovaný rozsudek NSS č. j. 6 As 41/2023 23). Proto ani dovození závěru, že jednání lékařky v podobě nepředepsání léků je z hlediska odpovědnostních následků přičitatelné žalované, nic nemění na soukromoprávní povaze posuzovaného jednání v podobě nepředepsání léků, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah. [19] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že Vězeňská služba České republiky vystupuje při výkonu některých pravomocí jí svěřených právními předpisy v pozici správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rovněž nepochybuje o existenci veřejného subjektivního práva stěžovatele na zdravotní služby ve smyslu § 16 odst. 6 zákona o výkonu trestu. Obsahem povinnosti žalované odpovídající tomuto subjektivnímu právu stěžovatele však není zajistit stěžovateli konkrétní způsob výkonu zdravotní služby, totiž předepsání jím požadovaných léků. Předepisování léčivých přípravků, a obecně poskytování zdravotní péče, jsou činnosti odborné, medicínské, a povinnost Vězeňské služby vůči osobám ve výkonu trestu se omezuje toliko na zajištění přístupu k nim, neobsahuje též zajištění výsledku nebo konkrétního způsobu provedení těchto činností. Stěžovateli se přitom přístupu ke zdravotní péči dostalo – jeho žádost o poskytnutí léků byla obratem posouzena praktickou lékařkou zdravotního střediska žalované. Jakkoli poté NSS sdílí výtku krajského soudu, že žalovaná stěžovateli nepředala informaci o možnosti kontroly jeho obtíží praktickým lékařem, uvedené pochybení spadá v této věci mimo předmět řízení. [20] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že podle § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách má pacient právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Uvedené ustanovení však dopadá obecně na vztahy pacientů a poskytovatelů při poskytování zdravotních služeb, jejichž povaha je soukromoprávní (srov. body [16] a [17] výše). Soudní ochranu proti nesprávnému způsobu poskytování zdravotních služeb proto poskytují v rámci žalob na ochranu osobnosti soudy rozhodující v občanském soudním řízení (srov. citovaný rozsudek NSS č. j. 4 Azs 256/2014 29, dále např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 5. 2013, sp. zn. 30 Cdo 3223/2011). [21] Samotnou skutečnost, že osoby omezené na svobodě nepožívají volbu poskytovatele zdravotních služeb [srov. § 29 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách], poté NSS nevnímá za natolik zásadní, aby odůvodňovala přiznání vyššího standardu ochrany osobám omezeným na svobodě v podobě přezkumu odborného výkonu zdravotní péče správními soudy v řízení o žalobách na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Skutečnost, že osoby odsouzené jsou „svěřeny do péče“ Vězeňské službě České republiky, nalézá svůj odraz v povinnosti Vězeňské služby zajistit těmto osobám přístup ke zdravotním službám. Vězeňská služba tuto povinnost plní jak poskytováním zdravotních služeb ve svých vlastních zdravotnických zařízeních, tak zabezpečováním těchto služeb u mimovězeňských poskytovatelů. Dovozovat veřejnoprávní vztah mezi Vězeňskou službou a odsouzeným v jakýchkoli případech poskytování zdravotních služeb odsouzeným by vedlo k paradoxním důsledkům a de facto personalitě práva. Správní soudy by například byly povolány přezkoumávat způsob poskytnutí zdravotních služeb externími lékařskými specialisty osobám omezeným na svobodě, avšak nikoli ostatním pacientům čerpajícím zdravotní služby u týchž poskytovatelů. Dovozovat veřejnoprávní vztah pouze v případě poskytování zdravotních služeb odsouzeným lékaři ve zdravotním středisku Vězeňské služby se poté neopírá o racionální rozlišující důvod. Jedná se o tentýž výkon odborné medicínské činnosti jako v případě mimovězeňských poskytovatelů. [22] V uvedené souvislosti NSS rovněž podotýká, že právě uvedený závěr nepovažuje za kolidující s právním názorem druhého senátu NSS vyjádřeným v rozsudku ze dne 15. 3. 2023, č. j. 2 As 133/2019

159. Jak totiž ve věci vedené pod toutéž spisovou značkou uvedl rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 2. 2023, č. j. 2 As 133/2019 146, předmět řízení v uvedené věci tvořil zásah spatřovaný v neposkytování stravy Vězeňskou službou České republiky, což ovšem nepředstavuje poskytování zdravotní péče. Proto také rozšířený senát neshledal judikatorní rozpor názoru druhého senátu s názorem vyjádřeným v citovaném rozsudku č. j. 4 Azs 256/2014 29, tedy ani pravomoc se věcí zabývat, a k povaze poskytování zdravotních služeb vězeňskou službou se nevyjádřil. Z týchž důvodů rovněž právní názor vyslovený v citovaném rozsudku č. j. 2 As 133/2019 159 dopadá na odlišnou situaci, než která je posuzována v projednávané věci. [23] Stěžovatel ovšem v kasační stížnosti pro případ, že NSS aprobuje závěry krajského soudu ohledně merita věci, namítá jako „zásadní procesní vadu“ aplikaci nesprávného ustanovení soudního řádu správního, podle něhož krajský soud odmítl žalobu. Nejvyšší správní soud této námitce stěžovatele přisvědčil. Nesdílí totiž názor krajského soudu, že v projednávané věci bylo namístě žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoli podle § 46 odst. 2 téhož zákona. [24] Krajský soud založil postup podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. na konstatování, že projednávaná věc se odlišuje od věci řešené v citovaném rozsudku č. j. 4 Azs 256/2014 29, v níž jako správný postup NSS dovodil odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Odlišnost krajský soud spatřoval ve skutečnosti, že stěžovatel označil za původce naříkaného zásahu žalovanou jakožto správní orgán, nikoli poskytovatele zdravotních služeb (zdravotní středisko či konkrétního lékaře). Krajský soud ovšem pominul, že žalovaná je v souladu s výše citovaným § 2 odst. 1 zákona o vězeňské službě sama poskytovatelem zdravotních služeb v situaci, kdy jsou tyto služby poskytovány v jí provozovaném zdravotnickém zařízení. Z tohoto důvodu také jako poskytovatel zdravotních služeb odpovídá za jejich výkon, byť je tento činěn jednotlivými lékaři. V projednávané věci jsou proto plně aplikovatelné závěry citovaných rozsudků č. j. 4 Azs 256/2014 29 a především č. j. 6 As 41/2023

23. Žalobu proto bylo třeba odmítnout podle § 46 odst. 2 s. ř. s. [25] Krajský soud tak postupoval nesprávně, když žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvedené má za následek, že stěžovatel nebyl poučen o možnosti podat do jednoho měsíce od právní moci usnesení o odmítnutí žaloby v předmětné věci žalobu u věcně příslušného soudu v občanském soudním řízení, čímž by stěžovateli rovněž zůstal zachován den podání žaloby u krajského soudu (§ 82 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, dále jen „o. s. ř.“). Krajský soud se tudíž dopustil vady řízení, jež měla za následek nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§ 103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s.], neboť žaloba měla být odmítnuta podle § 46 odst. 2 s. ř. s. spolu se zákonem předepsaným poučením o možnosti podat žalobu k věcně příslušnému civilnímu soudu (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2013, č. j. 5 As 70/2011 111). IV. Závěr a náklady řízení [26] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení krajského soudu zrušil. Podle téhož ustanovení dále platí, že pokud již v řízení před krajským soudem existovaly důvody mimo jiné pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud. Jak již bylo uvedeno, stěžovatel se podanou žalobou domáhal rozhodnutí ve věci, o které má jednat a rozhodnut soud v občanském soudním řízení. Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody pro takový postup, rozhodl NSS rovněž o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 2 s. ř. s (srov. citované rozsudky NSS, č. j. 5 As 70/2011 111, a č. j. 4 Azs 256/2014 29) [27] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a zároveň odmítl žalobu, musel dále rozhodnout jak o nákladech řízení o kasační stížnosti, tak i o nákladech řízení před krajským soudem, jež zrušenému rozhodnutí předcházelo (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Podle § 60 odst. 3 s. ř. s. platí, že v případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu jeho nákladů. Proto NSS rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení. [28] Výrokem IV. tohoto rozsudku rozhodl soud o odměně zástupkyně stěžovatele, JUDr. Lucie Madleňákové, advokátky, která mu byla ustanovena usnesením krajského soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 65 A 117/2020 4 (podle § 35 odst. 10 in fine s. ř. s. platí, že zástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je li jím advokát, zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti). V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§ 35 odst. 10 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.). [29] Nejvyšší správní soud určil odměnu advokátky částkou 3 100 Kč za jeden úkon právní služby (písemné podání – kasační stížnost), a dále 300 Kč jako paušální náhradu hotových výdajů za jeden úkon právní služby, a to v souladu s § 11 odst. 1 písm. d), § 9 odst. 4 písm. d), § 7 bodem 5 a § 13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Ze spisu krajského soudu vyplývá, že zástupkyně stěžovatele je plátcem DPH. Přiznaná odměna se jí proto zvyšuje o 21 % čítajících výši této daně. Přiznaná odměna a náhrada hotových výdajů v celkové výši 4 114 Kč bude zástupkyni stěžovatele vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. Žalobce může do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku podat v téže věci žalobu u místně příslušného okresního (obvodního) soudu. Dojde li žaloba v této lhůtě k místně příslušnému okresnímu (obvodnímu) soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení, platí, že řízení bylo zahájeno dnem, kdy došla odmítnutá žaloba krajskému soudu (§ 82 odst. 3 o. s. ř.). V Brně dne 24. srpna 2023

Zdeněk Kühn předseda senátu

Plný text rozhodnutí